Der Einfluss von Österreich in der Welthandelsorganisation seit dem Beitritt zur Europäischen Union: Eine Fallstudie

Inhaltsverzeichnis

I. Abstract

II. Zusammenfassung

III. Abbildungsverzeichnis

IV. Abkürzungsverzeichnis

A. Einleitung
1.1. Motivation und Hypothese der Arbeit
1.2. Methodik
1.3. Akteure

B. Einflusstheorie der NPÖ
2.1. Grundlage
2.2. Erweiterung der Einflusstaxonomie
2.3. Direkter Einfluss
2.4. Indirekter Einfluss
2.5. Zusammenfassung direkter und indirekter Einfluss

C. Fallstudie Österreich
3.1. Österreichs Einfluss im GATT
3.2. Österreichs Einfluss in der WTO

D. Schlussfolgerungen

E. Ausblick auf die Schweiz

VI. Anhang

VII. Bibliographie

VIII. Einflussdiagramm Österreichs in der WTO detailliert

IX. EU-Organe im WTO-Kontext

X. Abstimmungsprozess basierend auf Art. 207 EG

XI. Interviewleitfäden

XII. Antworten auf Interviewleitfäden

I. Abstract

There was a fundamental shift in Austrian influence within WTO, after their joining of the EU in 1995. Consequently, Austria transferred its direct influence possibilities alongside the respective constitution of its international trade policy to Brussels. This change in influence will be analyzed empirically and by qualitative methods from a New Political Economy perspective. For the corresponding analysis, the term “Influence” will be divided into a direct and an indirect component.

In the GATT the direct influence components prevailed for Austria. One example is the agenda setting power. Using this power, Austria could once amend the terminology of the negotiated agreement in their interest. All in all, however, on balance Austria remained a niche player and the missing interconnections together with the information deficits are only two reasons for this.

When joining the EU, Austria improved its indirect influence component, whereas the direct one deteriorated. The relevant components of the new influence are the signifi- cantly indirect higher market access, due to the European customs union, and the new collective bargaining opportunities. Firstly, the heterogeneity of the EU leads Austria to be a more rapid and simple coalition builder. Coalition building can be for- mal or informal and the “chlorine chicken” case demonstrates this success. Secondly, Austria’s standing for topics which are only of interest to itself, within WTO, is very weak. If however, Austria succeeds to integrate interests of other EU states within its own agenda they will have a far more favourable chance of winning the discussion. Thirdly, the EU offers various instruments to their members, in order for them to gain more influence in the WTO, as a coalition partner. Amongst others, such instruments are the coordinating mechanisms within the economic umbrella associations or the possibilities to penetrate foreign markets. Additionally, Austria is less vulnerable to hostilities from other EU or WTO states. In the case of a trade dispute, it now has access to EU’s enormous resources (designated dispute committees, information or cross retaliation measures), with which the dispute can be mitigated more effectively.

With the impetus of the EU and the therewith ameliorated indirect component, Austria can improve its interest taking in the international trade policy and thus gain in influence within the WTO.

II. Zusammenfassung

Der Einfluss von Österreich in der WTO hat sich 1995 mit dem Beitritt zur EU grund- legend verändert. Österreich transferierte seine direkten Einflussmöglichkeiten in Be- zug auf die Gestaltung der eigenen internationalen Handelspolitik nach Brüssel. Die- se Einflussveränderung wird empirisch und mittels qualitativer Methoden aus der Neuen Politischen Ökonomie analysiert. Für die entsprechende Analyse wird der Term „Einfluss“ in eine direkte sowie in eine indirekte Komponente unterteilt.

Im GATT überwogen für Österreich die direkten Einflusskomponenten. Ein Beispiel dazu ist die Agenda-Bestimmungsmacht. Mit einem Vorstoss konnte Österreich ein- mal die Terminologie des Vertragswerks in seinem Interesse anpassen. Unter dem Strich kam Österreich aber nicht über das Dasein eines Nischenspielers hinaus. Die fehlende Vernetzung sowie das Informationsdefizit sind nur zwei Gründe dafür.

Als Österreich der EU beitrat, verbesserten sich die indirekten Einflusskomponenten, während die direkten an Gewicht verloren. Die relevanten, indirekten Komponenten sind die signifikant gesteigerte, indirekte Marktgrösse aufgrund der Zollunion sowie die neue kollektive Verhandlungsführung. Die Heterogenität der EU führt erstens da- zu, dass Österreich rascher und einfacher, formell wie auch informell, Koalitionen bilden kann. Dies zeigt der „Chlorhühnerfall“ trefflich. Zweitens, bei Themen, welche speziell in Österreich von hoher Bedeutung sind, jedoch auch von generellem euro- päischem Interesse, kann es seine Position effizienter durchsetzen. Drittens offeriert die EU ihren Mitgliedern verschiedene Instrumente, um als Koalitionspartner in der WTO an Einfluss zu gewinnen. Diese Instrumente sind inter alia die Koordinations- mechanismen innerhalb der europäischen Wirtschaftsdachverbände oder die Inter- essensdurchsetzungsmöglichkeiten im Zusammenhang mit der Marktzugangsstrate- gie. Hinzu kommt, dass Österreich weniger anfällig ist, handelspolitisch von anderen EU oder WTO Staaten unter Druck gesetzt zu werden. Im Falle eines Handelskon- flikts hat es nun Zugang zu den Ressourcen der EU (dafür designierte Komitees, In- formationen, Retorsionsmöglichkeiten) und kann ihn dadurch rascher mitigieren.

Mit dem Impetus der EU und den damit verbunden verbesserten, indirekten Komponenten, kann Österreich seine Interessenswahrnehmung in der internationalen Handelspolitik steigern. Insgesamt gewinnt es in der WTO an Einfluss.

III. Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Politische Macht und Repräsentanz im Rat (EU-27)

Abbildung 2: Vergleich der Handelsregimestrukturen GATT und WTO

Abbildung 3: Agenda-Bestimmungsorgane der EU

Abbildung 4: Flussdiagramm zu Österreichs Einfluss im GATT

Abbildung 5: Flussdiagramm zu Österreichs Einfluss in der WTO

Abbildung 6: Der WTO Beschlussfassungsprozess nach Lissabon

Abbildung 7: Warenimporte von Österreich und der EU im GATT und in der WTO

Abbildung 8: Einflussveränderung Österreichs: GATT zur WTO

Abbildung 9: Flussdiagramm zu Österreichs Einfluss in der WTO (detailliert)

IV. Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einleitung

1.1. Motivation und Hypothese der Arbeit

Am 1. Januar 1995 entstand aus dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) die Welthandelsorganisation (WTO). Im selben Jahr trat Österreich der Eu- ropäischen Union (EU) bei. Dies führte für Österreich zu einer neuen „europäischen Zwischenstufe“, um die eigenen Interessen in genanntem Welthandelsregime wahr- zunehmen.

Wie hat sich der Einfluss von Österreich aufgrund dieser neuen Zwischenstufe ver- ändert? Hatte Österreich früher mehr Möglichkeiten, seine nationalen Themen auf die GATT-Agenda zu bringen und sich durchzusetzen? Oder bedeutet der Beitritt zur grössten Zollunion der Welt, dass Österreich nun mit der EU, als Politik- und Wirt- schaftsinstrument, seine Interessen einfacher in die WTO-Verhandlungen einbringen kann? Falls sich der Einfluss verändert hat, stellt sich die Frage, ob er sich abgeschwächt hat oder ob er nicht vielmehr stärker geworden ist? Wie, wo und wann muss Österreich heute seinen Einfluss geltend machen? Diese und weitere verwandte Fragen werden in dieser Fallstudie behandelt.

Das Ziel ist es aufzuzeigen, welches die Veränderungen und Konsequenzen in Bezug auf den Einfluss für eine kleine, entwickelte und offene Volkswirtschaft wie Österreich in der WTO sind.

Die Hypothese der Fallstudie lautet: Österreich hat in der WTO aufgrund seines EUBeitritts 1995 an Einfluss gewonnen.

Der Terminus „Einfluss“ wird dabei dichotom verwendet: direkter und indirekter Ein- fluss. Die direkte Einflusskomponente bezieht sich auf die egoistisch-rationale Ein- flussnahme und die indirekte auf die Steigerung der Kooperationsmöglichkeiten.

Die Fallstudie ist unterteilt in:

a) Einführung in die Methodik sowie Auflistung der wesentlichen Akteure,
b) Präsentation der relevanten Einflusstheorien aus der Neuen Politischen Öko- nomie (NPÖ) und Unterteilung in direkten sowie indirekten Einfluss,
c) Auswertung der Theorie anhand des Fallbeispiels Österreich,
d) Schlussfolgerungen der Fallstudie sowie Ausblick auf die Schweiz.

1.2. Methodik

„Eine Forschungsmethode ist eine Variante, um dem Leser verständlich aufzuzeigen, woher die generierten (nicht aber „gegebenen“) Daten kommen und welche Charak- tereigenschaften sie besitzen, um als Evidenz für die Behauptungen zu dienen^[1] “. Diese Charakterisierung beschreibt die theoretische und explorative Grundannahme interpretativer Methoden, welche als Richtschnur für diese empirisch-qualitativ ge- führte Fallstudie dient.

Die theoretische Ebene beinhaltet eine Hintergrundanalyse über den Einfluss von nationalen Akteuren in Regimen sowie eine Untersuchung der Entscheidungsstruktu- ren innerhalb der EU. Kompilatorisch werden der aktuelle relevante Forschungsstand erfasst und die passenden Inhalte für diese Fallstudie herausgearbeitet. Dazu wur- den die Bibliotheks- und Zeitschriftenkataloge der Universität Basel, des World Trade Institutes in Bern, Onlinedatenbanken und Internetseiten der EU, WTO und von Ös- terreich konsultiert^[2].

Die explorative Ebene, der eigentliche Hauptteil dieser Fallstudie, ist mittels qualitativer ExpertenInneninterviews erarbeitet worden. Um zu einer Konklusion in Bezug auf den Einfluss von Österreich in der WTO seit dem EU-Beitritt zu kommen, wurden FachvertreterInnen folgender Organe kontaktiert (zwei Fachexpertinnen und sechs Fachexperten mündlich sowie ein Fachexperte schriftlich):

- Bundesministerien: Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, Bundesministerium für Europäische und internationale Angelegenheiten, Landwirtschaftsministerium (vier FachexpertInnen)
- Interessensvertretungen: Landwirtschaftskammer Österreich, Wirtschaftskammer Österreich (zwei FachexpertInnen)
- Universitäten: Wirtschaftsforschungsinstitut Wien (ein Fachexperte)
- EU: Delegation der Europäischen Kommission für die Schweiz und das Fürstentum Liechtenstein (ein Fachexperte)
- NGO: ATTAC (ein Fachexperte)

Die gewählte Untersuchungsform, leitfadengestützte, strukturierte FachexpertInnen- interviews, ist für diese Fallstudie besonders geeignet, da im direkten Gespräch rele- vante Aspekte situativ vertieft werden können und die Aussage von einer höheren Qualität ist als z.B. bei elektronischer Befragung. Experten werden hier, nach Bogner und Menz, als Kristallisationspunkte praktischen Insiderwissens betrachtet, die stell- vertretend für eine Vielzahl zu befragender Akteure interviewt wurden^[3]. Die Interviews fanden mit einer Ausnahme in den Büros der InterviewpartnerInnen statt und dauerten zwischen ein und zwei Stunden. Dazu war ein zweiwöchiger Auf- enthalt in Wien notwendig. Auf Verlangen der InterviewpartnerInnen werden die Ant- worten in dieser Fallstudie anonymisiert wiedergegeben und es wird auf persönliche Zitate verzichtet. Die Gespräche wurden immer handschriftlich festgehalten und bei fünf Interviews durfte das Gespräch zusätzlich elektronisch aufgezeichnet werden. Die anschliessende Transkription der Notizen und Aufzeichnungen wurden nach dem Grundsatz von Meuser und Nagel, das Überindividuell-Gemeinsame herauszuarbei- ten, erstellt^[4].

Was die Akteure betrifft, so werden die gesetzlich anerkannten Parteien, Institutionen, Organe und Interessensgruppen im Zusammenhang mit der WTO für die Periode 1995 - 2009 untersucht. Um den Einfluss vergleichen zu können, enthält der Interviewbogen auch spezifische und entsprechende Fragen zum österreichischen Einfluss im GATT vor 1995.

In Bezug auf das eingereichte Proposal von Oktober 2009 wurden zwei Punkte ver- ändert. Erstens bildet der theoretische Rahmen nicht mehr die „Verhandlungsmacht“ und das „Kollektive Handeln“, sondern es geht nun um den direkten und indirekten Einfluss. Die Anpassung wurde vorgenommen, um eine bessere Abgrenzung zwi- schen den verschiedenen Einflusstypologien zu erreichen und um die Verständlich- keit der Interviews zu erhöhen. Zweitens wurde auch der Gegenstandsbereich ange- passt. Eine spezifische Aufteilung des Einflusses nur auf den Agrar- und Tourismus- bereich war aufgrund der zur Verfügung stehenden Ressourcen nicht möglich.

Am 1. Dezember 2009 hat in der EU der Vertragswechsel von „Nizza“ zu „Lissabon“ stattgefunden. Da „Lissabon“ seit diesem Stichtag rechtskräftig ist und somit der Aktualität entspricht, werden in dieser Fallstudie der Lissabon-Vertrag und die entsprechende Terminologie als Referenz genommen.

1.3. Akteure

1.3.1. Österreich

1995 traten der EU drei ehemalige EFTA-Staaten bei: Österreich, Finnland und Schweden. Eine Auswirkung der Erweiterung betraf das Einflussverhältnis von Kleinund Grossstaaten. Wie aus der Abbildung 1 ersichtlich ist, haben Klein- und Mittelstaaten einen überdurchschnittlichen Einfluss in der EU.

Abbildung 1: Politische Macht und Repräsentanz im Rat (EU-27) laut Nizza-Vertrag

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Breuss (2009): S. 8

Staaten, welche sich auf der blau gestrichelten Linie befinden, haben proportional zu ihrer Bevölkerungsgrösse den korrekten, anspruchsbezogenen Stimmenanteil im Rat. Staaten, welche sich links von der blau gestrichelten Linie befinden, haben ei- nen überproportionalen Stimmenanteil und Staaten, welche rechts von der blau ge- strichelten Linie liegen einen unterproportionalen Stimmenanteil im Vergleich zu ihrer Bevölkerung. Österreich liegt deutlich links von der blauen Linie und hat somit mehr Stimmeneinfluss im Rat als ihm aufgrund der Bevölkerungsgrösse zustehen würde. Mit dem Vertrag von Lissabon sinkt zwar die Diskrepanz für Österreich zwischen der blau gestrichelten und der roten Linie etwas, jedoch verfügt es weiterhin über einen überproportionalen Stimmenanteil im Vergleich zu seiner Bevölkerungsgrösse.

1.3.2. Welthandelsregime

1.3.2.1. Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen

Seit der Entstehung des GATT im Jahre 1947 bis zu seiner Nachfolgeorganisation, der WTO, wurden acht Zollsenkungs-Handelsrunden erfolgreich abgeschlossen. Das System der Beschlussfassung war von Anfang an vom Konsensprinzip geprägt. Dieses Konsensprinzip besagt, dass, um eine Verhandlungsrunde erfolgreich abzu- schliessen, die Zustimmung jedes einzelnen Mitgliedes notwendig ist. Es bestand erfolgreich, obwohl Artikel XXV GATT (Gemeinsames Vorgehen der Vertragspartner^[5] ) auch Beschlüsse mit Stimmenmehrheit vorsieht^[6].

Die Einflussmöglichkeiten der Mitglieder in den GATT-Zollverhandlungsrunden kön- nen einerseits aus dem Reglement und andererseits aus dem ökonomischen Ge- wicht ihrer Mitglieder deduziert werden. Dieses ökonomische Gewicht, abgeleitet von der jeweiligen Marktgrösse, erlaubte einem Mitglied in den Verhandlungsrunden ent- weder Konzessionen zu machen oder von solchen zu profitieren. Von Konzessionen zu profitieren, war meistens jenen Mitgliedern vorbehalten, welche der sogenannten „Leistungserbringungsregel“ folgten. Diese besagte, dass nur Staaten, welche den grössten Handel in einem bestimmten Produkt erbrachten, in der Position waren, Konzessionen einzufordern. Kleinstaaten, welche keinen ausgeprägten Importmarkt zur Verfügung stellen konnten und welche auch nicht die Hauptlieferanten für andere gehandelten Güter waren, waren so in Zollreduktionsverhandlungsrunden oft um je- de Einflussmöglichkeit gebracht^[7].

1.3.2.2. Welthandelsorganisation

Die wichtigsten Unterschiede zum GATT zeigt Abbildung 2 auf. Zu GATT-Zeiten war das Haupteinflussmittel die ökonomische Macht. Mit dem Wechsel zur WTO haben die kollektive Identität sowie die legalen Verpflichtungen der Mitglieder an Wichtigkeit gewonnen. Zudem ist bei der Einflussverteilung die Tiefe der Macht, d.h. die Fähig- keit zur Kooperation von Klein- oder Entwicklungsstaaten, bedeutender geworden. Im GATT war die materielle Verteilung der Macht viel wichtiger gewesen.

Abbildung 2: Vergleich der Handelsregimestrukturen GATT und WTO

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Ford (2003): p. 45, eigene Darstellung

Aufgrund der beachtlichen Erweiterung der Mitgliederanzahl in der WTO stellt sich die Frage, warum grosse Staaten wie die USA oder die EU ein konsensbasierendes Entscheidungsverfahren überhaupt unterstützen. Aufgrund ihrer ökonomischen Grösse könnten sie die Verhandlungsrunden dominieren.

Ein neoliberaler Erklärungsansatz ist, dass die WTO-Vertragspartner die souveränen Gleichbehandlungsregeln nur akzeptiert haben, weil sie implizieren, dass gegenseiti- ge Zollreduktionen die grössten Wohlfahrtsgewinne bringen. Eine andere, eher insti- tutionelle Erklärung ist, dass auch mächtige Staaten ein Interesse daran haben, mit kleineren Staaten zu verhandeln, um eine höhere Legitimität zu erhalten. Die gros- sen Staaten sind an Welthandelsregeln interessiert, welche von allen akzeptiert und rasch und vollständig implementiert werden können. Nur das Konsensprinzip gene- riert diese relevanten Informationsströme und erlaubt es, ein Gesamtpaket zu schnü- ren, welches von allen Mitgliedern akzeptiert wird^[8]. Genau darin besteht für die klei- nen Mitglieder die Chance, ihren Einfluss optimal geltend zu machen.

1.3.3. Die Europäische Union

Der Artikel 207 EUV (Ex-133 EG und Ex-113, Absatz 1 - 4 Vertrag von Rom 1957) und das Gutachten 1/94 des Gerichtshofs der EU (EuGH) steht im Zentrum von Verhandlungen über internationale Handelsabkommen.

Artikel 207 EUV ist die rechtliche Grundlage für die Gemeinsame Handelspolitik (GHP) der EU. Dieser Artikel ermöglicht es der EU, Handelsabkommen mit einem oder mehreren Staaten oder mit internationalen Organisationen auszuhandeln, abzuschliessen und zu implementieren. Die Handelsabkommen betreffen hauptsächlich die europäischen Aktivitäten bei Gütern und Dienstleistungen, Handel in gewerbli- chen Bereichen, geistigem Eigentum (erst seit Amsterdam 1997) und Investitionen.

Im Gutachten 1/94 des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) wird festgehalten, dass es bei den Handelsthemen ausschliessliche Zuständigkeiten (z.B. GATT) und ge- mischte Zuständigkeiten der Kommission (z.B. TRIPS) gibt. Für die Kommission be- deutet dies, auf konstanter Basis mit allen Mitgliedstaaten zu verhandeln. Neben der „Kooperationspflicht“ in den ausschliesslichen Zuständigkeiten, muss die Kommissi- on auch bei gemischten Zuständigkeiten eine gemeinsame Position finden, um ge- gen aussen als Einheit wahrgenommen zu werden. Dadurch kann die Kommission u.a. ihre Legitimität steigern.^[9].

Innerhalb der WTO nimmt die EU eine einzigartige Rolle ein. Einerseits sind die EUMitgliedstaaten direkt in der WTO präsent, andererseits ist auch die EU selber in der WTO vertreten. Aufgrund des Art. IX:1 der WTO-Vereinbarung verfügt die EU „über eine bestimmte Anzahl von Stimmen, die der Anzahl ihrer Mitgliedstaaten, die Mitglieder in der WTO sind, entspricht“^[10].

Im Anhang werden die verschieden EU-Organe und Komitees kurz vorgestellt.

B. Einflusstheorie der NPÖ

2.1. Grundlage

Es gibt eine Vielzahl von Einflusstheorien, welche in den unterschiedlichsten Bereichen angewendet werden (e.g. Psychiatrie, Militär oder Klimawandel). Die vorliegende Fallstudie behandelt politisch, ökonomisch und juristisch bedingte Einflussmöglichkeiten. Um den Einfluss in diesen Kontexten zu erläutern, eignet sich die NPÖ besonders gut.

Der Grundgedanke der NPÖ ist es, die zunehmende Interdependenz zwischen wirt- schaftlichen, sozialen und politischen Institutionen besser zu erklären. Sie versteht sich als positive Ökonomie, die die aktuellen Zusammenhänge beschreiben will^[11]. Ein wesentlicher Bestandteil dieser Forschungsarbeit besteht darin, die Einfluss- In- terdependenzen zwischen den verschiedenen Organen von Wirtschaft, Gesellschaft und Politik zu analysieren.

Neben dem Grundgedanken der Interdependenz werden in der NPÖ die politischen Akteure zusätzlich individuell und/ oder innerhalb kollektiv handelnder Gruppen betrachtet. Es geht darum,

- die logische Analyse kollektiver Entscheidungen,
- die empirische Erforschung kollektiver Entscheidung,
- die normative Begründung bzw. Kritik kollektiver Entscheidungen

zu untersuchen^[12]. Die Vertreter der NPÖ bedienen sich verschiedener ökonomischer Methoden, beispielsweise der Neoklassik, der Spieltheorie, der Neuen Institutionenökonomie oder der experimentellen Wirtschaftsforschung. Für diese Fallstudie relevante Teilgebiete sind der „Public Choice“- sowie der „Rational Choice“-Ansatz. Beim Public Choice-Ansatz stehen das politische Verhalten, die Entscheidungsprozesse und deren Strukturen im Vordergrund. Beim Rational Choice-Ansatz sind die komplexen sozialen Handlugen der Akteure im Mittelpunkt^[13].

Der Einfluss kann mittels qualitativen oder quantitativen Methoden untersucht wer- den. Letztgenannte Methode ist z.B. die mathematische Indexberechnung von Shapley und Shubik oder von Banzhaf, welche aus den Abstimmungsregeln einer Institution abgeleitet werden^[14].

Bei den qualitativen Einflusstheorien ist die Institutionentheorie von Cox und Jacobson ein Referenzpunkt. Die Autoren untersuchten 1973 mit ihrem Opus „Die Anatomie des Einflusses“ in acht Fallstudien die Entscheidungsprozesse in verschiedenen internationalen Regimen^[15].

In der vorliegenden Fallstudie wird der Einfluss von Österreich qualitativ und empi- risch erforscht. Ein Kleinstaat in einem internationalen Regime kann im Normalfall nicht egoistisch unilateral vorgehen, die Verhandlungen einseitig dominieren oder militärisch drohen. Um Einfluss in einem solchen Regime erfolgreich ausüben zu können, ist ein Kleinstaat auf Verhandlungen angewiesen, muss die verschiedenen Interdependenzen kennen und das Handeln von politischen wie auch wirtschaftlichen Akteuren antizipieren können.

Zuerst wird die Einflusstaxonomie von Elsig vorgestellt. Er schränkt den Einfluss auf zwei Situationen ein: auf Staaten sowie Regime. Für diese beiden Situationen unter- scheidet er den strukturellen, prozeduralen und ideellen Einfluss. Anschliessend wird die Einflusstaxonomie von Steinberg analysiert. Er reduziert die Analyse auf zwei Komponenten: auf gesetzesbasierten sowie machtbasierten Ein- fluss. Für diese Fallstudien wiederum werden die beiden Termini von Steinberg er- weitert und in direkten sowie indirekten Einfluss umbenannt. Dies wird in Abschnitt

2.2., „Erweiterung der Einflusstaxonomie“, erläutert.

2.1.1. Einflusstaxonomie von Elsig

Wie Elsig in seiner Studie festhält, bestehen grundsätzlich drei verschiedene Arten von Einfluss: struktureller, prozeduraler sowie ideeller Einfluss.

a) Der strukturelle Einfluss beinhaltet den Besitz von Leistungsvermögen (z.B. ökonomische Stärke oder Abstimmungsrechte) und lagebedingten Stärken (z.B. Spitzenpositionen einer Verhandlungspartei oder der besten Alternative zu einem verhandelten Abkommen - BATNA). Diese Art von Einfluss ist be deutend, da Akteure, welche über ein grosses Leistungsvermögen oder hohe, lagebedingte Stärken verfügen, mehr Optionen haben, um die Verhandlungen zu beeinflussen, als Akteure, welche nicht über dieselben Instrumente verfü- gen. Die Durchsetzungsfähigkeit eines einzelnen Mitgliedes wird üblicherwei- se mit dem Niveau des Marktzugangs, welches das Mitglied Drittparteien offe- rieren kann, definiert. In einem durch Merkantilismus und liberale Anreize ge- kennzeichneten System ist somit die Marktgrösse das wichtigste Argument für alle Teilnehmer^[16].

b) Der prozedurale Einfluss manifestiert sich vorwiegend in der Fähigkeit, Verhandlungen zu führen sowie im Bereitstellen entsprechender Ressourcen. Er wird massgeblich in der akteursorientierten Forschung untersucht. Wichtig beim prozeduralen Einfluss ist die grosse Anzahl der aktiv nutzbaren Kommu- nikationskanäle. Das sind zum einen die verschiedenen Ressourcen (persön- liche wie auch wissensbasierte), zum andern Koalitionen, die sich zum eige- nen Vorteil nutzen lassen. Eine weitere Möglichkeit besteht darin, die Informa- tionsasymmetrien strategisch einzusetzen oder der Situation angepasste Ver- handlungstaktiken anzuwenden, um das gewünschte Verhandlungsresultat zu erzielen. Zusätzlich drückt sich Verhandlungsfähigkeit oft auch darin aus, dass die Gewinnmenge des Unterhändlers und jene seines Gegenübers zu Guns- ten des Erstgenannten manipuliert wird^[17]. Entsprechende Instrumente der Manipulation sind z. B. Drohungen, Bluff oder Überzeugungsarbeit dank Ver- handlungen, Charisma, Populismus oder Anziehungskraft. Koalitionen sind in diesem Zusammenhang ein gängiges Instrument, um zusätzliche Verhand- lungsmacht zu gewinnen. Die Vorteile von Koalitionen liegen darin, dass sie stillschweigend und auf einer Ad-hoc-Basis funktionieren, rasch geschlossen und wieder aufgelöst werden können^[18].

c) Auf eine Einfluss-Analyse des ideellen Einfluss wird verzichtet, da er wissen- schaftlich noch wenig entwickelt ist.

2.1.2. Einflusstaxonomie von Steinberg

In Kontext von WTO-Verhandlungen spielt der gesetzesbasierende Verhandlungs- einfluss nach Steinberg eine zentrale Rolle. Staaten nehmen die prozeduralen Re- geln ernst, damit ein Konsens gefunden wird, welcher zu einer Pareto- Verbesserung^[19] führt. Diese Pareto-Verbesserung mündet u.a. in symmetrische Marktöffnungsverträge.

a) Bei gesetzesbasierendem Verhandeln geht es um den Einfluss, welcher von substanziellen und prozeduralen Übereinkommen abgeleitet werden kann. Diese Entscheidungsregeln bestimmen den Abstimmungs- oder Agendasetze- reinfluss und somit das (End-)Resultat einer Verhandlung.

Verhandlungseinfluss aus internationalem Recht abzuleiten, verlangt Vertrau- en in dessen Effektivität, dessen Einhaltung sowie von den Mitgliedern das Bekenntnis zu internationalem Recht. Das Bekenntnis zu diesem Recht kann aber auch auf den Eigeninteressen eines Staates basieren. So sind rationelle Institutionalisten der Meinung, dass Pareto-verbessernde Kooperationen un- tereinander das Basisbekenntnis zu internationalen Institutionen und Recht sind. Aus diesen Gründen wird internationales Recht, auch mit seinen prozeduralen Regeln, als effektive und dauerhafte Quelle von Verhandlungseinfluss angesehen^[20].

b) Im Gegensatz zu den gesetzesbasierten stehen die machtbasierten Verhand- lungen. Hierbei machen Staaten Machtinstrumente geltend (primär ihre Markt- grösse), welche sich extrinsisch gegenüber Gesetzen verhalten und eine un- sichtbare Gewichtung im Entscheidungsfindungsprozess berücksichtigen. Staaten, die machtbasiert verhandeln, erreichen Resultate, welche asymmet- risch sind und keine Pareto-Verbesserung darstellen. Trotz dieser offensichtli- chen Nachteile sind machtbasierte Verhandlungen oft ausschlaggebend, um Resultate einer Verhandlungsrunde erklären zu können^[21].

2.2. Erweiterung der Einflusstaxonomie

Die Taxonomie von Steinberg wird für diese Fallstudie erweitert und als Basis für die strukturierten Interviews angewendet, um eine klar verständliche Grundlage zu ermöglichen. Da sich diese Fallstudie nicht exakt an die Definition dieser beiden Termini (gesetzes- und machtbasierter Einfluss) hält, sondern diese vielmehr komplementiert, wird auch die Bezeichnung der beiden Termini angepasst.

a) Der Begriff „gesetzesbasierender Einfluss“ wird erweitert um die Dimension des „Direkten“. Dies, da es sich nicht nur um prozedurale Regeln handelt, sondern auch um die Agenda-Bestimmung oder Vetomöglichkeiten^[22]. „Direk- ter Einfluss“ ist der passendere Begriff, da es sich um klare, nachvollziehbare und formal festgehaltene Einflussmöglichkeiten eines Nationalstaates handelt.

b) Der Begriff „machtbasierender Einfluss“ wird erweitert um die Dimension des „Indirekten“. Dies, da es nicht nur um Machtinstrumente basierend auf der Marktgrösse, auf unsichtbarer Gewichtung und um Entscheidungsprozesse geht, welche asymmetrische Resultate herbeiführen und keine Pareto- Verbesserung darstellen, sondern auch um Koalitionen oder Stimmentausch. „Indirekter Einfluss“ ist der passendere Begriff, da diese Art von Einfluss sehr dynamisch, informell und wenig fassbar ist sowie viel Spielraum für verschie- dene Arten von Einflussnahme ermöglicht.

2.3. Direkter Einfluss

Der Begriff des direkten Einflusses bezieht sich auf die formellen Variablen eines Mitgliedes, die EU-Positionsfestlegung in WTO-Themen zu initiieren, zu kontrollieren, zu beschleunigen oder zu blockieren. Mit „formell“ wird in dieser Fallstudie die Ein- flussmöglichkeit aufgrund eines Vertrages, Gesetzes oder Reglements verstanden. Die beiden wichtigsten Variablen im Zusammenhang mit direktem Einfluss sind die Agenda-Bestimmung und der Beschlussfassungsprozess. Weitere Variablen wie Ra- tifizierungsbeeinflussung oder Einfluss auf die Implementierung der gemeinschafts- internen Massnahmen spielen eine weniger dominante Rolle und werden daher nicht speziell analysiert.

2.3.1. Agenda-Bestimmung

Abbildung 3 zeigt schematisch die verschiedenen Agenda-Bestimmungsorgane auf europäischer Ebene auf. Bei multilateralen Verhandlungen, insbesondere im Rah- men der WTO, hat die Kommission das Initiativrecht und somit eine Agenda- Bestimmungsmacht^[23]. Sie kann den Vorschlag für ein erstes Verhandlungsmandat entwerfen, welches im Idealfall die Interessen ihrer Mitgliedstaaten, die des Europäi- schen Parlaments, der europäischen Wirtschaft sowie der Zivilgesellschaft wider- spiegelt. Dieses Verhandlungsmandat wird nicht grundsätzlich neu definiert, sondern es folgt der bisherigen Handelsagenda der WTO. Die Handelsagenda ist die aggre- gierte Summe der iterativen Verhandlungsprozesse, welche sich zuerst mit den GATT-Runden und dann mit der WTO entwickeln. Das Verhandlungsmandat wird von der Generaldirektion (GD) Handel der EU entworfen und ist dem von den Mit- gliedstaaten nominierten Kommissar für Handel unterstellt. Eine Mehrheit unter den Mitgliedern zu finden, die bereit wäre, der Kommission ein Verhandlungsmandat zu erteilen, welches über die bestehenden Inhalte und den Umfang der jeweils beste- henden Politik hinausginge, ist nur innerhalb der zur Verfügung stehenden politi- schen Spielräumen möglich^[24].

Abbildung 3: Agenda-Bestimmungsorgane der EU

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Elsig (2002): p. 35, eigene Darstellung

Sobald das Mandat in seinen Grundzügen steht, wird es innerhalb des Artikel 207 Komitees diskutiert. Das Artikel 207 Komitee ist das wichtigste Instrument der Mit- gliedstaaten, um einerseits die Kommission zu überwachen und andererseits die Handelsagenda mit zu beeinflussen. In einer Rational-Choice-Perspektive fungiert es als Schlüsselinstitution, welche die Auftraggeber (Mitgliedstaaten, Interessengruppen etc.) benützen, um die Auftragnehmerin (die Kommission) zu überwachen. Je mehr Auftraggeber es gibt, desto weniger wichtig wird die Rolle der Auftragnehmerin. Ei- nerseits verliert die Auftragnehmerin an Einfluss und andererseits sinkt mit der Zu- nahme von Auftraggebern die mögliche Gewinnmenge für die Auftragnehmerin^[25].

Anschliessend wird das Mandat dem Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) unterbreitet, der wiederum für die Vorbereitungen des Rates (auch Ministerrat genannt) verantwortlich ist. Der AStV besteht aus den Botschaftern der Mitgliedstaaten sowie deren nationalen Beamten. Der AStV leitet den Verhandlungsvorschlag für das Mandat am Schluss dem Rat weiter, welcher darüber entscheidet^[26].

2.3.2. EU-Beschlussfassungsprozess

Um den EU-Beschlussfassungsprozess zu erläutern, kann man wieder beim Ver- handlungsmandat für die Kommission ansetzen. Nachdem der Rat dem Verhand- lungsmandat der Kommission einstimmig zugestimmt hat, werden die multilateralen Verhandlungen der Kommission unter Leitung des Kommissars für Handel geführt. Dabei muss die Kommission weiterhin in engem Kontakt mit dem 207 Komitee ste- hen. Artikel 207 Abschnitt 3 Absatz 3 EUV (alt: Artikel 133 Abschnitt 3 Absatz 2 EGV) besagt, sie müsse „im Benehmen mit einem zu ihrer Unterstützung vom Rat bestell- ten Sonderausschuss und nach Maßgabe der Richtlinien, die ihr der Rat erteilen kann, stehen. Die Kommission erstattet dem Sonderausschuss sowie dem Europäi- schen Parlament regelmäßig Bericht über den Stand der Verhandlungen“. Im 207 Komitee selber wird eine Verhandlungsrunde üblicherweise so lange geführt, bis ein Konsens zustande kommt.

Die Bewegungsfreiheit der Mitgliedstaaten während der WTO-Verhandlungen ist sehr gering, da nur innerhalb des gemeinsamen Verhandlungsmandats Positionsverände rungen möglich sind^[27]. Die Kommission auf ihrer Seite ist nicht daran interessiert, den WTO-Prozess komplett für die direkte Miteinbeziehung der Mitgliedstaaten zu schliessen und nur innerhalb des Verhandlungsmandats zu agieren. Damit die Mit- gliedstaaten auch weiterhin die Beweggründe hinter eventuellen Konzessionen der Kommission sehen, muss die EU die Vertreter der Mitgliedstaaten weiterhin direkt in den WTO-Verhandlungsprozess mit einbeziehen. Dies geschieht zum Beispiel mit verschiedenen informellen Verhandlungsprozessen^[28] sowie Sitzungsvor- und nachbesprechungen.

Auf der anderen Seite kann aber auch die EU selber in den wenigsten Verhandlun- gen Drittstaaten Konzessionen zugestehen, da aufgrund der heterogenen EU- Struktur ihr Verhandlungsmandat vom Rat sehr eng ausgelegt wird. Dieses eng aus- gelegte Mandat kann im Idealfall jedoch sogar zu einer Stärkung der Verhandlungs- macht der EU führen. Die Kommission kann in den Verhandlungen signalisieren, dass Änderungen an ihrem Verhandlungsmandat vom Rat nicht genehmigt werden^[29]. Sind einem Verhandlungspartner intern die Hände gebunden, so kann dies nützlich sein, um zusätzliche externe Konzessionen zu erwirken. Diesen Grundsatz hält Schelling in „Die Konfliktstrategie“^[30] fest.

2.3.3. Zusammenfassung direkter Einfluss

Als Schlussfolgerung ist festzuhalten, dass ein Mitglied die EU-Positionsfestlegung in WTO-Themen mit Hilfe der Kommission initiieren kann (sog. Vorschlagsrecht). Die Mitglieder können den Prozess kontrollieren oder beschleunigen, sofern sie mit dem Beschlussfassungssystem vertraut sind. Blockieren kann ein Mitglied die Positionsfestlegung aufgrund der Einstimmigkeitsregel im Rat.

Um den direkten Einfluss erfolgreich ausüben zu können, ist in der EU die relative Verhandlungsmacht der unterschiedlichen gesellschaftlichen Präferenzen innerhalb der staatlichen Institutionen, welche die Resultate der Politik beeinflussen, aus- schlaggebend^[31]. Im Beschlussfassungsprozess hat ein Mitglied zusätzliche Möglich- keiten, Druck auf die verschiedenen Komitees auszuüben. Ein Mitglied gewinnt in >diesem Prozess dann Einfluss, wenn es, ceteris paribus, von den übrigen Mitgliedern der EU mehr Zugeständnisse erhält, als es selbst machen muss^[32].

2.4. Indirekter Einfluss

Der Begriff „indirekter Einfluss“ bezieht sich auf die informellen Variablen eines Mit- gliedes, die EU-Positionsfestlegung in WTO-Themen zu initiieren, zu kontrollieren, zu beschleunigen oder zu blockieren. Unter „informell“ werden in dieser Fallstudie Ein- flussmöglichkeiten verstanden, welche nicht auf einem Vertrag, Gesetz oder Regle- ment beruhen. Die wichtigsten Variablen in diesem Zusammenhang sind die Markt- grösse eines Mitgliedes und seine Fähigkeit zur kollektiven Verhandlungsführung.

Weitere Variablen wie Interdependenztheorie oder Einfluss mit Stimmentausch spielen zwar ebenfalls eine Rolle, werden jedoch nur am Rande erläutert.

2.4.1. Marktgrösse

Die wichtigste Approximation in Regimen, wo wirtschaftliche Fragen dominieren, ist die jeweilige Marktgrösse eines Mitgliedes. Grosse Volkswirtschaften wie die Verei- nigten Staaten von Amerika (USA) können die Verhandlungsrunden dominieren, kleine Volkswirtschaften wie Österreich haben weniger Möglichkeiten, die Runde sig- nifikant zu modifizieren. Dies, da ein Kleinstaat einerseits nicht über die Ressourcen verfügt, um seine Interessen im selben Mass durchzusetzen. Er leidet unter dem Verhältnis der asymmetrischen Interdependenz. Andererseits verfügt er auch nicht über den gleichen Informationszugang zu den Machtzentren wie eine grosse Volks- wirtschaft^[33].

Nach der Studie von Mansfield und Reinhardt^[34] formieren WTO-Mitglieder Präferenzabkommen, um ihren Einfluss in Handelsrunden gegenüber Drittparteien zu er- weitern. Dadurch können sie ein potenzielles Einflussdefizit in einem internationalen Regime mitigieren. Höhere Verhandlungsmacht ist speziell während multilateraler Verhandlungsrunden oder z.B. wenn die WTO neue Mitglieder aufnimmt von Vorteil. Neue Handelsmitglieder verkleinern den Einfluss jedes bisherigen Mitglieds, was wiederum ein Anreiz ist, den Einfluss innerhalb von Freihandelsabkommen zu kon- zentrieren. Besonders prononciert ist das für die Mitglieder einer Zollunion. Dies, dasie über einen gemeinsamen Aussenzolltarif verfügen und daher als Einheit gegenüber Drittparteien in Verhandlungen auftreten können.

Das Freihandelsabkommen selber akkumuliert nicht nur die Marktverhandlungsmacht in WTO-Runden. Es versichert seine Mitglieder auch gegen den Verlust von Kompetitivität auf den internationalen Märkten und gegen zukünftige Unsicherheiten in der Handelsentwicklung oder gar in einem Stillstand in den multilateralen Verhand- lungen. Mehr noch erhöhen Freihandelsabkommen auch den Einfluss auf ein inter- nationales Regime, da sie eine grössere Fähigkeit haben, die Handelsbedingungen zu beeinflussen, vorteilhafte Einigungen mit Drittparteien zu erzielen, den Rückzugs- punkt in Verhandlungen mit Drittparteien zu verzögern oder kollektives Handeln unter den Mitgliedern zu stärken. Freihandelsabkommen erhöhen auch die Fähigkeit der Mitglieder, protektionistische Instrumente anzuwenden, um ihre Handelsbedingungen zu verbessern und somit ihre Handelsliberalisierungsanreize zu verkleinern oder auch verstärkt von der Skalenökonomie zu profitieren^[35].

2.4.2. Kollektive Verhandlungsführung

Cox und Jacobson umschreiben in ihrer Studie über „Die Anatomie des Einflusses“ die Verhandlungsführung folgendermassen: Wenn ein Abkommen erzielt werden soll, muss es auf der Basis eines Kompromisses zwischen zwei oder mehreren Parteien erreicht werden. Der Kompromiss selber basiert auf einem Tauschgeschäft und ist selten die Konsequenz von rationalen Argumenten^[36].

In Bezug auf die EU besteht die Kompromissfindung aus drei Verhandlungsstufen. Die Parteien interagieren miteinander auf der innerstaatlichen, der supranationalen (europäischen) und der internationalen Ebene^[37]. Somit bestimmen drei Variablen die externe Verhandlungsmacht der EU: die internen europäischen Abstimmungsregeln, das Niveau der Delegation auf supranationaler Ebene und die Beschaffenheit des internationalen Verhandlungskontexts.

Im Kontext der kollektiven Verhandlungsführung wird die „prozedurale Einflusstheo- rie“ von Elsig nochmals aufgegriffen. Eine wichtige Komponente bei dieser Sub- Theorie ist die Entstehung von vielen unterschiedlichen Verhandlungskoalitionen.

Dieses ist eine wichtige Kondition, um Handelsrunden überhaupt weiterzubringen. Die bekannteste dieser kleinen Gruppen ist der „Grüne Raum“. Um dort mitwirken zu können, erhalten die WTO-Mitglieder eine spezielle Einladung. Die Einladung basiert hauptsächlich auf Faktoren des strukturellen Einflusses wie Marktgrösse oder Ge- samtbalance der Gruppe. Können kleine, individuelle WTO-Mitglieder diese Klein- gruppenkriterien nicht erfüllen, sind sie von wichtigen Informationsströmen und der Gestaltung der Verhandlung ausgeschlossen. Ihre einzige Möglichkeit, hier nicht ab- seits zu stehen, ist die, einer Koalition beizutreten. Somit gewinnen sie an Grösse und Verhandlungseinfluss. Denn mit einer Koalition erhöhen sie ihr diplomatisches Durchsetzungsvermögen (durch Grösse und Wichtigkeit der Koalition), ihre Expertise durch Wissens- und Ressourcentransfer oder sie nutzen die Koalition, um ihre Informationslücke zu schliessen^[38].

2.4.3. Zusammenfassung indirekter Einfluss

Aufgrund der steigenden Mitgliederanzahl in der WTO ist es immer schwerer geworden, multilaterale Abkommen abzuschliessen, die Verhaltensweisen von Mitgliedern zu überwachen und die Regeln der WTO durchzusetzen. Jedes Mitglied hat an Einfluss in Bezug auf die mögliche Geschwindigkeit und den einzuschlagenden Weg in multilateralen Verhandlungsrunden verloren^[39].

Der Beitritt zu einem Freihandelsabkommen unterstützt einen Kleinstaat, um sich gegen die oben aufgeführten und negativen Konsequenzen zu schützen. Durch diesen Schutz gewinnt eine kleine, offene Volkswirtschaft an Verhandlungsmöglichkeit und somit an indirektem Einfluss^[40].

2.5. Zusammenfassung direkter und indirekter Einfluss

Direkte und indirekte Einflussmöglichkeiten sind insofern interdependent, als sie ein wechselseitiges und sich ergänzendes Spiel darstellen. Mit strategisch durchdachten Spielzügen kann der Einfluss aufgrund der direkten sowie indirekten Variablen multipliziert werden. Es entsteht eine Hebelwirkung. Bei überstürzter Handlung kann jedoch das Gegenteil eintreten und Einfluss geht verloren.

Ein Beispiel dazu ist das Abstimmungsprozedere, bei dem eine qualifizierte Mehrheitsregel spielt. Bei dieser Abstimmungsart sind Kooperationen zwischen den Mitgliedern explizit vorgesehen. Die Kooperation per se muss aber von einem Mitglied selber initiiert werden und ist nicht weiter formalisiert. Die Kooperation wiederum ist Teil der kollektiven Aktion und, sofern erfolgreich, einflusssteigernd.

Die Akquisition von ausreichendem Wissen, wie das System funktioniert, Koordinati- onsalternativen, technische Fähigkeiten und ausreichende institutionelle Kapazitäten haben oberste Priorität, um in EU und WTO überhaupt wirksam zu sein^[41]. Da dies enorme Ressourcen benötigt, hat ein kleines Land mit limitierten Möglichkeiten nun u.a. folgende Varianten: Entweder es baut den dazu notwendigen Apparat selber auf oder es kauft ihn extern ein, indem es einem Freihandelsabkommen beitritt.

C. Fallstudie Österreich

Abschnitt C. beinhaltet die theoriegeleitete Auswertung der leitfadengestützten Fragebögen. Dies geschieht durch einen Vergleich der Einflusssituationen von Öster- reich. Zuerst wird anhand eines Flussdiagramms die Einflusssituation von Österreich im GATT aufgezeigt, anschliessend jene in der WTO. Der Vergleich der beiden Flussdiagramme, kombiniert mit den anonymisierten Aussagen der befragten Personen, soll es erlauben, eine Konklusion in Bezug auf den österreichischen Einfluss anstellen zu können. Anonymisiert heisst in dieser Fallstudie, dass auf Zitate oder persönliche Nennung einzelner InterviewpartnerInnen vollständig verzichtet wird; dies, auf deren ausdrücklichen Wunsch hin.

Zu den Flussdiagrammen selber ist zu bemerken, dass die Position der Organe in- nerhalb einer Ebene keine spezielle Bedeutung hat. Sie sollen lediglich aufzeigen, welche Organe in welcher Ebene auf den Entscheidungsprozess im GATT/ WTO einen Einfluss haben können. Die Flussdiagramme haben auch nicht zum Ziel, bis ins letzte Detail die Entscheidungsprozesse sowie die Einflussmöglichkeiten aufzu- zeigen, sondern dies in einer allgemein verständlichen und simplifizierten Art und Weise zu tun. Daher werden auch nur die wichtigsten Einflussströme zwischen den einzelnen Organen in den unterschiedlichen Ebenen mit einem Pfeil markiert. Die übrigen Organe haben jeweils auch einen Einfluss auf die GATT/ WTO, sind jedoch von untergeordneter Rolle.

Ein detailliertes Flussdiagramm mit allen Einflussströmen, die einzelnen Frage- sowie die anonymisierten Antwortbögen sind dem Anhang beigelegt. Zusätzlich wird der Fallstudie eine CD-ROM angefügt, wo fünf aufgezeichnete Interviews abzuhören sind. Die entsprechenden FachexpertInnen gaben ihr ausdrückliches Einverständnis, das Gespräch aufzeichnen zu dürfen.

3.1. Österreichs Einfluss im GATT

Im Folgenden wird analysiert, wie zu GATT-Zeiten die direkten sowie indirekten Ein- flussmöglichkeiten aussahen, um Handelsthemen zu initiieren, zu kontrollieren, zu beschleunigen oder zu blockieren. Zuerst wird in Abbildung 4 auf die drei Ebenen und ihre Organe eingegangen. Danach folgt die Analyse der direkten und indirekten österreichischen Einflussmöglichkeiten im GATT. Die direkten Einflussmöglichkeiten werden am „Umweltzusatz“ von Österreich aufgezeigt. Den Abschluss bilden die

Verdeutlichung der beiden Einflussmöglichkeiten am „Tropenholzbeispiel“ sowie die Konklusion des Kapitels.

Abbildung 4: Flussdiagramm zu Österreichs Einfluss im GATT

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: eigene Darstellung

Abbildung 4 zeigt die Einflussmöglichkeiten Österreichs im GATT in der Zeit von 1951 bis 1994. Auf maximal zwei Ebenen konnte Österreich seine Interessen ins GATT einbringen: auf einer internen und auf einer zusätzlichen internationalen Ebe- ne.

Auf österreichischer Ebene wurden in den verschiedenen Bundesministerien (Agrar- wirtschaft oder Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit) zusammen mit den Sozialpart- nern (WKÖ, Bundesarbeitskammer, Landwirtschaftskammer Österreich, ÖsterreichiDer Einfluss von Österreich in der WTO seit dem Beitritt zur EU scher Gewerkschaftsbund, Industriellenvereinigung) die österreichischen Positionen für die GATT-Verhandlungen koordiniert^[42]. Nicht direkt auf Regierungsebene waren die verschiedenen Interessensgruppen wie z.B. das Agrarbündnis. Mit dieser sowie anderen Interessensgruppen fanden (und finden auch in der WTO weiterhin) regel- mässige Informationsveranstaltungen zwecks Diskussion der handelspolitischen Entwicklung sowie österreichischer Positionen statt^[43]. Sobald eine GATT- Verhandlung abgeschlossen war, musste das nationale Parlament das Abkommen ratifizieren.

Auf der zusätzlichen internationalen Ebene waren die Interessensgruppierungen so- wie multinationale Grosskonzerne bedeutend, da sie einen informellen Zugang zu den Verhandlungen hatten. Aufgrund der geringen Anzahl multinationaler Konzerne^[44] oder Interessensgruppierungen war Österreich auf der internationalen Ebene schwach vertreten. Gut ausgebaute und zusammenspielende öffentlich-private Part- nerschaften tragen jedoch erwiesenermassen zu einem höheren Einfluss im GATT (wie auch heute in der WTO) bei^[45]. Zusätzlich hatten verschiedene internationale Organisationen wie der Internationale Währungsfonds (IMF) oder die Weltbank ein Genfer Verbindungsbüro zum GATT. Aufgrund der Aussagen der InterviewpartnerIn- nen dürfte der österreichische Einfluss in genanntem Zeitraum und auf dieser Ebene minimal gewesen sein^[46].

Auf GATT-Ebene waren die österreichischen Vertreter in den Ausschüssen, in der Ministerkonferenz, als Panellisten oder bei allfälligen Streitfällen im Streitschlich- tungskörper (DSB) als klagende oder angeklagte Partei direkt vertreten. In der Abbil- dung 4 führt kein Pfeil zum DSB, da Österreich nie in einen Handelskonflikt involviert gewesen ist.^[47] Weder wurden Konsultationen nach Artikel XXII GATT durchgeführt oder Nullifikations- resp. Beeinträchtigungsansprüche nach Artikel XXIII GATT erho- ben. Ein Grund warum Österreich in keinen Handelskonflikt nach obigen Artikeln in- volviert war, liegt in den geringen internationalen Handelsaktivitäten, der volkswirt- schaftlichen Grösse und der daraus resultierenden tiefen Widerstandsfähigkeit Öster reichs, gegenüber externem Druck standhaft zu bleiben^[48]. Dies zeigt das Tropenholzbeispiel eindrücklich.

Zum wichtigsten Entscheidungs- und Einflussorgan im GATT, dem „Grünen Raum“, hatte Österreich keinen Zugang. Auch bekam es nur wenige Informationen, was den Inhalt der Verhandlungen in diesem Raum betrifft. In Bezug auf Koalitionen innerhalb des GATT war Österreich in keiner Koalition vertreten. Zwar gehörte es zu den EF- TA-Mitgliedern, die EFTA ihrerseits unternahm aber keine grossen intra- oder inter- nationalen Koordinationsanstrengungen^[49]. Im Agrarbereich waren zwar je nach Situ- ation bilaterale Abkommen zwischen den EFTA-Mitgliedern vorgesehen. Österreich war diesbezüglich aber immer sehr zurückhaltend. Einzig in Handels- und Umwelt- themen hatte Österreich mit dem EFTA-Mitglied Schweden zusammengearbeitet und eine dementsprechende Gruppe im GATT koordiniert^[50]. Kommt hinzu, dass die EF- TA im GATT weder eine offizielle Einheit war, noch über einen eigenen Status ver- fügte^[51].

3.1.1. Direkter Einfluss

Aufgrund der Konsensabstimmungsmethode hätte Österreich die theoretische Einflussmöglichkeit gehabt, einen Abschluss in den GATT-Verhandlungen zu blockieren. Es verfügte über direkten Einfluss (Vetomacht). Ebenso hätte Österreich versuchen können, die Verhandlungs-Agenda mitzubestimmen oder Nischenthemen zu initiie- ren.

Einer dieser direkten Einflussmöglichkeiten nutzte Österreich einmal, im Transport- und Umweltbereich, um den Artikel XX GATT zu erweitern. Während der Uruguay- Runde im Jahre 1990, im letzten formalen GATT-Verhandlungskomitee über die GATT-Artikel, brachte Österreich den Vorschlag ein, Artikel XX GATT Paragraph (b) um den Terminus „Umwelt“ zu ergänzen. Der Vorschlag wurde angenommen. Dies, um die zunehmende Wichtigkeit zwischen Handels- und Umweltthemen zu reflektie- ren.

[...]

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^[1] Yanow/Schwartz-Shea (2006): p. 385

^[2] Die Mehrheit der Texte ist in englischer Sprache verfasst. Die Übersetzung ins Deutsche hat der Autor in eigener Regie vorgenommen.

^[3] Bogner/Menz (2005): S. 43-44

^[4] Meuser/Nagel (2005): S. 82 ff.

^[5] Abrufbar unter: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_e.pdf, Text of the General Agree- ment, Geneva, July 1986 [Stand: 10.12.2009]

^[6] Schott/Watal (2000): p. 1

^[7] Finlayson/Zacher (1981): p. 591

^[8] Steinberg (2002): pp. 340-342

^[9] Nugent (2006): pp. 486-87

^[10] Senti (2000): S. 130

^[11] Herder-Dornreich (1992): S. 7

^[12] Kirsch (2004): S. 10

^[13] Kirsch (2004): S. 3 - 9

^[14] March (1955): pp. 431

^[15] Ein Regime ist aus expliziten sowie impliziten Prinzipien, Normen, Regeln und Abstimmungsprozessen/ Entscheidungsverfahren zusammengesetzt, um welche die Erwartungen der Akteure in einem gegeben Umfeld der internationalen Beziehungen konvergieren und welches bei der Koordination das Verhalten der Akteure unterstützen kann (in: Finlayson/Zacher (1981): p. 563).

^[16] Elsig (2006): pp. 7 - 11

^[17] Putnam (1988): pp. 435 - 453

^[18] Elsig (2006): pp. 4 - 27

^[19] Eine Pareto-Verbesserung ist ein Zustand, in dem es möglich ist, eine Partei besser zu stellen, ohne zugleich eine andere Partei schlechter zu stellen

^[20] Steinberg (2002): pp. 342-343

^[21] Steinberg (2002): pp. 347-349

^[22] Vetospieler sind Akteure, deren Zustimmung notwendig ist, um den Status quo zu ändern. Die Vetospieler sind gesetzlich definiert und können Parlament, Regierung oder Interessengruppierungen sein. Tsebelis (2002): p. 22

^[23] Elsig (2009): S. 13 ff.

^[24] Fischler (2005): S. 13

^[25] Elsig (2009): S. 13 ff.

^[26] Resch (2008): S. 52-54

^[27] Resch (2008): S. 54-55

^[28] Kerremans (2003): pp. 6-15

^[29] Resch (2008): S. 54-55

^[30] Schelling (1960): p. 19

^[31] McKibben (2008): p. 1

^[32] Meunier (2000): pp. 104

^[33] Wagner (1988): pp. 461

^[34] Mansfield/Reinhardt (2003): pp. 837

^[35] Mansfield/Reinhardt (2003): pp. 837

^[36] Cox/Jacobson (1973): p. 14

^[37] Meunier (2000): p. 106

^[38] Elsig (2006): pp. 4 - 33

^[39] Lipson/ Snidal (2001): pp. 791-92 or McCalman (2002): p. 152

^[40] Mansfield/Reinhardt (2003): pp. 830

^[41] Hoekman/Mattoo/English (2002): p. 491

^[42] Antwort zu Frage 1 von InterviewpartnerIn Nr. 8

^[43] Das österreichische Aussenwirtschaftsleitbild (2008): S. 107

^[44] Der grösste österreichische Konzern, die Österreichische Mineralölverwaltung OMV, hatte per 31.12.1996 eine Börsenkapitalisierung von EUR 2.4 Mrd.

^[45] Shaffer (2007): pp. 148 - 184

^[46] Antwort zu Frage 1 von InterviewpartnerIn Nr. 5; Antwort zu Sonstiges von InterviewpartnerIn Nr. 2

^[47] Antwort zu Frage 6 von InterviewpartnerIn Nr. 4 und Nr. 6

^[48] Antwort zu Frage 1 von InterviewpartnerIn Nr. 1; zu Frage 6 von InterviewpartnerIn Nr. 6; zu Frage 1, 3 und 5 von InterviewpartnerIn Nr. 8

^[49] Widgrén (1994): p. 1153

^[50] Diese Handels- und Umweltgruppe wurde ursprünglich von den Japanern in den 70er Jahren initialisiert, aufgrund mangelnden Interesses aber nicht aktiv genutzt; erst mit Österreich und Schweden in den 80er Jahren wurde sie wieder reanimiert.

^[51] Antwort zu Frage 1 von InterviewpartnerIn Nr. 8