Die Griechenland-Krise

Inhalt:

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Symbolverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung

2 Die Notwendigkeit von Schuldenbremsen
2.1 Exzessive Schuldenaufnahmen - reale Gefahr oder Irrtum?
2.2 Risiken für die Europäische Währungsunion

3 Die Ausgestaltung von Schuldenbremsen in der Realität
3.1 Bundesrepublik Deutschland
3.2 Schweizerische Eidgenossenschaft
3.3 Europäische Union

4 Funktionsfähigkeit von Schuldenbremsen: Die Politiklösung
4.1 Die Anreizproblematik
4.2 Ein spieltheoretisches Modell
4.3 Das Glaubwürdigkeitsproblem
4.3.1 Zeitinkonsistenz
4.3.2 Die Glaubwürdigkeit von Sanktionen
4.4 Das stabilitätswidrige Verhalten Griechenlands
4.4.1 Die Defizitverfahren
4.4.2 Versagen der Politiklösung

5 Funktionsfähigkeit von Schuldenbremsen: Die Marktlösung
5.1 Der Grundgedanke einer Marktdisziplinierung
5.2 Vier Voraussetzungen für eine funktionsfähige Marktdisziplinierung
5.2.1 Beschränkungen des Kapitalverkehrs
5.2.2 Ausreichende Informationen
5.2.3 Reaktion auf Marktsignale
5.2.4 Glaubwürdigkeit eines „no bail-out“

6 Fazit

Anhang

A.1 Kritischer Sanktionswert bei Auszahlung

A.2 Kritischer Sanktionswert bei Verhandelbarkeit und Auszahlung

A.3 Der Ablauf des Verfahrens bei übermäßigen Defiziten

A.4 Vergangene und aktuelle Regelungen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Kritische Sanktionszahlung zur Vermeidung stabilitätswidrigen Verhaltens

Abbildung 2: Kritische Sanktionszahlungen bei verhandelbarer Sanktionierung

Abbildung 3: Budgetdefizite und-überschüsse der EU-16 Länder im Jahr 2004

Abbildung 4: Budgetdefizit Griechenlands 1995 - 2014

Abbildung 5: Kreditangebot bei Unsicherheit

Abbildung 6: Budgetdefizit Griechenlands und weiterer Staaten 1974 - 2009

Abbildung 7: Zinssätze für 10-jährige deutsche und griechische Staatsanleihen

Abbildung 8: Kreditangebot bei „bail-out“ Erwartungen

Abbildung 9: Schulden von Griechenland bei Banken im Ausland in Mrd. US-Dollar

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Symbolverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Gefangenendilemma bei einem Stabilitätspakt ohne Sanktionen

Tabelle 2: Gefangenendilemma bei einem Stabilitätspakt mit Sanktionierung

Tabelle 3: Entscheidungsmatrix bei einem Stabilitätspakt mit Sanktionierung und Aufteilung der Geldbuße an die stabilitätskonformen Länder

Tabelle 4: Revision des griechischen Budgetdefizits von März 2004 bis April 2007

1 Einleitung

In Art. 125 VAEU ist eindeutig determiniert, dass weder ein Mitgliedsstaat noch die Europäische Union für Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedsstaates haftet oder für diese eintritt. Im Mai 2010 gewährten die Euro-Länder, ungeachtet des ausdrücklichen Verbots von Schuldenübernahmen, Griechenland finanziellen Beistand von 500 Mrd. EUR, um eine drohende Zahlungsunfähigkeit abzuwenden. Die erste Stufe der Hilfe bestand aus einem Notfallfonds, der bis zu 60 Mrd. EUR aus dem EU-Haushalt umfasste, die zweite Stufe sah die Gründung einer Zweckgesellschaft vor, die in der Lage war, 440 Mrd. EUR in Form von verzinslichen Krediten bereitzustellen. Die größten Anteile am „europäischen Rettungsschirm“ trugen Deutschland, Frankreich, Italien und Spanien. Zusätzlich zu den von den Euro-Ländern bereitgestellten Krediten, beteiligte sich der IMF mit 250 Mrd. EUR. Die Staats- und Regierungschefs der Eurozone, die EU-Kommission und die Europäische Zentralbank begründeten ihr Vorgehen mit dem Hinweis auf die Gefahr einer systematischen Krise, die den Euro und das Euro-Währungsgebiet in seiner Stabilität, Einheit und Integrität negativ beeinträchtigen würde (Bundesministerium für Finanzen, 2010a).

Der drohenden Zahlungsunfähigkeit Griechenlands ging über Jahre hinweg ein Haushaltsdefizit voraus, welches nicht mehr tragbar war. Trotz des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, den die Gründungsväter der Europäischen Währungsunion als Schuldenbremse installierten, akkumulierten verschiedene Regierungen Griechenlands immer mehr Schulden. Ursprünglich bestand der Zweck des Paktes darin, haushaltspolitisches Fehlverhalten zu vermeiden. Mittels eines Sanktionsmechanismus, dessen Funktionsweise von der Glaubwürdigkeit der Sanktionsverhängung abhing, sollte diese Aufgabe erfüllt werden.

Neben der institutionellen Vorkehrung sollte außerdem die Marktdisziplin die Funktion einer Schuldenbremse erfüllen. Ein höherer Zinssatz oder eine steigende Risikoprämie sollte die Mitgliedsstaaten von weiterer Verschuldung abhalten und das Anwachsen des Haushaltsdefizites auf ein nicht mehr tragbares Niveau verhindern. In diesem Fall ist die Glaubwürdigkeit, dass kein „bail-out“ stattfindet, die zentrale Bedingung dafür, dass die Marktdisziplin als Schuldenbremse ohne Beeinträchtigung funktionieren kann.

Gegenstand dieser Arbeit ist die Untersuchung, ob von den genannten Schuldenbremsen eine disziplinierende Wirkung auf das haushaltspolitische Verhalten Griechenlands ausging. Die diesbezügliche Forschungsfrage lautet:

Welchen Anforderungen muss eine funktionsfähige Schuldenbremse im Allgemeinen genügen und warum haben die Schuldenbremsen der Europäischen Union hinsichtlich der Griechenlandkrise im Speziellen versagt?

Zur Beantwortung dieser Forschungsfrage sind sukzessive verschiedene Teilfragen zu klären:

1. Warum werden Schuldenbremsen überhaupt benötigt?
2. Wie sind Schuldenbremsen in der Realität ausgestaltet?
3. Welche institutionellen Voraussetzungen müssen erfüllt sein, damit Schuldenbremsen reibungslos funktionieren?
4. Warum hat die Politiklösung für eine Schuldenbremse im Falle Griechenlands versagt?
5. Welche Bedingungen müssen erfüllt sein, damit der Markt an sich durch eine entsprechende Disziplinierung der Teilnehmer als Schuldenbremse fungiert?
6. Warum ist eine solche Marktdisziplinierung im Falle Griechenlands missglückt?

Die Arbeit ist wie folgt aufgebaut: In Kapitel 2 wird gezeigt, dass die Installation von Schuldenbremsen notwendig ist, um - theoretisch - exzessive Schuldenaufnahmen vermeiden zu können. Kapitel 3 gibt eine kurze Übersicht über die vorhandenen Schuldenbremsen in Deutschland, der Schweiz und der Europäischen Union. Die ausführliche Darstellung der Politiklösung einer Schuldenbremse und deren Versagen am Beispiel Griechenlands ist Gegenstand von Kapitel 4, während in Kapitel 5 die Marktlösung im Vordergrund steht. Kapitel 6 fasst die Erkenntnisse zusammen und gibt einen Ausblick auf die zukünftigen Herausforderungen für funktionsfähige Schuldenbremsen.

2 Die Notwendigkeit von Schuldenbremsen

2.1 Exzessive Schuldenaufnahmen - reale Gefahr oder Irrtum?

Während einer Rezession ist die Aufnahme eines öffentlichen Kredits als geeignetes Instrument angesehen, um negative konjunkturelle Schwankungen auszugleichen. Allerdings setzen die politischen Entscheidungsträger die antizyklische Budgetpolitik nicht richtig ein. Zusätzliche Ausgaben zu beschließen gestaltet sich relativ einfach und problemlos, jedoch sollen jene in konjunkturellen Hochphasen abgebaut werden. Das höhere Ausgabenniveau und die damit verbundenen langfristigen Konjunkturprogramme und Subventionen, die zum Teil gesetzlich verankert sind, lassen sich jedoch nur schwerlich wieder zurücknehmen. Diese Beobachtungen führten zum Entstehen der „Ökonomischen Theorie der Politik“. Die Umsetzung der antizyklischen Budgetpolitik hatte immer größere Budgetdefizite zur Folge. Weder die politischen noch die ökonomischen Voraussetzungen waren gegeben, die den Empfehlungen der keynesianischen Theorie zugrunde lagen. Politiker handeln nicht primär im öffentlichen, sondern im eigenen Interesse, welches vorrangig Machterhalt und Einkommenssicherung beinhaltet. Durch weitere Schuldenaufnahme, die für den Bürger einen Nutzenzuwachs darstellt, neigen Politiker dazu, Wählerstimmen mit zusätzlichen Ausgabenprogrammen zu umwerben. Zwar bedeutet eine zusätzliche Schuldenaufnahme immer eine erhöhte Steuerbelastung oder Ausgabenkürzung in der Zukunft, jedoch können die Wähler diese Taktik nicht richtig einschätzen, weil sie unter Fiskalillusion^[1] leiden. (Kampmann, 1995, S. 41ff.). Heinemann (1994, S. 18ff.) betont, dass sich sowohl die keynesianische Theorie als auch die Steuerglättung^[2] ausschließlich nur vorübergehend als Instrumente zur Defizitfinanzierung eignen.

Weizsäcker (2009, S. 3ff.) indes sieht weder in den beiden oben genannten Möglichkeiten zur Finanzierung eines Defizits noch in der Lastenverschiebungstheorie^[3] überzeugende Argumente, die für eine Kreditfinanzierung sprechen. Es bestehen starke Zweifel, dass die anhaltende und übermäßige Verschuldung als ein finanzwirtschaftlich rationales Instrument eingesetzt wird. Hinter dem Finanzierungsdefizit stehen nicht nur ökonomische, sondern auch politische Faktoren. Ein exzessiver Schuldenstand hat sich durch ein Politikversagen ergeben, welches durch den Widerspruch zwischen den kurzfristigen Anreizen der repräsentativen Demokratie und den langfristigen Erfordernissen der öffentlichen Finanzwirtschaft entstanden ist.

Die für repräsentative Demokratien typischen Entscheidungsprozesse können mitverantwortlich für zu hohe Schulden sein, weil in Mehrparteien-Koalitionen jede Fraktion versucht, Ressortkürzungen zu vermeiden, was zu einer Ausweitung des Budgets mit Hilfe der Staatsverschuldung führt. Verminderte Wiederwahlchancen und ein kurzer Zeithorizont demokratisch legitimierter Regierungen von zwei oder drei Legislaturperioden führen ebenfalls zu keinem verantwortungsvollen Umgang mit der Staats Verschuldung (Kampmann, 1995, S. 44).

Issing (1993, S. 183ff.) macht den politischen Prozess dafür verantwortlich, dass Demokratien eher dazu neigen, hohe als niedrige Staatsschulden hervorzubringen. Der durch Wahltermine „verkürzte Zeithorizont“ und die mangelnde Repräsentanz zukünftiger Generationen sind die wesentlichen Ursachen, die dazu führen, dass es eine Neigung zur Kreditfinanzierung öffentlicher Ausgaben gibt. Es ist daher grundsätzlich wohlfahrtssteigernd, die Finanzpolitik durch bindende Regeln zu disziplinieren.

Das Versagen der Marktdisziplin dient als weiterer Grund für die Einführung von bindenden Budgetregeln. Caesar (1994, S. 240f.) zweifelt daran, dass der Markt die exzessive Schuldenpolitik eines Staates ausreichend gut beurteilen und mittels Zinsaufschlägen bewerten kann. Die Kreditkonditionen werden nicht deutlich und früh genug angepasst. Werden dennoch Zinsaufschläge verlangt, ist die geringe zinsunelastische Kreditnachfrage dafür verantwortlich, dass die Aufschläge keine restriktive Wirkung entfalten. Sie erzeugen keine Anreize, weil der Staat die Möglichkeit besitzt, die zusätzlichen Mittel durch Steuererhöhungen zu beschaffen. Die kurzfristige Sichtweise der Politiker führt dazu, dass sie die längerfristigen Wirkungen ihrer Handlungen nicht ausreichend berücksichtigen können oder wollen. Die Einnahmesteigerung mit Hilfe neuer Kredite wird der Erhöhung der Steuern vorgezogen, selbst wenn die Verschuldung langfristig teurer ist.

Als Resultat kann folglich festgehalten werden, dass weder politische Akteure noch Marktkräfte die Entstehung eines exzessiven Schuldenniveaus verhindern können, so dass eine institutionelle Schuldenbegrenzung in Form einer Schuldenbremse notwendig ist.

2.2 Risiken für die Europäische Währungsunion

Innerhalb der Europäischen Währungsunion kann das bestehende exzessive Schuldenniveau eines Mitgliedsstaates die stabilitätsorientierte Geldpolitik der Europäischen Zentralbank gefährden. Infolge von zu hohen Budgetdefiziten in der Vergangenheit können externe Schocks oder Finanzkrisen dazu führen, dass Schwierigkeiten bei der Haushaltsfinanzierung auftreten. Folglich löst dies einen erhöhten Druck auf die Europäische Zentralbank aus, eine expansivere und inflationäre Geldpolitik zu betreiben, um die negativen Folgen von Schocks oder Finanzkrisen zu kompensieren. Es entstehen somit Glaubwürdigkeitsprobleme. Trotz der Ankündigung in der Vergangenheit, keine expansive Geldpolitik durchführen zu wollen, kann politischer Druck ursächlich dafür sein, die Folgen von Schocks mittels einer expansiven Geldpolitik abzumildern (Caesar, 1994, S. 237f., Issing, 1993, S. 186).

Wachsende Schulden eines Mitgliedsstaates können zu negativen externen Effekten in anderen Ländern führen. Ein Staatsbankrott kann bspw. dazu führen, dass Partnerländer Teile dieser Schuld in Form von höheren Steuern tragen müssen. Die Internalisierung dieser negativen Externalitäten ist von herausragender Bedeutung, weil bei einer Nicht-Internalisierung die Anreize für ein stabilitätswidriges Verhalten ansteigen (Ohr/Schmidt, 2004b, S. 130ff.).

Eine einheitliche Währung in der EWU führt dazu, dass kein Wechselkurs mehr zwischen den Währungen der Mitgliedsstaaten vorhanden ist. Das damit verbundene Wechselkursrisiko entfällt und Länder, deren Währungen abwertungsverdächtig erschienen und deren Wertpapiere demzufolge mit einem Risikozuschlag belegt wurden, sind in der Lage Papiere anzubieten, deren Kosten keine Unterschiede mehr zu den Papieren anderer Länder aufweisen. Dadurch vergrößert sich das Kapitalangebot, welches für die Mitgliedsländer ohne zusätzliches Risiko zur Verfügung steht. Der Wegfall von Risikozuschlägen bei abwertungsverdächtigen Ländern führt zu einem Zinsrückgang bei den entsprechenden Wertpapieren. Der Rückgang der Kreditfinanzierungskosten liefert einen Anreiz zu höherer Verschuldung (Sänger, 2008, S. 29). In diesem Zusammenhang betont Sturm (1997, S. 113), dass mit der Abwertung einer Währung politischer Prestigeverlust einhergeht. Aus Sicht der „Ökonomischen Theorie der Politik“ stellt dies einen der wirksamsten Sanktionsmechanismen gegenüber der undisziplinierten Haushaltspolitik einer kurzfristig stimmenmaximierenden Regierung dar.

Aufgrund der Gefahr für die stabilitätsorientierte Geldpolitik der EZB, dem Vorkommen von negativen Externalitäten und dem Verlust des Wechselkursrisikos ist die Einführung von Schuldenbremsen zwingend erforderlich, um Schulden zu begrenzen.

3 Die Ausgestaltung von Schuldenbremsen in der Realität

Im vorhergehenden Kapitel ist deutlich geworden, dass Schuldenbremsen notwendig sind. Im dritten Kapitel wird dargestellt, welche Schuldenbremsen in der Bundesrepublik Deutschland, in der Schweizerischen Eidgenossenschaft und in der Europäischen Union existieren. Im Vordergrund steht die Funktionsweise der verschiedenen Formen der Schuldenbremsen.

3.1 Bundesrepublik Deutschland

Die ersten Begrenzungen für die öffentliche Schuldenaufnahme fanden sich 1949 in Art. 115 GG wieder. Kredite durften nur bei außerordentlichem Bedarf und nur für werbende Zwecke auf Grund eines Bundesgesetzes beschafft werden. 1969 kam es dann zu einer Änderung im Rahmen der Finanzreform. Kredite durften für jede Form von Investitionen aufgenommen werden. Außerdem wurde eine Ausnahmeregelung geschaffen, die bei einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts eine weitere Kreditaufnahme zuließ (Blankart, 2008, S. 346f.).

Im Rahmen der Föderalismusreform II wurde eine Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern beschlossen. Im Mai 2009 nahm der Deutsche Bundestag mit einer Zwei-Drittelmehrheit die Grundgesetzänderung an, welche Verschuldungsgrenzen für den Bund und die Bundesländer vorsieht (Deutscher Bundestag, 2009b).

Die neue Schuldenregel setzt sich aus einer konjunkturellen und einer strukturellen Verschuldungskomponente, einem Kontrollkonto und einer Ausnahmeregelung zusammen (Hausner/Simon, 2009, S. 4).

Die strukturelle Verschuldungskomponente umfasst den Abbau des bestehenden Defizits ab dem Haushaltsjahr 2011. Von 2016 an wird die Neuverschuldung des Bundes auf 0,35% des BIP beschränkt. Für die deutschen Bundesländer gilt ab dem Jahr 2020 ein absolutes Neuverschuldungs verbot. Außerdem erhalten die Länder von 2011 bis 2019 Konsolidierungshilfen in Höhe von 800 Millionen EUR jährlich^[4], um ihnen die Einhaltung der Schuldenregel zu erleichtern. Dafür verzichten Bund und Länder auf Mehrwertsteuereinnahmen in Höhe von 400 Mio. EUR pro Jahr, die in einen Fonds eingezahlt werden, der vom Bundesfinanzministerium verwaltet wird. Ein Gremium (Stabilitätsrat), bestehend aus den Finanzministern von Bund und Ländern, sowie der Bundeswirtschaftsminister, überwachen fortlaufend die Haushaltswirtschaft zwischen Bund und Ländern und sollen die Funktion eines politischen Frühwarnsystems übernehmen. Die Möglichkeit neue Kreditaufnahmen in Sondervermögen zu verlagern, ist durch die Aufhebung des Art. 115 a.F. nicht mehr möglich. Nur die bis zum 31. Dezember 2010 bestehenden Kreditermächtigungen bleiben davon unberührt (Deutscher Bundestag, 2009a, S. 3f., Hausner/Simon, 2009, S. 267f.).

Die Konjunkturkomponente besagt, dass Defizite je nach Auslastung des Produktionspotentiales erlaubt sind (Blankart, 2008, S. 349). Bei guter Konjunkturlage wird die Kreditobergrenze gesenkt bzw. muss ein Überschuss erreicht werden. Bei schlechter Konjunkturlage wird die Möglichkeit zur Verschuldung erhöht, damit die automatischen Stabilisatoren ihre Wirkung entfalten können. Auf dem Kontrollkonto werden nicht­konjunkturbedingte Abweichungen, die bspw. durch falsche Einschätzung von Steuern entstehen, gebucht und müssen später ausgeglichen werden. Als Obergrenze für dieses Kontrollkonto wurden 1,5% des BIP festgelegt. Allerdings soll schon bei einer Überschreitung von 1,0% des BIP die strukturelle Neuverschuldungsmöglichkeit um den höher ausfallenden Betrag, höchstens jedoch um 0,35% des BIP verringert werden. Die Verpflichtung zum Abbau tritt nur dann in Kraft, sofern eine positive Veränderung der Produktionslücke vorhanden ist (Hausner/Simon, 2009, S. 268f.).

Verbindliche direkte Sanktionen bei einem Regelbruch sind nicht vorhergesehen. Zwar ist auf Antrag der Bundes- bzw. einer Landesregierung oder von einem Drittel der Bundestagsabgeordneten die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts möglich, jedoch entstehen auch bei der Feststellung der Verfassungswidrigkeit eines Haushaltes keine Sanktionen (Groneck/Plachta, 2007, S. 26).

Der Gesetzgeber hat neben der konjunkturellen und der strukturellen

Verschuldungskomponente weitere Ausnahmen hinzugefügt, in denen eine zusätzliche Schuldenaufnahme möglich ist. Für Bund und Länder gilt, dass Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen wie bspw. eine Weltwirtschaftskrise die weitere Schuldenaufnahme rechtfertigen. Gleichzeitig müssen jedoch entsprechende Tilgungsleistungen festgelegt werden (Magin, 2010, S. 265f.).

3.2 Schweizerische Eidgenossenschaft

Während der 1990er Jahre stiegen die öffentlichen Schulden in der Schweiz massiv an. Die vorhandenen politischen Regeln waren nicht in der Lage, die Schädigung der öffentlichen Finanzen zu verhindern. Als Konsequenz darauf entwickelten der Schweizer Bundesrat und das Schweizer Parlament ein Regelwerk, welches die Ausgaben einschränken sollte. 2001 fand eine Volksabstimmung statt, bei der 84,7% der Wähler für die erforderliche Verfassungsänderung stimmten (Bodmer, 2006, S. 307f.).

Merkmal des schweizerischen Finanzsystems ist ein stark ausgeprägter Fiskalföderalismus, der, im Gegensatz zu Deutschland, den Gemeinden und Kantonen eine hohe fiskalische Autonomie gewährt. Im Mittelpunkt der Schuldenbremse steht die Vorgabe, dass die Ausgaben über den Konjunkturzyklus hinweg nicht größer sein dürfen als die Einnahmen. Die Staatsschuld wird über die Ausgabenseite gesteuert, somit stellt die Schuldenbremse eine Ausgabenregel dar (Hausner/Simon, 2009, S. 266f).

Das mittelfristige Ziel soll eine Stabilisierung der Verschuldung des Bundes durch Defizite in der Finanzrechnung sein. Der Höchstbetrag der vorher geplanten Ausgaben soll den geschätzten Bundeseinnahmen, die mit Hilfe eines Konjunkturfaktors um konjunkturelle Einflüsse bereinigt werden, entsprechen. So ist gewährleistet, dass die automatischen Stabilisatoren über den gesamten Konjunkturzyklus hinweg wirken und die Fiskalpolitik sich antizyklisch verhält. Mittels der geschätzten Einnahmen und dem Konjunkturfaktor wird der Höchstbetrag für die Ausgaben aus dem Voranschlagsjahr, der Ausgabenplafond, berechnet. Die Berechnung des Ausgabenplafonds wird wie folgt dargestellt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Einnahmen E_t werden um außerordentliche Einnahmen wie bspw. Erlöse aus Privatisierungen gekürzt. Der Konjunkturfaktor k_t berechnet sich aus:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] stellt das Trend-BIP und [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] stellt das aktuell prognostizierte reale BIP dar. In Abschwungphasen liegt das aktuelle BIP unterhalb des Trend-BIP (k_t > 1). Die Ausgaben sind größer als die Einnahmen sein, was bedeutet, dass konjunkturelle Defizite zugelassen werden. Mittels eines Zahlenbeispiels wird die Berechnung des Ausgabenplafonds erläutert. Sofern für das aktuelle BIP 310 Mrd. CHF prognostiziert und für das Trend-BIP ein Wert von 300 Mrd. CHF berechnet werden, resultiert dies in einem Konjunkturfaktor von k_t = 1,03. Die Ausgaben dürfen folglich 1,03-mal größer als die Einnahmen sein. Im Umkehrschluss bedeutet diese Regelung, dass Überschüsse in Aufschwungphasen, in denen das Trend-BIP über dem prognostizierten BIP liegt, gebildet werden. Über- und Unterschreitungen werden einem Ausgleichskonto angerechnet (Colombier, 2004, S. 11ff., Groneck/Plachta, 2007, S. 27).

Das Ausgleichskonto hat zwei Funktionen inne: Zum einen sollen mögliche Schätzfehler, die sowohl bei den Einnahmen als auch bei der Ermittlung des BIP auftreten können, berücksichtigt werden. Zum anderen können Überschreitungen des Ausgabenplafonds sanktioniert werden. Auf dem Ausgleichskonto wird die Differenz zwischen dem vorher errechneten Ausgabenplafond und dem wirklich festgestellten eingetragen. Sofern der kumulierte Fehlbetrag des Ausgleichskontos höher als 6% der Ausgaben des letzten Rechnungsjahres liegt, wird eine Sanktion verhängt. Der Sanktionsmechanismus sieht vor, dass der über 6% liegende Fehlbetrag innerhalb von drei Jahren abgebaut werden muss (Colombier, 2006, S. 523f.).

Eine Ausnahme besteht insoweit, dass eine absolute Mehrheit des National- und Ständerates, im Falle einer schweren Rezession oder einer Naturkatastrophe, für eine Erhöhung des Ausgabenplafonds stimmen kann (Hausner/Simon, 2009, S.267).

3.3 Europäische Union

Ausgangspunkt für eine Schuldenregel in der Europäischen Union war der „Delors-Bericht“, der im April 1989 veröffentlicht wurde und die Realisierung einer Wirtschafts- und Währungsunion in der Europäischen Union in drei Stufen vorsah. Mit Billigung des Europäischen Rates begann die erste Stufe am 1. Juli 1990, die zum Ziel hatte, die nationalen Wirtschafts- und Währungspolitiken stärker auf die Erfordernisse der Geldwertstabilität und Haushaltsdisziplin in der Europäischen Gemeinschaft auszurichten. Nach einjährigen Beratungen wurde der Vertrag über die Europäische Union im Dezember 1991 in Maastricht unterzeichnet. Die zweite Stufe begann am 1. Januar 1994. Ziel war die Erreichung dauerhafter Konvergenz als notwendige Eintrittsbedingung für die dritte Stufe. Elementar für die Erreichung dieses Ziels war eine solide Haushaltspolitik, da die Konvergenzkriterien nicht anders erfüllt werden konnten. Neben den Kriterien Preisstabilität, Teilnahme am Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems und der langfristigen Zinsentwicklung war außerdem die dauerhafte Tragbarkeit der Finanzlage des öffentlichen Sektors entscheidend. Zwei Referenzwerte, die im Verhältnis zum BIP standen, wurden festgeschrieben. Zum einen durfte das geplante oder tatsächliche öffentliche Defizit im Verhältnis zum BIP zu Marktpreisen nicht größer als 3% ausfallen (Defizitkriterium). Zum anderen sollte das Verhältnis zwischen öffentlichem Schuldenstand und BIP nicht über 60% betragen (Schuldenstandkriterium) (Deutsche Bundesbank, 2008, S. 13f.).

Es wurden zudem noch weitere Vorschriften für die zweite Stufe erlassen, die die Durchführung von solider Haushaltspolitik gewährleisten sollten: Verbot der Kreditgewährung von Zentralbanken an den öffentlichen Sektor, Ausschluss des bevorrechtigten Zugangs des Staates zu Finanzinstituten und ein Ausschluss der Haftung der Gemeinschaft oder einzelner Mitgliedsstaaten für die Schulden anderer Mitgliedsstaaten. 1997 wurden, ausgehend von deutscher Initiative, auf dem Gipfel von Amsterdam die Vorschriften im „Stabilitäts- und Wachstumspakt“ konkretisiert, damit auch nach Eintritt in die Europäische Währungsunion die Konvergenzkriterien des Maastricht Vertrages befolgt werden (Reupke, 2000, S. 27f.).

Der Pakt besteht aus drei Teilen: Entschließung über Annahme des Stabilitäts- und Wachstumspaktes, Verordnung über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken und die Verordnung über eine Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit. Der Europäische Rat prüft auf Grundlage der Maastricht-Meldung und der Bewertung der Europäischen Kommission und des Wirtschafts- und Finanzausschusses, ob eine Abweichung vom mittelfristigen Haushaltsziel vorliegt oder eine solche droht. Sofern eine Abweichung vorliegt, kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit eine Empfehlung mit notwendigen Anpassungsmaßnahmen aussprechen. Werden keine Anpassungsmaßnahmen eingeleitet, obliegt der Kommission das Initiativrecht zur Einleitung eines Defizitverfahrens. Nach Grundlage eines Berichts der Kommission sowie einer Stellungnahme und Empfehlung entscheidet der Europäische Rat über das Vorliegen eines übermäßigen Defizites. Wenn er mit qualifizierter Mehrheit für das Vorliegen eines übermäßigen Defizites votiert, richtet er Empfehlungen an den Mitgliedsstaat. Für den Staat gilt eine Frist von sechs Monaten, in denen er die entsprechenden Maßnahmen einleiten muss. Außerdem wird eine Frist für die Korrektur des Defizites gesetzt. Innerhalb der gesetzten Frist, in der das Defizitverfahren ruht, hat die Regierung eines Mitgliedsstaates Zeit, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen. Folgt sie nicht den Empfehlungen, stellt der Rat dieses fest und veröffentlicht seine Empfehlungen. Der Rat kann, bis zu zwei Monate nach Feststellung des Defizites, Vorschriften erlassen, dass innerhalb von vier Monaten weitere Maßnahmen zum Defizitabbau vorzunehmen sind. Werden die Vorschriften nicht befolgt, können eine oder mehrere Sanktionen verhängt werden: vor der Emission von Schuldverschreibungen oder sonstigen Wertpapieren kann von der betreffenden Regierung verlangt werden, näher zu bezeichnende zusätzliche Angaben zu veröffentlichen. Die Darlehenspolitik der Europäischen Investitionsbank gegenüber dem Land kann einer Prüfung unterzogen werden. Als ultimative Maßnahme kann eine unverzinsliche Einlage vom Land verlangt werden, bis das Defizit korrigiert wird. Tritt keine Korrektur ein, wird die Einlage in eine Geldbuße umgewandelt (Bundesministerium der Finanzen, 2010).

Im März 2005 vereinbarten die EU-Finanzminister eine Reform des Paktes. Zwar gelten weiterhin die Referenzwerte von 3% des BIP für das Haushaltsdefizit und 60% für die Verschuldung als Überwachung für die Entwicklung der öffentlichen Finanzen eines Mitgliedsstaates, allerdings werden zur Beurteilung, ob ein Defizit vorliegt, zusätzliche ökonomische und finanzwirtschaftliche Faktoren herangezogen. Folgenlos blieb bisher eine Überschreitung der 3% Grenze bei außergewöhnlichen Ereignissen wie Naturkatastrophen oder einem Rückgang des realen BIP um mindestens 2%. Nun gilt der Referenzwert ausnahmsweise als überschritten, wenn eine negative Wachstumsrate oder ein, gemessen am Potentialwachstum, geringes Wachstum vorliegt. Als weitere Ausnahmebegründungen können Ausgaben zugunsten internationaler Solidarität und Leistungen zur Erreichung europäischer Politikziele berücksichtigt werden. Diese Überschreitung muss jedoch vorübergehend sein und nahe am Referenzwert bleiben. Falls ein Mitgliedsland die Empfehlungen für den Defizitabbau annimmt, das Ziel jedoch wegen eines unerwartet niedrigen Wachstums nicht erreicht, kann die Frist verlängert werden, bevor Sanktionen verhängt werden.

Die größere Heterogenität der erweiterten EU führt zu einer differenzierten Ausgestaltung des mittelfristigen Ziels eines nahezu ausgeglichenen oder einen Überschuss aufweisenden Haushalts. Strukturreformen auf Grundlage von Kosten-Nutzen-Analysen werden bei der Festlegung der entsprechenden Anpassungspfade berücksichtigt. Außerdem rechtfertigen Rentenreformen nun eine höhere Staatsverschuldung, weil kurzfristig zwar eine Verschlechterung der Haushaltslage eintritt, langfristig jedoch die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen verbessert wird (Hausner, 2005, S. 238ff., Singer, 2005, S. 1ff.).

4 Funktionsfähigkeit von Schuldenbremsen: Die Politiklösung

Die Glaubwürdigkeit der angekündigten Sanktionen im Falle eines Regelbruches ist die entscheidende Voraussetzung, dass institutionalisierte Schuldenbremsen ohne Beeinträchtigung wirken können. Ist die Verhängung der Sanktion durch Verhandelbarkeit unglaubwürdig, geht von der Schuldenbremse kein disziplinierender Effekt aus. Anhand eines spieltheoretischen Modells wird diese Situation im Folgenden dargestellt. Die Wirkungsweise der Schuldenbremse in der EU wird daran anknüpfend mittels des Stabilitäts- und Wachstumspaktes exemplarisch für Griechenland veranschaulicht.

4.1 Die Anreizproblematik

Aus Sicht der konstitutionellen Ökonomik^[5] liegt die Aufgabe des Stabilitäts- und Wachstumspakt darin, durch vertragliche Absicherung die finanzpolitische Stabilität in der Europäischen Währungsunion zu gewährleisten. Durch Regeln und Budgetgrenzen sowie Sanktionen bei Nichteinhaltung soll das Ziel der Stabilität erreicht werden. Der Pakt ist ein Vertrag, der die Mitgliedsstaaten zu finanzpolitischer Stabilität verpflichtet, weil sich die Mitgliedsstaaten der Währungsunion darüber einig waren, dass nur mit Hilfe einer soliden Haushaltsdisziplin eine stabile gemeinsame Währung erreicht werden kann. Der eigene fiskalische Handlungsspielraum wurde somit im Tausch gegen die voraussichtlichen Vorteile, die dem jeweiligen Mitgliedsstaat durch die Regelbefolgung der anderen Mitgliedsstaaten erwachsen, eingeschränkt. Die Ziele werden jedoch nicht automatisch erreicht, denn sofern Anreize bestehen, von den vertraglichen Vereinbarungen abzuweichen, ist eine Erreichung der Ziele nicht mehr gewährleistet. Ein einzelner Mitgliedsstaat kann an einer Regelüberschreitung interessiert sein, um sich Nettovorteile zu verschaffen. Hier tritt das Problem der Zeitinkonsistenz deutlich hervor. Es kommt im ersten Schritt zu einer gemeinsamen Festlegung der Spielregeln durch die Mitgliedsstaaten und darauffolgend zu den individuellen Spielzügen innerhalb des vorher festgelegten Rahmens. Existieren jedoch nur geringe Anreize sich an die Regeln zu halten, sind diese zwar bei Vertragsunterzeichnung effizient später jedoch vollkommen nutzlos. Diese konstitutionsökonomische Analyse wird mit Erkenntnissen aus der Institutionenökonomik^[6] erweitert. Damit soll die Problematik, die Anreize zu Fehlverhalten gibt, erfasst werden. Aus der Sicht der Institutionenökonomik ist der Pakt ein relationaler Vertrag. Bei diesem Vertrag handelt es sich um eine vertragliche Situation, bei der Anreizprobleme aufgrund asymmetrischer Informationsverteilung sowohl vor als auch nach Vertragsschluss vorliegen. Es entstehen Lücken bei Vertragsabschluss, die allen Vertragspartnern bewusst sind, die sie jedoch nicht füllen können, weil sie sie nicht voraussehen können (Ohr/Schmidt, 2004a, S. 187f.).

Relationale Verträge sind langfristige Verträge, die zwar nicht alle zukünftigen Entwicklungen berücksichtigen, bei denen jedoch trotz dieses Umstandes vergangene, gegenwärtige und zukünftige Beziehungen zwischen den Vertragsparteien von enormer Bedeutung sind (Macneil, 1974, S. 691ff. und 1978, S. 854ff.). Williamson (1985, S. 47) betont, dass solche Vertragssituationen gepaart mit dem Vorliegen eines asymmetrischen Informationsverhältnisses hohe Anreize zu opportunistischem Verhalten bieten.

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt weist einen hohen Grad an Relationalität auf. Für einen einzelnen Mitgliedsstaat besteht folglich ein hoher Anreiz, sich nicht an die Budgetregeln zu halten. Dies geht zu Lasten der Mitgliedsstaaten, die sich stabilitätskonform verhalten. Dieses Verhalten stellt das klassische „moral-hazard“ Verhalten dar. Nach Vertragsschluss verändert eine Vertragspartei vertragsrelevante Verhaltensweisen, die nach Vertragsschluss nicht oder nur verspätet beobachtet werden können (Ohr/Schmidt, 2004a, S. 189f.).

4.2 Ein spieltheoretisches Modell

Mit Hilfe eines spieltheoretischen Modells lässt sich die Entscheidungssituation, in der sich die Mitgliedsstaaten in einer Währungsunion für stabilitätswidriges oder -konformes Verhalten entscheiden können, darstellen (Ohr/Schmidt, 2004a, S. 189ff.). In Tabelle 1 ist ein Gefangendilemma ohne Sanktionen dargestellt und durch folgende Verhaltensmöglichkeiten charakterisiert:

- A = ist der Ausbeutungsgewinn. Der Ausbeutungsgewinn besteht darin, dass sich ein Mitgliedsstaat durch eine höhere Verschuldung die gemeinschaftsweiten Ersparnisse aneignet, die daraufhin zur expansiven Fiskalpolitik im eigenen Land genutzt werden.
- S = bezeichnet den Schaden. Dieser entsteht, indem sich ein Mitgliedsstaat stabilitätskonform verhält, während das andere Land vom Vertrag abweicht. Der Staat, der sich stabilitätskonform verhalten hat, trägt den Schaden durch höhere Zinssätze und möglicherweise höheren Inflationsraten, die mit „crowding-out“ Effekten^[7] einhergehen.
- R = entspricht der Situation der Vertragskonformität beider Länder. Beide Länder sind Nutznießer von geringen Zinsen und geringen Inflationsraten.
- P = steht für ein stabilitätswidriges Verhalten beider Länder. Zwar können durch dieses Verhalten höhere Zinsen, eventuell höhere Inflationsraten und der Vertrauensverlust am Kapitalmarkt, der zur Abwertung der Währung führen kann, mögliche Folgen sein. Allerdings kann die Situation P, trotz der negativen Folgen für die Stabilität der Währung, für den jeweiligen Mitgliedsstaat vorteilhaft sein, weil der nationale fiskalische Handlungsspielraum größer geworden ist.

Durch das Einsetzen von Zahlen für die jeweiligen Handlungsoptionen werden die möglichen Verhaltensoptionen in einer Matrix in Tabelle 1 dargestellt. Es gilt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Sofern beide Länder sich stabilitätskonform verhalten, werden beide eine Auszahlung von 3 erhalten. Weicht ein Land vom Vertrag ab, und hält sich das andere Land an den Vertrag, kann eine höhere Auszahlung als 3 realisiert werden. Da ein Land sich besser stellt, sofern es sich vertragswidrig verhält, besteht ein Anreiz für stabilitätswidriges Verhalten. Für jedes der beiden Länder ist folglich die Handlungsalternative des stabilitätswidrigen Verhaltens dominant. Die stabile Gleichgewichtslösung (beide Länder erfüllen den Vertrag) der dominanten Strategien ist das einzige Nash-Gleichgewicht, jedoch nicht Pareto-effizient: Würden sich beide Länder vertragskonform verhalten, könnten beide zu einer Pareto-Verbesserung gelangen. Die Pareto- effiziente Lösung (beide Länder weichen ab) ist jedoch kein Gleichgewicht des Spiels, weil immer die Gefahr besteht, dass das andere Land vom Vertrag abweicht (vgl. Riechmann, 2008, S. 42ff.).

Ursächlich für das Zustandekommen des Nash-Gleichgewichtes aus ökonomischer Sicht ist die Zielfunktion der Regierung eines Landes. Diese ist politisch-ökonomisch begründet und durch die kurzfristige und individuelle Nutzenmaximierung der politisch Handelnden bestimmt. Damit die Wiederwahlchancen steigen, wird eine expansive Fiskalpolitik, mit der kurzfristige Beschäftigungserfolge erzielt werden können, angestrebt. Sofern jedoch beide Staaten unabhängig voneinander entscheiden, wird dies zur Folge haben, dass beide Staaten die Strategie des stabilitätswidrigen Verhaltens wählen und sie jeweils Auszahlungen von 2 realisieren. Der Vertrag ist nicht mehr stabil, weil jedes Land bei Abweichung vom eigentlichen Vertragsziel vermeintlich besser gestellt ist. In Tabelle 1 ist diese Situation dargestellt.

Tabelle 1: Gefangenendilemma bei einem Stabilitätspakt ohne Sanktionen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Ohr/Schmidt (2004a, S. 190), eigene Darstellung.

Durch das dargestellte Gefangenendilemma in Tabelle 1 wird die Notwendigkeit von Sanktionen aufgezeigt, die ein stabilitätswidriges Verhalten nach sich ziehen.

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt beinhaltet eine solche Sanktion, die durch die Strafzahlung Z dargestellt wird. Ein Land steht vorderselben Entscheidungssituation wie bei Tabelle 1, mit dem Unterschied, dass es bei stabilitätswidrigem Verhalten mit der Strafzahlung Z rechnen muss. Dargestellt ist die Strafzahlung Z = 1 in Tabelle 2.

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^[1] Fiskalillusion liegt vor, sofern die Wahrnehmung der Einnahmen bei Bürgern nur im geringen Maß vorhanden ist oder wenn diese unterschätzt werden. Dies kann dazu führen, dass die Abgaben nicht bewertet werden, die letztlich für die Ausgaben herangezogen werden. Außerdem erkennen die Bürger nicht die zukünftigen Steuerlasten, die für den Schuldendienst von Nöten sind (Brümmerhoff, 2007, S. 643).

^[2] Ohne das Instrument der Kreditfinanzierung müsste der Staat die zeitlichen Schwankungen der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben mittels eines variierenden Steuersatzes kompensieren. Bei einem hohen Finanzierungsbedarf entstünden dadurch enorme Effizienzkosten. Mit Hilfe der Staatsverschuldung sollen die entstandenen Budgetengpässe überbrückt werden. Das Ziel der Steuerglättungstheorie ist folglich eine optimale zeitliche Verteilung der steuerlichen Zusatzlasten (Weizsäcker, 2009, S. 6).

^[3] Die Lastenverschiebungstheorie besagt, dass eine Kreditfinanzierung immer dann gerechtfertigt sei, sofern es sich um öffentliche Investitionsausgaben handelt. Die Investitionen bedeuten einen Konsumverzicht in der Gegenwart und einen Gewinn in der Zukunft. Folglich werden den zukünftigen Nutznießern auch die Kosten dafür aufgebürdet. Allerdings zeigt die Praxis, dass Regierungen sich nicht daran gehalten haben. Der immense Anstieg der Staatsverschuldung in den letzten 20 Jahren ist mit keinem vergleichbaren Anstieg der öffentlichen Investitionen einhergegangen (Weizsäcker, 2009, S. 6).

^[4] Berlin erhält jährlich 80 Mio. Euro, Bremen 300 Mio. Euro, das Saarland 260 Mio. Euro, Sachsen-Anhalt 80 Mio. Euro, und Schleswig Holstein 80 Mio. Euro (Hausner/Simon, 2009, S. 267).

^[5] Die konstitutionelle Ökonomik beschäftigt sich mit der Analyse von Regelsystemen. Die Auswahl und die Konsequenzen der Regeln auf das Kollektiv werden in diesem Ansatz betrachtet. Unerwünschte Handlungen sollen mit Restriktionen und Kosten belegt werden (Ohr/Schmidt, 2004a, S. 187).

^[6] Die Institutionenökonomik befasst sich mit expliziten und impliziten Regeln, deren Umsetzung in Organisationen, deren Auswirkungen auf das Verhalten von Individuen und deren Entstehen. Wichtige Aspekte sind die ökonomischen Konzepte Transaktionskosten und Eigentumsrechte (Wiese, 2002, S. 1).

^[7] „crowding-out“ Effekte werden in 3 unterschiedlichen Arten differenziert: Realwirtschaftliche, finanzielle und Erwartungseffekte. Der realwirtschaftliche Effekt entsteht, sofern die staatliche Mehrnachfrage nach Gütern und Dienstleistungen zu einer zusätzlichen Beanspruchung von Ressourcen führt (Duwendag, 1983, S. 75). Finanzielle Effekte können auftreten, wenn private Ausgaben- und Kreditpläne nach einer Rezession wieder „anspringen“, der Staat jedoch weiterhin mit den privaten Anlegern am Kapitalmarkt um die zur Verfügung stehenden Mittel konkurriert (Stalder, 1997, S. 64f.). Der erwartungsbedingte Verdrängungseffekt kann sich durch Misstrauen der privaten Investoren gegenüber einer steigenden oder anhaltend hohen Schuldenaufnahme einstellen (Duwendag, 1983, S. 80f.).