Perspektiven der Grenzsicherung im Falle des EU-Beitritts der Tschechischen Republik

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1. Ziel der Arbeit
1.2. Überblick über Aufbau und Argumentationsfolge

2. Schengen-Land und der Beitritt Tschechiens zur EU
2.1. Das Grenzkontrollregime des Schengener Abkommens
2.1.1. Das Politikfeld Innere Sicherheit
2.1.1.1. Souveränitätsanspruch der Mitgliedstaaten
2.1.1.2. Die Politik des koordinierten Alleingangs
2.1.1.3. Die Funktion des Schengener Abkommens
2.1.2. Abbau der Binnengrenzkontrollen
2.1.3. Die asylrechtliche Dimension in der EU
2.1.3.1. Die Wirkung des Schengener Abkommens im Bereich Asyl
2.1.3.2. Die Wirkung des Dubliner Übereinkommens
2.1.3.3. Die Koordinierungsstelle "Schengen/Dublin, Internatio- nale Aufgaben" (KSD/IA)
2.1.3.4. Elementare Verhandlungsergebnisse der Schengen-Ver- tragsstaaten zur Asylpolitik
2.1.3.5. Intensivierte Kommunikation
2.1.4. Visapolitik und Verhinderung der illegalen Einreise
2.1.4.1. Gesetzliche Verankerung
2.1.4.2. Harmonisierung der visumpflichtigen Staaten
2.1.4.3. Einheitliche Visagestaltung und Reiseregelung
2.1.4.4. Harmonisierung der Prüf- und Entscheidungskriterien für die Ausstellung von Visa und gleichgestellten Dokumen- ten in den Konsulaten und den Inlandsbehörden
2.1.4.5. Informationsaustausch über gefälschte Dokumente und die Zusammenarbeit der konsularischen Vertretungen
2.1.4.6. Zusammenfassung
2.1.5. Das Schengener Informationssystem (SIS)
2.1.5.1. Struktur und Inhalt des SIS
2.1.5.2. Datenschutz
2.1.5.3. Defizite und Probleme
2.1.5.4. Resümee und Ausblick
2.1.6. Das Europäische Polizeiamt Europol
2.1.6.1. Vorgeschichte
2.1.6.2. Rechtsnatur von Europol
2.1.6.3. Organisation und Struktur
2.1.6.4. Aufgaben und Kompetenzen
2.1.6.5. Das Europol-Informationssystem (EIS)
2.1.6.6. Das Arbeitsdateiensystem zu Analysezwecken
2.1.6.7. Das Indexsystem
2.1.6.8. Datenschutzrecht
2.1.6.9. Europol im Kontext der Zusammenarbeit im Politikfeld Innere Sicherheit
2.1.6.10. Kritik an der bislang geringen Reichweite des Europol- Projektes
2.1.6.11. Ausblick
2.1.7. Probleme des Schengener Abkommens und Blick in die Zukunft
2.2. Die Osterweiterung mit der Tschechischen Republik
2.2.1. Gründe für eine Osterweiterung und Konfliktlinien
2.2.1.1. Vorteile für die bisherigen Mitgliedstaaten und die Union selbst
2.2.1.2. Vorzüge für die Bewerberstaaten
2.2.2. Die Kopenhagener Kriterien
2.2.3. Die Europaabkommen
2.2.4. Die Heranführungsstrategie
2.2.4.1. Beitrittspartnerschaft
2.2.4.2. Beitrittsverhandlungen
2.2.4.2.1. Teilnehmer und Inhalt
2.2.4.2.2. Verhandlungsgegenstände
2.2.4.2.3. Formeller Ablauf des Beitritts
2.2.4.3. Europa-Konferenzen
2.2.4.4. Die Phare-Finanzhilfe
2.2.4.5. Agenda 2000
2.2.5. Europäischer Rat von Amsterdam
2.2.5.1. Ziele des Amsterdamer Vertrages
2.2.5.2. Titel IV EGV: Visa, Asyl, Einwanderung und andere Po- litiken betreffend den freien Personenverkehr (Art.61-69 EGV)
2.2.5.2.1. Inhalt des Amsterdamer Vertrages im Bereich Ju- stiz und Inneres und Änderungen gegenüber Maa- stricht
2.2.5.2.2. Der allgemeine institutionelle Mechanismus
2.2.5.2.3. Überschreiten der Binnen- und Außengrenzen
2.2.5.2.4. Asyl- und Einwanderungspolitik
2.2.5.3. Titel VI EUV: Bestimmungen über die polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen
2.2.5.3.1. Bestimmungen des Amsterdamer Vertrages im Be- reich Justiz und Inneres
2.2.5.3.2. Der allgemeine institutionelle Mechanismus
2.2.5.3.3. Einbeziehung des Schengen Besitzstandes in den Rahmen der Europäischen Union
2.2.5.3.4. Justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen
2.2.5.3.5. Polizeiliche Zusammenarbeit
2.2.5.4. Aktionsplan des Rates und der Kommission vom 3.12.1998
2.2.5.5. Folgen von Amsterdam im Bereich Sicherheit und Erwei- terung

3. Grenzlage und Grenzsicherungsperspektiven zwischen Deutschland und der Tschechischen Republik
3.1. Grenzpolizeiliche Lage und beteiligte Sicherheitsbehörden
3.1.1. Innere Sicherheit und Grenzen
3.1.1.1. Umfang und Interpretation der "Inneren Sicherheit"
3.1.1.2. Innere Sicherheit im Lichte sozialwissenschaftlicher, ins- besondere kriminologischer Erkenntnisse
3.1.1.3. Grenzen und ihre Funktion
3.1.1.4. Binnen- und Außengrenzen
3.1.2. Grenzkontrollen
3.1.2.1. Funktion der Grenzkontrollen
3.1.2.2. Allgemeine und grenzgemachte Kriminalität
3.1.2.3. Umfang der Grenzkontrollen
3.1.2.4. Personenkontrollen
3.1.2.5. Ziele und Zwecke der Personenkontrollen
3.1.2.6. Zielrichtung der Grenzkontrollen
3.1.2.7. Klassifizierung von Aufgriffen
3.1.2.8. Kritische Haltung zur Wirksamkeit von Grenzkontrollen und die Abschaffung derer an den Binnengrenzen der EU
3.1.2.9. Ausblick
3.1.3. Rechtsgrundlagen und grenzpolizeiliche Aufgaben
3.1.3.1. Polizeizuständigkeit Bund- Länder
3.1.3.2. Zuständigkeit des BGS für den Grenzschutz der Bundes- republik Deutschland
3.1.3.3. Verwaltungsabkommen zwischen dem Bund und dem Freistaat Bayern
3.1.3.4. Grenzpolizeiliche Aufgaben der bayerischen Landespoli- zei
3.1.4. Organisation der BGS- Kräfte an der Grenze zu Tschechien
3.1.4.1. Örtlicher Zuständigkeitsbereich des BGSP Süd
3.1.4.2. Örtlicher Zuständigkeitsbereich des BGSP Ost
3.1.5. Organisation der bayerischen "Grenzpolizei"
3.1.5.1. Grenze zur Tschechischen Republik
3.1.5.2. Grenze zu Österreich
3.1.6. Aktuelle grenzpolizeiliche Lage zu Tschechien
3.1.6.1. Geographische Lage Deutschlands und das Wohlstandsge- fälle gegenüber dem Osten
3.1.6.2. Illegale Einreise an der deutsch-tschechischen Grenze
3.1.6.3. Schleuserkriminalität
3.1.6.3.1. Schleusungsrouten
3.1.6.3.2. Schleusungsmethoden auf dem Landweg
3.1.6.3.3. Ermittlungserfolge
3.1.6.3.4. Zusammenfassung
3.1.6.4. Kfz-Verschiebungen
3.1.6.5. Rauschgiftkriminalität
3.1.6.6. Urkundendelikte
3.1.6.7. Rückführung durch die Sicherheitsbehörden
3.1.6.8. Festgestellte illegale Einreisen und Schleuserkriminalität an der Binnengrenze zu Österreich
3.1.6.9. Zusammenfassung
3.1.7. Nationale und internationale Zusammenarbeit der Grenzbehörden
3.1.7.1. Verstärkte Kooperation zwischen Bund und Ländern
3.1.7.2. Partnerschaft mit der Tschechischen Republik
3.1.7.3. Ausblick
3.2. Perspektiven des Grenzschutzes an einer zukünftigen deutsch-tschechischen Binnengrenze bezüglich Konzept und Verfahren der Zusammenarbeit
3.2.1. Fortschritte Tschechiens und Nachbesserungsbedarf bei der Er- füllung der Kopenhagener Kriterien
3.2.1.1. Umsetzung der Kopenhagener Kriterien im politischen Spektrum
3.2.1.2. Vordringlicher Handlungsbedarf der tschechischen Repu- blik bezüglich der Übernahme des gemeinschaftlichen Be- sitzstandes im Sektor "Justiz und Inneres"
3.2.1.3. Bewertung der tschechischen Lage und Entwicklung in ausgewählten Bereichen
3.2.1.3.1. Schutz personenbezogener Daten
3.2.1.3.2. Die tschechische Visa- und Ausländerpolitik
3.2.1.3.3. Grenzkontrollen
3.2.1.3.4. Asyl- und Einwanderungspolitik
3.2.1.3.5. Polizeiliche Umstrukturierung und Bekämpfung der Organisierten Kriminalität
3.2.1.3.6. Justitielle Zusammenarbeit
3.2.1.4. Rechtliche Situation bezüglich der Grenzsicherung im Falle des EU-Beitritts der Tschechischen Republik
3.2.1.5. Ausblick
3.2.2. Organisierte Kriminalität
3.2.2.1. Definition von OK
3.2.2.2. Lage und Einordnung der OK
3.2.2.3. Erscheinungsbild von OK
3.2.2.3.1. Organisationsstruktur
3.2.2.3.2. Beschreibung von Schleuserorganisationen
3.2.2.3.3. Ablauf der Schleusung
3.2.2.4. Aktuelle Entwicklungstendenzen
3.2.2.5. Deliktspezifische Strukturprävention
3.2.2.6. Verbesserung der Strafverfolgung
3.2.2.7. Ausblick
3.2.3. Perspektiven der Grenzsicherung nach dem Beitritt
3.2.3.1. Entwicklung in ausgewählten Deliktsfeldern
3.2.3.1.1. Illegale Einreise
3.2.3.1.2. Schleusungskriminalität
3.2.3.1.3. Rauschgiftkriminalität
3.2.3.1.4. Kfz-Verschiebung und Diebstähle
3.2.3.1.5. Fälschungsdelikte
3.2.3.2. Maßnahmen zur Verbesserung des Grenzschutzes und Ausgleichsmaßnahmen durch den Wegfall der Binnengrenzkontrollen
3.2.3.2.1. Erweiterte Kontrollbefugnisse durch verdachts- unabhängige aber lageabhängige Kontrollen des BGS
3.2.3.2.2. Maßnahmen im Grenzvorbereich
3.2.3.2.3. Strategien der stationären Grenzsicherung und die Folgemaßnahmen
3.2.3.3. Resümee zur Entwicklung der Kriminalitätslage im Falle des Beitritts der Tschechischen Republik zur Europäischen Union
3.2.4. Grenzverträge zwischen Deutschland und Tschechien und die daraus abgeleiteten Aufgabenzuweisungen, Befugnisse und Betätigungsbereiche der Grenzschutz- und Polizeibehörden
3.2.4.1. Informationsaustausch
3.2.4.2. Kommunikation
3.2.4.3. Koordination polizeilicher Einsätze
3.2.4.4. Hilfeersuchen
3.2.4.5. Gemeinsame Einsatzformen
3.2.4.6. Rechtsstellung und Befugnisse der Bediensteten
3.2.4.7. Nacheile
3.2.4.8. Grenzüberschreitende Observation
3.2.5. Die "bayerische Methode" der Grenzsicherung
3.2.5.1. Das Bayerische Sicherheitspaket
3.2.5.2. Bayerische Sicherheitspolitik
3.2.5.3. Schleierfahndung in Bayern
3.2.5.3.1. Fahndungsräume
3.2.5.3.2. Taktische Kontrollvarianten
3.2.5.3.3. Ergebnisse und ihre Evaluation
3.2.5.3.4. Kontrollwahrscheinlichkeit und Belastung der Bevölkerung
3.2.6. Eine "Europäische Grenzpolizei"- Stand und Perspektiven
3.2.6.1. Gliederung und Zielsetzung der Machbarkeitsstudie
3.2.6.2. Übersicht über die Anforderungen und Planungen für den Aufbau einer "Europäischen Grenzpolizei"
3.2.6.3. Aufbau eines Netzwerkes für Einreiseverbindungs- offiziere, Gemischte Streifen und Kontaktdienststellen
3.2.6.4. Gemeinsame Risiko-Einschätzung und Qualitäts- management
3.2.6.5. Schaffung eines einheitlichen praktischen Führungs- handbuchs für Grenzkontrollbeamte, Gemeinsamer Kernlehrplan und Ausbildung
3.2.6.6. Schaffung eines permanenten technischen Servicedienstes für Unterstützung und Zusammenarbeit und die Entwicklung neuer technischer Ausrüstung für die Grenzkontrolle/Grenzüberwachung
3.2.6.7. Die Zentralstellen (centres) als Knoten im Netzwerk
3.2.6.8. Zusammenfassung

4. Resümee

Anhang
Anlage 1
Anlage 2
Anlage 3
Anlage 4
Anlage 5
Anlage 6
Anlage 7

Quellen- und Literaturverzeichnis

1. Einleitung

1.1. Ziel der Arbeit

Anlaß dieser Diplomarbeit ist der abzusehende Beitritt der Tschechischen Republik zur Europäischen Union und die Folgen, die daraus für die Innere Sicherheit und die Freizügigkeit in einer erweiterten Union entstehen. Da die Bundesrepublik Deutschland eine rund 810 km lange Grenze zu Tschechien - die längste Grenze zu einem Nachbarstaat - unterhält, erscheint es im Hinblick auf die Grenzsicherung sowohl für die Bundesrepublik, als auch für die Europäische Union von entscheidender Bedeutung zu sein, grenzüberschreitende, organisierte Kriminalität abzuwehren, um den inneren Frieden, den Wohlstand und die Sicherheit zu gewährleisten, ohne die Freizügigkeit, in Form des freien Personen-, Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs zu beeinträchtigen.

Die Tschechische Republik gehört zur ersten Gruppe der Beitrittskandidaten neben Estland, Polen, Ungarn, Slowenien und Zypern, die auf der Konferenz des Europäischen Rates in Luxemburg 1997 benannt wurden. Eine Mitgliedschaft in der Union erscheint unter günstigsten Voraussetzungen bereits ab dem Jahr 2003 möglich zu sein. Derzeit läßt sich an der Außengrenze zur Tschechischen Republik trotz intensiver Kontrollen eine hohe Kriminalität und eine hohe Zahl unerlaubt Einreisender feststellen.^[1]

Unter diesem Aspekt ist es dringend notwendig, sich Gedanken zur künftigen Form und Methodik des Grenzschutzes zu machen, um Strategien und Modelle für eine zukünftige EU- Binnengrenze zu entwerfen, die den zahlreichen kriminellen Organisationen im Osten Europas nicht Tür und Tor öffnet. Daß die Frage der Grenzsicherung, die Bekämpfung der Organisierten Kriminalität sowie der unerlaubten Einreise hohen, politisch aktuellen Stellenwert besitzt, zeigte erst kürzlich wieder der Gipfel der EU-Mitgliedstaaten in Sevilla.

Zur Analyse des beschriebenen Zusammenhanges werden gesetzliche Bestimmungen, wie sie im Schengener Abkommen oder im Unionsvertrag von Amsterdam vorliegen, hinsichtlich ihrer Wirksamkeit und Zielrichtung untersucht, es werden Daten und Statistiken ausgewertet, um Aufschluß über die Grenzlage zu erhalten, und die Einbeziehung eigener Interviews soll ein realistisches und zugleich aktuelles Beurteilungsbild liefern.

1.2. Überblick über Aufbau und Argumentationsfolge

In einem ersten Abschnitt wird das Schengener Abkommen hinsichtlich seiner Zielsetzung und seines Inhalts näher beleuchtet und die Auswirkungen auf die innere Sicherheit und den Freien Personenverkehr in der EU untersucht. Das Schengener Abkommen, das seit dem Vertrag von Amsterdam zum gemeinschaftlichen Besitzstand gehört und von jedem Beitrittskandidat automatisch mitübernommen werden muß^[2], soll Migration begrenzen bzw. regeln, die Gemeinschaft aber nicht gänzlich gegen Fremde oder Ausländer abschotten. Trotz vieler Differenzen zwischen den EU-Staaten im Politikfeld Innere Sicherheit, schreitet beispielsweise der Aufbau von Europol als supranationale Organisation weiter voran.

Im weiteren Verlauf wird die Osterweiterung der Europäischen Union mit der Tschechischen Republik genauer unter die Lupe genommen, die politisch gewollt und auch praktisch unerläßlich für ein stabiles Europa ist. Obwohl die zu erfüllenden Voraussetzungen den Beitrittsländern erhebliche Bemühungen abverlangen und hohe Anforderungen stellen, schreitet die Erweiterung Richtung Osten weiter zügig voran. Nach einem kurzen Blick auf die Heranführungsstrategie möchte ich sodann der Frage nachgehen, welche Ergebnisse der Amsterdamer Vertrag im Bereich Sicherheit und Erweiterung gebracht hat.

Anschließend wird der Focus auf das Verhältnis zwischen innerer Sicherheit und dem "Werkzeug" Grenzkontrolle gerichtet, es werden Rechtsgrundlagen und grenzpolizeiliche Aufgaben von Sicherheitsbehörden aus Bund und Ländern skizziert und ihre Zusammenarbeit mit den Nachbarn Tschechien als Drittstaat und Österreich als EU- Mitgliedstaat betrachtet. Der grenzpolizeiliche Lagebericht legt die Entwicklung des grenzüberschreitenden Verbrechens und die Probleme in den einzelnen Kriminalitätsbereichen dar.

Die Zukunftsperspektiven und Modelle des Grenzschutzes möchte ich in einem letzten Abschnitt bezüglich ihrer erfolgversprechenden Anwendbarkeit an einer künftigen Binnengrenze zwischen Deutschland und der Tschechischen Republik eingehend analysieren. Darüber hinaus werde ich die sicherheitsrelevanten Fortschritte Tschechiens auf dem Weg zum Beitritt und einige Bekämpfungsstrategien gegen Organisierte Kriminalität aufzeigen. Die Ausgleichsmaßnahmen im Rahmen des Schengener Abkommens, bilaterale grenzbezogene Übereinkünfte und intensivierte Kooperation spielen eine eminent wichtige Rolle, um vereint und vehement auf Machenschaften krimineller Vereinigungen die entsprechende Antwort von seiten der staatlichen Gewalt zu finden. Die Methode der Schleierfahndung wird hinsichtlich ihrer Funktion und Wirksamkeit als Ausgleich für entfallene stationäre Kontrollen beurteilt, darüber hinaus wird erörtert, wie die Institution der geplanten Europäischen Grenzpolizei im supranationalen Rahmen die Grenzsicherung verbessern könnte. Denn auch die gesamte Union wird bezüglich der eigenen Interessenwahrnehmung in Zukunft dafür Sorge tragen müssen, daß die Tschechische Republik, Polen und Ungarn ihre Ostgrenzen und damit erstmalig auch EU-Außengrenzen effizient schützen und erfolgreich gegen unerwünschtes Klientel zu bewachen imstande sind. Das Primat der inneren Sicherheit muß letztendlich in einem ausgewogenen Verhältnis mit dem Primat der Freizügigkeit stehen.

2. Schengen-Land und der Beitritt Tschechiens zur EU

2.1. Das Grenzkontrollregime des Schengener Abkommens

2.1.1. Das Politikfeld Innere Sicherheit

2.1.1.1. Souveränitätsanspruch der Mitgliedstaaten

Die anfänglichen Kooperationsstrukturen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union standen auf intergouvernementaler Basis und dienten primär dem Erfahrungs- und Informationsaustausch im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit und der justitiellen Vernetzung. Innere Sicherheit ist ein "souveränitätsgeladenes Politikfeld"^[3], da die Nationalstaaten sie als Kernaufgabe und wesentliche Legitimationsgrundlage moderner Staatlichkeit betrachten und deshalb Anspruch auf eigene Rechtssetzung und Rechtsdurchsetzung in ihren Grenzen und gegenüber ihren Bürgern verlangen. Durch die aber immer stärker werdende Erkenntnis, daß Migration und Verbrechen nicht an irgendwelchen Hoheitsgrenzen halt macht und Kriminalität über die Reichweite der Gültigkeit nationalstaatlichen Handelns hinausgeht, hat sich in den vergangenen Jahren eine signifikante Dynamik und ein bemerkenswerter qualitativer Wandel sowohl in den politischen Konzeptionen, als auch in den Köpfen der Regierungschefs breit gemacht.^[4]

Das Schengener Abkommen ist ein Völkerrechtlicher Vertrag, der inzwischen in den meisten Mitgliedstaaten der Europäischen Union angewandt wird, lediglich Großbritannien und Irland genießen eine Sonderstellung. Deutschland, Frankreich und die Benelux- Staaten brachten dieses Abkommen 1985 (Schengen I) bzw. 1990 (Schengen II) auf den Weg, um mit erhöhten Anstrengungen auf ein Europa ohne Grenzen durch den schrittweisen Abbau der Grenzkontrollen und die Umsetzung der Freizügigkeit hinzuarbeiten.^[5]

Im Amsterdamer Vertrages wurden bestimmte Teilbereiche, die unter das Raster der Inneren Sicherheit fallen, wie Asyl- und Einwanderungspolitik oder justitielle Zusammenarbeit, in die erste Säule des Europäischen Rechtssystems überführt und so der Anspruch eines gemeinschaftlichen Interesses deutlich gemacht. Diese Vertragsneuregelungen, die Schaffung eines Europäischen Polizeiamtes Europol und die facettenreichen Ausgleichsmaßnahmen im Fahrwasser der Abschaffung der Binnengrenzkontrollen beweisen und signalisieren, daß das Politikfeld Innere Sicherheit keine exklusive Domäne der Mitgliedstaaten mehr ist.

Trotzdem steht "die Vereinbarung einer gemeinsamen oder gemeinschaftlichen Politikgestaltung ... im Spannungsverhältnis zwischen funktional begründbaren Notwendigkeiten einerseits und umfassenden Souveränitätsvorbehalten der beteiligten Staaten andererseits"^[6].

Die europäische Politik der Inneren Sicherheit kann nicht als gemeinschaftliche Politik qualifiziert werden, da eine völlige Vergemeinschaftung in Form eines effektiven Kompetenztransfers von den Mitgliedstaaten auf die Europäische Union nicht stattgefunden hat. Die europäischen Staaten haben ein eigenes nationales Bewußtsein und eine Vorstellung von hoheitlicher Gewaltausübung, Polizei- und Justizbehörden sind durch die Wahrung exekutiver bzw. judikativer Befugnisse Träger des staatlichen Gewaltmonopols und Symbole sowie Instrumente autonomer Souveränität.^[7] Diese nationale Souveränität bleibt somit Geschäftsgrundlage der Zusammenarbeit und eine europäische Polizei mit exekutiven Befugnissen, ein europäisches Straf-, Strafprozeß- und Polizeirecht dient dementsprechend nicht als Zielvorgabe.^[8]

Die in den jeweiligen europäischen Gesellschaften verwurzelten Werte- und Normenvorstellungen eigenen Typs produzieren ein Spannungsverhältnis zwischen kollektivem Sicherheitsverständnis und individuellen Freiheitsrechten. Auf der einen Seite muß eine Sicherheitspartnerschaft eingegangen werden, um internationale Gefahren effizient bekämpfen zu können. Dazu muß im Konsens und Einverständnis zwischen den Mitgliedstaaten der EU jeder einen Schritt in Gestalt eines Zugeständnisses auf den anderen zu machen, damit gemeinsame Leitlinien und Strategien entwickelt werden können. Auf der anderen Seite wollen die Regierungen ihr national gewachsenes und etabliertes Rechts- und Normensystem nicht einfach durch gemeinschaftsorientierte Einschübe und Veränderungen aufbohren, geschweige denn Einschränkungen der gesellschaftlichen Freiheitssphäre ihren Bürgern und Wählern erklären müssen.

"So ist es durch die Souveränitätsgeladenheit des Politikfeldes Innere Sicherheit ... eine Frage von höchster Sensibilität, ob die EU auch in diesem Kernbereich staatlicher Souveränität [in Zukunft] originäre politische Gestaltungskraft erhält."^[9]

2.1.1.2. Die Politik des koordinierten Alleingangs

Als eine Lösungsalternative zur Bewältigung der Diskrepanz zwischen Souveränitätsanspruch bzw. Machtbewahrungstendenzen der Mitgliedstaaten und Fortschritten im kooperativen Integrationsprozeß kann die Politik des koordinierten Alleingangs verstanden werden.

Die Ziele des Schengener Abkommens propagierten die Abschaffung der Binnengrenzen und die Errichtung eines europäischen Raumes der realen Freizügigkeit für die Unionsbürger. Die Schengener Staatengruppe entwickelte ihre eigenen Vorstellungen neben der Europäischen Union, da diese außer Stande war, Dynamik und Bewegung in die Verhandlungen zu involvieren. Die Europäische Gemeinschaft hatte zwar das Postulat der Personenfreizügigkeit in ihrem Vertragswerk verankert, konnte aber durch die Einstimmigkeitsvoraussetzung und die divergierenden Meinungen der Mitgliedstaaten nichts qualitativ Bemerkenswertes produzieren, weshalb die Positionen auf der Stelle traten. Da komplexe Verhandlungs- und Beratungsgremien ein hohes Maß an Konsens voraussetzen, ist die Leistungsfähigkeit im Prozeß der europäischen Integration bezüglich der Entscheidungsfindung begrenzt.^[10]

Zugegebenermaßen benötigte auch eine so kleine Staatengruppe, wie die "Initiativstaaten" des Schengener Abkommens Deutschland, Frankreich und die Benelux- Länder, eine lange Zeit bis das Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) in Kraft gesetzt wurde und Rechtswirkung nach außen durch spürbare Veränderungen der Grenzkontrollpraxis entfaltete. Trotzdem basiert letztendlich die Entstehung eines integrierten Reiseraums in Westeuropa auf dem Schengen-Regime, das außerhalb des institutionellen Rahmens der Gemeinschaft die Handlungssituation anderer Staaten beeinflußte und die Entscheidungsblockade in der EU durchbrach.

Aus diesem Grund wurde die sogenannte "Flexibilitätsklausel" aus Art. 43 EUV in den Amsterdamer Vertrag neu aufgenommen, um eine dynamischere Politik auf vertraglicher Basis betreiben zu können und nicht auf das "langsamste und unbeweglichste Mitglied warten zu müssen".^[11] Die verstärkte zukunftsorientierte Zusammenarbeit ist an eine Reihe von Voraussetzungen gebunden, z.B. müssen die Interessen der anderen Mitgliedstaaten gewahrt bleiben, der primär- und sekundärrechtliche Besitzstand darf nicht unzulässig beeinträchtigt werden und die Mehrheit der EU-Staaten muß sich am Engagement beteiligen, das den Zielen und Interessen der Union Rechnung zu tragen hat.^[12]

2.1.1.3. Die Funktion des Schengener Abkommens

Das Ziel der "Gründerstaaten" war von vornherein nicht die Aussperrung der übrigen EU- Mitglieder, sondern als Maxime galt die mögliche und baldige Einbeziehung aller EU-Staaten. Die Regierungschefs dieser sechs europäischen Staaten versuchten eine Vorreiterrolle zu übernehmen und die restliche Gemeinschaft zu motivieren und zu mobilisieren, damit ein Raum ohne Binnengrenzen und ohne Grenzkontrollen geschaffen wird^[13], der dem Postulat der Freizügigkeit, das in den Art. 14, 18 und 61 des EGV verankert ist, Rechnung trägt.^[14] Als Indiz für die These der geplanten Integration durch die "Pace-setter"-Funktion der Erstunterzeichner von Schengen ist die Tatsache zu verstehen, daß unter Drittausländern im Vertrag keine "Nicht-Schengen-Land-Bewohner" verstanden werden, sondern Menschen außerhalb der Europäischen Union. Das heißt, die intergouvernementale Initiative, die zur Beschlußfassung und Umsetzung des SDÜ geführt hat, versteht sich als Motor für eine gemeinsame Politik, die Migration regeln, die Freizügigkeit gewährleisten und einen "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts"^[15] schaffen soll. Des weiteren spricht die Präambel des SDÜ von einer "... immer engeren Union zwischen den Völkern der Mitgliedstaaten der EG ..."^[16], in der zur Erleichterung des Personen-, Waren- und Dienstleistungsverkehrs die Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen abgeschafft werden sollen. Insofern deutet dies auf die Absicht der Schengen-Staaten hin, mit politischen Initiativen voranzugehen, in der Hoffnung, daß die anderen EU-Staaten auf den Zug aufspringen. Der Schengen-Raum wurde als Versuchslabor verstanden, in dem die Lösung zahlreichen Probleme erprobt wird, die mit der Aufhebung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen der Gemeinschaft korrelieren.^[17]

Das Vorantreiben des Gemeinschaftsziels "Freizügigkeit" durch das Schengener Abkommen, losgelöst von der EU, von einigen Staaten eingeleitet und doch auf die gesamte Gemeinschaft ausgerichtet, kann als Beispiel für ein "Europa der zwei Geschwindigkeiten" klassifiziert werden. Einige Mitgliedstaaten des "Staatenverbunds" schreiten in einem Kooperations- und Integrationsbereich voran und hoffen, die anderen Staaten nachzuziehen. Neben der Mobilisierungsfunktion für die anderen Staaten, läßt sich auch ein "Spill-over" Effekt ausmachen, was bedeutet, daß die Zusammenarbeit von einem Integrationsbereich auf einen anderen funktional und systematisch liierten und verknüpften Sektor übergreift und somit ein immer dichtermaschiges Netz der Kooperation entsteht.^[18] So beinhaltet z.B. der Abbau der Binnengrenzkontrollen eine verstärkte Außengrenzsicherung, die wiederum die Festlegung gemeinsamer Standards bezüglich der Grenzkontrollen erfordert und letztlich auf europäischer Ebene ein gemeinschaftliches Polizeiamt Europol entstehen läßt.

Das Schengener Abkommen läßt sich also aus dieser Perspektive als wirksame Maßnahme verstehen, da es durch zwischenstaatliche Initiative eine Dynamik in den Europäischen Integrationsprozeß hineingebracht hat. Heute gehören 13 von 15 EU-Staaten und die Nicht EU-Länder der Nordischen Paßunion (Norwegen und Island) dem Schengen-Gebiet an (vgl. Anlage 4 "Teilnehmerstaaten des Schengener Abkommens"). Künftige Beitritte zur Union bedingen die Übernahme des Schengen-Besitzstandes, der in den Amsterdamer Vertrag integriert wurde.^[19] Der Schengen Gemeinschaft von fünf Staaten 1985 traten, wie Anlage 2 "Entwicklung des Schengen-Gebietes" verdeutlicht, 1991 Spanien und Portugal, Italien und Österreich 1998, Griechenland 2000 und die Länder der Nordischen Paßunion Schweden, Finnland, Dänemark, Norwegen und Island im Jahre 2001 bei. Lediglich Großbritannien und Irland wollten ihre Grenzkontrollen nicht abbauen und treffen deshalb auch noch keine Unterscheidung zwischen Einreisen aus EU-Staaten und Drittländern.^[20]

Der koordinierte Alleingang am Beispiel des Schengener Abkommens war erfolgreich, da die teleologisch ausgerichtete Verhandlungssituation der Schengen-Staaten konkrete Ergebnisse liefern konnte. Einige Länder schufen ein Regelwerk und eine Institution, der dann andere sich nur noch anschließen mußten.

Als Fazit läßt sich also festhalten, daß die Strategie des koordinierten Alleingangs "eine Chance zur Überwindung der in Verhandlungssystemen - und damit auch in der Union - immer wieder auftretenden Entscheidungsblockaden"^[21] darstellt.

2.1.2. Abbau der Binnengrenzkontrollen

Untenstehende Graphik stellt die grundsätzlichen Bestimmungen des Schengener Abkommens heraus und die Implikationen auf die Anforderungen des Grenzschutzes sollen nachfolgend betrachtet werden.

Art.2 Abs.1 SDÜ verkörpert das Herzstück des Schengener Abkommens und besagt, daß die Binnengrenzen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden dürfen. Die Außengrenzen der Gemeinschaft werden jedoch weiterhin gesichert und sind nur an den Übergangsstellen zu passieren, wobei die Vertragsparteien dazu angehalten werden, das unbefugte Überschreiten zu unterbinden und gegen illegale Einwanderung anzukämpfen.^[22]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Wesentliche Bestimmungen des Schengener Abkommens^[23]

Problematisch und oft diskutiert wird im Hinblick auf die uneingeschränkte Personenfreizügigkeit im EU-Raum die Ausnahmeklausel des Art.2 Abs.2 SDÜ. Danach soll es einem Vertragsstaat erlaubt sein, Personenkontrollen an den Binnengrenzen kurzfristig wieder einzuführen, wenn die öffentliche Ordnung und die Sicherheit als gefährdet angesehen werden, unter der Voraussetzung, daß die jeweilige Regierung vorher die anderen Mitgliedstaaten konsultiert und einen befristeten Zeitraum festlegt. Diese Klausel wurde in das SDÜ eingefügt, um in Ausnahmefällen unter örtlicher und zeitlicher Begrenzung und unter Anwendung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten auf evtl. schwerwiegende Sicherheitsbeeinträchtigungen angemessen reagieren zu können.^[24]

Die Vergangenheit hat gezeigt, daß manche Staaten, wie beispielsweise Österreich, diese Klausel gerne anwenden, um Sicherheitsinteressen zu vertreten. In diesem Zusammenhang darf es aber nicht zum praktikablen Usus werden, daß es zu einer echten Einschränkung des Freien Personenverkehrs kommt, indem Art.2 Abs.2 SDÜ als Generalvollmacht mißbraucht wird. Die Freizügigkeit ist eine elementare Errungenschaft der Europäischen Union und wird durch die Art.14 Abs.2 und Art.18 Abs.1 EGV auch rechtlich garantiert.

Die Schengen-Philosophie verlangt zur Aufrechterhaltung der Freizügigkeit innerhalb des EU-Gebietes eine effiziente Sicherung der Außengrenzen im Verbund mit Ausgleichsmaßnahmen, welche zur Stärkung der Inneren Sicherheit im Binnenraum beitragen sollen..^[25]

2.1.3. Die asylrechtliche Dimension in der EU

2.1.3.1. Die Wirkung des Schengener Abkommens im Bereich Asyl

Die asylrechtlichen Bestimmungen des SDÜ sind in Kapitel 7, Zuständigkeit für die Behandlung von Asylbegehren, Art.28-38 SDÜ, niedergelegt. "Das Schengen II Abkommen legt eine Art Verteilungssystem für Asylbewerber durch Darlegung von Zuständigkeitskriterien für die Behandlung eines Asylantrages durch einen der Vertragsparteien fest. Der Vertrag gibt die Grundregel vor, daß in dem gesamten Geltungsgebiet nur eine einmalige Behandlung erfolgt, ein Staat also für alle anderen Partner mitentscheidet."^[26] Dadurch soll vermieden werden, daß der Asylsuchende nach Ablehnung des Asylantrags durch einen Vertragsstaat einfach einen anderen Vertragsstaat auswählt, in der Hoffnung seine Asylgewährung durch ein weniger restriktiv konzipiertes Asylrecht doch noch zu erreichen. Eine wichtige Hilfe für die Verhinderung von Mehrfachanträgen in den EU-Staaten würde auch der Aufbau eines europaweiten Fingerabdruckidentifizierungssystems für Asylantragsteller darstellen.^[27] Das geplante System ist Teil der EURODAC-Konvention, auf deren Grundlage sowohl die Fingerabdrücke von Asylbewerbern als auch die von illegalen Einwanderern gespeichert und abgeglichen werden könnten.^[28]

Derjenige Mitgliedstaat der Europäischen Union ist für die Bearbeitung des Asylantrags zuständig, auf dessen Territorium der Asylsuchende zuerst seinen Fuß setzt. Die Anwendung des Asylverfahrens folgt den nationalen Asylbestimmungen.^[29]

2.1.3.2. Die Wirkung des Dubliner Übereinkommens

Nach dem Dubliner Übereinkommen (DÜ), das 1990 unterzeichnet wurde und 1997 in Kraft getreten ist, soll grundsätzlich nur ein Mitgliedstaat für die Durchführung eines Asylverfahrens zuständig sein. Die Zuständigkeit im konkreten Fall richtet sich nach Art.4-8. Durch die gemeinschaftliche Bekenntnis der EU zur Genfer Konvention von 1951 und zum New Yorker Protokoll von 1967 wird dem Asylsuchenden in allen Mitgliedstaaten ein äquivalenter Schutz vor politischer Verfolgung geboten, weshalb es unerheblich ist, welcher Mitgliedstaat das Asylbegehren bearbeitet.^[30]

Das Dubliner Übereinkommen, welches inzwischen alle Staaten der Europäischen Union unterschrieben haben, hat im "Bonner Protokoll" von 1994 die asylrechtlichen Schengener Regelungen übernommen und verfeinert und einen wichtigen Beitrag zur Verlagerung der Asylpolitik in die erste Säule des Europarechts geleistet.^[31] Damit wirkt sich die gemeinschaftliche Asylpolitik auf die gesamte EU aus und beeinflußt die effektive Anwendung der Zuständigkeitskriterien positiv.^[32]

2.1.3.3. Die Koordinierungsstelle "Schengen/Dublin, Internationale Aufgaben" (KSD/IA)

Mit der auf der Grundlage des § 88 Abs.1 AsylVfG erlassenen und am 1.12.1993 in Kraft gesetzten Asylzuständigkeitsbestimmungsverordnung (AsylZbV) wurde die Umsetzung der asylrechtlichen Regelungen des SDÜ dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAFI) übertragen. Die Koordinierungsstelle "Schengen/Dublin, Internationale Aufgaben" (KSD/IA) ist dem BAFI angegliedert und hat als Hauptaufgaben, Abgabeersuchen an Vertragsstaaten zu richten und Übernahmeersuchen von Vertragsstaaten zu behandeln.^[33]

- Abgabeersuchen

Wenn berechtigte Zweifel daran bestehen, daß die BRD für ein Asylbegehren zuständig ist, dann prüft die Koordinierungsstelle anhand von Beweisen (Visum, Aufenthaltstitel) und Aussagen, ob und an welchen Vertragsstaat der Asylantrag zur Bearbeitung übersandt werden muß. Wenn der ermittelte zuständige Vertragsstaat zur Übernahme bereit ist, dann erfolgt die Überstellung in Zusammenarbeit mit der zuständigen Ausländerbehörde, dem BGS und den Partnerbehörden des anderen Schengen-Staates. In der Regel erfolgt die Überstellung in Form einer sogenannten "begleiteten Ausreise".^[34]

- Übernahmeersuchen

Alle Übernahmeersuchen der Vertragsstaaten gehen ausschließlich bei der Koordinierungsstelle ein. Anhand der übersandten Unterlagen erfolgt eine Überprüfung, ob z.B. die BRD gemäß Art. 30 ff. SDÜ für die Behandlung des Asylbegehrens zuständig ist. Eine Entscheidung über die Annahme bzw. Ablehnung des Übernahmeersuchens muß innerhalb von drei Monaten geschehen, da ansonsten die Zustimmungsfiktion in Kraft tritt. D.h. wenn der Staat, der zur Übernahme ersucht wird, keine Reaktion innerhalb dieser Frist zeigt, gilt das Gesuch automatisch nach Nr.12 des Schengen Dokuments als angenommen. Nach Einreise ins Bundesgebiet wird der Asylbewerber der zuständigen Aufnahmeeinrichtung zugewiesen und das Asylverfahren nach nationalen Rechtsvorschriften eingeleitet.^[35]

2.1.3.4. Elementare Verhandlungsergebnisse der Schengen Vertragsstaaten zur Asylpolitik:

Die Ergebnisse richten sich nach den Forderungen und Mindestnormen, die im Amsterdamer Vertrag konkretisiert wurden und entsprechen großteils der Verpflichtung des Europäischen Rates von Laeken 2001 zum Aufbau einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik.^[36][37]

a) Die Vertragsstaaten bekräftigen die Grundsätze der Genfer Konvention von 1951 über den Flüchtlingsstatus (Art.28 SDÜ).
b) Sie verpflichten sich, jedem Asylbewerber sein Recht auf Prüfung seines Asylantrages in einem der Vertragsstaaten zu gewährleisten (Art.29 Abs.1 SDÜ).
c) Das SDÜ strebt keine Harmonisierung des Asylrechts insgesamt an, vielmehr wurde, parallel zur Öffnung der Binnengrenzen, zwischen den Vertragsstaaten eine Zuständigkeitsregelung für die Behandlung von Asylbegehren geschaffen.^[38] Der einzelne Vertragsstaat führt das Asylverfahren nach Maßgabe seiner gesetzlichen Bestimmungen durch (Art. 32 SDÜ). Das materielle Asylrecht und das Asylverfahrensrecht richten sich immer noch nach den nationalen Gesetzen der Mitgliedstaaten.
d) Die Zuständigkeit des einzelnen Vertragsstaates wird nach bestimmten Kriterien (Art.30 SDÜ) eindeutig und ausschließlich festgelegt. Damit soll vermieden werden, daß ein Ausländer gleichzeitig in zwei oder noch mehr Mitgliedstaaten oder nach seiner Anlehnung im Land A daraufhin im Land B einen Asylantrag stellt.
e) Es besteht die Pflicht eines Mitgliedsstaates, wenn die Rechtslage dafür spricht, einen Asylbewerber von einem anderen Vertragsstaat auf dessen Ersuchen zu übernehmen oder zurückzunehmen (Übernahme- und Abgabeersuchen) (Art.33 u. 34 SDÜ).
f) Derjenige Mitgliedstaat, der die Verantwortung dafür trägt, daß der Asylsuchende das Gemeinschaftsgebiet betreten konnte, z.B. durch Erteilung eines Visums, durch Ermöglichung der sichtvermerksfreien Einreise oder durch Nichtverhinderung der illegalen Einreise, hat in der Regel das Asylverfahren durchzuführen (Art.30 Abs.1 a, d, e SDÜ).

Die Zuständigkeitsregelungen sollen zum einen vermeiden, daß die Asylbewerber mehrmalige Asylverfahren in EU-Staaten einleiten lassen können und durch die Prüfung viel Zeit gewinnen und zum anderen sollen sie erreichen, daß die Asylsuchenden spezifisch bestimmten Ländern zugeordnet werden können. Es kann jedoch in der Realität nicht von ausgewogener Verteilung der Asylbewerber auf die Vertragsstaaten gesprochen werden, da einige EU-Staaten eine größere Anziehungskraft als andere entfalten. Daher versuchen nicht wenige "Asylanten" als Reaktion auf diese Regelung ihre Herkunft, ihre Einreisewege und ihre Identität zu verschleiern, um in dem von ihnen ausgewählten Staat Asyl zu beantragen.

Im Hinblick auf eine Osterweiterung der Union und eine Zunahme der Ströme muß die Konsequenz gezogen werden, daß diese Schwachstellen der asylrechtlichen Regelungen schnellstmöglich zu beseitigen sind.^[39]

2.1.3.5. Intensivierte Kommunikation

Um den gegenseitigen Informationsaustausch unter den Vertragsstaaten bezüglich der Asylpolitik zu intensivieren, sollen die Lagedaten über neu in Erscheinung tretende größere Flüchtlingsgruppen in den Herkunftsländern der Asylbegehrenden auch auf Botschaftsebene ausgetauscht werden und es wird angestrebt, daß eine frühzeitige Unterrichtung über beabsichtigte neue Flüchtlings- und Schleuserrouten stattfindet. Es ist im Interesse aller Mitgliedstaaten auch geplant, statistische Daten und beabsichtigte Rechtsänderungen, die Auswirkung auf Asylverfahren und -politik haben, unverzüglich mitzuteilen.^[40]

2.1.4. Visapolitik und Verhinderung der illegalen Einreise

Durch den Wegfall der Binnengrenzkontrollen und zum Zwecke der Konzentration auf die Außengrenzsicherung, versuchten die Schengen Vertragsparteien ihre Visapolitik, Einreisebedingungen und bestimmte Teilbereiche des Ausländerrechts gegenüber Drittausländern zu harmonisieren und notwendige ergänzende Maßnahmen zum Schutz vor illegaler Einreise zu treffen.^[41] D.h. die Gewährung der Personenfreizügigkeit durch den Wegfall der Kontrollen an den Grenzen der Schengen-Staaten ist untrennbar mit dem Inkraftsetzen von effizienten Ausgleichsmaßnahmen verbunden.

2.1.4.1. Gesetzliche Verankerung

Die Visapolitik befindet sich immer in einem Spannungsverhältnis zwischen der Freiheit und Leichtigkeit des Reiseverkehrs auf der einen Seite und der Abwehr von Gefahren für die Innere Sicherheit auf der anderen. Wenn also bei einem Drittstaat Risiken in der Form auszumachen sind, daß dessen Bürger Sicherheitsinteressen in der EU durch kriminelle Aktivitäten gefährden könnten und illegale Einwanderungstendenzen aus diesem Territorium bestehen, dann ist eine vorherige Prüfung der Einreisevoraussetzungen im Rahmen der Visaerteilung geboten.^[42]

Im Bereich der Visapolitik läßt sich festhalten, daß das Schengener Abkommen Pionierarbeit für die Bestimmungen zur Erteilung, Ausstellung und Prüfung von Pässen und Visa in der EU geleistet hat. Die EU hat die Visa-, Asyl- und Einwanderungspolitik, soweit der Freie Personenverkehr durch diesbezügliche Maßnahmen tangiert ist, unter den Titel IV des EGV vertraglich festgelegt, wobei Art.62 Abs.2 EGV speziell für die Visapolitik rechtliches Fundament bietet. Der Rechtsbestand des europäischen Visaregimes besteht aus einem Bündel von Rechtsakten, der zum einen von den Schengener Vertragsstaaten und zum anderen von der Europäischen Union beschlossen wurde. Die Schengener Rechtsgrundlagen beinhalten das SDÜ und die Gemeinsame Konsularische Instruktion (GKI), die EU Bestimmungen umfassen eine Reihe von Verordnungen und Empfehlungen, die sich an den Art.100c EGV (alt) und Art.62 Abs.2 EGV anlehnen.^[43]

Verworren und sehr unterschiedlich ist jedoch der Umfang und die Reichweite der europäischen Staaten bei der Beteiligung an den Schengener Regelungen und im speziellen auch an der Visumspolitik. Großbritannien und Irland sind z.B. EU-Mitgliedstaaten, aber keine Teilnehmer am Schengen System, wobei sie im Unterschied zu Dänemark an der weiteren Entwicklung uneingeschränkt teilnehmen wollen. Norwegen und Island vervollständigen das bunte Puzzle, da diese beiden Länder Mitglieder der Nordischen Paßunion, auch Schengen-Länder, aber keine EU-Staaten sind. Deshalb wird es eine der Hauptaufgaben der Union in den nächsten Jahren auf diesem Gebiet sein, Klarheit bezüglich der Teilnahme am Visumsreglement zu schaffen und alle Länder unter einen Hut zu bringen. Gemeinsame Verordnungen und erfolgversprechende Entwicklungen müssen auch gemeinsam angewendet werden, um einen klaren für den Bürger identifizierbaren Einheitsraum darzustellen.^[44]

Die EU-Visapolitik soll klare Standards für die Voraussetzungen einer Einreise oder einer Einwanderung festlegen und in diesem Zusammenhang auch illegale Einwanderung begrenzen, Schleuser bestrafen und den Beförderungsunternehmern Sanktionen für unerlaubten Transport auferlegen.^[45] Hierbei fällt dem Art.26 SDÜ für die praktische Umsetzung eine hohe Relevanz zu, denn die Beförderungsunternehmer, meist Fluggesellschaften, müssen sich vor Antritt der Reise vergewissern, ob die Einreisevoraussetzungen der Passagiere für das Schengen-Gebiet vorliegen und ggf. Fluggäste mit nicht ausreichenden Grenzübertrittspapieren zurückweisen. Bei fehlender Berechtigung zur Einreise z.B. nach Deutschland und Aufgriff am Airport durch den BGS muß die Fluggesellschaft den Passagier gemäß § 73 AuslG auf eigene Kosten zurückbefördern.^[46]

2.1.4.2. Harmonisierung der visumpflichtigen Staaten

Die aktuellen Visabestimmungen der EU ergeben sich aus der Verordnung (EG) Nr.539/2001 des Rates vom 15.März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind.

Im Hinblick auf eine europaweite Einheitlichkeit und Verbindlichkeit der Visapolitik wurden von den Schengen-Ländern anfangs drei "Listen" definiert. Eine Gruppe von Drittausländern benötigt für alle Staaten der Union ein Visum, eine zweite ist im gesamten Schengen-Land visumsfrei und eine dritte Gruppe darf lediglich einige EU-Staaten mit normalem Paß bereisen. Die dritte Übersicht von Staaten, die in einigen Ländern der EU als visumspflichtig eingestuft sind, besteht seit März 2001 faktisch nicht mehr.^[47]

Die letztgenannte Liste wurde als Komplemantärlösung ("graue Liste") geschaffen, da einige EU-Mitgliedstaaten eine enge historisch gewachsene Bindung an Nicht-EU- Staaten haben und die Regierungen das gute Verhältnis nicht durch die Einführung einer Visapflicht zerstören wollten. Um den besonderen bilateralen Umständen Rechnung zu tragen, besteht die Alternative, wie das Beispiel der deutsch-tschechischen Grenzabkommen zeigt, durch zwischenstaatliche Verträge den Personenverkehr und die Einreise speziell zu regeln.

Die gemeinsame Liste der Staaten, deren Angehörige in allen Schengen Staaten visumspflichtig sind ("schwarze Liste"), gilt für alle Vertragsparteien rechtsverbindlich, d.h. um einen Staat von der Liste zu streichen oder ihn hinzuzufügen, bedarf es eines einstimmigen Beschlusses des Ministerrates. Die Erstellung der Liste folgte zwei Entscheidungskriterien, nämlich stellt die Visafreiheit eines Drittlandes ein Risiko für die Innere Sicherheit der Union durch eine möglicherweise abzusehende Ausdehnung der Organisierten Kriminalität dar, oder ist aus diesem Territorium ein verstärkter Zustrom illegaler Einwanderer zu erwarten. Erst bei einer Negierung dieser beiden Merkmale kommt eine Beseitigung der Visapflicht in Frage.^[48]

Die Übersicht der Staaten, deren Angehörige in keinem Land der Schengen-Vertragsparteien ein Visum für die Einreise und den Aufenthalt benötigen (sogenannte Positivliste oder "weiße Liste"), hat keinen rechtsverbindlichen Charakter, d.h. die Vertragsstaaten können je nach besonderen Umständen und entsprechender Lage einen Staat auf diese Liste setzen oder ihn von dieser entfernen, solange er nicht in der "schwarzen Liste" aufgeführt ist.^[49]

Rumänische Staatsangehörige, von denen viele in den letzten Jahren illegal über die tschechische Grenze nach Deutschland eingereist sind, können ab dem 1.1.2002, genau wie die Bulgaren schon seit 2001, visumsfrei nach Deutschland und in die meisten anderen EU-Staaten einreisen. Lediglich Großbritannien und Irland verlangen noch ein Visum. Die Visumfreiheit bezieht sich auf das Überschreiten der EU-Außengrenzen für geplante Aufenthalte von höchstens drei Monaten.^[50] In Deutschland gibt es für Rumänen – wie auch für die visumsfreien Bulgaren – derzeit im nationalen Recht noch keine Befreiung vom Erfordernis einer Aufenthaltsgenehmigung (vgl. § 1 DVAuslG) für den Aufenthalt nach der Einreise. Die Diskrepanzen im nationalen Recht sind noch abzubauen, da Art.20 Abs.1 SDÜ unter den dort genannten Voraussetzungen einen genehmigungsfreien Aufenthalt im gesamten Schengen-Gebiet für drei Monate zuläßt.^[51]

2.1.4.3. Einheitliche Visagestaltung und Reiseregelung

"Ebenso wie bei den Außengrenzkontrollen ist Ziel nicht eine wie auch immer geartete Verschärfung der Visaerteilung, sondern die Vereinheitlichung der Erteilungsbedingungen, durch die die Visen aller Schengen Staaten in jeder Hinsicht gleichwertig werden."^[52]

Die Europäische Union bezeichnet als Visum "jede von einem Mitgliedstaat ausgestellte Genehmigung oder getroffene Entscheidung, die für die Einreise eines Drittausländers in sein Hoheitsgebiet erforderlich ist ..."^[53] und die Dauer des geplanten Aufenthalts längstens drei Monate beträgt oder die Durchreise in einen anderen Mitgliedstaat authorisiert wird.

Das Revolutionäre an der Visagestaltung der Schengen-Länder ist die Tatsache, daß ein in Deutschland ausgestelltes Visum unionsweit in Europa gültig ist, da mit Ausnahme von Großbritannien und Irland alle Mitgliedstaaten das Schengener Abkommen ratifiziert haben und es als Teil des Europäischen Rechtskomplexes auch anwenden.

Die Ausstellung und Gewährung eines Visums weist folgende Charakteristika auf:

Das Visum ist in der Regel territorial für das gesamte Schengen Gebiet gültig, wurde nach einheitlichen und im Konsens der Vertragsstaaten bestimmten Prüf- und Entscheidungskriterien ausgestellt und ist zeitlich maximal 90 Tage pro Halbjahr gültig.^[54] Lediglich das Visum "Typ D" wird national vergeben und legitimiert einen, wie in Anlage 1 dargestellt, längerfristigen Aufenthalt für das Hoheitsgebiet des visumausstellenden Staates.

Vor der Einleitung eines Visumverfahrens und der anschließenden Ausstellung werden Informationen aus dem Schengener Informationssystem zu Rate gezogen, um einem Visumsmißbrauch vorzubeugen. Des weiteren versuchten die für die Entwicklung und Produktion zuständigen Stellen materiell hochwertige Marken und Sicherheitsmerkmale zu erstellen, damit der Aufbau und die Struktur einheitlichen Maßstäben genügt und hochgradig fälschungs- und verfälschungsgesicherte "Aufkleber" entstehen.^[55] Jeder Mitgliedstaat bestimmt eine einzige für den Druck der Visa zuständige Produktionsstätte.

[...]

---

^[1] Siehe BMI, Bundesgrenzschutzjahresbericht 1999.

^[2] Vgl. http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/e22107.htm, unter Punkt 1.Der Freie Personenverkehr.

^[3] Knelangen, W., Die europäische Zusammenarbeit im Politikfeld Innere Sicherheit an der Integrationschwelle?, in: Janssen/Sibom (Hrsg.), Perspektiven der europäischen Integration, 2000, S. 147/148.

^[4] Vgl. ebenda, S. 147/148.

^[5] Vgl. Tomei, V., Migrationspolitische und europapolitische Perspektiven des Schengener Abkommens, in: Heckmann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 91/92.

^[6] Knelangen, W., Die europäische Zusammenarbeit im Politikfeld Innere Sicherheit an der Integrationsschwelle?, in: Janssen/Sibom (Hrsg.), Perspektiven der europäischen Integration, 2000, S. 149.

^[7] Ebenda, S. 150.

^[8] Vgl. Knelangen, W., Das Politikfeld Innere Sicherheit im Integrationsprozeß, 2001, S. 333/334.

^[9] Knelangen, W., Die europäische Zusammenarbeit im Politikfeld Innere Sicherheit an der Integrationsschwelle?, in: Janssen/Sibom (Hrsg.), Perspektiven der europäischen Integration, 2000, S. 166.

^[10] Vgl. Gehring, T., Die Politik des koordinierten Alleingangs, in Zeitschrift für internationale Beziehungen (ZIB) 5, S. 43.

^[11] Vgl. Thiel, E., Die Europäische Union, hrsg. von der Bayerischen Landeszentrale für politische Bildungsarbeit, 2001, S. 53-56.

^[12] Vgl. Art. 11 EGV und Art. 40 EUV.

^[13] Nach Meinung von Hans-Claudius Taschner zielt die Aufhebung der Grenzkontrollen jedoch in erster Linie auf die Personenkontrollen, in: Taschner, Schengen, 1997, S. 47.

^[14] Vgl. Tomei, V., Migrationspolitische und europapolitische Perspektiven des Schengener Abkommens, in: Heckmann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 91/92.

^[15] Der Aufbau eines solchen Raumes wird im EGV unter Art.61 propagiert.

^[16] Präambel des Schengen I Abkommens von 1986.

^[17] Vgl. Taschner, H.-C., Schengen, 1997, S. 48.

^[18] Vgl. Tomei, V., Migrationspolitische und europapolitische Perspektiven des Schengener Abkommens, in: Heckmann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 92/93.

^[19] Vgl. Gehring, T., Die Politik des koordinierten Alleingangs, in Zeitschrift für internationale Beziehungen (ZIB) 5, S. 44.

^[20] Vgl. Thiel, E., Die Europäische Union, hrsg. von der Bayerischen Landeszentrale für politische Bildungsarbeit, 2001, S.160.

^[21] Vgl. Gehring, T., Die Politik des koordinierten Alleingangs, in Zeitschrift für internationale Beziehungen (ZIB) 5, S. 73.

^[22] Vgl. Art.3 SDÜ.

^[23] Quelle: Fritzler, M./Unser, G., Die Europäische Union, 2001, S.133.

^[24] Vgl. Nanz, K.-P., Das Schengener Übereinkommen- Personenfreizügigkeit in integrationspolitischer Perspektive, in: Integration, 17. Jg., 1994, S. 95/96.

^[25] Vgl. Schelter, K., Innere Sicherheit in einem Europa ohne Grenzen: Illusion oder realistisches Ziel einer entschlossenen Politik?, in: Meier-Walser et al., Organisierte Kriminalität, 1999, S. 17.

^[26] Vgl. Tomei, V., Migrationspolitische und europapolitische Perspektiven des Schengener Abkommens, in: Heckmann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 94.

^[27] Vgl. Hellenthal, M., Grenzkontrollen als Teil eines nationalen und europäischen Systems zur Kriminalitäts- und Wanderungskontrolle, in: Die Polizei, 1995, S.11.

^[28] Vgl. Schelter, K., Innere Sicherheit in einem Europa ohne Grenzen: Illusion oder realistisches Ziel einer entschlossenen Politik?, in: Meier-Walser et al. (Hrsg.), Organisierte Kriminalität, 1999, S. 23.

^[29] Vgl. Taschner, H. C., Schengen, 1997, S. 38/39.

^[30] Vgl. Bartels, R./Kraft, A., Die asylrechtliche Dimension des Schengener Abkommens, in: Heckmann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 63/64.

^[31] Vgl. Nanz, K.-P., Das Schengener Übereinkommen- Personenfreizügigkeit in integrationspolitischer Perspektive, in: Integration, 17. Jg., 1994, S. 100/101.

^[32] Vgl. Schelter, K., Innere Sicherheit in einem Europa ohne Grenzen: Illusion oder realistisches Ziel einer entschlossenen Politik?, in: Meier-Walser et al. (Hrsg.), Organisierte Kriminalität, 1999, S. 22.

^[33] Vgl. Bartels R./Kraft A., Die asylrechtliche Dimension des Schengener Abkommens, in: Heckmann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S.68-70.

^[34] Vgl. ebenda, S. 68-70.

^[35] Vgl. ebenda, S. 70/71.

^[36] Schreckenberger, W., Abbau der Grenzkontrollen zwischen den Schengener Vertragsstaaten, in: Europäischer Binnenmarkt und innere Sicherheit, 1989, S.10 entnommen dem SDÜ, Kapitel 7, Art.28-38 SDÜ.

^[37] Vgl. Fritzler, M./Unser, G., Die Europäische Union, 2001, S. 136-138.

^[38] Vgl. Bartels R./Kraft A., Die asylrechtliche Dimension des Schengener Abkommens, 1996, S. 63.

^[39] Vgl. Schelter, K., Innere Sicherheit in einem Europa ohne Grenzen: Illusion oder realistisches Ziel einer entschlossenen Politik?, in: Meier-Walser et al. (Hrsg.), Organisierte Kriminalität, 1999, S. 22/23.

^[40] Schreckenberger, W., Abbau der Grenzkontrollen zwischen den Schengener Vertragsstaaten, in: Europäischer Binnenmarkt und innere Sicherheit, 1989, S.11 entnommen entsprechend Art.37 Abs.1 u. 2 SDÜ.

^[41] Vgl. Schelter, K., Innere Sicherheit in einem Europa ohne Grenzen: Illusion oder realistisches Ziel?, in: Meier-Walser et al. (Hrsg.), Organisierte Kriminalität, 1999, S. 21.

^[42] Vgl. Nanz, K.-P., Visapolitik und Einwanderungspolitik der Europäischen Union, in: Müller-Graff (Hrsg.), Europäische Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, 1996, S. 65.

^[43] Siehe im einzelnen die Übersicht von Hildebrandt zum Visum- Acquis in: Hildebrandt, A., Visumpraxis, 1999, S. 28/29.

^[44] Vgl. Hildebrandt, A., Visumpraxis, 1999, S. 22-25.

^[45] Vgl. Tomei, V., Migrationspolitische und europapolitische Perspektiven des Schengener Abkommens, in: Heckmann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 94/95.

^[46] Vgl. Taschner, H.-C., Schengen, 1997, S. 38.

^[47] Vgl. Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001, in: Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften L 81/1 vom 21.März 2001.

^[48] Vgl. Nanz, K.-P., Das Schengener Übereinkommen- Personenfreizügigkeit in integrationspolitischer Perspektive, in: Integration, 17. Jg., 1994, S. 98.

^[49] Vgl. Hildebrandt, A., Das Visumregime im Schengener Vertragswerk, in: Heckmann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 47/48, siehe hierzu auch: Hildebrandt, Visumpraxis, 1999, S. 33-35.

^[50] Die Visumsfreiheit gewährt die Verordnung (EG) 2414/200, in: Amtsblatt L 327 S. 2 v. 12.12.2001 durch eine Neuregelung der EUVisaVO vom April 2001 (VO 539/2001).

^[51] Vgl. http://www.westphal-stoppa.de/ unter dem Link Aktuelles zum Januar 2002. Volker Westphal und Edgar Stoppa sind Polizeihauptkommissare im BGS und Fachlehrer für Ausländerrecht, Asylrecht, Europa- und internationales Recht an der Grenzschutzschule in Lübeck.

^[52] Nanz, K.-P., Das Schengener Übereinkommen- Personenfreizügigkeit in integrationspolitischer Perspektive, in: Integration, 17. Jg., 1994, S. 99.

^[53] Verordnung (EG) Nr. 1683/95 des Rates vom 29.5.95 über eine einheitliche Visagestaltung, in: Amtsblatt L 164 vom 14.7.1995.

^[54] Siehe hierzu auch Anlage 1"Visa-Kategorien".

^[55] Vgl. Hildebrandt, A., Visumpraxis, 1999, S. 32.