Parteienfinanzierung und Bundesverfassungsgericht


Seminararbeit, 2007

38 Seiten, Note: 2,3


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland
2.1 Staatliche Parteienfinanzierung am Anfang der Republik
2.2 Steuerliche Abzugsfähigkeit von Parteispenden
2.3 Bundesverfassungsgericht und steuerliche Abzugsfähigkeit
2.4 Direkte Staatsfinanzierung bis
2.5 Das „Hessen-Urteil“
2.6 Das Parteiengesetz von
2.7 Die Entwicklung bis zur Novellierung
2.8 Die Novellierung des Parteiengesetzes von
2.9 Das Urteil von
2.10 Das Sondervotum des Richters Böckenförde
2.11 Das Parteiengesetz von
2.12 Das Urteil von
2.13 Die Novelle des Parteiengesetzes von
2.14 Die Parteienfinanzierung ab

3. Faktoren einer Parteienfinanzierung
3.1 Finanzbedarf der Parteien
3.2 Entscheidungen in eigener Sache
3.3 Verfassungsrechtliche Prinzipien

4. Fazit

Literatur- und Quellenverzeichnis

Anhang:
Relevante Artikel des Grundgesetzes
Relevante Artikel des Gesetzes über die politischen Parteien

1. Einleitung

Die Geschichte der Parteienfinanzierung in Deutschland ist ein heikles Thema und wird nicht selten mit plakativen und polemischen Formulierungen versehen: der Staat als Beute der Parteien, eine Selbstbedienungsmentalität der Parteien, Parteienfinanzierung als Anzeichen der Problemlösungsschwäche der Politik, übermäßige Selbstversorgung, die Staatsfinanzierung als Krebskrankheit etc. Die Liste an Vergleichen und Beschuldigungen ließe sich sicherlich noch länger ausführen. Die Geschichte der Parteienfinanzierung muss dabei in einer ständigen Wechselwirkung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gesehen werden. Kaum ein anderes Thema hat die Karlsruher Richter öfter beschäftigt. Auch hinsichtlich der Urteile des Bundesverfassungsgerichts zur Parteienfinanzierungsthematik lassen sich eine Reihe von Phrasen anführen: Urteile als „wiederholte Brems-, Kontroll- und Steuerungsversuche“[1], das Gericht als Ersatzgesetzgeber, das Ziehen der Notbremse etc.

Die Bedeutung der Karlsruher Rechtsprechung für die Parteienfinanzierungsgesetzgebung darf dessen ungeachtet aber auch nicht unterschätzt werden, zumal „die Judikate des Bundesverfassungsgerichts […] auf die Parteienfinanzierung und insbesondere auf deren gesetzliche Regelung derart entscheidenen Einfluß gehabt haben, dass Gesetzesnovellen überwiegend der Umsetzung bundesverfassungsgerichtlicher Urteile dienten“[2]. Die Ursachen und die Berechtigung dieses judicial activism, der durchaus eine Art Kontroll- oder Korrekturfunktion einnimmt, wird in dieser Arbeit noch veranschaulicht werden.

Die vorliegende Arbeit beabsichtigt dabei allerdings weniger einen kompletten Überblick über die Entwicklung der Parteienfinanzierung in Deutschland zu geben. Vielmehr ist es das Ziel das Wechselspiel zwischen der Gesetzgebung und den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts aufzuzeigen. Parteienfinanzierung wird dabei in einem sehr engen Rahmen verstanden, der nur die direkte Finanzierung der Parteien an sich berücksichtigen kann. Anderweitige Aspekte der Parteienfinanzierung (Parteistiftungen, Jugendorganisationen, ‚Parallelkampagnen’, Fraktions- und Abgeordnetenfinanzierung, Finanzierung von unabhängigen Wahlkreisbewerbern und kommunalen Wählergruppen etc.) werden ausgelassen. Ebenfalls unberücksichtigt bleiben diejenigen Einnahmearten, die nicht durch das Verfassungsgericht thematisiert wurden (Kredite, Vermögen, wirtschaftliche Aktivitäten etc.). Aufgrund des beschränkten Umfangs der Arbeit muss deswegen auch bezüglich der Darstellung der Rechtsprechung differenziert werden. So werden deshalb in erster Linie diese Urteile des Bundesverfassungsgerichts näher untersucht, die maßgeblichen Einfluss auf die weitere Entwicklung der Parteienfinanzierung hatten. Andere Urteile zur Thematik werden dahingegen nur kurz angeschnitten. Gleiches gilt für die beiden Parteispendenskandale. Der begrenzte Umfang der Arbeit erlaubt es, diese Sachverhalte nur insofern darzustellen, als sie von unmittelbarer Bedeutung für die weitere Entwicklung der Parteienfinanzierung waren.

Im Folgenden soll zunächst die historische Entwicklung der Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland wiedergegeben werden, wobei den einzelnen Urteilen des Bundesverfassungsgerichts besondere Aufmerksamkeit geschenkt wird[3]. Im Anschluss daran wird aufgezeigt, welche Faktoren für die Entwicklung der Parteienfinanzierung von großer Bedeutung waren. Dabei werden auch die Grundsätze, die das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung zur Beurteilung der Parteienfinanzierungsgesetzgebung entwickelt hat, nochmals zusammenfassend erläutert.

2. Die Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland

2.1 Staatliche Parteienfinanzierung am Anfang der Republik

Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland kannte und kennt keine Form der staatlichen Parteienfinanzierung. Genauer gesagt kann man von einer normativen Enthaltsamkeit des Grundgesetzes sprechen[4]. Hans Herbert von Arnim führt weitergehend aus: „Als der Parlamentarische Rat 1948/49 das Grundgesetz konzipierte, dachte er noch nicht im entferntesten an eine staatliche Finanzierung der Parteien“[5]. Vielmehr war man an einer Fortsetzung der Praxis der Weimarer Republik interessiert: Eine Finanzierung der Parteien ausschließlich aus privaten Mitteln, also Mitgliedsbeiträgen und Spenden. „Eine direkte oder indirekte Subventionierung der Parteien [aus staatlichen Mitteln] galt noch als undenkbar“[6].

Hinzu kommt, dass „eine staatliche Parteienfinanzierung […] in der Anfangsphase der Bundesrepublik als verfassungsrechtlich dubios“ betrachtet wurde und nicht zur Debatte stand[7]. Trotz der verfassungsrechtlichen Bedenken, die teilweise in der wissenschaftlichen Literatur geäußert wurden, muss man aber beachten, dass der Parlamentarische Rat kein direktes Verbot staatlicher Parteienfinanzierung ins Grundgesetz aufgenommen hatte. Stattdessen bewahrte das Grundgesetz eine Neutralität gegenüber dem Weg der Parteienfinanzierung.

Faktisch existierte eine staatliche Parteienfinanzierung bereits bei der ersten Bundestagswahl. So wurden den Parteien zum Ausgleich der Wahlkampfkosten sogenannte „Wählerkredite“ gewährt, die einen Umfang von drei Pfennig pro erhaltener Stimme hatten[8]. Gleichwohl der Begriff des Kredits suggeriert, dass das Geld lediglich geliehen wäre, mussten die erhaltenen Staatsmittel nicht zurückgezahlt werden. Als Begründung für die staatliche Unterstützung wurde die finanzielle Notlage der Parteien in der Nachkriegszeit angeführt, in welcher Einkünfte aus den regulären Quellen vergleichsweise gering waren. Abgesehen von diesen Wählerkrediten finanzierten sich die Parteien in den ersten Jahren der Bundesrepublik demzufolge vornehmlich aus zwei Quellen: Spenden und Beiträge der Mitglieder.

2.2 Steuerliche Abzugsfähigkeit von Parteispenden

Im Jahr 1954 beschloss der Bundestag mit der Mehrheit der Regierungskoalition aus CDU/CSU, FDP, DP und BHE gegen die Stimmen der Opposition die steuerliche Abzugsfähigkeit von Zuwendungen für staatspolitische Zwecke[9], womit selbstverständlich in erster Linie die politischen Parteien gemeint waren. Insgesamt ermöglichte die Gesetzesänderung natürlichen Personen bis zu zehn Prozent ihres Einkommens steuerlich abzusetzen. Eine entsprechende Änderung des Körperschaftssteuergesetzes ermöglichte es zudem juristischen Personen bis zu fünf Prozent des Einkommens für staatspolitische Zwecke steuerlich abzusetzen[10]. Die Folge dieser beiden Beschlüsse lag auf der Hand: Natürliche und juristische Personen konnten durch Spenden an politische Parteien ihr zu versteuerndes Einkommen reduzieren und somit eventuell eine günstigere, durch die Progression bedingte Steuerklasse fallen.

Die steuerliche Abzugsfähigkeit von Spenden bedeutete infolge dessen eine indirekte staatliche Finanzierung der Parteien: Das erhöhte Spendenaufkommen konnte zu Steuerermäßigungen führen. Insofern musste der Fiskus mit entgangenen Steuereinnahmen rechnen. Die Beschränkung dieser steuerlichen Begünstigungen auf Parteien, die mit mindestens einem Mandat in einem Parlament auf Bundes- oder Landesebene vertreten sind, führte dann zu der ersten Auseinandersetzung des Bundesverfassungsgerichts mit der Thematik der Parteienfinanzierung.

2.3 Bundesverfassungsgericht und steuerliche Abzugsfähigkeit

Nach einer Klage der Gesamtdeutschen Partei (GDP) erklärte das Bundesverfassungsgericht zunächst die Beschränkung der steuerlichen Vergünstigungen auf Mandatsparteien für unzulässig[11]. Der Ausschluss nicht im Parlament vertretener Parteien verletze das Recht auf Chancengleichheit[12]. Darüber hinaus machte das Gericht in seinem Urteil aber noch eine folgenschwere Bemerkung: Die Richter deuteten an, dass die steuerliche Abzugsfähigkeit von Spenden prinzipiell nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei[13].

Diese Bemerkung nahm die SPD-geführte hessische Landesregierung zum Anlass beim Bundesverfassungsgericht einen Normenkontrollantrag gemäß Art. 93 Abs. 2 Nr. 1 zu stellen, der die „Verfassungswidrigkeit aller steuerrechtlichen Vorschriften, die Spenden an politische Parteien begünstigen“[14], konstatieren sollte. Die Intention ging allerdings über diese bloße Feststellung hinaus. Das Verfassungsgericht sollte dazu bewegt werden, in einer Grundsatzentscheidung die Verfassungswidrigkeit staatlicher Parteienfinanzierung überhaupt zu deklarieren[15].

Dementsprechend wurde auch zweigleisig argumentiert: Zum einen konkret gegen die steuerrechtlichen Vorschriften und zum anderen gegen die Parteienfinanzierung durch den Staat allgemein. Bezüglich des ersten Punktes war das Hauptargument die Verletzung der politischen Chancengleichheit zwischen den Parteien, da die steuerliche Absetzbarkeit von Spenden „eine Begünstigung solcher Parteien [bewirke], die sich mit ihrem Programm an die zahlungskräftigen Wähler wendeten“[16]. Daraus würde eine ungleiche Behandlung der Parteien und ihrer Wähler folgen. Verstärkend käme hinzu, dass juristische Personen, also vor allem Wirtschaftsunternehmen, obwohl sie über kein Wahlrecht verfügen, aufgrund höherer Spendenvolumen stärker durch den Staat unterstützt würden als natürliche Personen. Hinsichtlich des zweiten Argumentationsstranges führte die antragsstellende Landesregierung aus, dass „die Finanzierung der politischen Parteien […] keine Staatsaufgabe [sei], da die freiheitliche demokratische Grundordnung keine Staatsparteien dulde“[17].

Die Gegenargumentation der Bundesregierung verlief äquivalent zur Antragsbegründung zweigleisig. Die Chancengleichheit zwischen den Parteien würde nicht beeinträchtigt werden, da die Regelung zur steuerlichen Abzugsfähigkeit von Spenden keinen Unterscheid mache, an welche Partei eine Spende gerichtet sei. Der Staat verhalte sich dahingehend also neutral[18]. Weiterhin folge „die unterschiedliche steuerliche Auswirkung des Abzugs der Spenden […] zwangsläufig aus dem System des progressiven Einkommensteuertarifs“[19]. Bezüglich der staatlichen Subventionierung der Parteien stellte man zunächst in Frage, ob die steuerliche Begünstigung von Spenden überhaupt eine staatliche Parteienfinanzierung bedeute. Darüber hinaus wurde allerdings argumentiert, dass „eine finanzielle Förderung der Parteien […] notwendig [sei], um das Staatsbewußtsein zu stärken“[20].

Das Bundesverfassungsgericht erklärte, dass die steuerliche Abzugsfähigkeit im Allgemeinen verfassungskonform sei, da das Grundgesetz kein Verbot kenne, das eine mittelbare oder unmittelbare Finanzierung der Parteien durch den Staat vorschreibe[21]. In der speziellen Regelung sahen die Richter nichtsdestotrotz einen Widerspruch zum Grundgesetz und begründeten ihr Urteil folgendermaßen: „Die angegriffenen Bestimmungen haben zum Inhalt, daß jeder Steuerpflichtige, der zur Einkommen- oder Körperschaftsteuer herangezogen wird, bis zu einem bestimmten Betrag Spenden an jede politische Partei mit der gleichen Rechtsfolge der Absetzbarkeit bei der Ermittlung seines steuerpflichtigen Einkommens geben darf. Die gesetzliche Regelung gibt also jeder politischen Partei dem Wortlaut nach die gleichen Chancen für die Erlangung von Spenden. Aber auch ein Gesetz, das in seinem Wortlaut eine ungleiche Behandlung vermeidet und seinem Geltungsbereich abstrakt-allgemein umschreibt, widerspricht dem Gleichheitssatz dann, wenn sich aus seiner praktischen Auswirkung eine offenbare Ungleichheit ergibt und diese ungleiche Auswirkung gerade auf die rechtliche Gestaltung zurückzuführen ist. „Nicht die äußere Form, sondern der matriell-rechtliche Gehalt ist entscheidend“[22].

Das Gericht erkannte also durchaus an, dass das Gesetz eine rein formale Neutralität gegenüber den Parteien behält. Anstoß nahmen die Richter dessen ungeachtet allerdings daran, dass das Gesetz in der Praxis bestimmte Parteiengruppen begünstige. Die Richter führten im Einzelnen aus: Die steuerliche Abzugsfähigkeit ermutige vor allem jenen Personenkreis mit einem hohen Einkommen zum Spenden. Da Spenden an politsche Parteien jedoch nicht willkürlich getätigt würden, sie also „in der Regel politisch oder ökonomisch finalen Charakter“[23] besäßen, könnten sich jene Parteien, die kapitalkräftige Zielgruppen ansprechen, einen Vorteil versprechen. Aufgrund dessen habe die umstrittene Regelung zur Folge, dass bereits bestehende faktische Ungleichheiten zwischen den Parteien verschärft würden[24]. Dies widerspräche dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien. Das Bundesverfassungsgericht führte weiterhin an, dass die derzeitigen Regelungen zur steuerlichen Abzugsfähigkeit von Spenden an politische Parteien „auch das Grundrecht des Bürgers auf Gleichheit“[25] verletze.

2.4 Direkte Staatsfinanzierung bis 1966

Infolge der weiteren Entwicklung der Parteienfinanzierungsgesetzgebung erlangte allerdings ein anderer Aspekt immense Bedeutung. Der Absicht der hessischen Landesregierung eine Grundsatzentscheidung zur Verfassungswidrigkeit jeglicher staatlicher Parteienfinanzierung herzuführen, erwiderte das Gericht: „Da die Abhaltung von Wahlen eine öffentliche Aufgabe ist und den Parteien bei der Durchführung dieser öffentlichen Aufgabe von Verfassungs wegen eine entscheidene Rolle zukommt, ist es zulässig, nicht nur für die Wahlen selbst, sondern auch für die die Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle Mittel von Staats wegen zur Verfügung zu stellen“[26].

Diese Vorlage der Verfassungsrichter ließ der Gesetzgeber nicht ungenutzt, zumal vor allem die bürgerlichen Parteien durch die Aufhebung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Parteispenden einen enormen Einnahmerückgang verzeichnen mussten[27]. So wurden auf der Basis eines interfraktionellen Konsenses bereits für das Jahr 1959 Gelder in Höhe von fünf Millionen DM für die Parteien vorgesehen. Die Aufteilung erfolgte gemäß dem Schlüssel der Stärke im Bundestag auf die Parteien CDU, CSU, FDP und SPD. Allerdings muss hier angemerkt werden, dass diese Gelder zunächst zweckgebunden waren, zumal sie im Bundeshaushalt als „Zuschüsse zur Förderung der politischen Bildungsarbeit der Parteien“[28] deklariert waren. Besonders auffällig bei dieser Praxis der direkten Parteienfinanzierung bis zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts 1966 ist, dass die bereitgestellten Mittel „ohne gesetzliche Regelung schlicht in den Bundeshaushalt eingestellt“[29] wurden.

Der Umfang der Subventionierung hatte zunächst bis 1961 Bestand, was vor allem damit erklärt wird, dass man zunächst „das Gelände abtasten“[30] und die Wähler an die neuen Methoden der umstrittenen Finanzierung gewöhnen wollte. Ab 1962 wurden dann allerdings zusätzlich zu den zweckgebundenen fünf Millionen DM weitere 15 Millionen DM als „Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Art. 21 GG“[31] veranschlagt. Für die Jahre 1963/64 wurde der komplette Betrag von 20 Millionen ohne Zweckbindung an die Parteien ausgegeben, wobei als Neuerung ein Sockelbetrag eingeführt wurde: Jede Partei bekam zunächst fünf Prozent, während die restlichen Gelder entsprechend der Mandatsanzahl verteilt wurden. Für die Jahre 1965/66 wurde der Betrag um weitere 18 Millionen DM erhöht. Zusätzlich zu diesen beträchtlichen Mitteln ist zu beachten, dass die Parteien aus den Landeshaushalten in etwa weitere 15 Millionen DM erhielten[32], so dass sich der Gesamtumfang der staatlichen Mittel im Jahre 1966 auf 53 Millionen DM beziffern lässt[33]. Die Bundesregierung beabsichtigte weiterhin die Staatsmittel für die Finanzierung der Parteien für den Bundeshaushalt von 1967 auf 90,8 Millionen DM anzuheben[34], doch dazu sollte es nicht kommen.

2.5 Das „Hessen-Urteil“

Im Jahr 1966 kamen die Verfassungsrichter zu Entscheidungen in mehreren Klagen, die sich im Laufe der Jahre angesammelt hatten. Neben den Organklagen einiger Kleinparteien, die sich durch den Ausschluss von der staatlichen Subventionierung in ihrer Chancengleichheit beeinträchtigt sahen, war dies vor allem der Normenkontrollantrag der hessischen Landesregierung. Dieser richtete sich gegen den Bundeshaushaltsplan von 1965 und speziell gegen die Bewilligung von 38 Millionen DM für die im Bundestag vertretenen Parteien[35]. Schon die turbulente und widerspruchsvolle Vorgeschichte der Klagen ist symptomatisch für die Entwicklung der Parteienfinanzierung: dauernde Terminverschiebungen, Wiedereröffnungen der mündlichen Verhandlung und die Ablehnung eines Richters wegen Befangenheit[36].

Das wesentliche Argument der Staatsfinanzierungs-Gegner ist der Grundsatz der Staatsfreiheit, der unmittelbar aus Artikel 21 Absatz 1 GG abgeleitet wird. Aus einer eingeschränkten oder fehlenden Staatsfreiheit der Parteien ergeben sich einige elementare Problemlagen, die hier nur kurz angeschnitten werden können. Zunächst einmal bringt eine staatliche (Teil-)Finanzierung der Parteien diese in eine Abhängigkeit vom staatlichen Ämtersystem[37]. Zudem wird betont, dass der Staat beziehungsweise die Parlamentsmehrheit keinesfalls ein neutraler Geldgeber sei, vielmehr gerät die Minderheit in eine Abhängigkeitsbeziehung zur Mehrheit[38]: „Staatsabhängigkeit bedeutet de facto Mehrheitsabhängigkeit“[39]. Die Orientierung der Parteien zum Staat hätte weiterhin zur Folge, dass die Parteien bei der Werbung um neue Mitglieder oder um Spenden weniger Interesse zeigten, es mithin zu einer „Entfremdung zwischen Volk und Parteien“[40] käme. Ein weiteres wichtiges Argument gegen eine staatliche Parteienfinanzierung ist die Zementierung des Status quo, da neugegründete oder Kleinstparteien in ihrer Chancengleichheit benachteiligt würden. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn außerparlamentarische Parteien von den Zuschüssen ausgeschlossen würden[41]. Letztlich bringt eine staatliche Finanzierung den Verdacht einer Selbstbedienung der Parteien nahe und der Staat somit als Beute erscheint[42].

Demgegenüber stehen durchaus einige beachtenswerte Argumente der Befürworter der staatlichen Finanzierungspraxis. Zunächst einmal wird darauf hingewiesen, dass das Grundgesetz durchaus im Einklang mit einer staatlichen Subventionierung stehe und keinesfalls ein Verbot herauszulesen sei[43]. Vielmehr wurde das Grundgesetz sogar zu einer Rechtfertigung von Staatszuschüssen genutzt: „Die zentrale verfassungsrechtliche Funktion der Parteien rechtfertige es, ihnen durch staatliche Finanzhilfe die unabhängige Erfüllung ihrer Aufgaben zu ermöglichen“[44]. Letztlich wird argumentiert, dass „eine Teilfinanzierung der Parteiarbeit aus öffentlichen Mitteln […] die Parteien davor [bewahre], in finanzielle Abhängigkeit von Wirtschaftsunternehmen und großen Verbänden zu geraten"[45].

Das Bundesverfassungsgericht entschied zu Gunsten der Klägerin und somit gegen die bisherige Praxis der staatlichen Parteienfinanzierung. In der Urteilsbegründung stützen sich die Richter dabei im Wesentlichen auf zwei Argumentationslinien: Die bisherige Praxis „ist mit dem Verfassungsgebot der grundsätzlich staatsfreien politischen Meinungs- und Willensbildung (Artikel 20 Absatz 2 GG, Artikel 21 Absatz 1 Satz 1 GG) sowie mit Artikel 21 Absatz 1 GG, der die Struktur der Parteien als aus eigener Kraft wirkender und vom Staat unabhängiger Gruppen verfassungskräftig festlegt, unvereinbar“[46]

Die erste Argumentationslinie betont zunächst die Unterscheidung zwischen der Willensbildung des Volkes (Artikel 21 Absatz 1 GG) und der Bildung des staatlichen Willens (Artikel 20 Absatz 2 GG). Elementar ist nun, dass das Volk seine Ansichten in Wahlen und Abstimmungen sowie in einem stetigen Prozess der politischen Meinungsbildung kundtut. Der Prozess der Meinungs- und Willensbildung verläuft dementsprechend vom Volk zu den Staatsorganen und nicht umgekehrt, was – so das Bundesverfassungsgericht – ein wesentliches Merkmal jeder Demokratie ist und auch auf keinen Fall anders sein dürfe[47]. Das Hineinwirken des politischen Volkswillens in die Staatsorgane wird in der Regel von verschiedenen Faktoren bestimmt: Verbänden, gesellschaftlichen Gruppen etc. Die Parteien haben dabei allerdings eine herausragende Stellung, weil nur sie als „Kreationsorgane“ gesehen werden können[48]. Da aber die Staatsorgane nicht auf den Willensbildungsprozess des Volkes einwirken dürfen, folgern die Richter, „daß es den Staatsorganen grundsätzlich verwehrt ist, sich in bezug auf den Prozeß der Meinungs- und Willensbildung des Volkes zu betätigen, daß dieser Prozeß also grundsätzlich 'staatsfrei' bleiben muß“[49] und dass somit eine staatliche Finanzierung allgemeiner Parteiarbeit als grundgesetzwidrig anzusehen ist. Darüber hinaus verwarf das Gericht aber auch die Zuteilung staatlicher Mittel, die an einen bestimmten Verwendungszweck, wie beispielsweise die politische Bildungsarbeit, verknüpft sind, da sich hier keine klare Grenze ziehen lassen könne[50].

Die zweite Argumentationslinie geht von einem „Leitbild der politischen Partei“[51] aus, welches die Richter in Artikel 21 Absatz 1 GG verorten. Das Gericht nimmt die historisch-kontextuelle Entstehungsgeschichte des Artikels als Beleg dafür, dass die Verfassungsväter analog zur Weimarer Republik und im Gegensatz zum Nationalsozialismus von einem „Bild des freien, in jeder Hinsicht vom Staat unabhängigen Parteiwesens“[52] ausgegangen sind. Aufgrund dessen verbietet sich jedwede Verflechtung von Staat und Partei, somit also auch eine staatliche Parteienfinanzierung.

Das Urteil erfuhr vor allem in der wissenschaftlichen Literatur harsche Kritik, auf die hier nur kurz eingegangen werden kann. Der Dualismus von Volks- und Staatswillensbildung wurde als überkommen bezeichnet und somit abgelehnt[53]. Auch das vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Leitbild der politischen Partei wird als sehr problematisch angesehen[54]. Ähnliches gilt für den Bezug auf die Weimarer Republik und damit verbunden auf die Intentionen des Parlamentarischen Rates.

Ein weiterer Kritikpunkt beschäftigte sich mit der Reduzierung der Parteien auf Wahlvorbereitungsorganisationen, zumal Parteien weit über die Funktion der Wahlvorbereitung wirken[55]. Mit der Reduzierung der Parteien auf auf eben diese Funktion und den daraus geschlossenen Konsequenzen durch die Richter, wurde eine neue Phase der Parteienfinanzierung eingeleitet. Wie auch schon im Urteil von 1958 blieben die Richter der Auffassung, dass es sich „jedoch verfassungsrechtlich rechtfertigen [lässt], wenn […] den politischen Parteien die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes ersetzt werden“[56]. In dieser von der Urteilsentscheidung im Grunde unabhängigen Äußerung, einem obiter dictum, legt das Gericht den Grundstein für die weitere Entwicklung der Parteienfinanzierung in den nächsten Jahrzehnten. Die Richter begnügten sich auch nicht mit einem Hinweis auf die Möglichkeit einer Wahlkampfkostenerstattung, sondern gaben zugleich auch Leitlinien für die gesetzliche Gestaltung mit auf den Weg, wie zum Beispiel den Grundsatz der Chancengleichheit zwischen den Parteien[57].

Im Jahr 1955 berief der Bundesinnenminister eine Kommission zur rechtlichen Ordnung des Parteiwesens, deren Aufgabe es unter anderem war, gewisse Vorarbeiten für ein Parteiengesetz zu leisten. Es dauerte aber weitere zwölf Jahre bis der sich aus Artikel 21 Absatz 3 GG ergebende Verfassungsauftrag vom Gesetzgeber erfüllt worden war. In den 18 Jahren nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes hatte es zwar einige Initiativen für ein solches Gesetz gegeben, die aber alle im Sand verliefen[58].

2.6 Das Parteiengesetz von 1967

Gerade ein Jahr nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts, also 1967, erfüllte die Große Koalition den Verfassungsauftrag. Das Urteil wirkte als „Raketenantrieb für ein Parteiengesetz“[59], zumal die Parteien – in erster Linie die bürgerlichen Parteien – durch den Wegfall der staatlichen Gelder in starke Finanznöte gerieten. Das neue Gesetz, das von seinen Kritikern spöttisch Parteienfinanzierungsgesetz[60] genannt wurde, regelte unter anderem die neu eingeführte Wahlkampfkostenerstattung. Für jeden Wahlberechtigten wurde eine Wahlkampfkostenpauschale von 2,50 DM festgelegt, welche alsdann je nach Stimmenanteil auf die Parteien verteilt wurde. Anspruchsberechtigt waren allerdings nur Parteien, die mindestens 2,5 Prozent der abgegebenen Zweitstimmen auf Bundesebene oder – falls keine Landesliste zugelassen war – 10 Prozent der Erststimmen in einem Wahlkreis erhalten haben[61]. Besonders erwähnenswert ist noch, dass das Parteiengesetz vorsah, den Parteien, insofern sie bei der letzten Wahl die Bedingungen erfüllt hatten, jährlich Abschlagszahlungen zu gewähren[62]. §22 PartG stellte es den Ländern frei, ähnliche Regelungen zu treffen. Zwei weitere Aspekte sind hier zu erwähnen: Zum einem schuf das Parteiengesetz den gesetzlichen Rahmen für die Rechenschaftslegung der Parteifinanzen, wonach die Einnahmen nun veröffentlicht werden mussten. Für Spenden über 20.000 DM bei natürlichen Personen (200.000 DM bei juristischen Personen) wurde eine Offenlegungspflicht eingeführt. Zum anderen wurde die steuerliche Begünstigung von Spenden und Mitgliedsbeiträgen eingeführt, nach der pro Jahr 600 DM – beziehungsweise 1.200 DM bei Zusammenveranlagung – steuerlich abzugsfähig waren, wobei dies sowohl für natürliche als auch für juristische Personen galt.[63]

Nachdem allmählich auch alle Länder die Wahlkampfkostenerstattung eingeführt hatten, belief sich der Umfang der Leistungen, die pro Jahr unmittelbar an die Parteien ausgezahlt worden sind, auf ca. 48 Millionen DM, was einer Steigerung von weiteren 26 Prozent im Vergleich zu 1965 entsprach[64].

Kritik erntete in erster Linie die Möglichkeit der Abschlagszahlungen, die „de facto eine kontinuierliche, gerade nicht auf die eigentliche Wahlvorbereitung beschränkte staatliche Parteienfinanzierung via ‚gestreckter’ Wahlkampfkostenerstattung“[65] bedeutete. Dies stand konträr zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts, das die Erstattung von Kosten lediglich für einen zeitlich eng begrenzten Wahlkampf erlaubt hatte. Auch die Tatsache, dass die Parteien die Mittel für jeden Stimmberechtigten und nicht für jede erhaltene Stimme erhielten, stieß auf Kritik[66].

2.7 Die Entwicklung bis zur Novellierung 1983

Das aus dem Hessen-Urteil entwickelte Parteiengesetz mit seinen Finanzierungs-bestimmungen sollte die Parteienfinanzierung für die nächsten 25 Jahre prägen. Gleichwohl darf nicht davon ausgegangen werden, dass sich das Gericht in diesem Zeitraum nicht mit der Thematik konfrontiert sah. So mussten sich die Karlsruher Richter bereits ein Jahr nach dem Inkrafttreten des Parteiengesetzes erneut mit der Parteienfinanzierung auseinandersetzen. Eine Reihe kleiner Parteien klagte gegen das Parteiengesetz und seine Finanzierungsregelungen, weil sie sich in ihrem Recht auf Chancengleichheit eingeschränkt sahen[67]. Die Entscheidung der Richter bestätigte allerdings weitestgehend das neue Gesetz als verfassungskonform und sah lediglich in dem Mindeststimmen-Quorum von 2,5 Prozent, das für die Beteiligung an der Wahlkampfkostenerstattung notwendig war, und in der höheren Spendenpublizitätsgrenze bei juristischen Personen einen Verstoß gegen das Grundgesetz und den Gleichheitssatz[68]. Wie von Gericht empfohlen[69] wurden zwei Änderungen am Parteiengesetz vorgenommen: Zum einen wurde das Quorum von Zweitstimmen, das einen Anspruch berechtigt, auf 0,5 Prozent gesenkt und zum anderen wurde die Publizitätsgrenze von Spenden juristischer Personen auf 20.000 DM herabgesetzt.

Am Ende der 1970er Jahre stellte sich für die Parteien ein weiteres Problem: akuter Geldmangel. Die Begrenzung der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Spenden seit der Verabschiedung des Parteiengesetzes auf 600 DM (beziehungsweise 1.200 DM), hatte zu einem Rückgang von Spenden geführt. Hinzu kam, dass sich die Preise seit 1967 verdoppelt und die Löhne verdreifacht hatten[70]. Diese Entwicklung führte bei allen Parteien zu problematischen Finanzsituationen. Dahingehend wirkte zunächst eine weitere Novellierung des Parteiengesetzes von 1974, welche die Wahlkampfkostenpauschale auf 3,50 DM erhöhte. In einer interfraktionellen Einigung erklärten die Parteien, dass die Erhöhung nötig sei, da die Kosten für einen angemessenen Wahlkampf seit dem Jahr 1965, das einst als Bemessungsgrundlage für die Wahlkampfkostenpauschale diente, gestiegen seien und die Unabhängigkeit der Parteien gefährdet sei[71]. Nachdem in den darauf folgenden Jahren eine interfraktionelle Übereinkunft scheiterte, die die Parteienfinanzierung insgesamt auf eine breitere Basis stellen sollte[72], versuchte man den Steuerfreibetrag für Parteispenden abzuschaffen oder zu erhöhen. Statt aber die einkommens- und körperschaftssteuerlichen Regelungen entsprechend zu ändern, suchten die Parteien nach einen Weg sich die Erhöhung der Steuerfreibeträge legitimieren zu lassen. Das Bundesverfassungsgericht wurde angerufen. Die niedersächsische Landesregierung beantragte in einem Normenkontrollverfahren festzustellen, dass eben jene steuerrechtlichen Richtlinien, welche die steuerliche Abzugsfähigkeit von Spenden beschränken, als grundgesetzwidrig anerkannt würden[73]. In ihrem Urteil von 1979 entzogen sich die Richter allerdings dem Anspruch eines Ersatzgesetzgebers und erklärten die bisherige Regelung für zulässig. Es bestehe „keine verfassungsrechtliche Verpflichtung […] die steuerlichen Grenzbeträge […] anzuheben“[74]. Eine etwaige Erhöhung läge zwar im Ermessen des Gesetzgebers, müsse aber die grundgesetzlichen Beschränkungen – namentlich „das Recht des Bürgers auf gleiche Teilhabe am Willensbildungsprozeß sowie die Grundsätze der Chancengleichheit und der Parteienfreiheit“[75] – beachten. Die Absicht der Parteien, die Beschränkung bei der steuerlichen Vergünstigung von Spenden abzuschaffen, scheiterte also. Nichtsdestotrotz nutzte der Gesetzgeber den vom Gericht angesprochenen Gestaltungsspielraum und erhöhte die Freibeträge entsprechend der Lohnentwicklung auf 1.800 DM (beziehungsweise 3.600 DM bei Zusammenveranlagung)[76]. Mit den ersten Direktwahlen zum Europäischen Parlament 1979 weitete der Gesetzgeber zudem die Wahlkampfkostenerstattung auf diese Wahlen aus, was zu einer Verdopplung der Einnahmen führte[77].

[...]


[1] Arnim (1996a), S. 58

[2] Lovens (2000), S. 285

[3] Obwohl die Literatur die BVerfGE teilweise in Parteienfinanzierungs- und Parteispendenurteile unterteilt, werden hier alle Urteile – sofern relevant – behandelt, da ohne die gesetzlichen Regelungen zur Spendefinanzierung der Parteien eine Betrachtung der Parteienfinanzierung elementare Aspekte außer Acht lassen würde.

[4] Vgl. Klein (2005), S. 176

[5] Arnim (1996a), S. 46

[6] Arnim (1993), S. 244f; vgl. auch Naßmacher (1989), S. 28

[7] Arnim (1996a), S. 46

[8] Vgl. Menzel (1966), S. 586; Horn (1990), S. 4; Ebbighausen (1996), S. 143

[9] Vgl. Horn (1990), S. 7

[10] Vgl. Horn (1990), S. 8; Arnim (1982a), S. 34

[11] Vgl. BVerfGE 6, 273 (273f)

[12] Vgl. BVerfGE 6, 273 (280)

[13] Vgl. BVerfGE 6, 273 (282)

[14] Horn (1990), S. 14

[15] Vgl. Horn (1990), S. 14

[16] BVerfGE 8, 51 (57)

[17] BVerfGE 8, 51 (57)

[18] Vgl. BVerfGE 8, 51 (59)

[19] BVerfGE 8, 51 (59)

[20] BVerfGE 8, 51 (59)

[21] Vgl. BVerfGE 8, 51 (62f)

[22] BVerfGE 8, 51 (64)

[23] BVerfGE 8, 51 (66)

[24] Vgl. BVerfGE 8, 51 (66f)

[25] BVerfGE 8, 51 (68)

[26] BVerfGE 8, 51 (51)

[27] Vgl. Ebbighausen et al. (1996), S. 147f; Horn (1990), S. 32

[28] Müller-Wigley (1970), S. 147

[29] Arnim (1996a), S. 77

[30] Eschenburg (1961), S. 34

[31] Müller-Wigley (1970), S. 147

[32] Vgl. Horn (1990), S. 36

[33] Allerdings muss hier erwähnt werden, dass die Gesamtsumme in der Literatur variiert; vgl. Adams (2005), S. 143

[34] Vgl. Arnim (1996a), S. 78; vgl. auch Arnim (1996b), S. 263

[35] Vgl. BVerfGE 20, 56 (56f)

[36] Vgl. Horn (1990), S. 49f; BVerfGE 20,1; BVerfGE 20,9; BVerfGE 20,26

[37] Vgl. BVerfGE 20, 56 (61)

[38] Schütte zeigt dazu einige Beispiele auf: Schütte (1993), S. 67f

[39] Klein (2005), S. 184

[40] Horn (1990), S. 43

[41] Vgl. BVerfGE 20,56 (64); Horn (1990), S. 44f

[42] Vgl. Arnim (1996a), S. 25

[43] Vgl. BVerfGE 20, 56 (67); BVerfGE 20,56 (69)

[44] BVerfGE 20, 56 (72); vgl. auch Horn (1990), S. 42

[45] BVerfGE 20, 56 (70)

[46] BVerfGE 20, 56 (111f)

[47] Vgl. BVerfGE 20, 56 (98f)

[48] Vgl. BVerfGE 20, 56 (107)

[49] BVerfGE 20, 56 (99)

[50] Vgl. BVerfGE 20, 56 (112)

[51] BVerfGE 20, 56 (107)

[52] BVerfGE 20, 56 (109)

[53] Vgl. Horn (1990), S. 74; Naßmacher (1989), S. 28

[54] Vgl. Horn (1990), S. 80

[55] Vgl. Horn (1990), S. 75f; BVerfGE 20, 56 (113)

[56] BVerfGE 20, 56 (113); vgl. auch BVerfGE 8, 6 (51)

[57] Vgl. BVerfGE 20, 56 (116)

[58] Vgl. Adams (2005), S. 126f

[59] Fromme zit. nach: Adams (2005), S. 140

[60] Boyken (1998), S. 65

[61] Vgl. Stricker (1998), S. 47

[62] Vgl. Stricker (1998), S. 48

[63] Vgl. Adams (2005), S. 142f

[64] Vgl. Ebbighausen (1996), S. 154

[65] Stricker (1998), S. 48

[66] Vgl. Arnim (1993), S. 248

[67] Vgl. Horn (1990), S. 90f

[68] Vgl. BVerfGE 24, 300 (302f)

[69] Vgl. BVerfGE 24, 300 (342f) und BVerfGE 24, 300 (357)

[70] Vgl. Horn (1990), S. 132

[71] Vgl. Adams (2005), S. 147f

[72] Vgl. Adams (2005), S. 149

[73] Vgl. BVerfGE 52, 63 (67)

[74] Vgl. BVerfGE 52, 63 (94)

[75] BVerfGE 52, 63 (82)

[76] Vgl. Adams (2005), S. 152

[77] Vgl. Naßmacher (1989), S. 29

Ende der Leseprobe aus 38 Seiten

Details

Titel
Parteienfinanzierung und Bundesverfassungsgericht
Hochschule
Universität Trier
Note
2,3
Autor
Jahr
2007
Seiten
38
Katalognummer
V176288
ISBN (eBook)
9783640974542
ISBN (Buch)
9783640974795
Dateigröße
615 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
parteienfinanzierung, bundesverfassungsgericht
Arbeit zitieren
Marcel Rüttgers (Autor), 2007, Parteienfinanzierung und Bundesverfassungsgericht, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/176288

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