Austritt und Suspendierung - Rückschritt für die europäische Integration?

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

1. Vorwort

2. Austritt aus der Europäischen Union
a) Begriff und Bedeutung
b) Rechtslage vor dem EU-Reformvertrag
aa) Einseitiges Austrittsrecht?
aaa) Einseitiger Austritt nach Europarecht?
bbb) Einseitiger Austritt nach Völkerrecht?
bb) Austritt durch einstimmige Vertragsänderung
cc) Geschichte bzw. praktische Relevanz des Austrittsrechts
c) Rechtslage nach dem EU-Reformvertrag
aa) Voraussetzungen für den Austritt
bb) Austrittsverfahren
cc) Widereintritt in die EU
d) Bewertung des Austrittsrechts
aa) Bewertung im Hinblick auf die Integration
bb) Konsequenzen beim Ausscheiden eines Staates

3. Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten
a) Bedeutung der Suspendierung
b) Voraussetzungen der Suspendierung
c) Suspendierungsverfahren
aa) Erste Stufe: Feststellung der Gefahr einer Verletzung
bb) Zweite Stufe: Feststellung einer Verletzung
cc) Dritte Stufe: Suspendierung von Mitgliedschaftsrechten
d) Sanktionsmaßnahmen
e) Änderung und Aufhebung von Sanktionen; Rechtsschutz
f) Ausschlussrecht?
g) Praktische Relevanz – die „ Causa Österreich “
h) Bewertung der Suspendierung

4. Zusammenfassung und Schlussbemerkungen
a) Zusammenfassung
b) Schlussbemerkungen

Abkürzungsverzeichnis

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Literaturverzeichnis

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1. Vorwort

Im Dezember 2007 wurde der EU-Reformvertrag von den Staats- und Regierungschefs der 27 Mitgliedsstaaten der Europäischen Union in Lissabon unterzeichnet.

Sein Inkrafttreten würde die umfassendste Revision der EU/EG - Verträge seit dem Vertrag von Maastricht 1992 bedeuten.

Dieses Vertragswerk, dessen vollständige Ratifikation für das Jahr 2009 geplant war, tritt die Nachfolge des 2005 gescheiterten Vertrages über eine Verfassung der Europäischen Union an. Ob es das Schicksal des Scheiterns mit dem Verfassungsvertrag teilen wird ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch unklar, erscheint aber angesichts des negativen Ausgangs des irischen Referendums zu der für die Ratifikation unentbehrlichen Verfassungsänderung und der beim BVerfG anhängigen Klage gegen das Zustimmungsgesetz durchaus möglich.

Die grundsätzlichen Ziele des Vertrages von Lissabon sind mit denen des Verfassungsvertrages identisch: die EU transparenter zu gestalten und Demokratiedefizite zu bekämpfen.

Um dies zu erreichen werden durch den EU-Reformvertrag, der substantiell stark an den VVE angelehnt ist, die bestehenden Strukturen verändert sowie einige Neuerungen in die Verträge aufgenommen.

Eine der auffälligsten dieser Neuerungen ist neben der Einbeziehung der EU-Grundrechtecharta die Einführung des Austrittsrechts in Art. 50 EUV n. F.^[1], welches auch bereits in Art. I-60 VVE vorgesehen war.

Gegenstand dieser Arbeit sollen Darstellung und Betrachtung dieses Austrittsrechts sowie des Suspendierungsverfahrens gem. Art. 7 EUV n. F. sein. Dabei sollen Begriffsklärung, Darlegung der Verfahrensabläufe, Untersuchung bisheriger praktischer Relevanz sowie im Falle des Austrittsrechts ein Vergleich der alten mit der neuen Rechtslage zu einer Bewertung der beiden Verfahren, in besonderem Hinblick auf die europäische Integration, erfolgen.

2. Austritt aus der Europäischen Union

a) Begriff und Bedeutung

Man versteht unter „Austritt“ die vom betreffenden Staat angeregte, vollständige und endgültige Beendigung der Mitgliedschaft in der Europäischen Union (was nach bisherigem Recht die Mitgliedschaft in den Europäischen Gemeinschaften einschließt)^[2].

Im Hinblick auf die Osterweiterung der EU gewinnt die Frage des Austrittsrechts neue Bedeutung. Insbesondere die Angst vor dem Scheitern der Wirtschaftsunion rechtfertigt das Interesse an eventuellen Reaktionsmöglichkeiten. Dass ein solcher Zusammenbruch eines internationalen Systems aus ökonomischen Gründen denkbar ist, zeigt nicht zuletzt der Niedergang des Sozialismus in der ehemaligen Sowjetunion.

Überdies wurde die Androhung eines Austritts bereits mehrfach als politisches Druckmittel verwendet^[3]. Auch in der Diskussion nach dem Scheitern des VVE durch die Referenden in Frankreich und den Niederlanden vom 29.05. bzw. 01.06.2005 und nach dem Scheitern des Referendums bezüglich der für den EU-Reformvertrag benötigten Verfassungsänderung in Irland vom 12.06.2008 war ein Austritt bzw. Ausschluss der betreffenden Staaten im Gespräch^[4].

b) Rechtslage vor dem EU-Reformvertrag

Mit dem Inkrafttreten des EU-Reformvertrages wird es mit Art. 50 EUV n. F. erstmalig eine Klausel geben, die den Austritt aus der EU ermöglicht. Dadurch soll die nach bisherigem Recht bestehende Streitfrage, ob und wie ein Austritt aus der EU möglich ist, zu einem Ende gebracht werden.

aa) Einseitiges Austrittsrecht?

aaa) Einseitiger Austritt nach Europarecht?

Betrachtet man die EU als Rechtsordnung sui generis, so muss die Problematisierung eines möglichen einseitigen Austrittsrechts ihren Ausgangspunkt in Art. 312 EGV und Art. 51 EUV finden. Hier heißt es jeweils: „Dieser Vertrag gilt auf unbegrenzte Zeit.“ Dies bedeutet, dass die Verträge (im Gegensatz zur EGKS^[5] ) nicht durch Zeitablauf enden sollen^[6].

Dies lässt zwei Interpretationsmöglichkeiten offen: Zum einen könnte man meinen, dass sich daraus eine „ewige Mitgliedschaft“ herleitet. Andererseits könnte sich gerade aus der fehlenden Befristung ein ordentliches Kündigungsrecht ergeben, wie etwa bei einem Mietvertrag.

Jedoch ist die Gemeinschaft bewusst und im Gegensatz zu anderen völkerrechtlichen Verträgen gerade auf unbestimmte Zeit und geschlossen worden^[7], um somit eine besonders enge, integrative Bindung zwischen den Mitgliedsstaaten zu erzeugen. Eine unumkehrbare Übertragung von Kompetenzen der Mitgliedsstaaten an die Gemeinschaft ist dabei unerlässlich, um die Staaten dauerhaft an ihre vertragsgemäß übernommenen Pflichten zu binden^[8]. Zudem deutet auch die Präambel des EGV in der ersten Erwägung darauf hin, dass das Ziel der Gemeinschaft eine zunehmende Integration sein soll. Dem würde die Vereinbarung eines einseitigen Kündigungsrechtes entgegenstehen^[9], sodass also nicht anzunehmen ist, dass ein solches bei Gründung der Gemeinschaft gewollt war.

bbb) Einseitiger Austritt nach Völkerrecht?

Überdies wird diskutiert, ob eventuell eine Austrittsmöglichkeit nach Völkerrecht besteht.

Hier stellt sich zunächst aufgrund des Charakters der Gemeinschaft als Rechtsordnung sui generis die Frage nach der Anwendbarkeit des allgemeinen Völkerrechts.

Im Gegensatz zum EuGH, der den Einfluss des Völkerrechts auf die Gemeinschaft und somit einen Austritt nach Völkerrecht ablehnt^[10], hält die überwiegende Auffassung im Schrifttum^[11] eine Anwendung des Völkerrechts zumindest in den Bereichen für zulässig, in denen keine explizite gemeinschaftsrechtliche Regelung besteht.

So wird versucht, aus der WVK ein Austrittsrecht herzuleiten. Problematisch ist dabei, dass nicht alle EU-Mitgliedsstaaten der WVK beigetreten sind (z.B. Frankreich)^[12]. Allerdings kann die WVK, bei der es sich um kodifiziertes Völkergewohnheitsrecht handelt, indirekt auch auf diese Staaten angewendet werden^[13].

Zunächst ist Art. 56 WVK zu untersuchen. Er findet Anwendung, wenn ein Vertrag keine Normen über Beendigung, Kündigung oder Rücktritt enthält. Voraussetzung für eine Kündigung nach Art. 56 WVK ist entweder, dass eine solche Möglichkeit von den vertragsschließenden Staaten beabsichtigt wurde (Abs. I a), oder dass sich ein Kündigungsrecht aus der Natur des Vertrages hervorgehen muss (Abs. I b). Jedoch haben sich die Mitgliedsstaaten, wie zuvor erläutert, bei der Gründung bewusst gegen eine Beendigungs-, Kündigungs- oder Rücktrittsklausel entschieden, um so den integrativen Charakter der Gemeinschaft zu verstärken. Außerdem besteht ein explizit normiertes Vertragsänderungsverfahren (Art. 48 EUV), über welches Differenzen zwischen den Mitgliedsstaaten über den Inhalt der Verträge ausgetragen und behoben werden können.

Daher ist ein Austrittsrecht gem. Art. 56 WVK abzulehnen^[14].

Ebenso scheidet eine Beendigung der Mitgliedschaft auf Grundlage von Art. 60 II c) WVK aus^[15]. Dem steht insbesondere entgegen, dass nach Art. 292 EGV die Mitgliedsstaaten dazu verpflichtet sind, eine Konfliktlösung im Rahmen der Verträge zu erreichen und eine Suspendierung der Mitgliedschaftsrechte gem. Art. 7 EUV einen vertraglichen Mechanismus, der als lex specialis im Verhältnis zu Art. 60 II c) WVK zu verstehen ist, bereitstellt.

In Betracht kommt jedoch durchaus ein Austrittsrecht nach Art. 62 WVK^[16] („ clausula rebus sic stantibus “). Dieser begründet ein Kündigungsrecht für den Fall, dass sich grundlegende Umstände, aufgrund deren ein Vertrag geschlossen wurde, sich wesentlich geändert haben^[17]. Dies setzt freilich eine unwahrscheinliche „Extremsituation“, wie etwa das faktische Entfernen der Gemeinschaft von ihren Zielbestimmungen, die Aufhebung demokratischer Strukturen in einem Mitgliedsstaat oder eine Weltwirtschaftskrise voraus. Überdies ist auf Grundlage der in Art. 5 WVK niedergelegten Subsidiaritätsklausel zunächst zu prüfen, ob nicht eine Lösung auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene gefunden werden kann. Dafür können insbesondere das Recht zur Gesetzgebung in unvorhergesehenen Fällen aus Art. 308 EGV, das Vertragsveränderungsverfahren gem. Art. 48 EUV sowie die Vertragsverletzungs- und Aufsichtsverfahren gegen einzelne Mitgliedsstaaten gem. Art. 226 ff. EGV relevant werden. Folglich kann Art. 62 WVK lediglich als ultima ratio bei Scheitern der angesprochenen Möglichkeiten und dem Eintritt unerträglicher Zustände angewandt werden^[18].

Dass ein Staat jedoch ein solches Austrittsrecht haben muss, geht aus seiner Staatlichkeit hervor. Ihm muss die letzte selbstverantwortliche Entscheidung über sein Volk und Territorium zustehen, denn sonst müsste man eine völlige Souveränitätsübertragung an die EU annehmen^[19]. Dies stünde jedoch sowohl zu dem ursprünglichen völkerrechtlichen Charakter der EG als auch zu dem heutigen supranationalen der EU im Widerspruch, da auch Supranationalität zumindest die Existenz einer ihr untergeordneten Nationalität voraussetzt.

Das bedeutet, dass ein Austrittsrecht (auch wenn man berechtigt daran zweifeln kann, ob es je praktische Relevanz erlangen wird) aus der EU bereits besteht. Dieses ist jedoch mit einem „ordentlichen“ einseitigen Kündigungsrecht, wie es Art. 50 EUV n. F. vorsieht, nicht vergleichbar^[20], sodass das Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon zu einer Änderung der Rechtslage führen würde.

bb) Austritt durch einstimmige Vertragsänderung

Mangels vollständiger Souveränitätsübertragung an die EU sind die Mitgliedsstaaten grundsätzlich weiterhin die „Herren der Verträge“ und müssen daher ein Recht haben, die eingegangene Bindung auf irgendeine Weise wieder lösen zu können. Dies spiegelt sich u.a. im „Maastricht-Urteil“ des BVerfG wieder^[21].

So wird zum Teil angenommen, dass eine Auflösung der Gemeinschaften durch Vertragsänderung gem. Art. 48 EUV möglich sei^[22].

Eine andere, völkerrechtlich orientierte Ansicht sieht den zu wählenden Weg in Art. 54 b) WVK, der einen Aufhebungsvertrag als actus contrarius zur Gründung voraussetzt^[23].

Wenn eine Auflösung der Gemeinschaft, auf welche Weise auch immer, bei Einigkeit der Mitgliedsstaaten vollzogen werden kann, so muss erst recht die einstimmige „Entlassung“ eines Mitglieds auf gleichem Wege zulässig sein.

cc) Geschichte bzw. praktische Relevanz des Austrittsrechts

Es gab in der Geschichte der Gemeinschaften verschiedene Austrittsandrohungen, die nicht in die Tat umgesetzt wurden.

So sind Frankreich trotz der „Politik des leeren Stuhls“ 1965^[24], Griechenland trotz des gescheiterten Versuches eines Referendums über den Verbleib in der EG^[25] von 1981 und Großbritannien trotz der Austrittspläne der Labour Party von 1981^[26] auch heute noch Mitglieder der EU, so wie alle anderen Gründungs- und Beitrittsstaaten. Dies spricht für die praktische Bewährung der bisherigen Regelung ohne explizites Austrittsrecht.

Ein Sonderfall des „Austritts“ ist im Abfall Grönlands von der EU zu erblicken. Hier war die Situation eine andere als das „klassische“ Austrittsszenario: 1973 trat Dänemark samt dem unter dänischer Verwaltung stehenden Grönland den Europäischen Gemeinschaften bei. Bei dem zugrunde liegenden Referendum im Oktober 1972 stimmten knapp drei Viertel der Grönländer gegen den Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft, jedoch hatten diese Stimmen kaum ein Gewicht, wenn man sie ins Verhältnis zur Zahl aller stimmberechtigten Dänen und Grönländer setzt. Infolge der 1978 verwirklichten Autonomie Grönlands und Konflikten mit europäischen Unternehmen, die in den Gewässern um Grönland zu intensive Fischerei betrieben, wurde den Einwohnern in einem Referendum die Frage nach dem Verbleib in den Europäischen Gemeinschaften gestellt. Nachdem die Mehrheit sich dagegen ausgesprochen hatte, stellte die dänische Regierung beim Rat einen Antrag auf Änderung der Verträge, um den Austritt Grönlands zu verwirklichen. Nach Zustimmung von Kommission und Europäischem Parlament wurde Grönland der Übergang in einen Assoziiertenstatus angeboten^[27]. Begründet wurde dieser Schritt mit der Angleichung des Rechtsstatus Grönlands an andere überseeische Gebiete von Mitgliedsstaaten, die ebenfalls einen solchen Assoziiertenstatus innehatten. Außerdem war die Sachlage hier derart gelagert, dass das betroffene Territorium den Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft niemals gewollt hat, jedoch mangels Autonomie vom „Mutterland“ dazu gezwungen wurde.

Nachdem die Vertragsänderungen ratifiziert waren, wurde der Übergang in den Assoziiertenstatus gem. Art. 182 EGV mit Wirkung zum 01.02.1985 vollzogen.

Dieser Austrittsprozess lässt sich jedoch nicht auf Mitgliedsstaaten der EU übertragen. Grönland war niemals Mitglied der Europäischen Gemeinschaften, da es ihm mangels Staatsgewalt bereits an Staatlichkeit fehlte. Es handelte sich vielmehr um ein teilweise autonomes Territorium eines Mitgliedsstaates, vergleichbar zu anderen überseeischen Territorien der ehemaligen Kolonialmächte. Daher kann Grönland keinesfalls als Präzendenzfall für den Austritt eines Mitgliedsstaates dienen^[28].

[...]

^[1] Alle zitierten Art. des EUV n. F. beziehen sich auf die konsolidierte Fassung aus dem Amtsblatt der EU 2008/C 115; verfügbar im Internet unter: [http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2008:115:SOM:DE:HTML]

^[2] Waltemathe S. 21

^[3] s. u.: 2. b) cc) [Geschichte bzw. praktische Relevanz des Austrittsrechts]

^[4] Maurer S. 171

^[5] Die EGKS endete nach Ablauf der 50jährigen Befristung im Jahr 2002

^[6] Oppermann S. 73 Rn. 56

^[7] EuGH, Rs. 6/64, Slg. X, 1964, S. 1251 ff., S. 1269f.; Bruha/Nowak S. 4

^[8] Zeh S. 178

^[9] Waltemathe S. 94; Zeh S. 179

^[10] Dazu Bruha/Nowak S. 10 f.

^[11] Waltemathe S. 90; Oppermann § 7 Rn. 19; Herdegen (EuR) § 6 Rn. 5

^[12] Maurer S.173

^[13] Herdegen (VR) § 16 Rn. 12; Ipsen § 16 Rn. 49

^[14] So auch Waltemathe S. 91 ff.; Zeh S. 183

^[15] Waltemathe S. 94 f.; Zeh S.186; a.A. Geiger Art. 312 EGV Rn. 10

^[16] Oppermann § 4 Rn. 58 f.; Bruha/Nowak S. 13

^[17] Herdegen (VR) § 15 Rn. 39 f.

^[18] Haratsch/Koenig/Pechstein Rn. 129; Herdegen (EuR) § 7 Rn. 9; Oppermann § 4 Rn. 58

^[19] di Fabio S.124; Huber (Gleichgewicht) S. 591; Maurer S. 176

^[20] Haratsch/Koenig/Pechstein Rn. 129; Bruha/Nowak S. 8

^[21] BVerfGE 89, 155; Bruha/Nowak S. 4 f.

^[22] Herdegen (EuR) § 7 Rn. 10; Götting S. 68 ff.

^[23] ähnlich: Geiger Art. 312 EGV Rn. 7

^[24] Dazu vertiefend Waltemathe S. 22

^[25] Dazu vertiefend Waltemathe S. 24

^[26] Dazu vertiefend Waltemathe S. 24 f.

^[27] ausführlich zu diesem Prozess: Waltemathe: S. 26 f.

^[28] Oppermann § 4 Rn. 59 (spricht in diesem Fall von „Verkleinerung der EU“); Waltemathe S. 27 f.