Stillschweigende Bundeskompetenzen im Kultursektor - Die Gefahr einer Kompetenzverschiebung kraft Natur der Sache

INHALTSVERZEICHNIS

I. EINLEITUNG

II. DIE VERFASSUNGSRECHTLICHEN ASPEKTE DER KULTURPOLITIK
1. Warum schweigt das Grundgesetz zum Kulturstaatsbegriff?
2. Kulturpolitisch relevante grundgesetzliche Bundeskompetenzen und die grundgesetzliche Kompetenzverteilung

III. HAUPTEIL: STILLSCHWEIGENDE KOMPETENZEN IM KULTURSEKTOR
1. Arten stillschweigender Kompetenzen
1.1. Sachzusammenhang
1.2. Annexkompetenz
1.3. Natur der Sache
2.Positionen und Begründungsmuster zu „natürlichen“ Bundeskompetenzen
2.1. Positionen in Rechtsprechung, Literatur und Staatspraxis
2.2. Begründungsmuster für Kompetenzen kraft „Natur der Sache“
a) Bundeskompetenz wegen „Unmöglichkeit einer Länderregelung“
b) Bundeskompetenz für Gesamtstaatliche bzw. nationale Repräsentation
c) Bundeskompetenz wegen „eindeutiger Überregionalität“
d) Kompetenz kraft Analogie und mangels Anknüpfungspunkt im Inland
e) Gemeinsame Bestimmung der Kompetenzen kraft Natur der Sache durch Bund und Länder
3.Gemeinsame Kompetenzauslegung und Kompetenzzuweisung in der kulturpolitischen Staatspraxis
Beispiel 1: Das Flurbereinigungsabkommen
Beispiel 2: Die Kulturstiftung der Länder

IV. SCHLUSS

V. LITERATURVERZEICHNIS

I. EINLEITUNG

In der Kulturpolitik wird oft von einer sogenannten Kulturhoheit der Länder gesprochen bzw. der kulturpolitische Auftrag oft als eine eher länderinterne Aufgabe verstanden. Die Länder besitzen einen relativ großen kulturpolitischen Kompetenzbereich. Deren Städte und Gemeinden müssen im Rahmen dieser Kompetenzen demnach dafür Sorge leisten, die wichtigsten Ziele des Kulturauftrages nämlich, die Förderung und Sicherung der künstlerischen und kulturellen Vielfalt und Qualität sowie den öffentlichen Zugang zu künstlerischen und kulturellen Aktivitäten in Deutschland zu erleichtern. Verfassungsrechtlich legitimiert ist diese mehr an den Länder orientierte Kulturpolitik durch Art. 5 Abs. 3 GG, der festschreibt, dass Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre frei sind, und durch Art. 28 Abs. 2 GG, welcher den Gemeinden das Recht gibt, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Schließlich wird im Art. 30 GG festgelegt, dass die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben solange Ländersache ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.

Nachdem ganz offensichtlich die Länderebene mit einem weit gesteckten Kompetenzkatalog ausgestattet ist, bleibt nun zu hinterfragen wie es sich in der kulturpolitischen Praxis mit den Bundeskompetenzen verhält. Gibt es in der deutschen Kulturpolitik auch eine gewisse Kulturhoheit des Bundes und wie ist diese dann verfassungsrechtlich legitimiert?

Im ersten Teil meiner Arbeit werde ich diese Frage, mittels einer kurzen Analyse der grundgesetzlichen Kompetenzenordnung beantworten, um dann in den nächsten Abschnitten genauer auf die stillschweigenden Kompetenzen des Bundes einzugehen, welche das Grundgesetz neben den expliziten oder ausdrücklichen Bundeskompetenzen, als ein Instrumentarium, und das nicht nur in der Kulturpolitik, geradezu voraussetzt.

Der Gegenstand des Hauptteils dieser Arbeit soll es sein, im Hinblick auf die stillschweigenden Bundeskompetenzen im Kultursektor, die Existenz „natürlicher“ Bundeskompetenzen zu untersuchen. Der Hauptteil gliedert sich in drei Abschnitte.

Im ersten Abschnitt soll zunächst einmal geklärt werden, was man unter der Terminologie der „Natur der Sache“ versteht, wozu ich zwei weitere Termini stillschweigender Kompetenzen, nämlich des „Sachzusammenhang“ und des „Annex“ gegenüberstelle.

Im zweiten Abschnitt soll untersucht werden, in welchen Fall der Bund eine natürliche Bundeskompetenz beanspruchen kann. Hierzu stelle ich kurz die verschiedenen Positionen in der Rechtssprechung, Literatur und Staatspraxis vor. Die Begründungen für Kompetenzen kraft „Natur der Sache“ sind sehr verschieden. Speziell der Rechtswissenschaftler Thomas Köstlin hält einige gängige Begründungen in der Staatspraxis für untauglich und formuliert eigene für ihn taugliche Begründungen für eine natürliche Bundeskompetenz.

Eine seiner tauglichen Begründungen betrifft eine gemeinsame Auslegung der Kompetenzen durch den Bund und die Länder. Diese Begründung erscheint mir als besonders wichtig im Hinblick auf die Bildung eines kulturpolitischen Konsenses zwischen Bund und Ländern. Denn nur eine gemeinsame Auslegung der Kompetenzen nach dem Grundgesetz, kann die Gefahr einer Kompetenzverschiebung zu Gunsten nur einer Ebene minimieren. Der Bund beruft sich gerade bei Maßnahmen zur Förderung von Museen, Film, Kunst, Sprache und Musik auf sogenannte stillschweigende Kompetenzen und übersieht dabei oft, dass er sich bereits auf dem Aufgabenterrain der Ländern und Kommunen befindet.

Im letzten Abschnitt möchte ich versuchen, anhand des Beispiels des „Flurbereinigungsabkommens“ und der „Kulturstiftung der Länder“ darzustellen, inwieweit die gemeinsame Kompetenzauslegung von Bund und Ländern in der Staatspraxis funktioniert bzw. es gelungen ist eine Kompetenzverschiebung zu Gunsten des Bundes zu vermeiden.

Am Sonderfall des Preußischen Kulturbesitzes werde ich zuvor schon ein Beispiel präsentieren, welches verdeutlicht, das eine ehemals in die Länderkompetenz fallende Angelegenheit verfassungsrechtlich legitim in den Zuständigkeitsbereich des Bundes überführt werden kann.

II. DIE VERFASSUNGSRECHTLICHEN ASPEKTE DER KULTURPOLITIK

Bevor ich den eigentlichen Schwerpunkt dieser Arbeit, die stillschweigenden Bundeskompetenzen in der Kulturpolitik, untersuche, ist es notwendig zu klären, ob die Bundesrepublik als Kulturstaat, rein verfassungsrechtlich überhaupt existiert?

1. Warum schweigt das Grundgesetz über den Kulturstaatsbegriff?

Es ist keine fehlerhafte Verfassungsinterpretation wenn man behauptet, dass unser deutsches Grundgesetz über eine Kulturstaatsklausel direkt schweigt. Die Staatskonzeption der Bundesrepublik nach dem Grundgesetz beschränkt sich vornehmlich auf den demokratischen Verfassungsstaat und Bundesstaat und auf den freiheitlichen Rechtsstaat und Sozialstaat. Dabei leiten sich speziell die tragenden Grundsätze unseres Staatsaufbaus aus Art. 20 GG ab, er entwirft das Ideal der „sozialen Demokratie in den Formen des Rechtsstaats“ (BverfGE 5, 85/198)^[1]. Artikel 28 Abs.1 GG (sog. Homogenitätsgebot) legt fest, das diese Staatsstrukturprinzipien auch auf Länderebene gelten müssen und verweist dabei direkt auf den Begriff des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats. Absatz 2 gewährleistet weiterhin das Recht auf kommunale Selbstverwaltung^[2].

Nicht wie Art. 3 der Bayerischen Verfassung von 1946, der festlegt „Bayern ist ein Rechts-Kultur- und Sozialstaat“, schweigt Art. 20 Abs. 1 GG über den bundesdeutschen Kulturstaat.

Für das „Warum“ des Schweigens existieren in der Kulturstaatsdebatte verschiedene Verfassungsinterpretationen. So wird einerseits gefolgert, dass das Schweigen der Verfassung nicht rein zufällig wäre, sondern als eine „notwendige Folge“ der „kulturellen Neutralität“ des Rechtsstaates aufzufassen ist, die jede staatliche Aktivität in bestimmten durch das Grundgesetz geschützten Bereiche, speziell im Bereich der Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre (Art. 5 Abs. 3 GG), ausschließt, weil nur so die „Autonomie der Kultur vom Staate“ gesichert werden könne^[3]. Eine solche Verfassungsinterpretation würde laut Werner Maihofer den Kulturstaat auf eine Art kulturellen Rechtsstaat reduzieren, der sich selbst als Staat aller Eingriffe in die Kultur zu enthalten und deren Autonomie allenfalls gegen Dritte zu schützen und durch institutionelle Garantien rechtlich zu sichern hat (in Maihofer: S. 1230). Ein anderer Standpunkt in der Kulturstaatsdebatte ist es, nicht einfach die Autonomie der Kultur vom Staate sichern zu müssen, sondern vielmehr eine Autonomie der Kultur im Staate zu gewährleisten. Die verfassungsrechtliche Grundlage für diese Kulturautonomie im Staate stellt dabei Art. 5 Abs. 3 dar, welcher die Existenz eines freien Kulturbereiches garantiert. Nach dieser Verfassungsinterpretation lassen sich aus Art. 5 Abs.3 GG nicht nur die „Strukturmerkmale des grundgesetzlichen Kulturstaates“ ableiten, sondern man kann aus ihm eine Staatskonzeption für die Bundesrepublik Deutschland insgesamt herleiten, die in der Feststellung gipfelt^[4]: „ Der grundgesetzliche Verfassungsstaat ist im Sinne von Staatszielbestimmung sowie Verfassungsauftrag Kulturstaat“^[5]. Obwohl die grundgesetzliche Staatskonzeption unserer Demokratie auch in der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts dahingehend interpretiert wird, dass die Bundesrepublik neben Rechtsstaat und Sozialstaat auch ein Kulturstaat ist, beschränkt sich jedoch die vorherrschende Darstellung des Verfassungsrechts in der heutigen Staatslehre auf die beiden Komponenten Rechtsstaat und Sozialstaat. Dies steht laut Maihofer und auch meiner Meinung nach im totalen Widerspruch mit der staatlichen kulturpolitischen Praxis. Diese ist gekennzeichnet durch eine auf den Ebenen des Bundes und der Länder und Gemeinden sowie auf allen Ebenen des Kultursektors vorhandenes Engagement.

Nimmt man die Begriffsterminologie eines universalen, offenen Begriffs von Kultur und eines demokratischen und freiheitlichen Begriffs des Kulturstaates als Argumentationsgrundlage, so umfasst, in Abgrenzung zum Rechtsstaat und Sozialstaat, der Kulturstaat im engeren Sinne des Grundgesetzes folgende Tätigkeitsfelder:

1. den Bereich der Bildung, einschließlich des Schulwesens und der Erwachsenenbildung, 2. die Wissenschaft, einschließlich das Hochschulwesen und der Forschung, 3. die Kunst, einschließlich des Schutzes von sog. Kulturgut und der Pflege von Kulturdenkmalen, 4. die Religion, einschließlich des Verhältnisses von Staat und Kirche und den übrigen Religionsgemeinschaften, sowie 5. weitere angrenzende Sachbereiche, wie Presse und Rundfunk, Jugend und Sport, Bibliotheks- und Archivwesen, Naturschutz und Landschaftspflege^[6].

Für diesen doch breiten Aufgabenkatalog als relevant, gelten die Grundrechte des Art. 5 Abs. 3 GG: „Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung.“; des Art. 5 Abs. 1 GG [Meinungs-, Informations-, Pressefreiheit]; des Art. 14 GG [Eigentum, Erbrecht, Enteignung], Aspekte von Art. 12 GG [Berufsfreiheit] sowie des Art. 1 GG [Menschenwürde], denn „ Die Freiheit des Kulturschaffenden ergibt sich direkt aus Art. 1 GG als (kultur)anthropologischer Prämisse [...].“^[7].

Da aber Ausgangspunkt meiner verfassungsrechtlichen Diskussion, die Frage nach der Existenz einer Kulturhoheit des Bundes ist, bleibt noch zu klären welche Artikel des Grundgesetzes die Zuständigkeiten bzw. Kompetenzen des Bundes regeln und welche für die Kulturpolitik ausschlaggebend sind.

[...]

^[1] Hesselberger, Dieter, Das Grundgesetz – Kommentar für die politische Bildung, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1996, S. 167

^[2] Hesselberger, Dieter, Das Grundgesetz – Kommentar für die politische Bildung, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1996, S. 203

^[3] Maihofer, Werner, Kulturelle Aufgaben des modernen Staaten, in: Benda, Ernst/ Maihofer, Werner/Vogel, Hans Jochen (Hg.), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., Berlin/ New York 1995, Bd. 2, 1201-1288, S. 1203

^[4] Maihofer, Werner, Kulturelle Aufgaben des modernen Staaten, in: Benda, Ernst/ Maihofer, Werner/Vogel, Hans Jochen (Hg.), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., Berlin/ New York 1995, Bd. 2, 1201-1288, S. 1204

^[5] so R. Scholz in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Art. 5 III (1977) Rdn. 8.

^[6] Maihofer, Werner, Kulturelle Aufgaben des modernen Staaten, in: Benda, Ernst/ Maihofer, Werner/Vogel, Hans Jochen (Hg.), Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 2. Aufl., Berlin/ New York 1995, Bd. 2, 1201-1288, S. 1227

^[7] Häberle, Peter, Verfassungslehre als Kulturwissenschaft, 2. Auflage Berlin 1998, S. 21.