Das Scheitern der Hamburger Schulreform

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretischer Bezugsrahmen
2.1 Akteurzentrierter Institutionalismus
2.1.1 Institutioneller Kontext
2.1.2 Akteure
2.1.3 Akteurkonstellationen
2.1.4 Interaktionsformen
2.2 Parteiendifferenzhypothese
2.3 Institutionen
2.3.1 Repräsentative
2.3.2 Direktdemokratische

3. Fallanalyse: Das Scheitern der Hamburger Schulreform
3.1 Parteiendifferenz
3.1.1 DIE LINKE
3.1.2 SPD
3.1.3 GAL
3.1.4 CDU
3.1.5 Fazit
3.2 Schulreform
Fazit
3.3 Institutioneller Kontext
3.3.1 Enquete-Kommission
3.3.2 Senat
3.3.3 Bürgerschaft
3.3.4 Bürgerinitiative
3.3.5 Fazit
3.4 Akteure
3.4.1 Enquete-Kommission
3.4.2 Senat
3.4.3 Bürgerschaft
3.4.4 Bürgerinitiative
3.4.5 Fazit
3.5 Akteurkonstellation
Fazit
3.6 Interaktionsformen
3.6.1 Mehrheitsentscheid
3.6.2 Einseitiges Handeln und Verhandlung
3.6.3 Verhandlung und Mehrheitsentscheid
3.6.4 Mehrheitsentscheid
3.6.5 Fazit

4. Zusammenfassung

Literatur- und Quellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Spätestens seit Veröffentlichung der Ergebnisse der ersten internationalen PISA- Vergleichsstudie Ende 2001 und dem in Deutschland ausgelösten „PISA-Schock“ wurde die Notwendigkeit umfassender Schulreformen deutlich und veranlasste die Bundesländer dazu, unterschiedlich akzentuierte Reformpfade zu betreten. In keinem anderen Bundesland wurde die gesetzliche Neuregelung der Schul- und Bildungsstruktur so zum Gegenstand politischer und gesellschaftlicher Auseinandersetzung wie im Falle der Freien und Hansestadt Hamburg.

Im Oktober 2009 beschloss die schwarz-grüne Koalitionsregierung des Hamburger Senats das neue Schulgesetz und forderte damit vor allem die der Reform ablehnend gegenüberstehende Bürgerinitiative „Wir wollen lernen“ heraus. Diese hoch aktive Bürgerbewegung kippte am 18. Juli 2010 per Volksentscheid die wesentlichen Elemente der geplanten Schulreform und ließ so das größte Vorhaben des von CDU und GAL gemeinsam geführten Senats scheitern.

Politikwissenschaftlich gestaltet sich dieser Prozess umso interessanter, bedenkt man, dass die als Kernstück der Reform geltende Primarschule bereits in zwei anderen Bundesländern eingeführt wurde, dort aber nicht auf den Widerstand der Bevölkerung stieß. Außerdem wurde Hamburg zu dieser Zeit bundesweit zum ersten Mal von einer schwarz-grünen Koalition mit konträren bildungspolitischen Vorstellungen regiert. Durch diese Überlegungen angeregt, stellt sich die Frage, warum die Hamburger Schulreform scheiterte. Dieser Fragestellung möchte die vorliegende Fallanalyse nachgehen. Ziel der Arbeit soll es sein, Faktoren zu identifizieren, die zur Erklärung des Scheiterns herangezogen werden können.

Nach derzeitigem Kenntnisstand kann auf keine wissenschaftlichen Arbeiten zu diesem Thema zurückgegriffen und folglich kein direkter Forschungsstand aufgezeigt werden. Aufgrund der Ausgangslage wird der methodische Forschungsweg neben der Verwendung einschlägiger Primär- und Sekundärliteratur überwiegend durch die interpretatorische und retrospektive Analyse des Prozesses mittels relevanter und öffentlich zugänglicher Dokumente sowie unter Hinzuziehung der medialen Berichterstattung beschritten.

Analytisch angeleitet wird die Untersuchung durch die Annahmen des Akteurzentrierten Institutionalismus. Dieser Ansatz geht von der Annahme aus, dass soziale Phänomene als das Produkt von Interaktionen zwischen intentional handelnden Akteuren erklärt werden müssen und diese Interaktionen durch den institutionellen Kontext, in dem sie stattfinden, beeinflusst werden (Scharpf 2000: 17). Die hier zu untersuchende abhängige Variable, das Scheitern der Schulreform, kann durch die im Akteurzentrierten Institutionalismus verwendeten unabhängigen Variablen - die komplexe Interaktion der handelnden Akteure und der sie prägende institutionelle Kontext - vergleichsweise gut erklärt werden. Um noch differenziertere Ergebnisse erzielen zu können, werden Prämissen der Parteiendifferenzhypothese in den Ansatz integriert. Diese besagt, dass Unterschiede in der parteipolitischen Zusammensetzung von Regierungen zu feststellbaren Unterschieden in der Staatstätigkeit führen (Schmidt/Ostheim 2007: 51). Parteiendifferenz trägt also auch zur Strukturierung und Erklärung von Akteurhandeln bei.

Im begrenzten Rahmen der Arbeit können die Bürgerinitiative „Pro Schulreform“ sowie die einzelnen die Reform ablehnenden oder unterstützenden Verbände nicht untersucht werden. Ebenso wenig dargestellt werden können die Kompetenzstruktur der Schulpolitik und ihre Akteure sowie die Auswirkungen der PISA- Vergleichsstudie als bildungspolitisches Ereignis das ein Policy-Window für Politikreformen geöffnet hat, das unter anderen Umständen nicht existiert hätte (Payk 2009: 29). Zur Analyse der Fragestellung gliedert sich die Arbeit folgendermaßen. An die Einleitung schließen sich im zweiten Kapitel die Darstellung des Akteurzentrierten Institutionalismus und der Parteiendifferenzhypothese sowie die der repräsentativen und der direktdemokratischen Institutionen des Hamburger Regierungssystems an. An diese Darstellung knüpft das dritte Kapitel, die Fallanalyse zum Scheitern der Schulreform, an. Zunächst wird die Parteiendifferenz der an der Regierung beteiligten Parteien vor der Schulreform dargelegt, um dann die am Prozess beteiligten Akteure in einen institutionellen Kontext einzuordnen. Das Wissen über den institutionellen Kontext ist von entscheidender Relevanz, da hieraus schon wesentliche Präferenzen und Fähigkeiten der Akteure abgeleitet werden können (Scharpf 2000: 81). Diese werden im Anschluss genauer identifiziert und die Akteurkonstellation beschrieben. Um die Sammlung der wichtigsten Informationen zur Beantwortung der Fragestellung abschließen zu können, werden die Interaktionsformen der Akteure bestimmt. Hieran fügt sich im vierten Kapitel die Zusammenfassung der Arbeit an.

2. Theoretischer Bezugsrahmen

Zunächst wird der die Untersuchung anleitende theoretische Bezugsrahmen vorgestellt. Die aus den verschiedenen theoretischen Lagern an die Ansätze herangetragene Kritik fließt nicht ein, da diese nur marginale Bedeutung hat und im Rahmen der Arbeit in Kauf genommen werden kann.

2.1 Akteurzentrierter Institutionalismus

Zur Identifikation der Faktoren, die es erlauben, das Scheitern der Hamburger Schulreform zu erklären, wird sich der Annahmen des von Mayntz und Scharpf Mitte der 90-er Jahre entwickelten Ansatzes des Akteurzentrierten Institutionalismus bedient (Mayntz/Scharpf 1995, Scharpf 2000). Dieser auf der Meso- (Blum/Schubert 2009: 33) wie Mikro-Ebene (vgl. Mayntz/Scharpf 1995: 44) ansetzende analytische Rahmen hat sein Erkenntnis leitendes Interesse in der Steuerung und Selbstregelung von Sektoren und Politikfeldern und soll in Anspruch genommen werden, weil der institutionelle Kontext und die komplexe Interaktion relevanter Akteure als unabhängige Variablen sich gut zur Erklärung des Scheiterns der Hamburger Schulreform eignen. Grund hierfür ist die im Ansatz angelegte Doppelperspektive auf Institutionen und Akteure, denn die „Analyse von Strukturen ohne Bezug auf Akteure bleibt genauso defizitär wie die Analyse von Akteurhandeln ohne Bezug auf Strukturen“ (Mayntz/Scharpf 1995: 46).

Der Ansatz wurde in Auseinandersetzung mit und in Abgrenzung zu anderen institutionalistischen Ansätzen entwickelt (Jakobi 2007: 9) und wird einer älteren Variante des Neo-Institutionalismus zugeordnet. An dieser aber kritisiert er deren ausschließliche Ausrichtung auf politische Institutionen als maßgebliche Erklärungsgröße politischer Entscheidungen (Mayntz/Scharpf 1995: 43). Der Annahme des Neo-Institutionalismus „institutions actors are driven by institutional duties“ (March/Olsen 1989: 159) wird entgegengehalten, dass Institutionen lediglich einen stimulierenden, ermöglichenden oder restringierenden Handlungskontext bilden (Mayntz/Scharpf 1995: 43). Der Einfluss von Institutionen auf Wahrnehmungen und Präferenzen der Akteure kann also nicht erschöpfend sein. Somit erkennt der Ansatz von Mayntz und Scharpf den Gehalt institutioneller Faktoren zwar an, relativiert ihn aber bezüglich akteurspezifischer Variablen.

Wie deutlich geworden ist, stellt der Akteurzentrierte Institutionalismus einen analytischen Ansatz und keine Theorie dar. Während man letztere allgemein als ein System von aufeinander bezogenen Aussagen bezeichnet, wobei Voraussetzungen und Randbedingungen angegeben werden, unter denen diese Aussagen gelten sollen (von Beyme zit. n. Blum/Schubert 2009: 28), ist ein analytischer Ansatz „ein der Erfassung und Ordnung empirischer Tatsachen dienendes Gerüst relativ allgemeiner Kategorien, die in der Regel auf einen bestimmten Typ von Erklärungsgegenständen zugeschnitten sind“ (Mayntz/Scharpf 1995: 39). Ansätze als „Aufmerksamkeitsdirigenten“ (Schimank 2004: 292) liefern also nur Hinweise für die Suche nach Erklärungen.

Als weitere unabhängige Variable wird die Parteiendifferenzhypothese von Hibbs (Hibbs 1977) in den Ansatz integriert. Diese ergänzende Variable erfasst den Umstand, dass sich die Schulpolitik durch ihre charakteristische Länderzuständigkeit als besonderes Politikfeld präsentiert, dass sich durch die signifikantesten Parteiendifferenzeffekte auszeichnet (vgl. z.B. Schmidt 1980, Stern 2000, Wolf 2006, Wurster 2010, Zohlnhöfer 2007). Themenbedingt stellt dies eine sinnvolle Erweiterung des Akteurzentrierten Institutionalismus dar und hilft, ebenso wie der Ansatz selbst, das Handeln der Akteure und ihre Interaktion zu erklären.

Da Mayntz und Scharpf ihren Ansatz nicht als gegenstandsbezogene inhaltliche Theorie oder Erklärungsmodell verstehen, sondern lediglich als Forschungsheuristik, die das wissenschaftliche Augenmerk auf bestimmte Aspekte der Wirklichkeit lenkt (Mayntz/Scharpf 1995: 39), ist die Vorgehensweise vertretbar. Demnach wird der Ansatz nicht in all seinen Bestandteilen Verwendung finden, sondern mittels grundlegender Annahmen und Schlüsselelemente in die Analyse eingehen.

Als Konsequenz dessen wird auf Wahrnehmungen als eine die Handlungsorientierung von Akteuren konstituierende Kategorie verzichtet. Eine Bestimmung dieser erscheint aufgrund der Annahme subjektiver Wahrnehmungen wenig sinnvoll. Die Kategorien der kognitiven Orientierung und der Interaktionsorientierung - im Rahmen der Untersuchung akteurspezifischer Präferenzen, nicht im Rahmen der Beschreibung der Akteurkonstellation - fließen ebenso wenig ein, da im Falle der Hamburger Schulreform keine unerklärten, viel eher „Standardinteressen“ (Schimank 2004: 296) als Handlungstriebe zu erwarten sind. Zuletzt wird die spieltheoretische Ausarbeitung Scharpfs (vgl. Scharpf 2000) sowie die Darstellung der institutionellen Kontexte der Interaktionsformen nicht übernommen. Denn einerseits kann die Darstellung mittels spieltheoretischer Modelle nur wenige Akteure in ihrer Analyse berücksichtigen (Schmedes 2008: 59) und andererseits muss dem begrenzten Rahmen der Arbeit Rechnung getragen werden.

Die Grundannahme des Akteurzentrierten Institutionalismus lautet, dass politische Entscheidungen als das Ergebnis von Interaktionen zwischen individuellen, kollektiven und korporativen Akteuren zu erachten sind, die von dem jeweiligen institutionellen Kontext, in dem sie stattfinden, beeinflusst werden (Scharpf 2000: 41). Im Anschluss werden diese den Ansatz konstituierenden Elemente vorgestellt.

2.1.1 Institutioneller Kontext

Der institutionelle Kontext strukturiert die Interaktion gleich in mehrfacher Hinsicht: „Der institutionelle Rahmen, der die Regeln definiert, deren Einhaltung man von anderen erwarten kann und sich selbst zumuten lassen muss, konstituiert Akteure und Akteurkonstellationen, strukturiert ihre Verfügung über Handlungsressourcen, beeinflusst ihre Handlungsorientierungen und prägt wichtige Aspekte der jeweiligen Handlungssituation, mit der der einzelne Akteur sich konfrontiert sieht“ (Mayntz/Scharpf 1995: 49). Der dem Ansatz zugrunde gelegte Institutionenbegriff ist folglich ein enger und wird auf Regelsysteme beschränkt, die einer Akteurgruppe offenstehende Handlungsverläufe strukturieren (Scharpf 2000: 77). Die weite Auslegung der Kategorie wird von Mayntz und Scharpf abgelehnt, da Institutionen hier als absichtsvoll gestaltet und veränderbar angesehen werden und Handlungen der Akteure nur ermöglicht, nicht aber determiniert werden, wodurch Handlungsspielräume bestehen bleiben (Mayntz/Scharpf 1995: 45f.).

Dennoch umfasst diese Definition nicht nur formale rechtliche Regeln, sondern auch soziale Normen deren Verletzung durch Reputationsverlust, soziale Missbilligung oder Ächtung sowie Kooperations- oder Belohnungsentzug sanktioniert wird (Scharpf 2000: 77). In nuce gilt der institutionelle Kontext als Sammelbegriff „zur Beschreibung der wichtigsten Einflüsse auf jene Faktoren, die unsere Erklärungen eigentlich bestimmen - nämlich Akteure mit ihren Handlungsorientierungen und Fähigkeiten, Akteurkonstellationen und Interaktionsformen“ (Scharpf 2000: 78). Dieser Sammelbegriff bildet dann die wichtigste Einflussgröße, da Institutionen gebotene, verbotene oder erlaubte Handlungen definieren und das Verhalten der Akteure begrenzt und organisiert wird. Schließlich konstituiert der institutionelle Kontext die Akteure erst. Zugleich aber darf die empirische Analyse nicht auf formal konstituierte Akteure reduziert werden, sondern muss alle relevanten Akteure im Untersuchungsfeld mit einbeziehen (Mayntz/Scharpf 1995: 44).

2.1.2 Akteure

Die Akteure handeln einer Annahme des ökonomischen Institutionalismus zufolge strategisch intentional, wobei der Ansatz ein enges Rationalitätsverständnis im Sinne der individuellen Nutzenmaximierung ablehnt. Viel mehr liegt ihm das von Simon ausgearbeitet Konzept der „bounded rationality“ (Simon 1976) zugrunde (Scharpf 2000: 47ff.). Hier verfügen Akteure weder über die vollständigen und relevanten Informationen der Handlungssituation, noch können sie alle zu beachtenden Handlungsbedingungen und deren Wechselwirkungen antizipieren oder verarbeiten (Schimank 2008: 108). Akteure handeln also nicht vollständig rational, bezüglich ihrer subjektiven Wahrnehmung und der ihnen zur Verfügung stehenden Informationen aber dennoch intentional (Scharpf 2000: 48).

Bei der Akteurtypologisierung des Ansatzes ist zunächst zu bestimmen, unter welchen Bedingungen akteurzentrierte Konzepte auf komplexe Akteure - also Ansammlungen von Individuen - angewendet werden können. Bei dem hier verwendeten Verständnis bedeutet der Begriff des komplexen Akteurs, dass „eine Fähigkeit zu intentionalem Handeln oberhalb der beteiligten Individuen vorhanden sein muss“ (Scharpf 2000: 97). Dabei ist zu berücksichtigen, dass ausschließlich Individuen Intentionen besitzen, wonach akteurzentrierte Konzepte innerhalb wie außerhalb des kollektiven oder korporativen Akteurs angewendet werden müssten; innerhalb um dem jeweiligen individuellen Akteur die entsprechende Intention zuzuschreiben und außerhalb um das zustande gekommene Ergebnis der Interaktion zu erklären (Buntrock 2004: 43). Zur Überwindung dieses Problems legt Scharpf fest, dass „die ´Architektur der Komplexität` […] realer Interaktionen es uns erlaubt, größere Einheiten als Akteure zu behandeln, deren Entscheidungen unter Hinweis auf Faktoren erklärt werden können, die auf der Ebene der größeren Einheit definiert werden“ (Scharpf 2000: 97).

Aber nicht jede Art einer Individuenansammlung kann auf akteurzentrierte Konzepte übertragen werden, weshalb zwischen Akteur-Aggregaten und komplexen Akteuren unterschieden wird. Während ersteren keine strategischen Handlungen zugeschrieben werden können, ist dies bei komplexen Akteuren möglich, setzt aber voraus, „dass die beteiligten Individuen die Absicht haben, ein gemeinsames Produkt zu schaffen oder ein gemeinsames Ziel zu erreichen“ (Scharpf 2000: 101).

Komplexe Akteure werden nach kollektiven und korporativen Akteuren differenziert. Kollektive Akteure sind von den Präferenzen ihrer Mitglieder abhängig, werden von diesen kontrolliert und nach Koalitionen, sozialen Bewegungen, Clubs und Verbänden typologisiert (vgl. Scharpf 2000: 102ff.). Korporative Akteure stellen in der Regel „Top-down“ Organisationen dar, die von einer den Nutznießer oder Eigentümer vertretenden hierarchischen Führung kontrolliert werden. Strategische Entscheidungen sind in der Regel von den Präferenzen der Mitglieder abgekoppelt ebenso wie die Festlegung der Handlungsoptionen (Scharpf 2000: 105).

Die Akteure zeichnen sich im Akteurzentrierten Institutionalismus durch ihre Fähigkeiten, Wahrnehmungen und Präferenzen aus. Die beiden letzteren konstituieren die Handlungsorientierung der Akteure. Wie bereits betont wurde, wird auf die Kategorie der Wahrnehmung verzichtet. Mit dem Begriff der Fähigkeit sollen „alle Handlungssressourcen bezeichnet werden, die es einem Akteur ermöglichen, ein Ergebnis in bestimmter Hinsicht und zu einem gewissen Grad zu beeinflussen“ (Scharpf 2000: 86). Demzufolge meint der Begriff der Fähigkeit die Fähigkeit zu strategischem Handeln. Während individuellen Akteuren diese unterstellt werden kann, ist es bei komplexen Akteuren vorerst nicht möglich von der Fähigkeit zu strategischem Handeln auszugehen. Darum müssen die „kognitiven und evaluativen Mechanismen neu formuliert werden“ (Scharpf 2000: 107). Scharpf folgend bedeutet dies, dass es für komplexe Akteure schwieriger ist strategisch zu handeln je mehr die Orientierungen der Mitglieder auseinanderfallen und umgekehrt leichter, wenn die Ziele, Normen und Werte konvergieren.

Die Operationalisierung der Handlungsorientierung erfolgt mit der Kategorie der Bezugseinheiten. Dies meint, dass die Bezugseinheiten, um bestimmte Entscheidungen der Akteure erklären zu können, von den sozialen Rollen der Akteure abgeleitet werden. Denn soziale Rollen sind mit den für diese Rolle spezifischen Normen und Erwartungen verbunden, die unter anderem definieren, welcher sozialen Einheit rollenspezifische Handlungen dienen sollen (Scharpf 2000: 112). Zu beachten ist, dass Individuen oft im Namen unterschiedlicher Bezugseinheiten handeln.

Zur Analyse akteurspezifischer Präferenzen werden die Kategorien Eigeninteresse, normative Rollenerwartung und Identität herangezogen. Die Kategorie des Eigeninteresses unterstellt den Akteuren die grundlegende Präferenz für Selbsterhaltung, Autonomie und Wachstum. Die Kategorie der normativen Rollenerwartung bezieht sich auf normative Erwartungen, die an Inhaber bestimmter Positionen gerichtet sind. Vereinfachend wirkt sich der Umstand aus, dass Normen Erwartungen sind, die von allen Teilnehmern der Interaktion geteilt werden. Identität als dritte Kategorie meint, dass Akteure die Fähigkeit haben diese herauszubilden, auf individueller Ebene wie in Form von Organisationskulturen oder corporate identities (vgl. Scharpf 2000: 116-122).

Deutlich wird, dass politische Entscheidungen niemals die eines einzelnen Akteurs sind, sondern typischerweise Gegenstand von Interaktionen in einer Konstellation mehrerer Akteure mit interdependenten Handlungsoptionen. Für das Gesamtergebnis entscheidend ist also die Konstellation zwischen der Vielzahl von Akteuren, die an der Interaktion beteiligt sind (Scharpf 2000: 87).

2.1.3 Akteurkonstellationen

Zur Analyse der Akteurkonstellationen verwendet Scharpf die Annahmen spieltheoretischer Modelle (vgl. Scharpf 2000). Da Konstellationen nicht zwingend so beschrieben werden müssen, muss die Darstellung ohne Verwendung spieltheoretischer Prämissen darauf abzielen, die Handlungssituation möglichst präzise zu beschreiben. Mit Handlungssituation ist hier die handlungsrelevante, soziale und nicht-soziale Gegebenheiten umfassende Umwelt eines einzelnen Akteurs gemeint (Mayntz/Scharpf 1995: 58). Der Stimuluscharakter und die sich anbietenden Handlungschancen begründen die Handlungsrelevanz von Situationen. „Eine Situation kann zum Handeln herausfordern, indem sie den oder die Akteure mit einem Problem konfrontiert oder ihnen umgekehrt bessere Chancen bietet. Dabei scheinen drohende Verluste nachdrücklicher zum Handeln zu motivieren als mögliche Gewinne“ (Kahneman/Tversky zit. n. Mayntz/Scharpf 1995: 58). Die Handlungssituation ist also ein Sammelbegriff für die Informationen, die über die beteiligten Akteure vorliegen.

Neben dieser kann das Konzept der Interaktionsorientierung zur Beschreibung der Akteurkonstellationen herangezogen werden. Die Interaktionsorientierung spiegelt die subjektive Auslegung der objektiven Interessenkoalitionen zwischen den unterschiedlichen Akteuren wider (Jakobi 2007: 17) und dient der Betrachtung der relationalen Handlungsorientierung von Akteuren. Individualismus, Solidarität, Wettbewerb, Altruismus und Feindschaft sind die am stärksten verbreiteten Interaktionsorientierungen und prägen den Charakter der Akteurkonstellationen wesentlich (Scharpf 2000: 148ff.).

2.1.4 Interaktionsformen

Während die Untersuchung der Akteurkonstellationen ein statisches Bild der Handlungssituation zeichnet, dient die Kategorie der Interaktionsformen der schematischen Beschreibung der Interaktion. Interaktionsformen sind dazu konzipiert, um die verschiedenen Modi sozialer Handlungskoordination darzustellen (Mayntz/Scharpf 1995: 60). Diese Modi werden mit den Begriffen einseitiges Handeln, Verhandlung, Mehrheitsentscheidung und hierarchische Steuerung beschrieben. Die Interaktionsformen werden zum einen durch den ihren Einsatz steuernden institutionellen Rahmen beeinflusst, darüber hinaus aber auch von dem weiteren institutionellen Kontext, in dem die Interaktion stattfindet (Scharpf 2000: 91). Wie weiter oben argumentiert wurde, wird auf die Analyse des institutionellen Kontextes der Interaktionsformen verzichtet. Die Analysekategorie der Interaktionsformen schließt die Annahmen des Akteurzentrierten Institutionalismus ab. Im nächsten Kapitel wird die Parteiendifferenzhypothese als die den Ansatz erweiternde unabhängige Variable vorgestellt.

2.2 Parteiendifferenzhypothese

Do parties matter? Diese Fragestellung ist die vielleicht ursprünglichste der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung und seit ihrer ersten Ausarbeitung durch Hibbs (Hibbs 1977) tragen die Prämissen der Parteiendifferenzhypothese zur Erforschung dieser Frage bei. Diese nimmt einen engen Zusammenhang zwischen den Inhalten der Staatstätigkeit und den politischen Positionen der an der Regierung beteiligten Parteien ein. Hibbs arbeitete die Parteidifferenzhypothese im Rahmen seiner Partisan Theory aus, welche in der Theorienlandschaft der parteienstaatlichen Demokratie verortet werden kann (Schmidt/Ostheim 2007: 57, Schmidt 2008: 358). Die Grundannahme lautet, dass Unterschiede in der parteipolitischen Zusammensetzung von Regierungen sowohl bei der Politikproduktion (policy- Output) als auch bei den erzielten Ergebnissen (policy-Outcome) zu feststellbaren Unterschieden in der Staatstätigkeit führen (Schmidt/Ostheim 2007: 51).

Die Parteiendifferenzhypothese existiert in verschiedenen Ausarbeitungen. Die klassische Formulierung entstammt Hibbs aufgrund seiner 12 Industrieländer umfassenden Analyse von Arbeitslosenquoten und Inflationsraten zwischen 1960 bis Ende 1969 (Zohlnhöfer 2003: 48). Hibbs geht davon aus, dass die modifizierte Phillips-Kurve - welche einen Zielkonflikt zwischen Vollbeschäftigung und Preisniveaustabilität unterstellt - in der Lage ist, die parteipolitische Wirklichkeit angemessen zu beschreiben. „Daher besteht prinzipiell für jede Regierung die Möglichkeit eines ´Phillips-Kurven-Tradeoff`, also die Möglichkeit einer Wahl zwischen Arbeitslosigkeit und Inflation in der Weise, dass eine Regierung die Arbeitslosenquote auf Kosten einer steigenden Inflationsrate senken kann und vice versa“ (Zohlnhöfer 2003: 48).

Die divergierenden Zielsetzungen von Links- und Rechtsparteien führte Hibbs auf die Präferenzen der soziostrukturell verschiedenartig zusammengesetzten Wählerschaft und Mitglieder der Partei zurück. Er verweist hierbei auf die abweichende sozialstrukturelle Zusammensetzung der Kernwählerschaft von Rechts- und Linksparteien sowie auf die daraus erfolgende unterschiedliche wirtschaftspolitische Prioritätensetzung der Parteien. Auf die Wählerpräferenzen bezogen bedeutet dies, dass die ökonomische Situation der sozial schlechter gestellten Bürger sich bei geringer Arbeitslosigkeit verbessert, auch wenn hierdurch bedingt eine höhere Inflation in Kauf genommen werden muss. Gruppen mit niedrigem und mittleren Einkommen und Beschäftigungsstatus hingegen befürworten die Vollbeschäftigung und lehnen Arbeitslosigkeit stärker ab als Inflation, während Gruppen mit hohem Einkommen und Beschäftigungsstatus die Inflation ablehnen (Schmidt/Ostheim 2007: 52).

Folglich gewähren bei einem herrschenden Zielkonflikt zwischen der Bekämpfung der Inflation und Maßnahmen der Beschäftigungspolitik linksgerichtete Parteien eher letzterem Vorrang, wohingegen konservative Parteien ihre Präferenzen bezüglich einer Geldwertstabilität setzen (Hibbs zit. n. Siegel 2002: 56). Hibbs zufolge versuchen die an der Regierung beteiligten Parteien also eine den Interessen der Wählerschaft zuträgliche Politik zu realisieren, um somit ihren Stimmenanteil bei Wahlen zu maximieren. Diese genuine Aussage der Parteiendifferenzhypothese wurde inzwischen vielfach aufgenommen, präzisiert und modifiziert (vgl. v.a. Tufte 1978, Hicks/Swank 1992).

Im Rahmen der vorliegenden Arbeit bietet sich die Verwendung der Parteiendifferenzhypothese deshalb an, weil die Kompetenzstrukturen der Bundesländer eine parteipolitisch geprägte Schulpolitik begünstigen. Denn die „Länderhoheit sowie die zentrale Stellung, die der Bildungspolitik bei den Parteien als einem Teil der Gesellschaftspolitik zukommt, korrespondiert mit einer akzentuierten bildungspolitischen Profilbildung der Parteien“ (Stern 2000: 26). Dem kann die Einsicht zugrunde gelegt werden, dass die weltanschauliche Zielgebung - das auf ideologischen Positionen beruhende Handeln einer Partei - im Bildungsbereich traditionell eine grundlegende Bedeutung innehat (Stern 2000: 26, Wurster 2010: 113). Bei seiner vergleichenden Analyse zentraler deutscher Politikfelder kommt Wurster zu dem Ergebnis, dass sich die Bildungspolitik durch die höchste Parteiendifferenz aller untersuchten Felder auszeichnet (vgl. Wurster 2010: 113). Hieraus lässt sich ableiten, dass die Parteien der Länder speziell im Bildungsbereich durchaus fähig und gewillt sind sich programmatisch und empirisch voneinander zu unterscheiden.

In diesem Sinne wird die vorliegende Untersuchung interpretatorisch überprüfen inwieweit ein Zusammenhang zwischen der parteipolitischen Färbung der Hamburgischen Regierung und ihrem policy-Output besteht und inwieweit eine der Wählerschaft zuträgliche Politik realisiert wurde. Diese Vorgehensweise schließt an die originäre Aussage der Parteiendifferenzhypothese an und ist ein gangbarer Weg, da alle anderen zu berücksichtigen Faktoren durch die Annahmen des Akteurzentrierten Institutionalismus zuverlässig abgedeckt werden. Die nächsten Kapitel stecken die Grundlagen des institutionellen Rahmens ab.

2.3 Institutionen

Zunächst wird sich den repräsentativen Institutionen des Hamburger Regierungssystem zugewandt, um daran anschließend die direktdemokratischen Institutionen und die Stufen der Volksgesetzgebung zu behandeln. Die etwas ausführlichere Darstellung letzterer ist dem besonderen Stellenwert direktdemokratischer Beteiligung im Falle der Hamburger Schulreform geschuldet.

2.3.1 Repräsentative

Das politische System Hamburgs folgt, wie das der anderen Bundesländer auch, dem Typus des parlamentarischen Regierungssystems. Das Landesparlament der Hansestadt heißt Bürgerschaft und besteht nach seiner allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl aus mindestens 120 Abgeordneten (Art. 6 II HV). Die Bürgerschaft wird direkt vom Volk - und seit der Wahl 2008 durch eine Kombination aus Mehrpersonenwahlkreis und Listenwahl - gewählt (von Blumenthal/Zahn 2010: 215). Die Dauer der Legislaturperiode beträgt vier Jahre.

Aufgrund der im Stadtstaat typischen Vereinigung von staatlicher und gemeindlicher Ebene (Art. 4 I HV), ist die Bürgerschaft in erster Linie Landesparlament, zugleich aber auch Gemeindeorgan (Tögel 1989: 153) und setzt sich aus dem Präsidenten, dem diesen unterstützenden Präsidium und dem Ältestenrat sowie dem Plenum, den Fraktionen und den Ausschüssen zusammen (vgl. §§ 2, 3a I, 6 III, 23 I, 8, 52 BürgGO). Der Hamburgischen Bürgerschaft steht das Recht zur Selbstauflösung zu (Art. 11 I HV). Eine Besonderheit des politischen Systems ist das sogenannte Feierabendparlament, was den Abgeordneten, neben ihrer parlamentarischen, ausdrücklich die Möglichkeit einer beruflichen Tätigkeit eröffnet (Fraude 2005: 113). Die Regierung Hamburgs heißt Senat und setzt sich aus dem Ersten Bürgermeister, seinem Stellvertreter und den Senatoren zusammen (Art. 33 I HV), wobei ein Senatsmitglied in Personalunion Zweiter Bürgermeister ist. Die Anzahl der Senatsmitglieder ist auf 12 begrenzt (§ 1 SenatsG). Ein weiteres Spezifikum des Hamburger Regierungssystems stellt die verfassungsrechtlich normierte Trennung von Amt und Mandat dar. Senatsmitglieder dürfen nicht gleichzeitig Mitglieder der Hamburgischen Bürgerschaft sein (Art. 39 I HV).

Der Senat ist die Landesregierung und oberstes Leitungsorgan, er führt und beaufsichtigt die Verwaltung (Art. 33 II HV), auch bei kommunalen Aufgaben. Aufgrund des Evokationsrechts ist ihm zu jeder Zeit die Möglichkeit vorbehalten, lokale Angelegenheiten wegen der Bedeutung für die ganze Stadt an sich zu ziehen (von Blumenthal 2011: 1). Entsprechend den üblichen Regeln eines parlamentarischen Systems besitzt der Erste Bürgermeister seit der 1996 beschlossenen Verfassungsänderung die Richtlinienkompetenz, während für die Senatoren das Ressortprinzip gilt (Art. 42 I, 42 II HV). Als Regierungschef und Präsident des Senats wird dieser von der Bürgerschaft gewählt und benennt seinen Stellvertreter und die Senatoren. Der Senat als Ganzes bedarf der Bestätigung durch die Bürgerschaft. Weitere Regularien wie das konstruktive Misstrauensvotum und die Vertrauensfrage orientieren sich an denen im Grundgesetz festgelegten Verfahrensweisen (Fraude 2005: 114). Die Verfassungsreform von 1996 war nicht nur für die repräsentativen Institutionen von besonderer Bedeutung. Mit der damaligen Verabschiedung wurden in Hamburg erstmals direktdemokratische Mitbestimmungsmöglichkeiten geschaffen.

2.3.2 Direktdemokratische

Schon vier Jahre zuvor, im Oktober 1992, legte die Enquete-Kommission „Parlamentsreform“ der Bürgerschaft einen Bericht mit Empfehlungen und Begründungen für eine Volksgesetzgebung vor. Dreieinhalb Jahre später, und den Empfehlungen der Kommission nachkommend, erfolgte die einstimmige Schlussabstimmung zum Hamburgischen Gesetz über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid (Fraude 2005: 117). Nach Inkrafttreten der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes im Juli 1996 war die Rechtsgrundlage der Volksgesetzgebung geschaffen, womit die Hansestadt über mehrere Instrumente direktdemokratischer Beteiligung verfügt. Die nun zu betrachtende Volksgesetzgebung auf Landesebene bezieht sich ausschließlich auf die von unten aus der Mitte des Volkes heraus zu initiierenden Verfahren.

Eines dieser Verfahren stellt die Volkspetition dar (Art. 29 HV), welche zwar zu einer Behandlung des Anliegens der Initiatoren im Parlament führt, nicht aber zu einem Volksbegehren oder einem Volksentscheid. Hier obliegt es der Bürgerschaft sich dem Anliegen der Volkspetition anzunehmen, das schlussendliche Ergebnis der Behandlung muss öffentlich mitgeteilt werden (Fraude 2005: 121). Beim daneben existierenden dreistufigen Prozess der Volksgesetzgebung bestimmt das Gesetz: „Das Volk nimmt auf Gebieten, die der Zuständigkeit der Bürgerschaft unterliegen, durch Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid an der Gesetzgebung und an der politischen Willensbildung teil. Haushaltsangelegenheiten, Abgaben, Tarife der öffentlichen Unternehmungen sowie Dienst- und Versorgungsbezüge können nicht Gegenstand von Volksinitiative und Volksbegehren sein“ (§ 1 VAbstG).

Die erste Ebene des insgesamt dreistufigen, aufeinander aufbauenden Verfahrens bildet die Volksinitiative. Bei ihrer Durchführung muss die Unterschriftensammlung dem Senat schriftlich angezeigt werden. Hierauf teilt dieser der Bürgerschaft Eingang und Inhalt der Anzeige unverzüglich mit. Die Frist zur Sammlung der notwendigen 10.000 Unterschriften wahlberechtigter Hamburger Bürger beträgt sechs Monate. Wird die Unterschriftenliste eingereicht, hat der Senat dies der Bürgerschaft mitzuteilen und letztere muss innerhalb von zwei Monaten feststellen, ob die Volksinitiative zustande gekommen ist (§§ 3 III, 4 III, 5 I, II VAbstG).

Bei Zustandekommen können die Initiatoren die Durchführung der zweiten Stufe, die des Volksbegehrens, beantragen, „sofern die Bürgerschaft nicht innerhalb von vier Monaten nach Einreichung der Unterschriftenliste ein dem Anliegen der Volksinitiative entsprechendes Gesetz verabschiedet oder einer dem Anliegen der Volksinitiative entsprechenden anderen Vorlage zugestimmt hat“ (§ 6 I VAbstG). Ist das nicht der Fall, reichen die Initiatoren einen entsprechenden Gesetzesentwurf oder eine Vorlage beim Senat ein. Der Senat hat der Bürgerschaft hierüber unverzüglich Mitteilung zu erstatten und das Volksbegehren drei Monate nach Antragstellung durchzuführen. Die zweite Stufe der Volksgesetzgebung ist zustande gekommen, wenn sie innerhalb von 21 Tagen und mindestens von einem Zwanzigstel der Wahlberechtigten unterstützt worden ist. Zugrunde gelegt wird die Zahl der Wahlberechtigten aus der vorangegangenen Bürgerschaftswahl (§§ 6 II, IV, 16 I, II VAbstG).

Trägt die Bürgerschaft dem Anliegen des Volksbegehrens nicht innerhalb von drei Monaten Rechnung, so kann der Volksentscheid als letzte Stufe der Volksgesetzgebung beantragt werden. Der Senat hat den Volksentscheid vier Monate nach der Antragstellung durchzuführen (§§ 18 I, 18 IV VAbstG). Die weiteren Bestimmungen zur Durchführung eines Volksbegehren gelten entsprechend auch für die eines Volksentscheids. Der Senat setzt den Tag der Abstimmung fest und gibt Tag und Gegenstand des Volksentscheids öffentlich bekannt (§ 19 I VAbstG).

Zum Ergebnis des Volksentscheids heißt es: „Der Gesetzentwurf oder die andere Vorlage ist durch Volksentscheid angenommen, wenn er oder sie die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen eines Fünftels der Wahlberechtigten erhalten hat […]. Bei Verfassungsänderungen müssen zwei Drittel derjenigen, die ihre Stimmen abgegeben haben, mindestens jedoch die Hälfte der Wahlberechtigten zugestimmt haben“ (§ 23 I VAbstG). Das durch einen Volksentscheid beschlossene Gesetz ist innerhalb eines Monats nach Feststellung des Abstimmungsergebnisses durch den Senat auszufertigen und darf nicht innerhalb von zwei Jahren nach dem Tag der Annahme im Wege der Volksgesetzgebung geändert werden (§§ 24, 23 IV VAbstG). Mit Artikel 50 haben die Regelungen zur Volksgesetzgebung Eingang in die Hamburgische Verfassung gefunden und seither werden die Möglichkeiten direktdemokratischer Mitbestimmung auffallend oft genutzt. Obwohl Hamburg aufgrund der späten Einführung direktdemokratischer Elemente bis 1996 als unbeschriebenes Blatt galt, gehört der Stadtstaat „in mancher Beziehung inzwischen zu den Vorreitern“ (Fraude 2005: 129). Die Verbindlichkeit von Volksentscheiden wurde erst Ende 2008 in die Verfassung aufgenommen.

Der Streit über die Verbindlichkeit direktdemokratischer Entscheidungen in Hamburg dauerte zehn Jahre und erreichte 2004 ihren Höhepunkt. Zu dieser Zeit „verkaufte die CDU-Alleinregierung unter Bürgermeister Ole von Beust trotz eines gegenteiligen Volksentscheids die städtischen Krankenhäuser und änderte später zudem ein vom Volk beschlossenes Wahlrecht wieder, obwohl es nie zur Anwendung gekommen war“ (Die Welt v. 10.12.2008: 1). Vier Jahre später und unter den Bedingungen eines schwarz-grünen Senats, war die Verbindlichkeit direktdemokratischer Entscheidungen ein Aspekt, den die GAL ausdrücklich in den Koalitionsvertrag und in die Verfassung aufgenommen wissen wollte (Der Spiegel v. 19.11.2009: 1). Der 2010 erfolgreich gegen die Schulreform durchgeführte Volksentscheid, war der erste für Senat und Bürgerschaft verbindliche.

3. Fallanalyse: Das Scheitern der Hamburger Schulreform

Die dargelegten theoretischen und institutionellen Grundlagen der Arbeit ebneten den Weg zur Fallanalyse des Scheiterns der Hamburger Schulreform. Im weiteren Verlauf wird die Parteiendifferenz der nach der Bürgerschaftswahl 2008 im Parlament vertretenen Parteien vor der Schulreform dargestellt und die die Arbeit anleitenden Analysekategorien des Akteurzentrierten Institutionalismus abgearbeitet.

3.1 Parteiendifferenz

Zur Erstellung des bildungspolitischen Profils von DIE LINKE, SPD, GAL und CDU wird sowohl auf die Grundsatzprogramme als auch auf die Wahlprogramme zurückgegriffen. Während erstere der Darstellung des ideologischen Grundverständnisses und den Leitgedanken im Politikfeld dienen, fassen die Wahlprogramme die programmatischen Vorstellungen punktuell zusammen (vgl. Korte 2009: 3). Die Betrachtung beider Programmtypen eruiert die parteipolitischen Haltungen zuverlässig und unterstützt die Darstellung der Parteiendifferenz.

3.1.1 DIE LINKE

Das Grundsatzprogramm „Programmatische Eckpunkte - Programmatisches Gründungsdokument der Partei DIE LINKEN“ stellt aufgrund der noch nicht lange bestehenden Partei kein Grundsatzprogramm im formalen Sinne dar, sondern enthält lediglich grundlegende politische Ziele (Korte 2009: 3, 78).

[...]