Probleme der Aktivierung von Langzeitarbeitslosen bei Beauftragung Dritter

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Der aktivierende Sozialstaat
2.1 Aktivierende Arbeitsmarktpolitik
2.1.1 Das Prinzip des „Förderns und Forderns“
2.1.2 Ko-Produktion sozialer Leistungen
2.2 Die besondere Problematik älterer Langzeitarbeitsloser
2.3 Beauftragung Dritter
2.4 Zwischenfazit

3 Analyse von Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehungen
3.1 Prinzipal-Agent-Theorie
3.2 Der beauftragte Dritte als Agent
3.3 Der beauftragte Dritte als Prinzipal
3.4 Doppeltes Prinzipal-Agent-Modell

4 Methodische Herangehensweise

5 Aktivierung älterer Langzeitarbeitsloser bei Beauftragung Dritter
5.1 Analyse der Kooperation zwischen den Akteuren
5.1.1 Zusammenarbeit von privatem Träger und Projektteilnehmer
5.1.2 Zusammenarbeit von privatem Träger und ARGE
5.2 Untersuchung der Aktivierungs- und Vermittlungsprozesse
5.2.1 Aktivierungs- und Steuerungsmechanismen privater Träger
5.2.2 Aktivierungs- und Steuerungsmechanismen der ARGE

6 Resümee

Literaturverzeichnis

Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 - Agenturprobleme des Prinzipals nach Vertragsschluss

Abbildung 2 - Doppeltes Prinzipal-Agent-Modell im Prozess kollektiver Ko-Produktion

1 Einleitung

Lange Zeit wurde die Problematik älterer Arbeitsloser in der Politik und Wissenschaft kaum beachtet. Arbeitslosigkeit Älterer wurde als Übergangsphänomen betrachtet, das unmittelbar in die Pensionierung oder Frühverrentung mündete (vgl. BMAS 2006: 1).

Die Arbeitslosenzahlen vom Juni 2010 zeigen jedoch, dass die Personengruppe der 50- bis unter 65-Jährigen inzwischen 29,1 Prozent der Gesamtarbeitslosenzahlen ausmachen. Dem gegenüber steht der Anteil der 15- bis unter 25-Jährigen mit einem Wert von „nur“ 9,5 Prozent. Während bei Betrachtung der Veränderung gegenüber dem Vorjahresmonat in allen Gruppen eine deutliche Abnahme der Arbeitslosenzahl (zum Beispiel -17,5 Prozent bei den 15- bis unter 25-Jährigen) verzeichnet werden konnte, waren es in der Gruppe der 50- bis unter 65-Jährigen nur -0,3 Prozent. Neben schwerbehinderten Menschen weisen die 55- bis unter 65-Jährigen sogar als einzige Gruppe ein Plus auf (5,5 Prozent) (vgl. Statistik der Bundesagentur für Arbeit 2010a). „Bei der Interpretation muss berücksichtigt werden, dass Ende 2007 vorruhestandsähnliche Regelungen ausgelaufen sind, die die Arbeitslosigkeit reduziert hatten. Personen in der Altersgruppe 58 Jahre und älter, die früher diese Regelung in Anspruch genommen hätten, werden nun als Arbeitslose gezählt.“ (Statistik der Bundesagentur für Arbeit 2010b: 18) Bei einer dieser Regelungen handelt es sich um die so genannte 58er-Regelung, die auf § 428 SGB III beruht. Diese galt für Bezieher^[1] von ALG I oder II ab dem 59. Lebensjahr und sah vor, dass diese sich dazu verpflichteten, in den Ruhestand zu gehen, sobald ihnen dies ohne finanzielle Abschläge möglich war (vgl. Schneider/Stuhler 2007: 3). Als Gegenleistung wurden bis zu diesem Zeitpunkt die Bedingungen für den Bezug des Arbeitslosengeldes gelockert. So waren sie unter anderem nicht mehr dazu verpflichtet, Jobangebote anzunehmen oder an Qualifizierungsmaßnahmen teilzunehmen (vgl. Vogt 2007: 10f.). Diese Gruppe tauchte folglich nicht in den Arbeitslosenstatistiken auf. Doch diese Frühverrentungsregelungen waren mit der 2006 beschlossenen Erhöhung des Renteneintrittsalters nicht mehr vereinbar.

Die Altersgruppe der über 50-Jährigen wächst immer mehr, da auch die geburtenstarken Jahrgänge der 1950er und 1960er Jahre in naher Zukunft zu den Älteren gehören werden (vgl. Kerschbaumer/Räder 2008: 30) und gleichzeitig die Geburtenrate sinkt. Der demografische Wandel führte dazu, dass Union und SPD beschlossen, das Renteneintrittsalter zwischen 2012 und 2029 schrittweise von 65 auf 67 Jahre anzuheben. Diese Regelung wird aktuell wieder heftig diskutiert, da das Gesetz eine Überprüfungsklausel vorsieht, die eine Analyse der Arbeitsmarktchancen Älterer beinhaltet. Die Bundesregierung ist ab dem Jahr 2010 dazu verpflichtet, „alle vier Jahre über die Entwicklung der Beschäftigung älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu berichten und eine Einschätzung darüber abzugeben, ob die Anhebung der Regelaltersgrenze unter Berücksichtigung der Entwicklung der Arbeitsmarktlage sowie der wirtschaftlichen und sozialen Situation älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer weiterhin vertretbar erscheinen und die getroffenen gesetzlichen Regelungen bestehen bleiben können.“ (Ebenda: 32) Eine erste Analyse liegt jedoch bisher nicht vor. Zugleich ist die Situation älterer Arbeitsloser problematisch, wie bereits durch die aktuellen Arbeitslosenzahlen angedeutet wurde.

In den vergangenen Jahren ist diese Problematik daher zunehmend in den Fokus der Politik gerückt. So verfolgt zum Beispiel das Bundesprogramm Perspektive 50plus – Beschäftigungspakete in den Regionen das Ziel, ältere Langzeitarbeitslose in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren (vgl. BMAS 2007). Die Durchführung der Projekte im Rahmen dieses Programms erfolgt unter anderem durch die jeweils regional zuständigen ARGEn und dritte Träger, wobei letztere häufig der eigentlichen Umsetzung nachkommen. Dabei kann nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass sich die Teilnehmer aus eigener Überzeugung und motiviert in diese Projekte einbringen. Gerade Ältere haben häufig eine erfolglose Maßnahmekarriere hinter sich und so stellt ihre Aktivierung und Integration in den ersten Arbeitsmarkt eine besondere Herausforderung für die Träger dar. Hinzu kommt, dass ihnen offenbar keine direkten Sanktionsmechanismen gegenüber den Teilnehmern zur Verfügung stehen, sollten diese sich auf Dauer als unzuverlässig und nicht kooperativ erweisen.

In dieser Arbeit wird daher der Frage nachgegangen, wie bei Beauftragung Dritter das Problem der Aktivierung (älterer) Langzeitarbeitsloser trotz bestehender Steuerungs- und Kontrolldefizite in Prozessen kollektiver Ko-Produktion gelöst werden kann. Zudem soll herausgearbeitet werden, welche Konflikte damit einhergehen und mit welchen Strategien die Akteure versuchen, diese Hindernisse zu bewältigen. Es wird erwartet, dass eine Aktivierung durch Träger zu einem großen Teil nur vor dem Hintergrund einer möglichen Sanktionierung durch die ARGE erfolgt. Gleichzeitig wird jedoch angenommen, dass diese Situation dadurch entschärft wird, dass innerhalb eines Projekts bei einem Träger pädagogische Elemente an Stelle behördlicher Zwänge treten und somit eine positive Eigen- und schließlich auch Gruppendynamik erzeugen. Somit dürfte eine Sanktionierung durch die ARGE nur in seltenen Ausnahmefällen nötig werden. Dadurch, dass sich die Teilnehmer während der Projektphase einer direkten Kontrolle der ARGE entziehen können, werden Druck, Spannungen und somit auch Hemmnisse abgebaut. Dies wirkt sich förderlich auf den Prozess der Aktivierung aus.

Im anschließenden Kapitel wird neben Instrumenten der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik zunächst die Debatte um die Ko-Produktion sozialer Leistungen betrachtet. Dabei wird deutlich, dass mit der Zusammenlegung der Arbeitsagenturen mit kommunalen Trägern in den ARGEn, die im Jahr 2005 mit dem SGB II eingeführt wurde, ein neues Spannungsverhältnis zwischen den Trägern der Grundsicherung und ihren Kunden^[2] einhergeht, das durch die Beauftragung Dritter eher noch verschärft wird. (Kapitel 2). Dieses Spannungsverhältnis bei der Beauftragung Dritter mit der Vermittlung wird in dieser Arbeit als Problem im Rahmen von Prinzipal-Agent-Ansätzen beschrieben. Es wird vermutet, dass es für die Träger mangels direkter Sanktionsmaßnahmen nur bedingt möglich ist, langzeitarbeitslose Menschen erfolgreich zu aktivieren. Diesem Dilemma der Ko-Produktion kann jedoch dadurch entgegengewirkt werden, dass der beauftragte Dritte zwischen den Teilnehmern eines Projekts (Kunden) und der ARGE vermittelt. Er erfüllt dabei eine „Pufferfunktion“, die sich positiv auf das Spannungsverhältnis zwischen der ARGE und ihren Kunden auswirkt und somit einen wichtigen Beitrag zur Aktivierung langzeitarbeitsloser Menschen leistet. Es wird erwartet, dass für projektausführende Dritte eine enge Koordination und ein kooperatives Verhältnis sowohl zu den ARGEn, als auch zu den Teilnehmern unumgänglich ist, um diese Mittlerfunktion bei der Aktivierung (älterer) Langzeitarbeitsloser erfolgreich wahrzunehmen (Kapitel 3). Diese Hypothesen werden am Beispiel eines Projekts zur Aktivierung Langzeitarbeitsloser überprüft. Die Untersuchung erfolgt auf Grundlage einer Inhaltsanalyse zweier qualitativer Experteninterviews (Kapitel 4). Es zeigt sich, dass Aktivierung in Prozessen kollektiver Ko-Produktion weniger von Sanktionsmaßnahmen abhängt oder durch sie begünstigt wird, sondern auf Zusammenarbeit der Träger und Förderung von Gruppendynamik angewiesen ist. Um langfristig erfolgreich mit dem Konzept der Aktivierung zu sein, besteht allerdings hinsichtlich der Grundkonstruktion mancher Eingliederungsmaßnahmen Nachholbedarf (Kapitel 5).

2 Der aktivierende Sozialstaat

Mit der Einführung des Sozialgesetzbuches II (SGB II) im Jahr 2005 nahm die Aktivierung Langzeitarbeitsloser und erwerbsfähiger Sozialhilfeempfänger einen hohen Stellenwert bezüglich der Leistungsgewährung ein.

„Stärker und systematischer als bisher soll die Gewährung finanzieller Unterstützung davon abhängig gemacht werden, dass Hilfebezieher sich intensiv um Arbeit bemühen bzw. Hilfen zur (Re-)Integration in den Arbeitsmarkt annehmen.“ (Fromm/Spross 2008: 1) Bereits im Schröder-Blair-Papier aus dem Jahre 1999 hieß es: „Moderne Sozialdemokraten wollen das Sicherheitsnetz aus Ansprüchen in ein Sprungbrett in die Eigenverantwortung umwandeln.“ (Schröder/Blair 1999: 9) Somit wurde die Thematik des aktivierenden Sozialstaats erstmals offiziell auf hoher politischer Ebene festgehalten. Verglichen mit dem klassischen Wohlfahrtsstaat wird eine bedingungslose Gewährung sozialstaatlicher Leistungen nun abgelehnt. Somit kann ein aktivierender Sozialstaat dadurch charakterisiert werden, dass der Staat zunehmend Einfluss auf die individuelle Lebensführung der Leistungsempfänger nimmt (vgl. Dingeldey 2005: 293). Schon Giddens (1999: 81) forderte dieses Prinzip unter dem Motto „Keine Rechte ohne Verpflichtungen“. Er sieht das Ziel der Gesellschaft in einer positiven Wohlfahrt. Die hierfür notwendigen Reformen sollen eine „Investition in menschliches Kapital statt direkter Zahlungen“ (ebenda: 137) beinhalten.

Schließlich zeigt sich, dass mit der Zusammenlegung der Arbeitsagenturen mit kommunalen Trägern in den ARGEn ein neues Spannungsverhältnis zwischen den Trägern der Grundsicherung und ihren Kunden einhergeht. In diesem Kapitel soll erläutert werden, inwiefern die Ursachen dieses Spannungsverhältnisses in Instrumenten und Prinzipen der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik zu finden sind und warum besonders Ältere davon betroffen sind.

2.1 Aktivierende Arbeitsmarktpolitik

Das vorrangige Ziel der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik im Rahmen des aktivierenden Sozialstaates ist augenscheinlich nicht mehr das Erreichen einer Vollbeschäftigung, sondern die Förderung von Beschäftigungsfähigkeit, sogenannter Employability. Die passive soziale Absicherung von (Langzeit-)Arbeitslosen tritt in den Hintergrund. An oberster Stelle steht die Anpassung der Arbeitsuchenden an die Erfordernisse des Arbeitsmarktes und schließlich die Reintegration (vgl. Dingeldey 2005: 288). In diesem Zusammenhang wird auch der Druck auf Langzeitarbeitslose erhöht. Die Aktivierungsstrategien beinhalten verschärfte Zumutbarkeitsregeln. So ist der Leistungsempfänger in der Regel verpflichtet, jedes Angebot für Arbeit, eingeschlossen Niedriglohnbeschäftigungen, und auch Qualifizierungsmaßnahmen anzunehmen, es sei denn, er ist körperlich, geistig oder seelisch dazu nicht in der Lage, die Erziehung eines Kindes wird durch das Aufnehmen dieser Arbeit gefährdet oder diese kann nicht mit der Pflege eines Angehörigen vereinbart werden (vgl. § 10 SGB II: 8f.). Bei Zuwiderhandlung drohen Sanktionen in Form von Leistungskürzungen. „Nur wer sich wohl verhält und den Vorgaben des ‚Fallmanagers‘ folgt, d.h. eine Eingliederungsvereinbarung abschließt, regelmäßig zur Arbeitsgelegenheit oder an die Praktikumsstelle geht, die Schuldner- oder Suchtberatung aufsucht, erhält ungekürztes Arbeitslosengeld II.“ (Kolbe/Reis 2005: 44) Auf diesem Weg soll die Möglichkeit der Ausnutzung von (Arbeitslosen-) Versicherungsleistungen eingeschränkt werden (vgl. Schmid 2002: 22 und Grover/Stewart 1999: 76). „Viel stärker als vorher wird nun versucht, mittels staatlicher Intervention, in Form von Sanktionen aber auch in Form der pädagogisierenden Elemente der Maßnahmen zur Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit, die normkonforme Lebensführung bzw. das ‚arbeitsmarktkonforme‘ Verhalten der Erwerbstätigen staatlich zu steuern.“ (Dingeldey 2005: 293) Doch das Modell des aktivierenden Staates muss sich bzgl. der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik auch Kritikern stellen. So wird bezweifelt, dass sich das Problem der Massenarbeitslosigkeit allein durch eine „Umerziehung“ der Arbeitsuchenden lösen lässt. Trube (2003: 200) spricht in diesem Zusammenhang davon, dass der Staat unbewusst ein Blame-the-victim-Spiel betreibt. Die eigentlichen Opfer der Arbeitslosigkeit, also die Hilfeempfänger, werden demnach als Täter definiert, die eine Verhaltensänderung vollziehen müssen, wenn sie nicht aus der Solidargemeinschaft ausgeschlossen werden möchten. Es ist davon auszugehen, dass daraus ein Spannungsverhältnis zwischen den Trägern der Grundsicherung und deren Kunden resultiert.

2.1.1 Das Prinzip des „Förderns und Forderns“

Man kann im Rahmen des SGB II von einer Arbeitsmarktpolitik des Förderns und Forderns sprechen. Unter das Leitmotiv des Förderns fällt die Gewährung von Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts und zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt in Verbindung mit Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik, wie z.B. Trainingsprogrammen. Dies geschieht durch Betreuung eines persönlichen Ansprechpartners und durch das Fallmanagement. Der Leistungsempfänger kann verschiedene Maßnahmen in Anspruch nehmen, wie etwa Bildungsgutscheine, Schuldner- und psychosoziale Beratung und Übernahme von Bewerbungskosten. Ziel ist es, die Beschäftigungsfähigkeitdes Arbeitsuchenden zu verbessern (vgl. Heinemann et al. 2006: 9f.).

Laut Schmid (2006: 495) vollzog sich in der Bundesagentur für Arbeit ein radikaler Wandel, in dessen Rahmen Zielvereinbarungen und Ergebniskontrollen heute einen höheren Stellenwert als bislang einnehmen. Den Vermittlern wird so mehr Umsetzungsfreiheit gewährt, da das Prinzip der Prozesskontrolle auf diesem Wege abgelöst wurde, „d.h. an die Stelle von Inputkontrolle tritt Outputkontrolle.“ (Ebenda) Im Gegenzug erwartet die Bundesagentur für Arbeit jedoch auch von Seiten der Kunden ein entsprechend anderes Verhalten. So setzt man hier auf eine überprüfbare Eigeninitiative und das Erledigen von „Hausaufgaben“. Zudem müssen Eingliederungsvereinbarungen unterzeichnet und somit auch eingehalten werden (vgl. ebenda). Hier kommt das Prinzip des Forderns zur Geltung. „Besonderen Nachdruck erfahren die beiden Elemente der geforderten Eigeninitiative und der verschärften Zumutbarkeit durch die Möglichkeit, Sanktionen in Form von monetären Leistungskürzungen zu verhängen.“ (Heinemann et al. 2006: 10) Mit dem Prinzip des Förderns und Forderns wird somit die Steigerung der Beschäftigungsfähigkeit des Arbeitsuchenden in einer gemeinsamen Ko-Produktion zwischen dem persönlichen Ansprechpartner und dem Arbeitsuchenden selbst angestrebt.

2.1.2 Ko-Produktion sozialer Leistungen

Im Rahmen des Leitbildes des „Förderns und Forderns“ erhalten die Arbeitsuchenden zwar Hilfestellungen, um sich wieder in den Arbeitsmarkt integrieren zu können oder um sich auf die Aufnahme einer Beschäftigung vorzubereiten, gleichzeitig wird von ihnen jedoch Kooperation während dieses Hilfeprozesses gefordert (vgl. Dovifat 2006: 315). Bisher hat sich die sozialwissenschaftliche Debatte insbesondere im Bereich der Dienstleistungsarbeit „auf die Bedeutung der Kooperation bzw. ‚Ko-Produktion‘ für die Erbringung personenbezogener Dienstleistungen konzentriert.“ (Kolbe/Reis 2005: 53) Demnach beruhen diese sogenannten „persönlichen Dienstleistungen“, wie in etwa Haare schneiden, Lehrlinge ausbilden oder eben auch die Vermittlung Arbeitsuchender und die Förderung deren Beschäftigungsfähigkeit auf der unmittelbaren Kommunikation und Interaktion zwischen Produzent und Konsument. Der Nachfrager der Dienstleistung wird als Ko-Produzent definiert, ohne dessen Kooperation eine Dienstleistung nicht stattfinden kann (vgl. Badura/Gross 1976: 64). Dieses Zusammenfallen von Konsum und Produktion bei personenbezogenen Dienstleistungen wird als uno-actu-Prinzip bezeichnet. Eine Dienstleistung dieser Art ist nicht lagerfähig und stellt demnach kein materielles Produkt dar, sondern ist vielmehr als ein Prozess zu verstehen. Der Faktor der Kooperation von Produzent und Konsument bzw. Ko-Produzent ist daher für die Leistungserbringung als unbedingt notwendig anzusehen (vgl. ebenda: 68f.). Die Qualität der erbrachten Leistung ist demzufolge abhängig von der Kooperationswilligkeit und -fähigkeit des Klienten (vgl. ebenda: 69 und Kolbe/Reis 2005: 54). Somit beinhaltet das Konzept der Aktivierung leistungsberechtigter Langzeitarbeitsloser die Ko-Produktion zwischen diesen und den staatlichen Akteuren, vertreten durch die persönlichen Ansprechpartner der Bundesagentur für Arbeit und der zuständigen ARGEn. Die zwischen den zu Vermittelnden und den Vermittlern geschlossenen Eingliederungsvereinbarungen weisen ein eindeutiges ko-produktives Element auf, indem sie durch Arbeitsaufträge und Zielvereinbarungen die Leistungsempfänger aktiv am Hilfeprozess beteiligen (vgl. Kolbe/Reis 2005: 40f.). Die durch soziale Dienstleistungen in dieser Situation letztendlich angestrebte Verhaltensänderung des Arbeitsuchenden kann nur eintreten, wenn dieser dies auch als sein persönliches Ziel betrachtet, das er selbst erreichen möchte (vgl. Dovifat 2006: 319). Persönliche Dienstleistungen dieser Art werden als soziale (Dienst)Leistungen oder soziale Dienste bezeichnet (vgl. Badura/Gross 1976: 73).

Führt man den Gedanken der Ko-Produktion weiter, könnte man sogar von einer Umkehrung der gängigen Produktionssituation sprechen: „Nicht ein Dienstleister erstellt das angestrebte Endprodukt (Verhaltens- oder Zustandsänderung), sondern letztlich der Klient selbst. Die Leistungen des sozialen Dienstleisters werden zu einem ‚Produktionsmittel‘, dessen sich der Klient zur ‚Produktion‘ der angestrebten Selbstveränderung bedient.“ (Dovifat 2006: 319) Für die sozialen Dienstleistungen der Bundesagentur für Arbeit und der ARGEn im Rahmen des SBG II bedeutet dies, dass sie nicht der eigentliche Hauptproduzent der „Dienstleistung Beschäftigungsfähigkeit“ sind, sondern eher Ko-Produzenten, die ihren arbeitslosen Klienten, z.B. durch Maßnahmen und Weiterbildungen, Hilfestellung für den Prozessverlauf bieten.

2.2 Die besondere Problematik älterer Langzeitarbeitsloser

Schon die sogenannte Marienthal-Studie aus dem Jahr 1933 wies im Vergleich zu Erwerbstätigen eine Beeinträchtigung der physischen und psychischen Gesundheit als Folge von Langzeitarbeitslosigkeit nach (Jahoda et al. 1975). Es erscheint nachvollziehbar, dass diese Symptome bei älteren Langzeitarbeitslosen durch ihre besonders problematische Situation verstärkt werden. So fällt es vor allem den Älteren schwer, einen Weg aus der Arbeitslosigkeit zu finden, wobei sie im Durchschnitt nicht häufiger entlassen werden als jüngere Menschen. Das Risiko der Arbeitslosigkeit hängt mit fortschreitendem Alter vielfach mit dem Gesundheitszustand zusammen (vgl. Staudinger 2007: 380). „Sowohl der Verlust des Arbeitsplatzes als auch fortdauernde Arbeitslosigkeit selbst sind eigenständige Risikofaktoren, die gesundheitsbezogenes Verhalten negativ beeinflussen sowie Entstehung gesundheitlicher Probleme, sowohl psychosozialer als auch physischer Art bewirken können […].“ (Kieselbach 2006: 1) Als eine mögliche Konsequenz daraus werden selbst leistungsfähige ältere Menschen als leistungsschwach stigmatisiert (vgl. Dietz et al. 2006: 80).

Im Folgenden wird zusammenfassend dargelegt, welche Faktoren besonders ältere Arbeitslose daran hindern, wieder in Beschäftigung zu gelangen. Ein wichtiger Punkt ist, dass Ältere (u.a. aufgrund von gesundheitlichen und sprachlichen Einschränkungen) und Geringqualifizierte deutlich seltener an Weiterbildungsmaßnahmen beteiligt werden als Jüngere. Doch gerade diese beiden Gruppen verweilen durchschnittlich am längsten in Arbeitslosigkeit. Tritt zudem bei einer Person der Fall ein, dass sie beide Merkmale aufweist, scheint die Rückkehr auf den ersten Arbeitsmarkt aussichtslos. Dabei spielt gerade das lebenslange Lernen eine wichtige Rolle bzgl. der Wiederaufnahme von Arbeit (vgl. Staudinger 2007: 381, 386). Durch mangelnde Förderung von älteren Arbeitslosen ist deren Anschlussfähigkeit aufgrund fehlender Qualifikationen und der daraus resultierenden Entwertung des Humankapitals nicht gewährleistet. Des Weiteren lässt sich gerade bei älteren Menschen eine Lernentwöhnung beobachten, die sich negativ auf das Lernverhalten und die Lernmotivation der Betroffenen auswirkt.

Im zunehmenden Alter wächst außerdem die Betriebstreue. Während jüngere Menschen häufiger ihren Arbeitsplatz wechseln und sich regelmäßiger mit der Thematik Bewerbung und der eigenen Selbstdarstellungsfähigkeit befassen, kann man davon ausgehen, dass manche Ältere sich noch nie in der Situation befanden, eine Bewerbung anfertigen zu müssen. Demzufolge ist das (Wieder-)Erlernen der aussagekräftigen Präsentation ihrer Kompetenzen und Qualifikationen auf dem Markt unabdingbar. Viele haben für sich zudem das Bild des Frührentners verinnerlicht. Anstatt sich auf eine Vollbeschäftigung bis zum regulären Renteneintrittsalter vorzubereiten, erhob sich die Inanspruchnahme von Frühverrentungssystemen in den Köpfen zur Normalität. Die Reformen der letzten Jahre, die eine Frühverrentung aber deutlich unattraktiver gemacht haben, führen nun zu mehr arbeitswilligen älteren Menschen als in den Jahren davor.

Vor allem bei Langzeitarbeitslosen macht sich eine Entwöhnung von Arbeit bemerkbar, die speziell von älteren Menschen nur schwer überwunden werden kann. Diese Entwöhnung betrifft unter anderem die gestiegenen Anforderungen. Zu erbringende Leistungen werden häufig unterschätzt, da in etwa das Tempo der einzelnen Arbeitsprozesse oder die Erwartungen der Unternehmen an das äußere Erscheinungsbild gestiegen sind. Ein weiteres Hindernis bei der Arbeitsplatzsuche stellen häufig zu hohe Lohnerwartungen dar. Insbesondere Ältere können eine der Arbeitslosigkeit vorausgehende lange Betriebszugehörigkeit und demzufolge nicht selten eine innerbetriebliche Karriere nachweisen. Die vergleichsweise hohen Anspruchslöhne haben zur Folge, dass Bewerbungen Älterer bei Unternehmen ausbleiben und die Suchintensität nach einer neuen Arbeitsstelle abnimmt (vgl. Freiling/Hammer 2006: 2f. und Dietz et al. 2006: 79). Trotz der als Unrecht angeprangerten Stigmatisierung Älterer bezüglich ihrer körperlichen Gesundheit, muss jedoch eingeräumt werden, dass neben nachweislichem Steigen der Häufigkeit und/oder der Schwere einiger Krankheitsbilder, vor allem bei Männern auch Suchtkrankheiten, insbesondere der Alkoholkonsum, ein Problem darstellen. Dies kann sich neben anderen Faktoren ungünstig auf die Mobilität auswirken. Während Frauen der älteren Generation laut eigenen Angaben häufig zu keinem Zeitpunkt Bedarf an einem Führerschein hatten, führt der übermäßige Genuss von Alkohol vor allem bei männlichen Älteren zu einem Verlust der Fahrerlaubnis. Doch auch sonst ist die Bereitschaft zur Mobilität eher gering, was vermutlich an der über die Jahre entwickelten räumlichen Gebundenheit und an einer gewissen „Angst vor Neuem“ liegt. Freundes- und Verwandtenkreis stellen offenbar keinen Hinderungsgrund dar, denn mit anhaltender Arbeitslosigkeit geht oftmals eine Größenabnahme des persönlichen sozialen Netzwerks einher. Viele der Betroffenen sind alleinstehend, verwitwet oder geschieden und erfahren zudem eine gesellschaftliche Exklusion. Diese ist unter anderem in der finanziellen Situation begründet. Doch auch psychische Hemmnisse spielen eine wichtige Rolle bezüglich der Teilnahme am gesellschaftlichen Leben und der Bemühung um einen neuen Arbeitsplatz. Nicht selten überwiegt die Resignation. Langzeitarbeitslose fühlen sich häufig überflüssig und minderwertig. Ihr Schamgefühl bewirkt einen Rückzug aus der Gesellschaft. Menschen über 50 betiteln sich zudem als „zu alt“, um sich erfolgreich in den Arbeitsmarkt integrieren zu können (vgl. Staudinger 2007: 384f.).

Um die soeben beschriebenen Hindernisse und weitere denkbare Probleme erfolgreich abzubauen, verfolgen viele Maßnahmeprojekte für ältere Langzeitarbeitslose die in der sozialen Arbeit beheimatete Empowerment-Strategie. Herriger (2006: 20) beschreibt Empowerment wie folgt:

„Der Begriff ‚Empowerment‘ bedeutet Selbstbefähigung und Selbstbemächtigung, Stärkung von Eigenmacht, Autonomie und Selbstverfügung. Empowerment beschreibt mutmachende Prozesse der Selbstbemächtigung in denen Menschen in Situationen des Mangels, der Benachteiligung oder der gesellschaftlichen Ausgrenzung beginnen, ihre Angelegenheiten selbst in die Hand zu nehmen, in denen sie sich ihrer Fähigkeiten be­wußt [sic!] werden, eigene Kräfte entwickeln und ihre individuellen und kollektiven Ressour­cen zu einer selbstbestimmten Lebensführung nutzen lernen. Empowerment - auf eine kurze Formel gebracht - zielt auf die (Wieder-) Herstellung von Selbstbestimmung über die Umstände des eigenen Alltags.“

Ein weiterer zu erwähnender Faktor bezüglich älterer Langzeitarbeitsloser ist, dass „[d]ie Ersetzung der Arbeitslosenhilfe durch die Grundsicherung (‚Hartz IV‘) […] das Risiko des dauerhaften Lohnausfalls in stärkerem Maße als bisher auf die Arbeitslosen [wälzt].“ (Schmid 2002: 48) Besonders ältere Arbeitssuchende fühlen sich unangemessen behandelt, da Sie unter Umständen viele Jahre lang ohne Unterbrechung in die Arbeitslosenversicherung einbezahlt haben, aber ihren sozialversicherungsrechtlichen Anspruch auf ALG I ggf. bereits nach 12 Monaten verlieren und somit durch den Bezug von ALG II auf die unterste Stufe der Sozialleistungen abrutschen (vgl. Schmid 2002: 48). Diese beschriebenen Faktoren machen die problematische Situation Langzeitarbeitsloser deutlich, insbesondere wenn sie der Generation der über 50-Jährigen angehören. Für diese Gruppe bedarf es deshalb einer speziellen Herangehensweise bei aktivierenden Maßnahmen, da ihre Aktivierung eine besondere Herausforderung darstellt.

2.3 Beauftragung Dritter

Nicht nur auf die Ko-Produktion zwischen den staatlichen Akteuren und Leistungsempfängern wird im Rahmen der Aktivierung Wert gelegt. Auch auf der Ebene der Vermittler findet in den letzten Jahren vermehrt Kooperation und Ko-Produktion zwischen der Arbeitsagentur und privaten Trägern statt. „Bereits mit dem zum Januar 1998 in Kraft getretenen SGB III wurde den Arbeitsämtern in § 37 Abs. 2 die Möglichkeit eröffnet, Dritte mit vermittlungsunterstützenden Dienstleistungen zu beauftragen.“ (Gülker/Kaps 2006: 29) Vier Jahre zuvor wurde das Vermittlungsmonopol der Bundesagentur aufgehoben, sodass sich seitdem ein Markt privater Arbeitsvermittler entwickeln konnte. Im Zuge der Hartz-Reformen wurden unter anderem zwei arbeitsmarktpolitische Instrumente bzgl. der Beauftragung Dritter (§ 37 SGB III) und Eingliederungsmaßnahmen (§ 421i SGB III) eingeführt oder verändert. In den vergangenen Jahren ist die Tendenz zu beobachten, dass Teilbereiche oder auch Gesamtaufgaben an private Anbieter (Dritte) vergeben werden (vgl. ebenda). Die Betreuung von Leistungsempfängern wird individuell an die jeweiligen privaten Träger übergeben und umfasst eine auf die Person abgestimmte Beratung und Unterstützung bei der Arbeitssuche.

Bei den Eingliederungsmaßnahmen nach § 421i SGB III handelt es sich hingegen um eine Gruppenmaßnahme (vgl. ebenda: 30). „Ein privater Anbieter soll im Rahmen eines festgelegten Zeitraums eine Gruppe besonders schwer vermittelbarer Arbeitsuchender in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung vermitteln.“ (Ebenda) Dazu zählt z.B. auch die Gruppe älterer Langzeitarbeitsloser. Den privaten Trägern wird bei der Art und Weise der Erfüllung ihrer Aufgabe freie Hand gelassen, um innovative Konzepte zu fördern. In sogenannten Rahmenverträgen werden von den Auftraggebern allerdings einzuhaltende Vermittlungsquoten festgelegt. Wird diese Quote unterschritten, ist dies in den meisten Fällen mit einer sanktionierenden Maluskomponente verbunden. Bei der Erfüllung der Quote hingegen sind Prämienzahlungen abhängig vom Ergebnis üblich (vgl. Schmid 2006: 500). Die beschriebenen beiden Instrumente lassen sich zusammen mit dem Instrument der Personal-Service-Agentur (§ 37c SGB III) als Kontraktmanagement-Prozess formulieren, der die Effizienz der Vermittlung steigern soll (vgl. Gülker/Kaps 2006: 32). Der Effekt eines solchen Integrationsinstruments ist jedoch nicht konkret messbar. Wird ein Teilnehmer einer Maßnahme nicht während deren Laufzeit, sondern erst zu einem späteren Zeitpunkt in Arbeit vermittelt, kann dies trotzdem noch eine Folge eines durch die Maßnahme hervorgerufenen positiven Effekts sein. Gleichzeitig kann sich eine schlechte Betreuung innerhalb einer Maßnahme nachhaltig negativ auf einen Teilnehmer auswirken und beispielsweise Resignation hervorrufen (vgl. ebenda: 31). Demnach dürfte vor allem unter den betroffenen Arbeitsuchenden die Skepsis gegenüber mit der Vermittlung beauftragten Dritten recht hoch sein. Der positive Nutzen einer Maßnahme ist für sie oftmals nicht unmittelbar ersichtlich.

2.4 Zwischenfazit

Mit der Zusammenlegung der Arbeitsagenturen mit kommunalen Trägern in den ARGEn geht ein neues Spannungsverhältnis zwischen den Trägern der Grundsicherung und ihren Kunden einher. Ausgangssituation ist das zuvor beschriebene Blame-the-victim-Spiel. Es ist plausibel, wenn Arbeitsuchende sich „überrumpelt“ fühlen und nicht nachvollziehen können, warum sie als Opfer überhaupt in einer Beweispflicht gegenüber der ARGE stehen, damit ihnen die finanzielle Grundsicherung und weitere Hilfsangebote zur Verfügung stehen. Zudem wird die Bezeichnung „Kunde“, unter dem die Arbeitslosen bei den Arbeitsagenturen und ARGEn geführt werden, allgemein eher damit assoziiert, dass andere Anbieter Dienstleistungen, nach dem Motto „Der Kunde ist König“, für Konsumenten erbringen. Dagegen müssen sich die Kunden der ARGE ihre Beschäftigungsfähigkeit als Ko-Produzent weitgehend selbst erarbeiten.

Verstärkt wird dieses Spannungsverhältnis durch die Tatsache, dass vor allem schwer vermittelbare Kunden an mit der Vermittlung beauftragte Dritte abgegeben werden und dort z.B. an Maßnahmen teilnehmen sollen. Dies kann dazu führen, dass die Betreffenden sich in eine „Beschäftigungstherapie“ abgeschoben fühlen und dadurch ihre Demotivation steigt. Es ist außerdem anzunehmen, dass ein Dritter gegenüber den Arbeitslosen weniger autoritär erscheint und somit nicht ernst genommen wird. Die Ursache hierfür wird in den bestehenden Steuerungs- und Kontrolldefiziten der privaten Träger vermutet, da diesen u.a. keine direkten Sanktionsmaßnahmen, wie z.B. Leistungskürzungen zur Verfügung stehen. Es mangelt dem Dritten demnach an „sticks and carrots“.

Wie kann daher bei Beauftragung Dritter das Problem der Aktivierung (älterer)

Langzeitarbeitsloser trotz bestehender Steuerungs- und Kontrolldefizite in Prozessen der kollektiven Ko-Produktion gelöst werden? Welche Hindernisse und Konflikte gehen damit einher und wie wird mit ihnen umgegangen, um diese ansatzweise zu lösen?

3 Analyse von Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehungen

Es hat sich gezeigt, dass Problematiken der Ko-Produktion vor allem hinsichtlich der Umsetzung bei Beauftragung Dritter bestehen. Es stellt sich daher die Frage, inwiefern die Beziehungen zwischen Kunden, kommunalen und privaten Trägern Einfluss auf die Aktivierung Langzeitarbeitsloser nehmen. Um diesem Punkt nachzugehen, soll im Folgenden der Prinzipal-Agent-Ansatz herangezogen werden, da dieser als besonders geeignet erscheint. Zwecks der Darlegung, wodurch Auftraggeber-Auftragnehmer-Beziehungen gekennzeichnet sind und welche Probleme innerhalb dieser auftreten können, soll an dieser Stelle die Prinzipal-Agent-Theorie zu Hilfe genommen werden. Zunächst werden dazu die Grundannahmen dieser Theorie dargelegt (Abschnitt 3.1). Es zeigt sich allerdings, dass diese nicht ausreicht, um die Strukturen sozialer Leistungen, wie sie im SGB II verankert sind, abzubilden. Nachdem die Rolle des beauftragten Dritten sowohl als Beauftragter wie auch als Klient im Sinne der Prinzipal-Agent-Theorie näher betrachtet wurde (Abschnitt 3.2 und 3.3), folgt die Formulierung eines eigenen Ansatzes (Abschnitt 3.3). Die dyadischen Beziehungen zwischen Auftragnehmern und Auftraggebern werden auf ein doppeltes Prinzipal-Agent-Modell bzgl. sozialer Leistungen bei Beauftragung Dritter erweitert. Schließlich sollen auf dieser Grundlage drei zu überprüfende Hypothesen aufgestellt werden, um darauf basierend zu untersuchen, wie bei Beauftragung Dritter das Problem der Aktivierung (älterer) Langzeitarbeitsloser trotz bestehender Steuerungs- und Kontrolldefizite gelöst werden kann.

3.1 Prinzipal-Agent-Theorie

Unter Beziehungen im Sinne von Prinzipal-Agent versteht man eine dyadische Auftragnehmer-Auftraggeber-Beziehung, die anhand eines Vertrages definiert wird (vgl. Eisenhardt 1989: 58). Der Auftraggeber (Prinzipal) delegiert eine oder mehrere Aufgaben an einen Auftragnehmer (Agenten), der diese dann im Interesse des Prinzipals ausführen soll. Dem Agenten wird bei der Erfüllung seiner Aufgaben ein gewisser Entscheidungsspielraum gewährt, somit fungiert er als Vertreter des Prinzipals und erhält für diesen Dienst eine finanzielle Entlohnung (vgl. Richter/Furubotn 1996: 163 und Saam 2002: 2). Die Prinzipal-Agent-Theorie, auch Agenturtheorie genannt, beschäftigt sich mit bestehenden Interessenkonflikten zwischen Prinzipal und Agent (vgl. Schreyögg 2003: 446), „analysiert typische Probleme solcher Auftragsbeziehungen und erörtert, durch welche Mechanismen sie sich effizient handhaben lassen.“ (Saam 2002: 2f.) Ihre zentrale Forschungsfrage bezieht sich auf die optimale Ausgestaltung des Vertrages zwischen Prinzipal und Agent. Dabei sollte man jedoch berücksichtigen, dass unter der Annahme begrenzter Rationalität nur unvollständige Verträge erklärt werden können (vgl. Furubotn/Richter 1991: 4).

Die Prinzipal-Agent-Theorie „erklärt das Verhalten von individuellen Akteuren, die durch einen Vertragsabschluß [sic!] in eine asymmetrische Austauschbeziehung eintreten.“ (Saam 2002: 2) Asymmetrien zwischen Prinzipal und Agent werden bzgl. des Informationsstandes, der Risikoneigung und der Ziele unterstellt. Zielkonflikte entstehen durch unterschiedliche Präferenzen von Prinzipal und Agent. Beiden geht es dabei um die Maximierung ihres individuellen Nutzens. Auch die Risikoneigung des Prinzipals unterscheidet sich von der des Agenten. Beide sind in unterschiedlich hohem Maße dazu bereit, für die Umsetzung ihrer Ziele Risiken in Kauf zu nehmen. Im Standardmodell gilt der Prinzipal als Risikoneutral, wohingegen der Agent als eher Risikoscheu angesehen wird (vgl. ebenda 19ff.). Die Risikoverteilung zwischen Prinzipal und Agent spielt bzgl. der Vertragsausgestaltung der beiden Parteien eine wesentliche Rolle. Ein geringes Risiko auf Seite des Agenten führt zu einem Mangel an Anreizen, was ihn dazu veranlasst, keine hohen Leistungen zu erbringen. Wird er beispielsweise per Stundenlohn bezahlt, erhält er seine Entlohnung unabhängig von seiner geleisteten Arbeit (vgl. Saam 2001: 21).

Bzgl. der Informationsasymmetrien wird vom Prinzipal ein Informationsnachteil angenommen (vgl. Schreyögg 2003: 446), da er „die Kompetenz (‚hidden characteristics‘), die Handlungsabsichten (‚hidden intention‘), das Wissen (‚hidden knowledge‘) und Handlungen (‚hidden action‘) des Agenten entweder gar nicht oder nur zu sehr hohen Kosten beobachten kann.“ (Saam 2002: 19) Diese Ursachen der Informationsasymmetrien werden auch als Agenturprobleme bezeichnet, die sich zu Ungunsten des Prinzipals auswirken (vgl. Saam 2001: 26).

Die hidden characteristics sind von den übrigen Agenturproblemen zu unterscheiden. Sie beziehen sich darauf, dass der Agent vor Vertragsschluss private Informationen über seine eigenen Merkmale (z.B. bzgl. seiner Qualifikation) besitzt (vgl. ebenda) und sollen im Folgenden aufgrund der Relevanz für den weiteren Verlauf der Arbeit unbeachtet bleiben.

Im Rahmen der Prinzipal-Agent-Theoriewurden vor allem für jedes der nach Vertragsschluss auftretenden Probleme Lösungsdesigns entwickelt (vgl. Abbildung 1). Das eigentliche Ziel der Prinzipal-Agent-Theorie lässt sich demnach als Analyse der optimalen Gestaltung dieser Lösungsmechanismen definieren (vgl. ebenda: 35).

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^[1] In dieser Arbeit wurde mit Rücksicht auf die Lesbarkeit auf die weibliche grammatikalische Form verzichtet. Die männliche Form impliziert hier und an vergleichbaren Textstellen jedoch auch stets die weibliche Form.

^[2] Im Folgenden werden die Leistungsempfänger von Arbeitslosengeld II (Alg. II) nach dem SGB II sowohl als Kunden, als auch als Teilnehmer bezeichnet. Die jeweilige Bezeichnung ist im Einzelfall abhängig davon, aus welcher Perspektive der Leistungsempfänger gerade betrachtet wird. In der Beziehung zwischen ihm und der ARGE gilt er als Kunde, in der zwischen ihm und dem Träger als (Projekt-)Teilnehmer.