Die Grundsteuer als Instrument der Flächennutzungssteuerung

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Hintergrund
1.2 Problemstellung
1.3 Vorgehensweise

2 Flächennutzung
2.1 Flächennutzung heute und Entwicklungen der letzten Jahre
2.2 Theoretische Grundlagen des Bodenmarkts
2.2.1 Grundrententheorien
2.2.2 Grundrente und Nutzungsstruktur
2.3 Charakteristika des Bodenmarktes
2.3.1 Öffentliche Güter
2.3.2 Unvollständige Informationen
2.3.3 Externe Effekte
2.3.4 Staatliche Eingriffe
2.4 Ursachen und Folgen der Flächenneuinanspruchnahme und ineffizienter Nutzung
2.4.1 Zersiedelung
2.4.2 Saltatorisches Siedeln
2.4.3 Demographie und Völkerwanderung
2.4.4 Der optionale Charakter von Grund und Boden
2.4.5 Ökonomische Auswirkungen
2.4.6 Soziale und städtebauliche Auswirkungen
2.4.7 Ökologische Auswirkungen
2.5 Zusammenfassung

3 Flächennutzungssteuerung
3.1 Ziele der Flächennutzungssteuerung
3.1.1 Quantitative Ziele bzw. Flächensparziele
3.1.2 Qualitative Ziele bzw. Flächennutzungsziele
3.2 Zielkonflikte
3.2.1 Sich konterkarierende Ziele der Flächennutzungssteuerung
3.2.2 Zielkonflikte mit Wirtschafts- und Sozialverträglichkeit
3.3 Flächennutzungssteuerung heute
3.3.1 Die Instrumente und ihre Funktionsweise
3.3.2 Grenzen der Steuerbarkeit mit den vorhandenen Mitteln
3.4 Flächenpolitische Handlungsoptionen
3.5 Anwendung auf die Flächennutzungssteuerung
3.5.1 Steuer vs. Rechtehandel
3.5.2 Eine Steuer als Lenkungsinstrument
3.5.3 Die Zusatzlast der Besteuerung
3.5.4 Die doppelte Dividende
3.6 Festlegung der Bewertungsziele
3.7 Zusammenfassung

4 Die Grundsteuer geltenden Rechts
4.1 Entwicklung und Bedeutung der Grundsteuer
4.2 Aufbau und Funktionsweise
4.3 Reformbedarf
4.3.1 Flächenpolitische Mängel
4.3.2 Steuertechnische Mängel
4.4 Zusammenfassung

5 Reform der Grundsteuer
5.1 Anforderungen an die Reformvorschläge
5.1.1 Steuerinzidenz
5.1.1.1 Bodensteuer
5.1.1.2 Gebäudesteuer
5.1.2 Die Zusatzlast der Besteuerung
5.1.3 Verzerrung der zeitlichen Nutzungsstruktur
5.1.4 Rechtfertigung der Grundsteuer
5.1.5 Fiskalziel
5.1.6 Neutralität
5.1.7 Erhebungs- und Entrichtungskosten
5.1.8 Praktikabilität
5.1.9 Durchsetzbarkeit
5.1.10 Anforderung an kommunale Steuern
5.1.11 Anforderungs-Konflikte
5.2 Die Reformdiskussion
5.3 Darstellung und Analyse der Reformvorschläge
5.3.1 Bemessungsgrundlage Fläche
5.3.1.1 Mengensteuer
5.3.1.2 Die Flächennutzungsteuer
5.3.2 Bemessungsgrundlage Wert
5.3.2.1 Die Bodenwertsteuer
5.3.2.2 Kombinationsmodelle
5.3.3 Eine bodenwertorientierte Reform
5.4 Zusammenfassung

6 Schlussbemerkung
6.1 Ergebnisse der Untersuchung und Handlungsempfehlung
6.2 Ausblick

Literaturverzeichnis

Quellenverzeichnis

Erklärung

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 Zusammenhang zwischen Grundrente und Nutzungsstruktur

Abbildung 2 Siedlungsfläche in Kreisen Deutschlands 1993 bis 2001

Abbildung 3 Realoptionscharakter von Grund und Boden

Abbildung 4 Landschaftszerschneidung in Hessen

Abbildung 5 Pigou Steuer

Abbildung 6 Die Zusatzlast der Besteuerung

Abbildung 7 Wirkungen einer Lenkungssteuer

Abbildung 8 Reales Grundsteueraufkommen 1972 - 2002

Abbildung 9 Verwaltungszuständigkeit bei der Erhebung der Grundsteuer

Abbildung 10 Belastungsvergleich durch die Grundsteuer B bei einem Verkehrswert von DM 500.000

Abbildung 11 Lenkungsziel und Fiskalziel

Abbildung 12 Die Flächennutzungsteuer

Abbildung 13 Bemessungsformel Modell C

Abbildung 14 Bemessungsformel Modell D

Abbildung 15 Bemessungsformel kombinierte Flächennutzung- und Bodenwertsteuer

Abbildung 16 Additive und multiplikative Kombination bei statischer Betrachtung

Abbildung 17 Additive und multiplikative Kombination bei dynamischer Betrachtung

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1 Bodenfläche nach Nutzungsarten

Tabelle 2: Kassenmäßige Steuereinnahmen der Gemeinden 2008

Tabelle 3 Kombinationsmöglichkeiten der Steuerobjekte und Bewertungssätze und Zuordnung der Modelle

Tabelle 4 Belastungsverschiebungen durch eine Bodenwertsteuer

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

1.1 Hintergrund

Boden nimmt als Ressource eine Sonderstellung durch seine speziellen Charakteristika und auch in der Empfindung der Menschen ein.¹ Boden ist immobil, sein Wert wird von seiner Beschaf- fenheit und Lage, aber auch von der Nutzung der benachbarten Flächen beeinflusst. An Boden bestehen im Unterschied zu Wasser und Luft private Verfügungsrechte unterschiedlichster Art.

Vor allem aber: Die Ressource Boden ist endlich.² Boden kann zwar nicht „verbraucht“ werden, aber jede Form der Land- und Raumnutzung durch den Menschen findet unter Inanspruchnah- me von Flächen statt, die in vielen Fällen irreversible Schäden auslöst und kaum rückkehrbar ist.³ Die Ressource Boden erfüllt eine Vielzahl von Funktionen: Der Boden nimmt eine zentrale Stel- lung im Ökosystem ein, dokumentiert Natur- und Kulturgeschichte und ist unentbehrlich für die Produktion von Lebensmitteln und Biomasse wie auch für die Schaffung von Wohnraum, Ar- beitsplätzen und Erholungsflächen. Aus diesen unterschiedlichen Funktionen ergeben sich Kon- flikte, da sich der überwiegende Teil der Nutzungsformen gegenseitig ausschließt.

Die permanente Zunahme an Siedlungs- und Verkehrsfläche in Deutschland stellt die Bodenpoli- tik vor neue Herausforderungen, denn die Nutzungsumwidmung durch den Menschen hat öko- logische, ökonomische und soziale Auswirkungen. Jede Flächeninanspruchnahme bedeutet eine erhebliche Einschränkung zukünftiger Nutzungsoptionen.⁴

1.2 Problemstellung

In der Nachhaltigkeitsdebatte wird die Grundsteuer als „blinder Fleck“ der Politik zur Flächenef- fizienz bezeichnet.⁵ Es wird eine Reform der Grundsteuer zum Zweck der Flächennutzungssteu- erung unter Beibehaltung ihrer traditionellen Funktionen als Kommunalsteuer gefordert. In der vorliegenden Arbeit soll untersucht werden, ob die Grundsteuer zur Steuerung der Flächennut- zung geeignet ist.

Dazu muss festgestellt werden, ob ein staatlicher Eingriff in den Markt gerechtfertigt ist, welche Ziele erreicht werden müssen und ob von einer Besteuerung von Grund und Boden Lenkungs- wirkungen auf die Nachfrage nach Flächen zur Wohnraumerstellung und auf die Nutzung von Bestandsflächen ausgehen können.

1.3 Vorgehensweise

Zunächst werden in Kapitel 2 Theorie und Praxis des Bodenmarkts beschrieben und auf das Auftreten von Marktunvollkommenheiten untersucht. In Kapitel 3 werden die Ziele und Ziel- konflikte der Flächennutzungssteuerung und das Raumplanungssystem beschrieben, dessen Funktion zur Steuerung der Flächennutzung untersucht wird. Es folgt eine Vorstellung der mög- lichen staatlichen Handlungsalternativen und ihrer Vor- und Nachteile. Dabei wird die Eignung der Grundsteuer als Steuerungsinstrument untersucht. Anschließend werden Bewertungsziele für die Analyse und Beurteilung der Reformvorschläge festgelegt. In Kapitel 4 erfolgt eine Beschrei- bung der Grundsteuer geltenden Rechts und ihres Reformbedarfs, die der besseren Beurteilung der Reformvorschläge dient. In Kapitel 5 wird darauf aufbauend ein Anforderungskatalog für eine Reform der Grundsteuer erstellt. Dabei wird insbesondere auf die Wirkung einer Grund- steuer eingegangen. Nach einem kurzen Abriss der bisher erfolgten Reformdebatte folgt die Vor- stellung der Reformvorschläge und die Untersuchung und Bewertung ausgewählter Modelle an- hand der Bewertungsziele und des Anforderungskatalogs. In Kapitel 6 werden die Ergebnisse der Arbeit zusammengefasst, es wird eine Handlungsempfehlung und ein Ausblick auf die politischen Chancen einer Grundsteuerreform zur Flächennutzungssteuerung gegeben.

2 Flächennutzung

Nach einem kurzen Überblick über die derzeitige Situation der Flächennutzung wird der Boden- markt in Theorie und Praxis beschrieben. Darauf folgt eine Erläuterung der Ursachen und Fol- gen der heutigen Flächennutzung.

2.1 Flächennutzung heute und Entwicklungen der letzten Jahre

In Deutschland ist die Siedlungs- und Verkehrsfläche die Bodennutzung mit dem größten Zu- wachs. Sie setzt sich aus den sehr heterogenen Flächennutzungen Gebäude- und Freiflächen, Betriebsflächen (ohne Abbauland), Erholungsflächen, Verkehrsflächen und Friedhöfen zusam- men. Etwa die Hälfte der Siedlungs- und Verkehrsfläche ist versiegelt.⁶ 1950 betrug der Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche an der Gesamtfläche der Bundesrepublik ⁷,1%. 2008 waren es 13,2%.7 Tabelle 1 zeigt die Unterschiede in der Zusammensetzung der Gesamtbodenfläche der Bundesrepublik zwischen den Jahren 1996 und 2008.⁸

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1 Bodenfläche nach Nutzungsarten

Quelle: modifiziert nach Statistisches Bundesamt (2010b).

Damit hat sich die Siedlungs- und Verkehrsfläche in den letzten 50 Jahren fast verdoppelt, wäh- rend die Bevölkerung nur um rund 30% und die Zahl der Erwerbstätigen um ca. 10% zunahm.⁹ Pro Tag wurden in den Jahren 2005 bis 2008 104ha Fläche als Siedlungs- und Verkehrsfläche neu in Anspruch genommen.¹⁰ Damit hat sich die tägliche Flächeninanspruchnahme gegenüber dem Zeitraum 2004 bis 2007 (113ha/Tag) und 1999 bis 2001 (129ha/Tag) verringert. Begründet wird dieser Trend mit einem konjunkturell bedingten Einbruch der Bauinvestitionen ab 2001.¹¹ Es wird mit einem erneuten Anstieg bei wirtschaftlicher Erholung gerechnet.¹² Ein Hektar hat die Größe eines Häuserblocks, den ein Fußgänger in fünf Minuten umschreiten kann. Auf dieser Fläche finden alternativ zehn Einfamilienhäuser, 40 Reihenhäuser oder 250 Geschosswohnungen Platz.¹³ 56% der Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche entfallen auf Wohnnutzung, 40% auf gewerbliche Nutzungen und rund 10% des Flächenzuwachses bleiben ungenutzt.¹⁴

Orientiert man sich an der Flächenproduktivität (dem Quotienten aus Bruttoinlandsprodukt und Siedlungs- und Verkehrsfläche), die in den letzten zehn Jahren angestiegen ist, wird die Notwen- digkeit einer Flächenhaushaltspolitik nicht ohne weiteres deutlich. Wenn sich der lineare Zusam- menhang von Flächeninanspruchnahme und Wirtschaftswachstum bei einem Wachstum von 2% aber fortsetzt, wird die Siedlungs- und Verkehrsfläche in 105 Jahren die Gesamtfläche der Bun- desrepublik Deutschland in Anspruch nehmen. ¹⁵ Spätestens seit den 1990er Jahren zeigt Deutschland Ansätze flächenhafter Verstädterung.¹⁶ Nach einer Einschätzung der Enquete- Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt“ des 13. Bundestages wird die Bundesre- publik bei Fortschreibung des derzeitigen täglichen Flächenverbrauchs in ca. 80 Jahren vollstän- dig zugebaut sein.¹⁷ Eine Simulation der Gesellschaft für wirtschaftliche Strukturforschung kommt zu dem Ergebnis, dass die Flächeninanspruchnahme bei unveränderten Rahmenbedin- gungen 2020 immer noch bei 81ha pro Tag und 2030 bei 74,5ha pro Tag liegen wird.¹⁸

Es ist offensichtlich, dass eine stetige Neuinanspruchnahme nicht möglich und ein effizienterer Umgang mit Flächen im Interesse künftiger Generationen unumgänglich ist.¹⁹ In Deutschland ist die Flächeninanspruchnahme derzeit relativ zur Bevölkerungszahl fast viermal so hoch wie in Groß-Britannien. Eine Einschränkung scheint demnach möglich zu sein.

2.2 Theoretische Grundlagen des Bodenmarkts

Der Marktmechanismus führt nur unter den Bedingungen einer erstbesten Wirtschaft zu pareto- effizienten Ergebnissen. In der Realität werden diese idealisierenden Bedingungen regelmäßig nicht erfüllt. Verschiedene Ursachen können zu einem allokativen Marktversagen führen. Die Wohlfahrtsmaximierung in einer zweitbesten Wirtschaft ist eine potentielle Aufgabe staatlicher Allokationspolitik. Funktioniert die Selbststeuerung des Marktes nicht, kann eine effizientere Flä- chennutzung durch einen staatlichen Eingriff in den Allokationsprozess erreicht werden.²⁰ Das Ziel eines solchen Eingriffs kann nicht die Herstellung von Optimalität der Allokation sein, die der Staat aufgrund seiner unvollständigen oder verzerrten Informationen nicht herstellen kann, sondern die Lenkung hin zu einer effizienteren Allokation.²¹ Da der Staat aber keine allwissende und wohlwollende Institution ist, kann das Marktsystem auch in der zweitbesten Welt zu relativ effizienteren Ergebnissen ohne staatlichen Eingriff kommen.²²

2.2.1 Grundrententheorien

Der Preis eines Grundstücks wird maßgeblich durch die auf ihm erzielbare (Grund-)Rente be- stimmt.²³

Nach der Ricardianischen Theorie der Differentialrente werden für Böden unterschiedlicher na- türlicher Qualität unterschiedliche Pachten gezahlt, weil Böden knapp sind und die gleiche Menge Kapital auf unterschiedlichen Böden angewendet unterschiedliche Erträge abwirft. Das Angebot an Boden steht fest und ist vollkommen unelastisch, die Höhe der Rente hat keinerlei Rückwir- kung auf das Angebot an Boden. Ricardos Theorie fußt auf der Annahme, dass Produktion und Konsumption überall örtlich zusammenfallen und daher keine Transportkosten entstehen.²⁴

In der Theorie der Lagerente von von Thünen ist (i) Boden ein homogenes Gut, (ii) das Staats- territorium ist unterschiedlich dicht besiedelt und (iii) im Zentrum des Staates befindet sich ein Marktplatz. Von Thünen erkannte die soziogeographische Heterogenität des Bodens. Die Grundrente entspricht unter der Annahme qualitativ homogener Böden den am Standort kompa- rativ eingesparten Transportkosten. Je teurer der Transport eines Produkts, desto näher wird die Nutzung an das Zentrum gerückt. Von Thünen erkannte, dass Land durch Arbeit oder Kapital substituiert werden kann. Und er erkannte, dass diese Substitution aufgrund des Gesetzes des abnehmenden Grenzertrages nicht in beliebiger Menge durchführbar ist. Die ökonomisch effizi- ente Intensität der Flächennutzung ist erreicht, wenn die Grenzkosten gleich dem Preis des Grenzprodukts sind. Unterschiedliche Intensitäten stellen unterschiedliche Produktionsweisen dar. Im Gleichgewichtszustand existieren so viele Methoden der Produktion wie sich effiziente Intensitäten der Nutzung unterscheiden lassen. So geht die Rente in der Neoklassischen Theorie an den Grenzen des unterschiedlich intensiven Anbaus in die Produktionskosten mit ein. Die Grundrente bekommt damit eine allokative Funktion.²⁵

2.2.2 Grundrente und Nutzungsstruktur

Entscheidend für die Höhe der Rente sind die erwarteten Nettoerträge y, die durch die Verpach- tung an den Höchstbietenden erzielbar sind oder den eigesparten Kosten im Fall der Eigennut- zung entsprechen. Wie durch Formel (1)²⁶ beschrieben, ergibt die Diskontierung der erwarteten Erträge mit dem Zinssatz i den gegenwärtigen Preis des Bodens

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Ricardo und von Thünen ist gemeinsam, dass sie von der Einmaligkeit und der Interdependenz der räumlichen Lage fälschlicherweise abstrahieren. Denn die Ertragsfähigkeit eines Grundstücks wird durch seine Lage, Beschaffenheit und Ausstattung bestimmt.²⁷

Die Konkurrenz unter den Nachfragern führt dazu, dass der Boden so alloziert wird, dass die jeweils höchste Rente erzielt wird. In Abbildung 1 sind das abnehmende Nutzungspotential auf der x-Achse und die erzielbare Rente auf der y-Achse abgetragen. Für die vereinfachend ange- nommenen Nutzungsarten Wohnen, Gewerbe und Landwirtschaft sind Bietrentenfunktionen einge- zeichnet. Eine gewerbliche Nutzung vermag auf wenigen Standorten eine sehr hohe Grundrente zu erzielen, die bei einer Verlagerung des Standorts erheblich reduziert wird. Landwirtschaft ist hingegen eine ubiquitäre Bodennutzung.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1 Zusammenhang zwischen Grundrente und Nutzungsstruktur

Quelle: Hellmann (2003), S.16

Eine höhere Grundrente führt i.d.R. zu intensiverer Bodennutzung und damit zu einem sparsa- meren Umgang mit der vorhandenen Fläche. Der Wettbewerb ist ein dynamischer Prozess.

Verändert sich ein Areal, findet eine Neubewertung der Lage aufgrund der standörtlichen Inter- dependenz statt. Das kann eine Umnutzung von Grundstücken zur Folge haben.²⁸

2.3 Charakteristika des Bodenmarktes

Aufgrund der Immobilität des Bodens kann das Angebot auf räumliche Preisunterschiede nicht reagieren. Die Immobilität und Heterogenität des Gutes Boden führen zur Bildung von räumlich begrenzten Teilmärkten. Ein Ausgleich dieser Teilmärkte erfolgt auf der Nachfrageseite durch Konsumverzicht und Abwanderung in andere Teilmärkte, wenn die Kosten der Raumüberwin- dung geringer als die Preisdifferenz zwischen den Märkten sind. Die Nachfrageseite kann nicht uneingeschränkt reagieren, da jeder Mensch eine Mindestfläche benötigt, die nicht substituierbar ist.²⁹

Die Unvermehrbarkeit des Bodens bedeutet nicht, wie Ricardo vermutet hat, dass das Angebot an Boden unveränderlich ist, denn die für eine bestimmt Nutzung verwendete Fläche kann auf Kosten einer anderen Nutzung ausgeweitet werden. Die Möglichkeit der Anbieter ihr Angebot zu erweitern ist aber nicht frei, sondern durch behördliche Auflagen eingeschränkt. Jede Kommune nimmt über ihren Flächennutzungsplan Einfluss auf die Bodenpreise. Statt einer Nutzungsum- wandlung kann die Folge steigender Preise auch eine intensivere Nutzung der bereits in An- spruch genommenen Fläche sein. Eine Reduzierung des Angebots bei geringer Nachfrage ist nur sehr bedingt möglich.³⁰

Da Boden ewig nutzbar ist, das Eigentumsrecht ewig währt und die Kosten der Marktteilnahme sehr hoch sind, sind Bodenmarkt und Bodennutzung durch Langfristigkeit und eine gewisse Trägheit geprägt. Das kurzfristige Angebot in einem Teilmarkt ist daher sehr unelastisch und Nachfrageänderungen können sich in starken Preisausschlägen niederschlagen.³¹

Trotz ihrer starken Heterogenität sind Grundstücke grundsätzlich substituierbar, es ist deshalb nicht davon auszugehen, dass einzelne Eigentümer eine effizienzschädliche Monopolposition innehaben.³²

Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass der Wettbewerb auf dem Bodenmarkt zu einer Nut- zung durch den besten Wirt, der die höchstmöglichen Erträge erwirtschaftet, führt.³³ Erhebungen zeigen jedoch, dass die Eigentümer sich nicht immer wie der idealisierte homo oeconomicus ver- halten.³⁴ Josten (2000) erklärt dieses Verhalten mit der Langfristigkeit des Marktes und der damit einhergehenden fehlenden Notwendigkeit sich regelmäßig dem Wettbewerb zu stellen. Einzelne Marktteilnehmer würden die Opportunitätskosten nicht erkennen und in der Folge eine Nutzung tendenziell so lange beibehalten, wie sie keine Verluste verursacht.³⁵

Die bislang beschriebenen Marktunvollkommenheiten ließen eine hinreichend effiziente Alloka- tion zu.³⁶ Doch es treten auf dem Bodenmarkt mehrere Ursachen allokativen Marktversagens auf, die im Folgenden näher beschrieben werden.

2.3.1 Öffentliche Güter

Die Gunst oder Ungunst der wertbeeinflussenden Lage wird entscheidend vom öffentlichen Gut der kommunalen Infrastruktur beeinflusst.³⁷ Da aufgrund der Möglichkeit eines Trittbrettfahrer- verhaltens nicht festzustellen ist, welchen Preis das Wirtschaftssubjekt für das Kollektivgut zu zahlen bereit ist, wird die volkwirtschaftlich optimale Bereitstellungsmenge nicht erreicht.³⁸

Die Gemeinden stellen aus mehreren Gründen ihre kommunalen Leistungen zu kostengünstig zur Verfügung. Der interkommunale Wettbewerb um Einwohner, Beschäftigte und Unterneh- men, die als Steuerzahler den finanziellen Handlungsrahmen der Kommune wesentlich bestim- men, führt zu einem Baulandpreiskampf insbesondere zwischen den kleinen Gemeinden. Die Folgen dieses Preiskampfes sind Suburbanisierungsprozesse, regional übermäßige Flächenauswei- sungen und eine Belastung der kommunalen Finanzen bei ohnehin desolaten Finanzsituationen.³⁹ Nur ein Teil der tatsächlichen bei den Gemeinden liegenden Erschließungskosten wird in Form von Abgaben (Erschließungskostenbeiträgen) von den Bauherren erhoben.⁴⁰ Der Rest der Kos- ten soll über die zusätzlichen Steuereinnahmen finanziert werden Die Kommunen machen bei der komplexen Modellierung der fiskalischen Folgen einer Siedlungserweiterung aber häufig Feh- ler.⁴¹ Die von den Kommunen zu tragenden Kosten für Planung, Erschließung und Versorgung gehen dann sowohl über die Erschließungskostenbeiträge als auch über die langfristig aus Steuern erzielbaren Einnahmen hinaus. Die schwer quantifizierbaren externen Kosten z.B. in Form der Beeinträchtigung der Biodiversität bleiben gänzlich unberücksichtigt.⁴² Für die Bauherren wird das Bauen in den neuausgeschriebenen Gebieten so künstlich verbilligt.⁴³ Die künstlichen Preise beeinflussen wiederrum die Nutzung der Flächen. Die privaten Flächennutzer verkennen die Endlichkeit der Ressource und die negativen Folgen der Flächeninanspruchnahme aufgrund der verzerrten Preise und eines kurzfristigen Denkens.

Ansiedlungserfolge einer Gemeinde sind zudem Wanderungsverluste einer anderen Gemeinde. Die wirtschaftliche Situation einer Region wird durch die Wanderungsbewegungen insgesamt nicht verbessert. Die übermäßige Ausweisung führt in einigen Regionen zu einem für die Ge- meinden kostspieligen Leerstand vollerschlossenen Wohn- und Gewerbebaulands. Das Ergebnis ist ein Dilemma: Gemeinden, die auf eine Innenentwicklung setzen, setzen sich bei einem sol- chen Überangebot noch stärker dem Risiko aus, keine Abnehmer zu finden.⁴⁴

2.3.2 Unvollständige Informationen

Weder den Bürgern, noch den ausschreibenden Gemeinden sind die Auswirkungen ineffizienter Flächennutzung ausreichend bewusst. Es gibt keine quantitative Angabe darüber, wie viel Fläche von der derzeit lebenden Bevölkerung ungenutzt bleiben muss, um eine ausreichende Versor- gung mit der Ressource Boden für zukünftige Generationen sicherzustellen oder wie viel in An- spruch genommene Fläche von einer zukünftig geschrumpften Bevölkerung genutzt und instandgehalten werden kann.⁴⁵ Diese Ungewissheit über die tatsächliche Knappheit verzerrt An- gebot und Nachfrage und verhindert das Zustandekommen eines effizienten Preises.

Die beschriebenen Fehlplanungen auf kommunaler Ebene fallen auf der Grundlage unvollständi- ger Informationen über die mit der Neuerschließung verbundenen Kosten. Insbesondere die langfristigen investiven und sozialen Kosten werden nicht erkannt oder unterschätzt.⁴⁶

2.3.3 Externe Effekte

Da für das Gut Umweltqualität kein (intertemporaler) Markt existiert, kommt es bei der Bodennut- zung und –inanspruchnahme zu einer Interdependenz ohne marktmäßige Entschädigung.⁴⁷ Die gesellschaftlichen Umweltfolgekosten der Flächeninanspruchnahme und -nutzung werden nicht in den Bodenpreisen und damit auch nicht in den Kostenkalkülen einzelwirtschaftlicher Akteure berücksichtigt. Es kommt in der Folge zu einer Überproduktion von Siedlungs- und Verkehrsflä- che.

Positive externe Effekte wie z.B. die Hochwasserschutzfunktion von Überschwemmungsgebieten werden unterschätzt und fließen nicht (ausreichend stark) in den Bodenwert mit ein. Produkti- onsstrukturen werden verzerrt und die Umweltqualität übermäßig vermindert. Die Preise ent- sprechen nicht den sozialen Kosten der Umweltschäden bzw. der Knappheit des Gutes. Die Allokation, die den Nutzen des Eigentümers maximiert, ist nicht die, die den gesellschaftlichen Nutzen maximiert.⁴⁸

Ungenutzte Flächen in ländlichen Regionen leisten einen ökologischen Ausgleich für verdichtete Gebiete. Die mit unterlassener Flächennutzung verbundenen Opportunitätskosten werden den ländlichen Gemeinden nicht abgegolten, weshalb nur ein geringer Anreiz zum Vorhalten von Freiflächen besteht.⁴⁹

2.3.4 Staatliche Eingriffe

Die Akteure der Flächeninanspruchnahme agieren in einem Geflecht finanzpolitischer und fiska- lischer Rahmenbedingungen, das nicht flächenneutral ist. Das System der Kommunalfinanzen und des kommunalen Finanzausgleichs setzen durch einwohnerbezogene Finanzzuweisungen Anreize zum Flächenverbrauch.⁵⁰ Die Grundsteuer geltenden Rechts hat aufgrund falscher An- reize verzerrende Auswirkungen auf die Flächennutzung (näher dazu in Abschnitt 4). Durch Subventionen⁵¹ und nichtinternalisierte externe Effekte (z.B. Autoabgase) werden die höheren Transportkosten eines weiter außerhalb liegenden Grundstücks nivelliert. Das erhöht die Erträge dieser Grundstücke künstlich. Das natürliche Bodenpreisgefälle zwischen Zentrum und Periphe- rie verschiebt sich, das Wohnen in den Randlagen wird relativ verbilligt.⁵² Die Dominanz neu- bauorientierter Eigenheimförderungen schmälert die Attraktivität der Alternativen im Bestand und verschärft so den Konflikt zwischen Bauen und Flächenschutz.

Administrierte Wohnmietpreise⁵³ verhindern in Teilmärkten einen Ausgleich von Angebot und Nachfrage und führen zu Nachfrageüberschüssen.⁵⁴ Die administrierten Preise können zu einer Reduzierung der Rendite führen. Verfügbare Flächen werden dann anderen als Wohnnutzungen zugeführt, Investitionen in den Bestand gehen zurück und Nachfrager wandern ab.

2.4 Ursachen und Folgen der Flächenneuinanspruchnahme und ineffizienter Nutzung

Die wahren Kosten des durch Siedlung verursachten Flächenverbrauchs können folglich durch verzerrte Preise, durch zeitverzögertes Auftreten oder Verschiebung in andere Zusammenhänge oder zu anderen Beteiligten nicht richtig wahrgenommen werden.⁵⁵ Dieser Umstand und weitere gesellschaftliche Ursachen der Flächeninanspruchnahme bedingen und verstärken sich gegensei- tig. Es findet ein schleichender Belastungsprozess mit einem breiten Verursacherspektrum und zahlreichen Einzelmaßnahmen statt, der sich der individuellen Wahrnehmung entzieht.

Die Ursachen des stärksten Flächenverbrauchs sind die Zersiedelung und das saltatorische Sie- deln⁵⁶, bei dem bebaubare Grundstücken innerhalb des Gemeindegebiets „übersprungen“ werden und auf neuausgewiesenen Flächen außerhalb des bisherigen Gemeindegebiets gesiedelt wird („Bauen auf der grünen Wiese“).

2.4.1 Zersiedelung

Das Wachstum der Siedlungs- und Verkehrsfläche findet aufgrund veränderter Lebensgewohn- heiten und Anforderungen an das Wohnen und der finanziellen Begehrlichkeiten der Kommunen verstärkt in ländlichen, dünner besiedelten Gebieten statt. In den 1990er Jahren haben ca. 75% des in Ballungsgebieten erzielten Bevölkerungswachstums auf suburbanem Raum stattgefunden. Schon 2002 wohnten mehr Menschen im Umland der Kernstädte als in den Kernstädten selbst.⁵⁷ Die jahrzehntelange staatliche Förderung hat den ungebrochenen Trend zur flächenintensivsten Wohnbebauung, dem Einfamilienhaus, geschürt. ⁵⁸ Der Flächenverbrauch eines Einfamilienhau- ses in der Großstadt beträgt ca. 160-200m², im ländlichen Raum etwa 600m² bis 10.000m².⁵⁹

Mit der Dispersion der Siedlung ist eine höhere spezifische Flächeninanspruchnahme pro Ein- wohner verbunden. Seit 1993 ist die Siedlungs- und Verkehrsfläche pro Einwohner um 36m² von 498m² auf 534m² im Jahr 2001 gestiegen.⁶⁰ Abbildung 2 zeigt die Zunahme des Anteils der Sied- lungs- und Verkehrsfläche an der Katasterfläche von 1993 bis 2001.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2 Siedlungsfläche in Kreisen Deutschlands 1993 bis 2001

Quelle: Dosch (2002), S.34.

Die funktionsräumliche Trennung von Wohnen, Arbeiten und Freizeit verursacht einen weiteren Bedarf an Verkehrsfläche. Die Wegelänge des Berufsverkehrs ist von 1987 bis 2004 um ca. 15% gestiegen. Der Trend zu flächenintensiveren Bebauungsformen hat die Siedlungsdichte in den Ballungsräumen von 1980 bis 2004 um 10% verringert.⁶¹ Nach wie vor konzentriert sich die Nachfrage nach Einfamilienhäusern in den Ballungsgebieten zu 56% auf den Neubau statt auf den Bestand. Die Wechselwirkung zwischen Siedlungs- und Verkehrsstruktur bedingt ein relati- ves Mehr an Verkehrsfläche in dünner besiedelten Gebieten und eine größere Bedeutung des Individualverkehrs mit den bekannten negativen Umweltauswirkungen. ⁶²

Seit 2000 ist in Westdeutschland und zeitverzögert auch in Ostdeutschland eine Parallelität von Suburbanisierung und Reurbanisierung festzustellen. Das Einfamilienhaus bleibt bislang die be- liebteste Bauform. Eine an der Gesamtbevölkerung gemessen kleine Gruppe junger einkom- mensstarker Erwerbstätiger schätzt aber wieder zunehmend die Stadt als Wohnstandort.⁶³

Die Wohnfläche pro Kopf ist von 15m² im Jahr 1950 auf 41m² im Jahr 2002 gestiegen. Wesentli- che Einflussgrößen sind die Einkommensentwicklung, die Eigentumsbildung, Zahl und Größe der Haushalte sowie Altersstruktureffekte. Die Zahl der Haushalte insbesondere der der Rent- nerhaushalte ist angestiegen und steigt weiter, die Haushaltsgröße nimmt ab. Kleinere Haushalte verfügen über mehr Wohnfläche pro Kopf als größere und Eigentümerhaushalte über mehr Wohnfläche pro Kopf als Mieterhaushalte.⁶⁴ Die Beharrungstendenzen älterer Menschen, ausge- löst durch emotionale aber auch ökonomische Gründe, die den veränderten Wohnbedürfnissen widersprechen, führt zu einer höheren Wohnfläche pro Kopf. Aufgrund dieses Remanenzeffekts blockieren ältere Haushalte Wohnraum im Bestand, jüngere weichen in den Neubau aus.⁶⁵

2.4.2 Saltatorisches Siedeln

Das saltatorische Siedeln durch Unternehmen und Bürger wird durch die schnelle Verfügbarkeit unvorbelasteter Flächen und vereinfachte Planungsverfahren durch vorhabenbezogene Be- bauungspläne begünstigt. Es werden von den Kommunen Standorte außerhalb der Gemeindege- biete trotz Reserven im Innenbereich⁶⁶ entwickelt, um den Vorlieben der Bauträger, der privaten Haushalte und gewerblichen Nachfragern nach einfachen Genehmigungsverfahren, geringen Bodenpreisen und Betriebserweiterungsmöglichkeiten entgegen zu kommen. In den 1990er Jah- ren konnten nur ca. 30% der Wohnbauleistung innerhalb des Siedlungsbereiches realisiert wer- den. Die innere Siedlungsreserve wird auf ca. 30% des Nettowohnbaulandbestandes geschätzt.⁶⁷

2.4.3 Demographie und Völkerwanderung

Die Bevölkerung Deutschlands nimmt seit 2003 ab und wird weiter schrumpfen und altern. Die Regionen Deutschlands sind bereits und werden in Zukunft aufgrund von inter- und innerregio- nalen Wanderungsbewegungen sehr unterschiedlich vom demographischen Wandel betroffen sein. Die Agglomerationsräume der neuen Bundesländer werden bis 2020 um ca. 6% wachsen, die der alten Bundesländer schwach schrumpfen.⁶⁸ Die Bevölkerung der verstädterten und ländli- chen Regionen der neuen Bundesländer wird um ca. 10% schrumpfen, die der alten Bundeslän- der leicht wachsen. Die stärksten Effekte werden in Form von Abwanderung und zeitgleicher Vergreisung in den verstädterten und ländlichen Regionen der neuen Bundesländer auftreten. In der Folge wird es zu einem starken Ungleichgewicht der staatlichen Versorgung zwischen Regio-nen kommen. Aufgrund der demographischen Entwicklung wird bis 2030 die Bedeutung der privaten Haushalte als Verursacher der Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche abnehmen.⁶⁹ Die Schlussfolgerung, dass sich das Problem der Flächeninanspruchnahme somit von selbst löst ist jedoch falsch. Zum einen ist heute die Bevölkerungszahl bereits konstant, der Flächenver- brauch für Siedlungs- und Verkehrsfläche liegt trotzdem bei 105ha/Tag. Eine Bevölkerungsab- nahme hat keinen linear übertragbaren Einfluss auf die Wohnbautätigkeit.⁷⁰ Zum anderen führt, auch wenn die Nachfrage nach Siedlungsfläche und Wohnraum im Bestand mit der Bevölkerung schrumpft, die Flächeninanspruchnahme von heute zu großen, nicht revidierbaren Fehlinvestiti- onen. Große Teile des Wohnraums, der heute Baukosten verursacht, werden in Zukunft leerste- hen und anschließen Rückbaukosten verursachen.⁷¹

2.4.4 Der optionale Charakter von Grund und Boden

Die Behauptung, Bodenspekulation (und damit das Halten unbebauter baureifer Grundstücke) sei grundsätzlich marktschädlich und deshalb staatlich zu unterbinden, ist falsch. Sie übersieht den Optionscharakter unbebauter Grundstücke. Durch eine Bodenvorratshaltung kann später eine ertragreichere Nutzung der Flächen realisiert werden. Bei frühzeitiger Ausnutzung der Opti- on, können Bedarfe, die erst in Zukunft auftreten, nicht oder nur mit größerem Aufwand reali- siert werden. Eine schnellstmögliche Bebauung jeder Baulücke und jeden Baulands⁷² ist volkswirt- schaftlich und städtebaulich nicht sinnvoll.⁷³

Sotelo (1998) und Löhr (2004b) führen diesen Gedanken fort und erweitern die in Deutschland vom Kapitalwert dominierte investitionstheoretische Betrachtung eines Grundstückserwerbs um die Bewertung mit dem Optionsverfahren, da die Kapitalwertmethode zu „fundamental falschen Konsequenzen in der politisch-rechtlichen Behandlung des Investitionsgutes Grund und Bo- den“⁷⁴ führe. Löhr bietet eine Erklärung für Minder- und Nichtnutzung rentabler Investitions- möglichkeiten. Betracht man einen Grundstückskauf als sog. Realoption, könne so die sequenzi- elle Entscheidungsstruktur und das asymmetrische Risikoprofil abgebildet werden. Der Erwerb eines unbebauten Grundstücks wird als Call-Option interpretiert, da nach dem Kauf in der Regel kein Zwang zur Vornahme einer irreversiblen Folgeinvestition besteht. Sind die Bedingungen ungünstig, wartet der Investor und bindet kein weiteres Kapital, sind sie günstig (niedrige Zinsen, hohe Ertragserwartungen), investiert er. Die Erstinvestition des Grundstückskaufs stellt die die Zahlung der Optionsprämiedar: Der Investor erwirbt die Möglichkeit eine Folgeinvestition durchzuführen oder zu verschieben.⁷⁵ Im schlechtesten Fall verliert der Investor aufgrund eines Preisverfalls einen Teil des für den Grundstückskauf eingesetzten Kapitals. Im besten Fall sind die Gewinnpotentiale erheblich.

Das Kapitalwertverfahren lässt den Wert der Flexibilität unberücksichtigt. Der Gesamtwert der Realoption ist die Summe des Kapitalwerts und des Werts des Handlungsspielraums, der sich in Abhängigkeit von Zinssatz, Laufzeit, Volatilität des Underlyings und Dividende bestimmt. Der Investor kann das Kapital der Folgeinvestition bis zum Zeitpunkt der Folgeinvestition am Kapi- talmarkt anlegen. Ein hoher Zinssatz wirkt sich daher positiv auf den Wert der Option aus. Je höher die Volatilität, desto höher ist die Chance, dass die Option ins Geld kommt. Die Laufzeit von Grund und Boden ist, anders als bei anderen Derivativa, unendlich. Grundstücke haben als Option deshalb immer einen positiven äußeren Wert; der Gesamtwert liegt immer über dem in- neren Wert.⁷⁶ Die Dividende erhöht den Wert des Underlyings, aber verringert den Wert der Op- tion, da sie für den Optionsinhaber Opportunitätskosten bedeutet. Die Ausübung der Option verursacht Opportunitätskosten in Höhe des Werts des Handlungsspielraums. Nach Bebauung des Grundstücks wird der Bodenpreis nicht mehr als Option angesehen, sondern Boden und Bebauung bilden eine Einheit, die einen Ertragswert darstellt. Das Aufgeld der Option ist verlo- ren. Deswegen verkaufen Eigentümer bei geringer Nachfrage ihr Grundstück nicht unter Preis.

Grundstücke werden bebaut, wenn die Marktakteuer erwarten, dass die Kosten der Ausübung der Option geringer ausfallen als die bei Nichtausübung der Option erwartete Senkung des ge- samten Optionswertes. Die Nachfrage nach Wohnfläche ist einkommensabhängig und preiselas- tisch und das Wohnungsmietrecht lässt keine langfristigen Zeitverträge zu. Der Bodeneigentümer kann sich durch Ausübung der Option nicht vor einer Senkung des inneren Wertes schützen.

Wie Abbildung 3 zeigt, kommt der Investitionsprozess bei Berücksichtigung der Erhöhung der Investitionskosten um die Opportunitätskosten bereits in a+, statt wie bei einer Orientierung am Kapitalwert in a*, zum Stillstand. Der Realoptionscharakter führt dazu, dass das Grundrentenpo- tential nicht voll ausgeschöpft werden kann. Potentiell rentable Investitionsmöglichkeiten können nicht genutzt werden, weil die Warteoption in Konkurrenz mit der ertragswirksamen Nutzung steht. Bei niedrigen Ertragserwartungen wäre eine Vermögensvernichtung mit der Optionsaus- übung verbunden. Die tatsächliche bauliche Nutzung bleibt deshalb unter dem Optimalpunkt a*.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3 Realoptionscharakter von Grund und Boden

Quelle: Löhr (2004b), S.593.

Defizitäre Flächennutzungen im Innenbereich lassen sich nach Löhr (2004b) mit der durch die Opportunitätskosten verursachten Lücke zwischen a+ und a* erklären. Der Bodenmarkt versage in allokativer Hinsicht. Der Optionscharakter führe zu einer Verengung des Bodenangebots und in der Folge zur Erhöhung der Volatilität (die sich wiederrum positiv auf den Wert der Flexibilität auswirkt). Das höhere Preisniveau führe zu Abwanderung und einer geringeren Eigentumsquo- te.⁷⁷

2.4.5 Ökonomische Auswirkungen

Die Kosten der öffentlichen Infrastruktur eines Siedlungsgebiets hängen mit dem Umfang der Flächeninanspruchnahme, der Nutzungsdichte und von der Lage der Fläche ab. Das Verhältnis Einwohner zu Kosten wird bei einer wachsenden Siedlungs- und Verkehrsfläche und der prog- nostizierten demographischen Entwicklung immer ungünstiger. Je lockerer und dezentraler ge- siedelt wird, desto höher sind die infrastrukturellen Folgekosten. Die technischen Infrastrukturen binden Kapital über einen langen Zeitraum und verursachen laufende Instandhaltungskosten. Viele Gemeinden sind bereits heute nicht mehr in der Lage die vorhandene Infrastruktur instand zu halten, schaffen aber zugleich mehr Infrastruktur vor allem in Form von Straßen.⁷⁸

Die Dispersion der Siedlung ist deshalb aufgrund der geringeren Dichte (realisierte Geschossflä- chenzahl (GFZ)⁷⁹ ) ressourcenintensiv und geht mit steigenden Infrastrukturkosten einher. Inner- städtische Brachflächen sind vollständig erschlossen. Bei einer Innenentwicklung fallen 1.000 EUR für die Erschließung an. Die öffentlichen Aufwendungen für die Investition und Unterhal- tung neu zu erschließender Flächen beträgt zwischen 25.000 und 47.000 EUR pro Wohneinheit. Eine Nichtnutzung bereits erschlossener Flächen erzeugt Kosten.⁸⁰

Der Infrastrukturbedarf steigt mit Abnahme der Dichte insbesondere beim Übergang zum Dich- tebereich von Ein- und Zweifamilienhausgebieten nahezu explosionsartig an.⁸¹ Bereits eine mo- derate Verdichtung bringt deutliche Kostenreduktionen. Die Wanderung in die Peripherie er- zwingt zudem die Schaffung einer Parallelinfrastruktur in suburbanen Gebieten und damit eine Unterauslastung der bereits vorhandenen Infrastruktureinrichtungen in den Kernstädten.⁸² Die erforderlichen Folgemaßnahmen und die ökonomische Unsicherheit für die Betreiber rufen ih- rerseits Kosten hervor.⁸³

Durch Dispersion entsteht Autoverkehr, da das Errichten und Betreiben funktionsfähiger Netze mit öffentlichen Verkehrsmitteln mit abnehmender Siedlungsdichte ineffizienter und unrentabler wird. Durch die geringere Bevölkerungszahl liegen die Einrichtungen sozialer Infrastruktur in größerer Entfernung. Trotz der ebenfalls geringeren Ausnutzung der Infrastruktureinrichtungen, müssen die Gemeinden diese aufgrund der staatlichen Daseinsvorsorge bereitstellen.⁸⁴ In kom- pakten Siedlungsstrukturen kann auf Anpassungsdruck aufgrund von Bevölkerungszu- oder ab- nahme infrastrukturell besser reagiert werden, als in lockeren Siedlungsstrukturen. Die wirtschaft- liche Attraktivität bereits heute ausgedünnter Regionen wird in Zukunft weiter abnehmen.

Zugleich entspricht ein großer Teil der Bausubstanz gerade auch in den Siedlungskernen nicht mehr den baulichen Anforderungen (Wärmedämmung, Energieversorgung, Lärmschutz) und zukünftigen Wohnanforderungen (urban, grün, kommunikativ, altengerecht, familiengerecht).⁸⁵ Statt der Sanierung der Substanz wird neuer Wohnraum geschaffen.

2.4.6 Soziale und städtebauliche Auswirkungen

Die soziale Selektivität der Stadt-Umland-Wanderung hat seit den 1990er Jahren zu einer Ent- mischung der Bevölkerungsschichten geführt. Familien der mobilen Mittelschicht ziehen ins Um- land.⁸⁶ In den Kernstädten bleiben die sozial schwächeren Bevölkerungsteile zurück. Städtische Segregation ist kein neues Phänomen, neu ist aber die zunehmende Korrelation unterschiedlicher Dimensionen (sozial, ethnisch, demographisch).⁸⁷ Die Suburbanisierungsprozesse führen zu einer Entmischung nach Lebenslage (arm und reich) und Lebensform (Familien mit oder ohne Kin- der). Aus den Kernstädten sind Familien mit Kindern weitgehend verschwunden. Die in den Städten verbliebenen Familien sind meist kinderreiche, ausländische Familien und Alleinerzie- hende, die in den Armutsinseln des inneren Stadtbereichs und in den Großsiedlungen am Rand leben. In den Städten leben doppelt so viele Sozialhilfeempfänger wie im Umland.⁸⁸ Die Wande- rungsgewinne durch Außenwanderung konzentrieren sich auf die Städte. Die Integrationsleistung muss allein von dem in der Stadt verbliebenen Teil der Bevölkerung geleistet werden. In den ge- nannten Stadtvierteln ist „die Erosion traditioneller informeller Solidarpotentiale in Familie und Nachbarschaft in der Folge von Verstetigung der Arbeitslosigkeit, von materieller Not und sozia- ler Ausgrenzung zu beobachten“⁸⁹. Nach Strohmeier/Kersting (2003) stiftet Armut keine soziale Beziehung und erst recht keine Solidarität.⁹⁰ Eine Folge sind höhere Kosten für Sozialleistungen der Kommune bei zeitgleicher Reduktion des Gemeindeanteils der Kernstädte an der Einkom- mensteuer durch den Fortzug der einkommensstärkeren Schichten. Der bereits genannte Reurbanisierungstrend wiegt den Fortzug bislang nicht auf.

Die räumliche Entkoppelung von Wohnen und Arbeit führt zu einer stärkeren Konzentration von gewerblich genutzten Flächen in den Innenstädten. Das innerstädtische Wohnen ist in den letzten Jahrzehnten stark zurückgegangen. In der Folge wird die hochwertige Infrastruktur der Kernstädte einseitig ausschließlich durch Büros und damit ineffizient genutzt.

Durch das Wachstum der Bevölkerung in einigen Regionen, muss dort mit einer steigenden Nachfrage nach Wohnraum und Bauland gerechnet werden. Andere Regionen und Städte müs- sen kontrolliert schrumpfen. Die Versorgung gerade für die zurückbleibenden alten Menschen in den peripheren Lagen wird schlechter bis gefährdet. Die Schaffung geeigneten Wohnraums in städtischen Lagen könnte den Remanenzeffekt abschwächen und so vorbeugend das Problem der Versorgung peripherer Lagen lösen.⁹¹

2.4.7 Ökologische Auswirkungen

Die ökologischen Auswirkungen der Flächennutzung durch den Menschen sind weitreichend. Zu unterscheiden ist zwischen stofflichen und nicht-stofflichen Belastungen. Die nicht-stofflichen Belastungen sind in der politischen Diskussion bisher vernachlässigt worden.⁹²

Die Inanspruchnahme von Fläche geht mit der Abtragung, Umlagerung und Planierung natürli- cher Substrate und dem Einbringen ortsfremden oder technogenen Materials einher. Die Verän- derung der Horizontierung und des Bodengefüges verändert Boden- und Standorteigenschaften, geologische Besonderheiten gehen verloren. Durch Abdeckung oder Versiegelung werden die Bodenfunktionen gestört: die Nährstoffumwandlung, -freisetzung und –speicherung, die Wasser- versickerung, -speicherung und –regulierung, Filter- und Pufferfunktionen (Schadstoffabbau und –festlegung), Lebensraum für Flora uns Fauna. Durch die steigende Verdichtung und Versiege- lung wird die tiefgründige Bodenentwicklung beeinflusst und die Bodengenese durch die Verrin- gerung des Porenvolumens, die Herabsetzung der Durchwurzelbarkeit, Durchlüftung und Was- serspeicherfähigkeit herabgesetzt. Die Verdunstungsrate und der Wärmestrom nehmen ab, die Umgebungswärme zu. Mit dem Vegetationsanteil verringert sich der natürliche Abkühlungseffekt der Taubildung. Gebäude behindern zusätzlich den Luftaustausch. Der Stadtverdichtung sind daher im Sinne des Stadtklimas Grenzen gesetzt.⁹³ Mit der Zunahme der Versiegelung kommt es zur Absenkung des Grundwasserspiegels. Die Wasserversorgung vieler Gemeinden kann nicht mehr sichergestellt werden. Die Hochwasserschutzfunktion des Bodens wird beeinträchtigt.⁹⁴ Viele der genannten Schädigungen sind irreversibel.⁹⁵

Die Siedlungstätigkeit ist mit weiteren stofflichen Beeinträchtigung des Bodens verbunden. Ne- ben der Landwirtschaft verunreinigen der Verkehr, Altlastenablagerungen und die Gartennutzung den Boden mit Schad- und Nährstoffen, Abwässern und Abfällen. Wird die Filterfunktion des Bodens überstiegen, kommt es zu einer Schädigung.⁹⁶

Das Wachstum der Siedlungs- und Verkehrsfläche geht vorwiegend zu Lasten der Landwirt- schaftsfläche, die durch Intensivierung und Rationalisierung verkleinert wird. Der Versiegelungs- grad der besten Böden ist deutlich höher als der ertragsschwacher Böden. Da die Neuinan- spruchnahme in der Umgebung der Städte geschieht, die i.d.R. einst dort gegründet worden sind, wo besonders ertragreiche Böden vorhanden waren, werden in besonders hohem Maße fruchtba- re Kulturböden unwiederbringlich zu Siedlungsfläche umgewandelt.⁹⁷ Eine Abkehr von der in- dustriellen hin zu einer ökologischen Landwirtschaft ist in Deutschland für die Ernährung der Gesamtbevölkerung schon heute mangels Fläche nicht mehr möglich. Die Zerstörung weiteren Kulturbodens ist daher zwangsweise mit einer weiteren Industrialisierung der Landwirtschaft verbunden. Die durch disperses Siedeln zunehmende räumliche Entfernung schränkt die Mög- lichkeit einer regionalen Lebensmittelversorgung ein und der Transportaufwand für direkt zum Verzehr geeignete Erzeugnisse steigt.⁹⁸

Die Überbauung selbst führt zu Lebensraum- und Artenverlust. Lineare Verkehrswege zwischen den dispersen Siedlungen führen zu einer Fragmentierung des Freiraums. Die maschenweite unzerschnittener Freiräume hat sich bspw. in Baden-Württemberg seit 1930 um weitere 40% reduziert. Die ökologische Ausgleichsfunktion wird beeinträchtigt. Tierpopulationen werden iso- liert, die Aussterbewahrscheinlichkeit steigt durch Unterschreitung artspezifischer territorialer Minimalareale.⁹⁹ Anhand von Abbildung 4 lässt sich die Verkleinerung von zusammenhängenden Landschaften durch Zerschneidung exemplarisch für das Bundesland Hessen nachvollziehen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 4 Landschaftszerschneidung in Hessen

Quelle: Umweltatlas Hessen (2009).

[...]

---

¹ Vgl. Tietenberg/Lewis (2010), S.202.

² Von der geringfügigen Vermehrbarkeit durch Landgewinnung an Küsten wird hier abgesehen.

³ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.34.

⁴ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.33ff.

⁵ Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004b), S.27.

⁶ Vgl. Umweltbundesamt (2004), S.2.

⁷ Vgl. Statistisches Bundesamt (2010b).

⁸ Der leichte Anstieg der Gesamtbodenfläche ist auf Landgewinnung in Küstenregionen zurückzuführen.

⁹ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.37.

¹⁰ Vgl. Statistisches Bundesamt (2010b).

¹¹ Vgl. Statistisches Bundesamt (2003), S.18; Stuber, M. „Die Flächenpolitik der Bundesregierung und des Rates für Nachhaltige Entwicklung“ in: Besecke/Hänsch/Pinetzki (2005), S.77.

¹² Vgl. Jörissen (2007), S.256.

¹³ Vgl. Umweltbundesamt (2004), S.5.

¹⁴ Vgl. Statistisches Bundesamt (2003), S.28.

¹⁵ Vgl. Löhr (2004b), S.587f. Michaelis (2002) geht etwas vorsichtiger davon aus, dass die gesamte Fläche Bundesre- publik bei Trendfortschreibung in 150 Jahren so dicht wie das Ruhrgebiet besiedelt ist.

¹⁶ Vgl. Holland (2006), S.7.

¹⁷ Vgl. Deutscher Bundestag (2000), o.P.

¹⁸ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.242.

¹⁹ Vgl. Siedentop, S. „Problemdimensionen der Flächeninanspruchnahme“ in: Besecke/Hänsch/Pinetzki (2005), S.20.

²⁰ Vgl. Brümmerhoff (2007), S.64; Hellmann (2003), S.36.

²¹ Forderungen nach einem Eingriff mit dem Ziel optimaler Allokation (vorgebracht z.B. von Josten (2000), S.67) missachten grundlegende volkswirtschaftliche Bedingungen.

²² Vgl. Brümmerhoff (2007), S.56.

²³ Vgl. Hellmann (2003), S.6ff.

²⁴ Vgl. Franck (1992), S.31ff.

²⁵ Vgl. Franck (1992), S.36ff u. Hellmann (2003), S.8f.

²⁶ modifiziert nach Franck (1992), S.32.

²⁷ Vgl. Franck (1992), S.61.

²⁸ Vgl. Hellmann (2003), S.15f.

²⁹ Vgl. Lemmer (2004), S.54.

³⁰ Vgl. Hellmann (2003), S.24ff.

³¹ Vgl. Josten (2000), S.39.

³² Vgl. Lemmer (2004), S.54.

³³ Vgl. Lemmer (2004), S.55 u. Hellmann (2003), S.17, 29.

³⁴ Trotz akuten Wohnraummangels Anfang der 1990er Jahre gab es in der Kölner Innenstadt knapp 5.500 Baulü- cken. Der knappheitsbedingte Preisanstieg hat nicht zu einem Ausgleich des Marktes geführt. Viele (private) Eigen- tümer waren zwar bereit, ihre z.T. seit 1949 unbebauten Innenstadtgrundstücke zu bebauen, aber erst nach einer Beratung durch das Bauamt dazu in der Lage (Vgl. Stadt Köln(2010)). Großprojekte (Hafencity Hamburg; Europa- viertel Frankfurt) zeigen, dass auch in stark verdichteten Innenstadtkernen große, revitalisierbare Brachflächen vor- handen sind, eine Nachfrage nach Wohn- und Büroflächen in diesen Lagen besteht und eine Nutzungsänderung durch die Eigentümer ohne äußeren Einfluss nicht stattgefunden hätte.

³⁵ Vgl. Josten (2000), S.39 u. 42f.

³⁶ Vgl. Hellmann (2003), S.46ff.

³⁷ Ein Teil der kommunalen Infrastruktur ist kein reines öffentliches Gut, da die Nichtrivalität nur bis zu einer bestimm- ten Kapazitätsgrenze gilt (z.B. bei Straßen). Da aber die Exkludierbarkeit zu vertretbaren Kosten nicht möglich ist, tritt die Trittbrettfahrerproblematik auf (lokale öffentliche Güter) (Brümmerhoff (2007), S.79

³⁸ Vgl. Brümmerhoff (2007), S.79ff, 93.

³⁹ Vgl. Bizer, K. „Lenkungsziel in der Flächennutzung“ in: Ewringmann (Hrsg.) (1995), S.17; Jörissen/Coenen (2007), S.158.

⁴⁰ Die Erschließungskostenbeiträge sind nicht darauf ausgerichtet Kosten erweiterter Infrastrukturmaßnahmen wie z.B. für Schulneubauten zu beinhalten.

⁴¹ Vgl. DIFU (2007), o.P.

⁴² Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.170.

⁴³ Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004b), S.26f.

⁴⁴ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.80

⁴⁵ Vgl. Krumm (2004), S.7.

⁴⁶ U.a. Kosten des öffentlichen Personennahverkehrs, für Kinderbetreuung, Bildung. Vgl. Rat für Nachhaltige Ent- wicklung (2004a), S.18.

⁴⁷ Vgl. Brümmerhoff (2007), S.63f.

⁴⁸ Vgl. Tietenberg/Lewis (2010), S.207f.

⁴⁹ Vgl. Michaelis (2002), S.133.

⁵⁰ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.91, 194.

⁵¹ Beispiele sind die Entfernungspauschale und Subventionen des öffentlichen Nahverkehrs einerseits und die Wohneigentumsförderung in Form der inzwischen abgeschaffte Eigenheimzulage, Bau-Riester, der Bausparförde- rung mit Wohnungsbauprämie und Arbeitnehmersparzulage, des Wohneigentumsprogramm der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und zahlreichen kommunalen Förderprogrammen für die Bereitstellung preisgünstigen Bau- lands (z.B. hannoverscher Kinder-Bauland-Bonus)). Positive Wirkungen entfalten lediglich die Wohnraummoderni- sierungsprogramme der KfW und die Städtebauprogramme des Bundes. Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.218ff.

⁵² Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004b), S.28.

⁵³ Kappungsgrenze des §558 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (2009) und Mietpreisüberhöhung nach §5 Wirtschafts- strafgesetz (2008).

⁵⁴ Vgl. Homburg (2007), S. 110.

⁵⁵ Lemmer widerspricht dieser These, indem sie den Bodenmarkt für fähig hält das „gesamtwirtschaftlich wohl- fahrtsmaximale Ergebnis“ zu erreichen. In ihren Ausführungen werden allerdings auch ausschließlich positive exter- ne Effekte berücksichtigt (Lemmer (2004), S.6 u. 60).

⁵⁶ Im Englischen wird der Begriff leapfrogging (Tietenberg/Lewis (2010), S.205) verwendet, der hier frei übersetzt ist.

⁵⁷ Vgl. Dosch (2002), S.35.

⁵⁸ Vgl. Umweltbundesamt (2004), S.2.

⁵⁹ Vgl. Löhr (2004a), S.113.

⁶⁰ Vgl. Dosch (2002), S.34.

⁶¹ Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004a), S.6. Diese Entwicklung ist nicht ausschließlich negativ zu sehen: Die Entzerrung überdicht bebauter Innenstadtwohnviertel (vor allem aus der Zeit der Industrialisierung) ist städte- baulich gewollt. Ein Bespiel ist das Sanierungsgebiet Hannover-Nordstadt.

⁶² Vgl. Bizer, K. „Lenkungsziel der Flächennutzung“ in: Ewringmann (1995), S.18.

⁶³ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.50f.

⁶⁴ 49m² statt 38m² pro Kopf (Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.69.)

⁶⁵ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.69f.

⁶⁶ Als Innenbereich werden Gebiete im Zusammenhang bebauter Ortsteile bezeichnet. Der Innenbereich darf grundsätzlich bebaut werden, der Außenbereich ist von Bebauung möglichst freizuhalten. Die Grenzen des Innenbe- reichs können von der Gemeinde festgesetzt werden. Vgl. § 34 BauGB (2009).

⁶⁷ Vgl. Siedentop, S. „Problemdimensionen der Flächeninanspruchnahme“ in: Besecke/Hänsch/Pinetzki (2005), S. 21.

⁶⁸ Trendbestimmend ist dabei für die neuen Bundesländer Berlin und für die alten Bundesländer das Ruhrgebiet.

⁶⁹ Vgl. Statistisches Bundesamt (2009b), S.12ff.

⁷⁰ Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004b), S.11.

⁷¹ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.256f.

⁷² Bauland sind Flächen, die nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften baulich nutzbar sind. Bauerwartungsland wird im Flächennutzungsplan als Wohngebiet ausgewiesen, aber es ist noch kein Bebauungsplan festgesetzt.

⁷³ Eekhoff (2006), S.209f u. Lemmer (2004), S.57. Näher dazu in Abschnitt 2.4.2.

⁷⁴ Löhr (2004b), S.589.

⁷⁵ Unternehmen halten häufig Vorratsgrundstücke für eventuelle Betriebserweiterungen.

⁷⁶ Vgl. Sotelo (1998), S.143.

⁷⁷ Vgl. Löhr (2004b), S.589ff.

⁷⁸ Vgl. Gutsche, J.-M. „Die ständige Ausweitung der Siedlungsfläche – ein Kostenproblem“ in: Besecke/Hänsch/Pinetzki (2005), S.31.

⁷⁹ Die Geschossflächenzahl (§ 20BauNVO) bezeichnet das Verhältnis zwischen der Geschossfläche aller Vollge- schosse und der Fläche des Grundstücks.

⁸⁰ Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2008).

⁸¹ Vgl. Gutsche, J.-M. „Die ständige Ausweitung der Siedlungsfläche – ein Kostenproblem“ in: Besecke/Hänsch/Pinetzki (2005), S.31 (der Autor nennt die vereinfachende Formel: Halbe Dichte, doppelter Er- schließungsaufwand).

⁸² Vgl. Siedentop (2004), S.6.

⁸³ Ver- und Entsorgungseinrichtungen wie Abwassersysteme oder Fernwärmenetze funktionieren bei einer Minder- auslastung nicht störungsfrei (im Fall des Fernwärmesystems kann das auch die ökologischen Vorteile in Frage stel- len). Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004a), S.7.

⁸⁴ Soziale Infrastruktur wie Schulen und Kindergärten müssen unausgelastet erhalten werden, um Entfernungsnor- men nicht zu überschreiten oder umstrukturiert werden. Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004a), S.7.

⁸⁵ Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004a), S.8.

⁸⁶ Vgl. Umweltbundesamt (2004), S.5; Siedentop (2004), S.7.

⁸⁷ Vgl. Strohmeier/Kersting (2003), S.1 u. Dosch (2002), S.37.

⁸⁸ Vgl. Siedentop (2004), S.7.

⁸⁹ Strohmeier/Kersting (2003), S.232.

⁹⁰ Vgl. Strohmeier/Kersting (2003), S.238. Dosch (2002) bezeichnet die Vorgänge als „sozialräumliche Polarisierung“ (Dosch (2002), S.37).

⁹¹ Vgl. Löhr (2008), S.121.

⁹² Vgl. Krengel, J. „Folgen der Flächeninanspruchnahme für Natur und Landschaft“ in: Besecke/Hänsch/Pinetzki (2005), S.45ff.

⁹³ Vgl. Krengel, J. „Folgen der Flächeninanspruchnahme für Natur und Landschaft“ in: Besecke/Hänsch/Pinetzki (2005), S.45ff.

⁹⁴ Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2007), S.5.

⁹⁵ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.34.

⁹⁶ Vgl. Krengel J. „Folgen der Flächeninanspruchnahme für Natur und Landschaft“ in: Besecke/Hänsch/Pinetzki (2005), S.45ff.

⁹⁷ Vgl. Siedentop, S. „Problemdimensionen der Flächeninanspruchnahme“ in: Besecke/Hänsch/Pinetzki (2005), S.23. Der Rat für Nachhaltige Entwicklung hält den Verzicht auf Ackerflächen, insbesondere angesichts der bedroh- lichen Welternährungslage, für leichtfertig (Rat für Nachhaltige Entwicklung (2009a), o.P.).

⁹⁸ Vgl. Dosch (2002), S.36.

⁹⁹ Vgl. Siedentop, S. „Problemdimensionen der Flächeninanspruchnahme“ in: Besecke/Hänsch/Pinetzki (2005), S.23.