Innovation oder „Hype“?

Inhaltsverzeichnis

Abstract

1. Einleitung

2. Theoretischer Rahmen

3. Öffentlich-private Partnerschaften

4. PPP-Modelle in der globalen HIV-Bekämpfung

5. Analyse

6. Fazit

7. Quellenverzeichnis

Abstract

Mittlerweile wird in vielen Bereichen auf öffentlich-private Partnerschaften (Public Private Partnerships) zurückgegriffen, um voneinander zu profitieren: So kann beispielsweise angenommen werden, dass die öffentliche Seite von der Expertise und der Effizienz der privaten Seite profitiert, die private Seite hingegen von der Legitimationsfähigkeit der öffentlichen Akteure. Hier stellt sich die logische Folgefrage: Ist diese Annahme berechtigt, sind derartige „Win-Win-Situationen“ tatsächlich erkennbar? Oder handelt es sich hingegen um einen institutionalisierten Mythus, dessen Vorteile sich aus Gründen der Legitimation lediglich für die Formalstruktur manifestieren, nicht jedoch im Output? Zur Beantwortung dieser Fragen wird als theoretischer Analyserahmen eine neo-institutionalistische Perspektive eingenommen. Als empirische Beispiele dienen Fälle von öffentlich-privaten Partnerschaften in der globalen HIV-Bekämpfung, wo ebenfalls zunehmend auf derartige Modelle zurückgegriffen wird.

1. Einleitung

Auf der Website des „President’s Emergency Plan for AIDS Relief“ wird US-Außenministerin Hillary Clinton mit folgender Aussage zitiert: „The problems we face today will not be solved by governments alone. It will be in partnerships - partnerships with philanthropy, with global business, partnerships with civil society” (Pepfar.gov 2010).

Das Zitat macht einen politischen Paradigmenwechsel deutlich, der sich in den letzten Jahrzehnten vollzogen hat und welcher sich durch die Annahme (die Erkenntnis?) auszeichnet, dass das politische System zur Lösung gesellschaftlicher Probleme allein nicht fähig ist. Politische Macht wird in diesem Kontext nicht länger begriffen als ein hierarchischer Mechanismus, der auf rationale Weise zur Entscheidung gelangt und das Problem per Gesetz, per Verordnung oder per Anordnung löst, sondern tritt als eine Art Druck zur Selbsthilfe zu Tage, welcher über Dialog, Verhandlung oder Kooperation, zumindest aber Kommunikation erreichen soll, dass alle potenziell hilfreichen Akteure ins metaphorische Boot geholt werden. Politik wird zum Koordinator: Mehr als ein Moderator, jedoch nicht länger ein „Herrscher“. Politische, öffentliche Akteure definieren private Akteure – Hillary Clinton hat sie aufgezählt – als Partner, nicht als Untertanen. Dies manifestiert sich in sg. Public Private Partnerships (im Folgenden: PPPs), um die es in dieser Arbeit gehen soll.

Die logische Anschlussfrage, weswegen Politik freiwillig das Postulat von Autorität und die Selbstbeschreibung als System mit gesellschaftlicher Vorrangstellung („Primat“) aufgibt oder zumindest einschränkt, wird bei der Lektüre zahlreicher Regierungspublikationen deutlich. So lobt etwa die US-Regierung PPP-Modelle wie folgt: „PPPs enable the U.S. Government and private-sector entities to maximize their efforts through jointly defined objectives, program design and implementation, and through the sharing of resources, risks and results. Three hallmarks of PPPs are that they help ensure sustainability of programs, facilitate scale-up of interventions, and leverage significant private-sector resources” (ebd.). Die deutsche Bundesregierung sieht “Effizienzsteigerungen und damit Kostenvorteile. Die Öffentliche Hand kann mit Hilfe der öffentlich-privaten Partnerschaft notwendige Investitutionen kostengünstiger erbringen“ (REGIERUNGonline 2008). Postuliert wird also insbesondere das Ziel der größtmöglichen Effizienz, welche zu besseren Ergebnissen politischer Problemlösungen führen soll. Der anvisierte „Profit“ der öffentlichen Seite zeigt sich an diesem Punkt also in dem Bestreben, politische Legitimation durch rationale Problemlösungstechniken zu erreichen. Das Abgeben von Macht ermöglicht ihre Sicherung.

Insbesondere aus der neo-institutionalistischen Organisationssoziologie ist uns jedoch noch eine andere Dimension von Legitimation bekannt. Dabei geht es um eine Form der institutionellen Legitimation, welche durch „talk“ der jeweiligen Organisation herbeigeführt wird und durchaus von ihrer „action“ entkoppelt sein kann (vgl. Brunsson 1989). Projiziert auf unsere Problematik führt dies zu der Frage, inwieweit PPP-Modelle Legitimation über tatsächliche Effizienz gewährleisten – oder ob sie nicht viel mehr einen mittlerweile institutionalisierten Mythus darstellen, ein Bestandteil der „world polity“ geworden sind, dessen Implementierung allein bereits politischer Legitimation zuträglich ist – ohne, dass sie unbedingt zu mehr Effizienz führen müssen.

Diese Frage soll in der folgenden Arbeit am Beispiel der globalen Bekämpfung von HIV / AIDS untersucht werden. Als zentrale Quelle hierfür dient ein Bericht des UNAIDS-Projekts der Vereinten Nationen, der verschiedene Fälle von PPPs nennt und ihren Erfolg darstellt (vgl. UNAIDS 2009). Zunächst jedoch erfolgt eine Einführung in das neo-institutionalistische Theoriegebäude, um den analytischen Rahmen dieser Arbeit zu erläutern. Im nächsten Abschnitt folgt eine genauere Auseinandersetzung mit dem Phänomen PPP in abstrakter Form, um im Abschnitt danach schließlich auf einzelne PPP-Projekte der HIV-Bekämpfung einzugehen und sie dann im vorletzten Abschnitt in Hinblick auf die o. g. Fragestellung zu untersuchen. Die Arbeit schließt mit dem Fazit, in welchem Schlussfolgerungen gezogen werden und eine Bewertung vorgenommen wird.

2. Theoretischer Rahmen

Da es in dieser Arbeit nicht um eine Theoriedebatte gehen soll, die Theorie hier jedoch als Analyse-Instrument eine wichtige Funktion einnimmt, soll das neo-institutionalistische Modell an dieser Stelle hier nur eng und in den Facetten umrissen werden, welche für die PPP-Debatte und den empirischen Kontext relevant sind.

Im Zentrum der Theorie stehen Prozesse der Institutionalisierung, bei der sich bestimmte Mythen, Regeln, Konventionen, Formen etc. ausbreiten, verdichten und / oder sich dementsprechend Erwartungen stabilisieren. Institutionalisierung bezeichnet demnach einen „Prozeß, durch den bestimmte Einheiten und Handlungsmuster normative und kognitive Gültigkeit erlangen und praktisch als Selbstverständlichkeiten und Gesetzmäßigkeiten akzeptiert werden“ (Meyer / Boli / Thomas 2005: 18). Das Ergebnis sind Institutionen, welche von John W. Meyer et al. definiert werden als „kulturelle Regeln, die bestimmten Einheiten und Handlungen kollektiven Sinn und Wert verleihen und sie in einen größeren Rahmen integrieren“ (ebd.: 18).

Die aus derartigen Prozessen resultierende Isomorphie (Strukturähnlichkeit) stellt für Neo-Institutionalisten den zentralen Untersuchungsgegenstand dar. Es geht also darum zu erklären, auf welche Weise sich Institutionalisierung vollzieht, und darum, wieso sie sich so vollzieht. Die Neo-Institutionalisten Paul J. DiMaggio und Walter W. Powell haben drei Mechanismen der Herstellung von Isomorphie ausgemacht: Zwang, Imitation und normativer Druck (vgl. DiMaggio / Powell 1991 a: 67 ff.).

Institutionalisierung durch Zwang kann etwa per Gesetz, per Verordnung oder durch andere Entscheidungen verursacht werden, welche sich innerhalb einer organisationalen oder auch interorganisationalen Hierarchie vollziehen. Demgegenüber bezeichnet Imitation das bloße freiwillige Kopieren eines Mythus, welches möglicherweise dadurch wahrscheinlicher wird, dass der gleiche Vorgang im Falle anderer Organisationen oder Akteure zu Vorteilen oder Profiten geführt hat oder auf andere Weise bei der Legitimationssuche dienlich war. Besonders häufig findet man diesen Isomorphie-Mechanismus vor bei Organisationen, die in Kontexten großer Unsicherheit operieren: „Je uneindeutiger die Ziele der Organisation sind, und je mehr Unsicherheit von der Umwelt ausgeht, um so stärker ist das Ausmaß, in dem Organisationen ihre Strukturen und Prozesse nach dem Vorbild solcher Organisationen gestalten, die als erfolgreich wahrgenommen werden“ (Walgenbach 2002: 335). Der Mechanismus des normativen Drucks ist in einer Art Mittelfeld zwischen den beiden anderen anzusiedeln: Er bezeichnet gewissermaßen den Druck zur Profession, die Notwendigkeit zur Schaffung bestimmter Standards in Hinblick auf eine dadurch mögliche Vergleichbarkeit und Messbarkeit von Leistung und Effizienz: „We interpret professionalization as the collective struggle of members of an occupation to define the conditions and methods of their work, to control „the production of producers“ (...) and to establish a cognitive base and legitimation for their occupational autonomy“ (DiMaggio / Powell 1991 a: 70).

Freilich bilden alle drei Mechanismen vor allem analytische Kategorien, welche in der konkreten Empirie natürlich auch ineinander greifen können. So ist es nicht unwahrscheinlich, dass der Institutionalisierung durch Zwang eine Institutionalisierung durch Imitation vorausgeht, etwa wenn eine Regierung erkannt hat, als wie vorteilhaft sich eine bestimmte Maßnahme erwiesen hat. Und auch nicht zuletzt bei der Schaffung gemeinsamer Standards wirken Mechanismen des normativen Drucks, des Zwangs und der Imitation selbstverständlich zusammen, wie etwa das Beispiel des Bologna-Prozesses deutlich aufzeigt.

Zu den wichtigsten „skills“ des neo-institutionalistischen Instrumentariums zählt die Möglichkeit, Fälle von Entkopplung von Außendarstellung einerseits und materieller Struktur und „Output“ andererseits zu diagnostizieren. Derartige Entkopplungen – oder zumindest: lose Kopplungen – sind jedoch nicht zwingend „Heuchelei“, sondern erlauben der betreffenden Organisation mitunter auch größere Flexibilität: „Decoupling enables organizations to maintain standardized, legitimating, formal structures while their activities vary in response to practical considerations. The organizations in an industry tend to be similar in formal structure – reflecting their common institutional origins – but may show much diversity in actual practice“ (Meyer / Rowan 1991: 58). Entkopplung bildet also für Organisationen eine zentrale Legitimations- und dadurch Existenzgrundlage.

Genauer ausgearbeitet wurde das De-Coupling-Modell durch den Organisationssoziologen Nils Brunsson, der mit seinem „Hypocrisy“-Ansatz (vgl. Brunsson 1989) die Unterscheidung von „ talk “ und „ action “ eingeführt und teilweise etabliert hat. Er sieht das Entkopplungsphänomen als typisch an gerade für politische Organisationen: Diese operieren für gewöhnlich in Feldern, in denen sie mit vielfältigen und daher oft divergierenden Umwelterwartungen konfrontiert werden, denen insofern kaum in Gänze genügt werden kann: „It will actively seek to incorporate new ideas in the environment into ist own organization. No group need be left outside ist domain. The organization grows by reflecting an increasing number of inconsistencies” (ebd.: 23). Die „ political organization “ muss ihre Reaktion auf solcherlei Erwartungen daher splitten – in das, was sie sagt einerseits, sowie in das, was sie tut andererseits. „Talk“ und „action“ sind dabei gekoppelt oder eben entkoppelt über Entscheidungen, den Output all dessen bezeichnet Brunsson als „products“ (vgl. ebd.: 25 ff.), womit sich eine Möglichkeit für Entkopplungserscheinungen auftut – schließlich können die Folgen einer politischen Entscheidung nicht nur wesentlich von dem abweichen, was gesagt wurde, sondern auch von dem, was Gegenstand der Entscheidung selbst war. Das bei politischen Organisationen aus o. g. Gründen häufige Auseinanderklaffen von „talk“, „action“ und „products“ führt nicht selten zum Vorwurf der Heuchelei: „Hypocrisy is a fundamental type of behaviour in the political organization: to talk in a way that satifies one demand, to decide in a way that satifies another, and to suppy products in a way that satifies a third“ (ebd.: 27).

Der (analytischen) Kategorie der “political organization” stellt Brunsson das andere Ende der Skala gegenüber, die “action organization “. Typisch für diesen Organisationstypus, der vor allem im Wirtschaftssektor zu finden ist, ist eine (enge) Kopplung von „talk“, „action“ und „products“. Die Umwelterwartungen, mit denen die „action organization“ konfrontiert wird, zeichnen sich dadurch aus, dass sie von ihr Konsistenz verlangen – dieser Organisationstyp legitimiert sich also gerade dadurch, dass Entkopplung ausbleibt: „The action organization generally does what it says“ (ebd.: 17). Die Stärke der „action organization“ ist Authentizität. Brunssons Kategorisierung von Organisationstypen und ihren Merkmalen deckt sich im Übrigen mit der Unterscheidung von technischen und institutionellen Umwelten.

Organisationen, die in und gegenüber technischen Umwelten operieren, sehen sich strikten, klaren und konsistenten Effizienzerwartungen gegenüber. Das Konzept der technischen Umwelten ist angelehnt an den Rationalitätsbegriff Max Webers, denn diese „betonen eine Rationalität, die Vorschriften umfaßt, die Mittel und Zwecke in einer Form in Übereinstimmung bringt, die in effizienter Weise vorhersagbare Ergebnisse produziert“ (Walgenbach 2002: 327; Hervorhebungen vom Autor entfernt). So wird etwa ein Wirtschaftsuntermehmen zuallererst gemessen an der Qualität und der Geschwindigkeit seiner Produktion, gerade im Verhältnis zur Preislage. Institutionelle Mythen wie etwa das Erfordernis, dass das Unternehmen auch eine Website besitzt, sind zwar relevant, gelten aber eher als „weiche Faktoren“. Die Legitimation gegenüber der technischen Umwelt steht somit klar im Vordergrund, die Organisation ist auf der Brunsson-Skala eher der „action organization“ nahe.

Analog zu Brunssons „political organization“ gilt hier nun auf der anderen Seite das Konzept der institutionellen Umwelten. Diese stehen sozusagen für die neue Dimension, welche der Neo-Institutionalismus dem Weberschen Rationalitätsbegriff hinzugefügt hat, denn sie sind „characterized by the elaboration of rules and requirements to which individual organizations must conform if they are to receive support and legitimacy. The requirements may stem from regulatory agencies authorized by the nation-state, from professional or trade associations, from generalized belief systems that define how specific types of organizations are to conduct themselves” (Scott / Meyer 1991: 123). Die oben beispielhaft genannte Unternehmenswebseite fällt in diese Kategorie: Sie mag keinerlei Aussage darüber treffen, wie effizient oder schnell das Unternehmen wirklich arbeitet, aber es ist ein Bestandteil des “generalisierten Glaubenssystems” der institutionellen Umwelten (in diesem Fall also etwa: der jeweiligen Wirtschaftsbranche), dass ein professionelles Unternehmen eben mit der Zeit geht und sich daher so gut wie nur möglich auch im Internet zu präsentieren weiß. Was jedoch bei Wirtschaftsorganisationen häufig nur sekundär gilt, hat etwa bei politischen Organisationen häufig höchste Priorität: Da die Wege von politischem „talk“ hin zu den „products“ sowieso häufig verschlungen sind und es immer schwerer wird, in Bezug auf Ursachen für letzteres auf einzelne politische Akteure zuzurechnen, wird das Gewicht auf den „talk“ gelegt. So wird eine Partei in ihrem Wahlprogramm im Zweifel eher eine idealistische, aber begrifflich nebulöse Rhetorik über soziale Gerechtigkeit in den Mittelpunkt stellen als präzise Statistiken der Verwaltung beispielsweise zur Kinderarmut. Als „political organization“ kommt sie damit den Erwartungen einer primär institutionellen Umwelt nach.

Gleichwohl gilt aber sowohl für die „organization“- als auch für die Umwelt-Kategorisierung, dass es sich auch hier um eine analytische Einteilung handelt (vgl. ebd.: 123). Idealformen der jeweiligen Kategorien sind kaum zu finden, auch beispielsweise eine politische Partei muss irgendwann Regierungsfähigkeit beweisen und kann nicht ausschließlich über „talk“ operieren. Es ist jedoch, wie gezeigt, durchaus möglich, die genannten Kategorisierungen als Enden einer Skala zu nutzen und empirische Beispiele dazwischen einzuordnen.

3. Öffentlich-private Partnerschaften

Der Begriff der öffentlich-privaten Partnerschaften umfasst ein weites Feld an vorstellbaren Kooperationen, aber teilweise auch Bedeutungen. PPPs finden sich in politischen Debatten verschiedenster Ebenen wieder, sei es auf kommunaler, auf regionaler, auf nationaler oder auf globaler Ebene, wie das in dieser Arbeit diskutierte Beispiel zeigen wird. Ebenso stellen PPPs Untersuchungsobjekte für verschiedenste wissenschaftliche Fachrichtungen dar: Die Politikwissenschaft beleuchtet sie hinsichtlich ihres öffentlichen Nutzens, die Wirtschaftswissenschaft nimmt eher die Perspektive des privaten Akteurs ein. Die Gesundheits- und die Erziehungswissenschaften versuchen zu ergründen, ob und inwieweit sie PPPs in sozialen Bereichen nutzbar machen können. Die Soziologie legt den Fokus auf PPPs als Ausdruck einer neuen gesellschaftlichen Mentalität (eines Mythus?).

PPP-Modelle sind klassifizierbar: Piontkowski und Hoffer (2007) nennen beispielsweise die in Deutschland übliche Differenzierung in Betreibermodell, Konzessionsmodell und Kooperationsmodell. So sieht ersteres vor, dass die öffentliche Hand einen privaten Betreiber mit dem Bau, der Planung, der Finanzierung und / oder dem Betrieb einer Anlage beauftragt. Zweiteres ist dadurch gekennzeichnet, dass der öffentliche Akteur der privaten Seite das Vorrecht zur Erbringung einer bestimmten Bau- oder Dienstleistung erteilt. Letzteres bezeichnet eine Situation, in der sich die öffentliche Seite und ein privates Unternehmen zu einer gemeinsamen Leistungserbringung zusammenschließen (vgl. Piontkowski / Hoffer 2007: 5).

Diese eher generalisierten Kategorisierungen lassen sich erweitern um die Erklärung verschiedener Bedeutungen und Nutzungen der Bezeichnung PPP. Diese sozialwissenschaftliche Herangehensweise zeigt in nützlicher Form auf, welche Assoziationen und Interpretationen der PPP-Begriff bei wem mit sich bringt und weswegen vor diesen Hintergründen PPPs die Rolle eines problemlösenden Instruments einnehmen. Ich orientiere mich zur Darstellung dieser Herangehensweise im Folgenden an dem Aufsatz „Coming to Terms With the Public-Private Partnership“ (vgl. Linder 2000), in welchem zwischen sechs möglichen Bedeutungen bzw. Interpretationen des Begriffes unterschieden wird.

Die erste Bedeutung – PPP als Management-Reform – umfasst eine neoliberal inspirierte Interpretation von PPPs, indem auf eine assymetrische Beziehung zwischen öffentlicher und privater Seite gesetzt wird: „The collaboration, however, resembles more of a mentoring relationship than a joint untertaking. (…) Government managers are expected to become more like their business counterparts, than vice versa“ (ebd.: 26). Es geht also weniger um Partnerschaft als viel mehr um die Erwartung, dass die öffentliche Seite von der privaten Seite lernt, wie effizienter gearbeitet wird und dass Marktlogiken kopiert und imitiert werden. Die Prämisse dieser Sichtweise bemängelt, dass Vertreter der öffentlichen Seite durch das Fehlen von Wettbewerbsdruck und ein Übermaß staatlicher Steuerungsambitionen mit der Zeit die Kraft und das Potenzial zu Innovation, Anpassung und Flexibilität verloren haben, was zu Ineffizienz und Bürokratie geführt hat. Der markttypische „Überlebenskampf“ um Spitzenplätze im Wettbewerb hat hingegen der privaten Seite gelehrt, sich behaupten und Probleme so effektiv wie möglich lösen zu können. Diese Erfahrungen sollen nun per PPP auf die öffentliche Seite übertragen werden: „The core presumption is that the skills needed to find new markets, enhance productivity, and stay ahead of the competition can also improve the government works“ (ebd.: 27).

Die zweite, ebenso neoliberal inspirierte Interpretation sieht die PPP als Problemumwandlung. Die Beziehung zwischen beiden Seiten ist ebenso assymetrisch wie bei der ersten Form, jedoch geht es hier für die öffentliche Seite nicht mehr so sehr um die Verbesserung, Erweiterung oder Transformation eigener Management-Formen im Sinne einer Marktlogik, sondern um von Marktlogik geprägte Lösungsansätze in Hinblick auf konkrete Projekte oder Probleme. Es geht also darum, diese auf eine Art und Weise zu thematisieren, die ermöglicht, dass es für Akteure der privaten Seite attraktiv wird, bei der Problemlösung zu helfen. Das Projekt oder das Problem wird somit kommerzialisiert. Gleichwohl muss sich die öffentliche Seite auch in diesem Fall eine Marktperspektive aneignen und dementsprechend an Probleme herangehen: „Here, the government manager assumes the role of an investment broker, putting deals together and attracting entrepreneurs and private capital to cooperative ventures on a project-by-project basis“ (ebd.: 28).

Die dritte Sichtweise sieht die PPP als moralische Regeneration an. Während die ersten beiden beschriebenen Perspektiven für ein Heranrücken der öffentlichen Seite an die Denkweise privater Akteure stehen, geht mit dieser dritten Interpretation eine (neo-)konservative Auffassung einher, die PPPs ansieht als Mittelweg zwischen Öffentlich und Privat. Sie haben demnach nicht den Zweck, der öffentlichen Seite gewissermaßen die nach neoliberaler Sicht praktikable Marktlogik überzustülpen, sondern ihr durch den Kontakt und die Partnerschaft mit der privaten Seite deren moralische Qualitäten und Prinzipien zu vermitteln, welche durch ein Zuviel an Bürokratie (und Wohlfahrt) mit der Zeit abhanden kommen: „Without work, the argument goes, welfare cultivates dependency and, at the same time, generates bureaucratic waste“ (ebd.: 29). Es geht also vor allem darum, die öffentliche Seite die „privaten“ Prinzipien zu lehren, wie sie von Max Weber in seiner Beschreibung der protestantischen Ethik dargestellt wurden: „Self-reliance, initiative, hard work, integrity, prudence, and so on (…) are all thought to accompany participation in property holding and commercial enterprise“ (ebd.: 29). Als ein empirisches Beispiel für diese Form der Perspektive auf PPPs nennt Linder die Reformpolitik Margaret Thatchers. Trotz alledem gilt in diesem Fall: Marktmechanismen werden nicht wie in den ersten beiden Fällen als Ideal angesehen, sondern es wird lediglich die positive Wirkung betont, die von PPPs ausgeht, indem die öffentliche Seite das Beste der privaten Seite übernimmt – nach der eigenen, öffentlichen Logik. Das Risiko-Management verbleibt sozusagen in der hierarchischen Kultur und geht nicht in eine marktindividualistische über, wie Mary Douglas betonen würde (für Näheres zur Kulturtheorie vgl. Douglas / Wildavsky 1982).