Vergleich der Föderalismuskonzepte der deutschen Verfassungen 1871 und 1919

Inhaltsverzeichnis

1. Inhalt und Aufbau der Arbeit

2. Die Verfassung des Deutschen Reiches von 1871
2.1 Historische Einleitung
2.2 Der Bundesrat
2.3 Die Kompetenzverteilung bei Gesetzgebung und Verwaltung
2.4 Die Finanzverfassung

3. Die Weimarer Reichsverfassung von 1919
3.1 Historische Einleitung
3.2 Der Reichsrat
3.3 Die Kompetenzverteilung bei Gesetzgebung und Verwaltung
3.4 Die Finanzverfassung

4. Fazit

Gesetzestexte

Literaturverzeichnis

1. Inhalt und Aufbau der Arbeit

Der Zustand und die Reform des deutschen Föderalismus sind immer wieder auf der politischen Tagesordnung gewesen. Gerade in den letzten Jahren wurde eine breite Diskussion über seine Leistungsfähigkeit geführt. Beispielhaft seien hier die Blockadevorwürfe im Zusammenhang mit der Steuerreform der Regierung Kohl im Jahr 1997 und die stark kritisierte Abstimmung im Bundesrat über das Zuwanderungsgesetz der rot-grünen Bundesregierung Anfang des Jahres 2002 erwähnt.

Nach innen in seiner Ausgestaltung kritisiert, wird der Föderalismus nach außen als Strukturprinzip einer weiterentwickelten Europäischen Union von vielen deutschen Politikern empfohlen. Föderalismus ist damit ein sehr aktuelles Thema, auf nationaler wie auf europäischer Ebene.

Die spezifisch deutschen Erfahrungen mit unterschiedlichen Föderalismuskonzepten lassen sich meiner Meinung nach sehr gut im Vergleich der Verfassungen des Deutschen Reiches 1871 und der Weimarer Republik 1919 darlegen. Hierbei wird ihre gegensätzliche Zielsetzung bei gleichzeitiger Herausstellung ihrer Gemeinsamkeiten anhand von drei Themenkomplexen veranschaulicht:

1. Der Bundesrat/Reichsrat
2. Die Kompetenzverteilung bei Gesetzgebung und Verwaltung
3. Die Finanzverfassung

Nach einer kurzen historischen Einleitung zu einer Verfassung werden die drei aufgeführten Bereiche bearbeitet. Am Ende dieser Arbeit steht die Beantwortung der Frage, inwieweit das Föderalismuskonzept der Weimarer Republik ein Gegenentwurf zu demjenigen des Deutschen Reiches war.

2. Die Verfassung des Deutschen Reiches von 1871

2.1 Historische Einleitung

Die Verfassung des Deutschen Reiches wurde in ihrer endgültigen Fassung am 16. April 1871 verabschiedet und trat am 4. Mai 1871 in Kraft.^[1] Ihr voraus gingen die drei ´Einigungskriege´. Der deutsch-dänische Krieg von 1864 und der preußisch-österreichische Krieg von 1866 führten zu einer hegemonialen Stellung Preußens. Das Herausdrängen des Habsburgerreiches war eine Vorentscheidung zugunsten der ´kleindeutschen Lösung´, daß heißt, einer Nationalstaatsbildung ohne Österreich und unter Führung und Dominanz Preußens. Der deutsch-französische Krieg 1870/71 brachte die süddeutschen Staaten an die Seite des 1967 gegründeten Norddeutschen Bundes und damit an die Seite Preußens.^[2] Die „Reichsgründung von oben“, die die liberale Forderung nach einem deutschen Nationalstaat bei gleichzeitiger Stabilisierung der Herrschaftsverhältnisse verwirklichte, wurde von Bismarck durchgesetzt. Der seit 1862 amtierende preußische Ministerpräsident verhinderte mit großem politischen Geschick die ´großdeutsche Lösung´, also eine Nationenbildung inklusive Österreich, und sicherte damit Preußen eine hegemoniale Stellung innerhalb des Deutschen Reiches. Er bediente sich Teilen des Bürgertums, „... um die Position des Königs und der traditionellen Führungsschichten zu erhalten sowie Preußens Machtstellung auszubauen.“^[3]

Die Verfassung des Deutschen Reiches war keine Neuschöpfung. Sie entsprach in weiten Teilen der Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867, die Bismarck schon auf die Interessen Preußens und seiner eigenen Person hin zugeschnitten hatte. Die Änderungen betrafen ´Reservatsrechte´ für die süddeutschen Staaten, die diese als Bedingung zum Beitritt gefordert hatten. So beanspruchten Bayern und Württemberg eine eigene Post- und Heeresverwaltung, zudem erhielt Bayern den Vorsitz im Ausschuß für auswärtige Angelegenheiten des Bundesrates. Die Regelung über ein Veto bei Verfassungsänderungen wurde dahingehend angepaßt, daß die drei mittelstaatlichen Königreiche (Bayern, Sachsen, Württemberg) dieses mit ihren Stimmen einlegen konnten.^[4]

2.2 Der Bundesrat

„Artikel 6. Der Bundesrath besteht aus den Vertretern der Mitglieder des Bundes, unter welchen die Stimmführung sich in der Weise verteilt, daß...“

In diesem Artikel der Reichsverfassung (RV), der den Abschnitt über die Vertretung der Einzelstaaten auf Reichsebene anführt, wird ein Wesensmerkmal des deutschen Föderalismus deutlich: Die Vertretung der Einzelstaaten bzw. Länder auf der Nationalstaatsebene durch ihre Exekutiven. Der Bundesrat des Deutschen Reiches war folglich ein Exekutivorgan. Die Bevollmächtigten der Einzelstaaten im Bundesrat mußten ihre Stimmen einheitlich und laut den Instruktionen der Länderregierungen abgeben.^[5] Die Stimmverteilung gewährte Preußen 17 von 58 Stimmen, was in Bezug auf die Bevölkerungsanzahl stark unterproportional war.^[6] Berücksichtigt man aber, daß die vielen Kleinstaaten, die nur eine oder zwei Stimmen im Bundesrat hatten, in einem starken sachlichen und zum Teil auch personalen Abhängigkeitsverhältnis zu Preußen standen und deshalb den Stimmen Preußens de facto zugeschlagen werden konnten, hatte Preußen eine komfortable Mehrheit im Bundesrat.^[7][8] Die Abhängigkeit wurde unter anderem durch die preußische Staatsbahn erreicht, die im Zuge der Industrialisierung eine große Rolle auch für die Kleinstaaten spielte.^[9] Wegen der Vetogrenze bei Verfassungsänderungen von 14 Stimmen, konnte gegen den Willen Preußens die Verfassung des Deutschen Reiches nicht geändert werden. In den Bereichen Militärgesetzgebung und Zölle/Abgaben/Steuern, die dem Reich zuflossen, besaß Preußen bei unklaren Mehrheiten im Bundesrat die entscheidende Stimme.^[10] Diese verfassungsimmanente Vormachtstellung Preußens führt zu der Bewertung, das Deutsche Reich sei ein „hegemonialer Bundesstaat“.^[11] Preußen war aber nicht nur über den Bundesrat die Hegemonialmacht des Deutschen Reiches, sondern auch durch vielfältige personelle Verflechtungen mit dem Reich. Neben dem preußischen König, der gleichzeitig Deutscher Kaiser war, ist hier die Personalunion von Reichskanzler, preußischem Ministerpräsidenten, preußischem Außenminister und Vorsitzendem des Bundesrates zu nennen. Diese Ballung von Kompetenzen auf Ebene Preußens und des Reiches war während des Wilhelminischen Reiches die meiste Zeit gegeben.^[12] Da es keine Minister sondern nur den nach Art. 17 RV verantwortlichen Reichskanzler gab, und vor dem Reichstag nur Bundesratsmitglieder ein Recht auf Anhörung hatten (Art. 9, S.1 RV) waren die Staatssekretäre auf Reichsebene oft preußische Minister und Bundesratsbevollmächtigte in einer Person.^[13] Auch hier wird die Verzahnung von Reich und Preußen über den Bundesrat deutlich.

Im Gefüge der Institutionen Kaiser, Reichskanzler, Reichstag und Bundesrat hatte letzterer zwei wichtige Funktionen: Zum einen war er Ausdruck der Eigenständigkeit der Einzelstaaten und verkörperte das föderative, partikularistische Element der Reichsverfassung. Hierin ist er als der Gegenpol zu den unitaristischen Institutionen Kaiser, Reichskanzler und Reichstag zu sehen. Diese Funktion war besonders bei der Reichsbildung von großer Bedeutung, da erst durch diese Konstruktion, der Zusammenschluß der Einzelstaaten möglich wurde.^[14] Der Bundesrat „... wirkte so einheitsstiftend und später auch einheitsbewahrend, weil er auch den kleineren Staaten das Gefühl gab, an der Reichswillensbildung mitzuwirken.“^[15]

Zum anderen war der Bundesrat das Bollwerk gegen den Parlamentarismus. Seine Konstruktion als Vertretung der einzelstaatlichen Regierungen und der Verzicht auf die Einsetzung einer Regierung mit verantwortlichen Ministern verhinderte eine Parlamentarisierung des Deutschen Reiches. Durch ihn gelang die Verknüpfung von Föderalismus und Antiparlamentarismus.^[16] Die Inkompatibilitätsbestimmung des Art. 9, S. 2 RV verhinderte durch das Verbot der gleichzeitigem Mitgliedschaft in Reichstag und Bundesrat eine Parlamentarisierung durch die Hintertür.^[17] Das selbe Ziel wurde auch mit der Geheimhaltung der Bundesratssitzungen verfolgt. Diese sollte die Konflikte innerhalb des Bundesrates verheimlichen und die Einigkeit seiner Mitglieder nach außen suggerieren. Daß das ein Bestreben der Mitglieder war, läßt sich dadurch zeigen, daß bei Versuchen im Reichstag seine Einzelinteressen zu wahren, die Einzelstaaten sich Reichstagsabgeordneter bedienten, statt selbst in Person des Bundesratsbevollmächtigten aufzutreten.^[18][19]

Schon 1867 wurde besonders im Vergleich mit den USA die starke Stellung der Bundesstaaten in der Verfassung des Norddeutschen Bundes und damit der Kern der späteren Verfassung des Deutschen Reiches wahrgenommen. So bemerkte der Abgeordnete Rudolf Schleiden 1867: „... fährt der Blick auf den Abschnitt über den Bundesrath, so haben wir den Staatenbund.“^[20]

Ein typisches Merkmal föderaler Staaten ist eine Verfassungsgerichtsbarkeit, die im Streitfall zwischen den Organen eine juristische Entscheidung herbeiführt. Diese Institution fehlte im Deutschen Reich völlig. Die Aufgabe der Konfliktlösung wurde dem Bundesrat übertragen, der statt einer juristischen nur eine politische Entscheidung treffen konnte.^[21] Hierin mag man eine Stärkung dieses Gremiums und des föderalen Elementes sehen, aber durch die preußische Hegemonie im Bundesrat und im Reich insgesamt, ist das Fehlen eines solchen Gerichtes eher als weitere Stärkung Preußens zu interpretieren.

2.3 Die Kompetenzverteilung bei Gesetzgebung und Verwaltung

Die Kompetenzen des Reiches wurden in der Verfassung einzeln aufgeführt. Das bedeutet implizit, daß die Einzelstaaten Rechte an die Nationalebene freiwillig abgaben und damit erst das Reich begründeten. Schwerpunkte des Kompetenzkatalogs lagen in der Rechts- und Wirtschaftseinheit des Reichsgebietes. Das Staatsbürgerrecht, das Paßwesen, Bestimmungen über die Freizügigkeit innerhalb des Reiches^[22] waren der Reichsgesetzgebung unterworfen sowie Regelungen über gerichtliche Verfahren und das Strafrecht^[23]. Diese Kompetenzen sollten die Rechtseinheit schaffen. Die Wirtschaftseinheit wurde unter anderem über reichseinheitliche Regelungen in den Bereichen Maße, Münzen, Papiergeld^[24] ; Bankwesen^[25], Patente^[26], Schutz des geistigen Eigentums^[27] erzielt. Die Schaffung eines gemeinsamen Zoll- und Handelsgebietes^[28] und die Überführung der Kompetenzen im Bereich Verkehr und Kommunikation^[29] waren weitere unitarisierende Maßnahmen, die einen großen Eingriff in die bisherigen Rechte der Einzelstaaten bedeuteten. Bei der Infrastruktur griffen aber schon die den süddeutschen Staaten gewährten Reservatsrechte in die Reichskompetenz ein. Auch beim Militärwesens, was einen klassischen Bereich nationalstaatlicher Souveränität darstellt, behielten sich einige Einzelstaaten umfassende Rechte vor. Hierunter fielen z. B. Offiziersernennung, Inspektion durch den jeweiligen Monarchen und das Recht der polizeilichen Verwendung der Truppenteile in seinem Land.^[30][31] Der Verbleib von größeren Bereichen des Militärwesens bei den Einzelstaaten führte dazu, daß vor allem die größeren von ihnen weiterhin einen Kriegsminister in ihren Kabinetten hatten.^[32]

Am Beispiel des Militärwesens läßt sich ein weiteres Merkmal des deutschen Föderalismus veranschaulichen: Die funktionale Trennung von Gesetzgebung und Verwaltung. Trotz der von Reservatsrechten abgesehen ausgewiesenen Reichskompetenz beim Militärwesen (Art. 4, Abs. 14 RV) und Oberbefehlsgewalt des Kaisers (Art. 62, S. 1 RV) war die Wehrverwaltung immer noch Sache der Einzelstaaten.^[33] Diese Aufgabenteilung wurde auch in fast allen anderen Politikfeldern durchgeführt, so daß die Gesetzgebungszuständigkeit des Reiches mit einer Verwaltungs- und Gesetzesausführungszuständigkeit der Einzelstaaten gekoppelt war.^[34]

[...]

^[1] Vgl. Boldt, Hans (1990), S. 171

^[2] Vgl. Ullmann , Hans-Peter ( 1995), S. 21f

^[3] Ullmann, Hans-Peter (1995), S. 20

^[4] Vgl. Hartung, Fritz (1969), S. 273f

^[5] Vgl. Boldt, Hans (1990), S. 178

^[6] Zu Preußen gehörten 65% der Fläche und 62% der Bevölkerung des Deutschen Reiches. Vgl. Deuerlein, Ernst (1972), S. 136

^[7] Zu den 17 eigenen Stimmen Preußens müßten demnach die Stimmen von Mecklenburg-Schwerin, Sachsen-Weimar, Mecklenburg-Strelitz, Oldenburg, Braunschweig, Sachsen-Meiningen, Sachsen-Altenburg, Sachsen-Koburg-Gotha, Anhalt, Schwarzburg-Rudolstadt, Schwarzburg-Sondershausen, Waldeck, Reuß ältere Linie, Reuß jüngere Linie, Schaumbug-Lippe, Lippe, und den Stadtstaaten Lübeck, Bremen, Hamburg hinzugerechnet werden. Das ergäbe einen Stimmenblock von 38 Stimmen. In dem Fall, daß einzelne Staaten gegen preußische Interessen Stimmen würden, wäre dennoch eine Mehrheit in preußischem Sinne gesichert. Vgl. Auflistung der Stimmrechte in Artikel 6 RV.

^[8] Rauh geht so weit, daß er gar den Grund für die fortdauernde Existenz der norddeutschen Zwergstaaten allein in ihrer Funktion als Stimmenlieferant für Preußen sieht. Vgl. Rauh, Manfred (1973), S. 60f

^[9] Vgl. Heger, Matthias (1990), S. 32

^[10] Vgl. Artikel 5, Abs. 2 RV

^[11] Vgl. Boldt, Hans (1990), S. 182f

^[12] Vgl. Boldt, Hans (1990), S. 183

^[13] Vgl. Scholl, Udo (1982), S. 26

^[14] Vgl. Scholl, Udo (1982), S. 26ff

^[15] Scholl, Udo (1982), S. 27

^[16] Vgl. Rauh, Manfred (1973), S. 48f

^[17] „..., wer Bevollmächtigter zum Bundesrat und damit Repräsentant der Souveränität sei, könne nicht zugleich Mitglied des Reichstages, der den Souverän konstitutionell beschränkenden Volksvertretung, sein.“ Scholl, Udo (1982), S. 85

^[18] Rauh, Manfred (1973), S. 116f

^[19] Boldt sieht die Verfassung des Deutschen Reiches in dem Punkt der Parlamentarisierung nicht in der Kontinuität der älteren konstitutionellen Monarchien in Deutschland. Diese hätten im Gegensatz zu der 1871 die Parlamentarisierung nicht durch die jeweils gewählte Verfassungskonstruktion von vornherein unmöglich gemacht. Vgl. Boldt, Hans (1993), S. 161

^[20] Zitat bei Fisch, Stefan (2000), S. 34

^[21] Vgl. Boldt, Hans (1990), S. 178f

^[22] Vgl. Art.4, Abs.1 RV

^[23] Vgl. Art. 4, Abs. 13 RV

^[24] Vgl. Art. 4, Abs. 3 RV

^[25] Vgl. Art. 4, Abs. 4 RV

^[26] Vgl. Art. 4, Abs. 5 RV

^[27] Vgl. Art. 4, Abs. 6 RV

^[28] Vgl. Art. 33, S. 1 RV

^[29] Vgl. Art 4, Abs. 8-10 RV

^[30] Vgl. Art. 66 RV

^[31] Vgl. Boldt, Hans (1990), S. 172f

^[32] Vgl. Boldt, Hans (1990), S. 173

^[33] Mit Ausnahme der Kriegsmarine, die in alleiniger Zuständigkeit des Reiches lag und deren Verwaltung ebenfalls in die Reichszuständigkeit fiel. Vgl. Kilper, Heiderose/Lhotta, Roland (1996), S. 47

^[34] Vgl. Boldt, Hans (1990), S. 173