Vorstellung des umweltökonomischen Instruments Handelbare Emissionsrechte (Emissionshandel)

1. Beschreibung des Instruments

Das umweltpolitische Instrument des Emissionsrechtehandels (kurz Emissionshandel) wird in der umweltökonomischen Literatur unter den Begriffen Umweltzertifikate und Umweltlizenzen^[1] diskutiert^[2].

Ziel des Instruments ist es, dass in einem bestimmten Raum (z.B. in einem Staat) und in einer bestimmten Zeitperiode (z.B. in einem Jahr) ein umweltpolitischer Standard – nämlich eine Obergrenze für bestimmte Emissionen (wie z.B. CO2) – bei möglichst minimalen volkswirtschaftlichen Kosten eingehalten wird. Dies soll mit dem Instrument dadurch erreicht werden, dass zunächst politisch festgesetzt wird, wie viele Emissionen insgesamt ausgestoßen werden dürfen und dann dieser Menge entsprechend Umweltverschmutzungsrechte (Zertifikate) ausgegeben werden, die frei an einem Markt gehandelt werden können^[3]. Im englischen Sprachraum wird die Grundidee des Instruments deswegen auch kurz „cap and trade“ genannt.

Im Einzelnen funktioniert das Instrument des Emissionshandels wie folgt. Zunächst legt die Umweltpolitik für die Schadstoffe, die reguliert werden sollen, eine absolute Emissionshöchstgrenze (cap) fest, die in einem bestimmten Zeitraum in dem von der Regelung betroffenen Gebiet nicht überschritten werden soll. Anschließend wird diese gesamte Emissionsmenge auf einzelne handelbare Emissionszertifikate aufgeteilt. Jedes Zertifikat stellt somit für dessen Besitzer eine Erlaubnis dar, eine bestimmte Menge an Emissionen auszustoßen und die damit verbundene Umweltbelastung zu verursachen^[4]. Emittiert ein vom Emissionshandel betroffener Akteur ohne im Besitz entsprechender Verschmutzungsrechte (Zertifikate) zu sein, so muss er Strafen zahlen. In den Besitz von Zertifikaten können die Emittenten zunächst auf dem sogenannten Primärmarkt kommen, auf dem die Erstausgabe der Zertifikate durch die Umweltbehörde stattfindet. Anschließend können die Teilnehmer des Emissionshandels die Zertifikate auch auf dem sogenannten Sekundärmarkt nach den markwirtschaftlichen Regeln frei erwerben und veräußern (trade)^[5].

Bei der Erstausgabe der Zertifikate durch die regulierende Umweltbehörde gibt es grundsätzlich zwei theoretische Extremformen der Zuteilungsmechanismen^[6]. Die erste Variante der Anfangsausstattung ist die kostenlose Vergabe der Zertifikate an alle emittierenden Unternehmen^[7] des betroffenen Schadstoffes. Die Vergabe der Zertifikate richtet sich dabei nach den Emissionsmengen der Unternehmen in der Vergangenheit. Deswegen wird dieses Verfahren auch „grandfathering“ genannt^[8]. Falls die politisch festgelegte Gesamtmenge an Emissionen geringer sein sollte, als die kumulierten Emissionsmengen aller Unternehmen in der Vergangenheit, so bekommt jedes Unternehmen nur einen entsprechenden Anteil an Zertifikaten für seine alten Emissionen. Kritisiert wird das grandfathering insbesondere deswegen, weil Unternehmen, die vor Einführung des Emissionshandels bereits ihre Emissionsmengen reduziert haben, weniger Zertifikate bekommen als vergleichbare Konkurrenzunternehmen, die ihre Emissionen noch nicht reduziert haben. Das grandfathering setzt für Unternehmen sogar einen Anreiz, in der Zeit vor der Erstvergabe besonders viel zu emittieren, um in der Folge viele Zertifikate zu erhalten. Kritisiert wird auch, dass die Unternehmen trotz der Gratisvergabe der Zertifikate deren Marktpreis bei ihrer Preisgestaltung mit einkalkulieren können und die Unternehmen somit durch das grandfathering – letztlich auf Kosten der Endkunden – zusätzliche (sogenannte wind-fall) Profite realisieren können. Vorzüge werden beim grandfathering darin gesehen, dass die betroffenen Unternehmen durch die Gratisvergabe bei der Einführung des Emissionshandels keine ökonomischen Härten erleiden, sondern durch das Verfahren prinzipiell ein Bestandsschutz für Anlagen besteht. Andererseits werden beim grandfathering Neuemittenten benachteiligt, weil sie anfänglich keine Zertifikate erhalten.

Die zweite Variante der Erstausgabe ist die Versteigerung (Auktionierung, engl. auctioning) der Zertifikate durch die Umweltbehörde. Dem auctioning wird im Gegensatz zum grandfathering in der Literatur zugesprochen, effizient zu sein, weil die Zertifikate bei einer Versteigerung an diejenigen Unternehmen mit den höchsten Zahlungsbereitschaften und damit (im Regelfall) auch den höchsten individuellen Emissionsgrenzvermeidungskosten gehen^[9]. Da auch für Altanlagen Zertifikate erworben werden müssen, besteht bei der Versteigerungsvariante kein Bestandsschutz für Altanlagen. Andererseits werden bei einer Versteigerung Neuemittenten nicht benachteiligt. Weiterhin gilt es beim auctioning zu bedenken, dass im Vergleich zum grandfathering zwar zusätzliche Kosten für die Unternehmen für den Erwerb von Zertifikaten entstehen, aber der Staat dadurch auch Einnahmen generiert, die er beispielsweise für Umweltschutz nutzen kann.

[...]

^[1] In der Literatur werden die Begriffe Umweltzertifikate und Umweltlizenzen synonym gebraucht. Zur besseren Lesbarkeit wird hier im Folgenden nur der in der Literatur weiter verbreitete Begriff der Zertifikate verwendet.

^[2] Der Emissionsrechtehandel ist zwar die bedeutendste Spielart des allgemeinen umweltpolitischen Instruments von Umweltlizenzen bzw. Umweltzertifikaten, aber genau genommen sind auch noch andere Varianten des Instruments denkbar. Beispielsweise können mit dem Instrument auch Immissionen oder die extraktive Nutzung von öffentlichen Umweltmedien reguliert werden. Vgl. dazu z.B. Rahmeyer. In Stengel; Wüstner (1997), S. 59.

^[3] Auf diesen Aspekt des Handels wird in Abschnitt 2 (Ökonomische Analyse der Wirkungsweise) näher eingegangen.

^[4] Weil beim Emissionsrechtehandel die Menge an Emissionen der unmittelbare Anknüpfungspunkt der umweltpolitischen Regulierung ist, spricht man auch von einer Mengenlösung.

^[5] Siehe dazu Abschnitt 2: Ökonomische Analyse der Wirkungsweise.

^[6] Eine Kombination beider Ausgabearten ist auch denkbar.

^[7] In der Literatur werden als am Emissionshandel teilnehmende Emittenten i.d.R. alleine die (industriellen) Unternehmen angenommen. Vgl. dazu z.B. Endres (2007), S. 110.

^[8] Andere Varianten des grandfathering, wie z.B. eine Orientierung an den genehmigten Höchstemissionswerten der bestehenden Anlagen, kommen in der Literatur nur am Rande vor. Vgl. dazu z.B. Schmidt; Sander. In Stengel; Wüstner (1997), S. 84. Bei internationalen Emissionshandeln ist es auch denkbar, dass sich die Mengen der in jedem Land ausgeteilten Zertifikate an den jeweiligen Bevölkerungszahlen orientierten. Genau genommen geht es hierbei aber um die jeweiligen nationale Emissionshöchstmengen (cap) und nicht um die Zertifikatezuteilung auf dem Primärmarkt.

^[9] Die Effizienz des auctioning wird damit im Kern genauso begründet wie die Effizienz des Emissionshandels aufgrund des Zertifikatehandels. Siehe dazu auch Abschnitte 2 und 3.1.