Leseprobe
Gliederung
1. Einleitung
2. Analyse der Fallstudien
2.1. Wendepunkt 1990
2.1.1. Die Policy des BMZ vor 1990
2.1.2. Die Deutschen Wiedervereinigung
2.1.3. Ministerwechsel
2.1.4. UNECD
2.1.5. Die neue Policy des BMZ
2.2. Wendepunkt 2004
2.2.1. Die Policy des BMZ vor 2004
2.2.2. Ministerwechsel
2.2.3. Die MDGs
2.2.4. Das Abkommen von Cotonou
2.2.5. 11. September 2001
2.2.6. Die neue Policy des BMZ
3. Fazit
4. Ausblick: Wie geht es weiter mit der deutschen EZ?
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
1. Einleitung
Entwicklungshilfe bezeichnet nach Definition der Organisation for Economic Co-Operation and Development (OECD): „unentgeltliche oder zinsgünstige mit einem Schenkungselement von mindestens 25% versehene Leistungen, die von öffentlichen bzw. staatlichen Stellen gewährt werden und in erster Linie der Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung und der Hebung des Lebensstandards dienen“ (Holtz/Deutscher 1995:3). Diese Definition bezieht sich auf öffentliche bzw. staatliche Entwicklungszusammenarbeit (EZ), das Engagement von Non-Governmental Organisations (NGOs), der private Hilfen fallen nicht in diesen Bereich. EZ ist heute, in Zeiten der Globalisierung, oft kein bilateraler Prozess mehr, sondern verläuft häufig multilateral; in intergouvernementalen Organisationen wie der United Nations (UN) oder auch in Organisationen mit supranationalen Elementen wie beispielsweise der Europäischen Union (EU). Die deutsche EZ, institutionalisiert in Form des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), wird maßgeblich von diesen internationalen Organisationen beeinflusst.
Dem BMZ steht im Jahr 2010 ein Budget von 6,070 Milliarden Euro zur Verfügung. Gegenüber dem Jahr 2009 bedeutet dies eine Steigerung um 4,4%. Mehr als 50% dieses Budgets werden in bilaterale staatliche Zusammenarbeit investiert. Abgesehen davon fließen Gelder in den Europäischen Entwicklungsfonds (14,4%), in zivilgesellschaftliche und wirtschaftliche Gruppen und Institutionen (11%) und die Weltbank (10,5%) um nur die größten Bereiche zu nennen. Mit diesem Budget liegt Deutschland im weltweiten Vergleich hinter den USA und Frankreich auf Platz drei bezüglich der Netto-ODA (Official Development Assistance). Betrachtet man jedoch den Anteil der ODA gemessen am Bruttonationaleinkommen (BNE) zeigt sich ein anders Bild. Deutschlands prozentualer Anteil liegt bei nur 0,35% und damit weit hinter dem Spitzenreiter Schweden (1,12% des BNE). Analysiert man die Entwicklung der ODA-Quote beginnend in den 1960 er Jahren bis zum heutigen Tag zeigt sich, dass diese starken Schwankungen unterlag. In den 1980er Jahren erreichte die Quote mit 0.47% ihren Höhepunkt, fiel danach fast stetig ab bis zu ihrem absoluten Tiefpunkt im Jahr 1998 (0,26%) und steigt seit dem stetig an, wobei ein großer Anstieg vom Jahr 2004 zu 2005 zu verzeichnen ist (von 0,28% zu 0,36%). Ungeachtet dieses Trends kann in der Entwicklung des Budgets des BMZ kaum von Kontinuität gesprochen werden. (BMZ a,b,c)
Der Commitment to Development Index von 2007 sieht die deutsche Entwicklungszusammenarbeit im internationalen Vergleich auf Platz 12 mit der Durchschnittsnote 5,2 von 10 möglichen Punkten und liegt damit knapp über dem Median. Bemängelt wird besonders die geringe ODA-Quote sowie der hohe Anteil der EZ mit weniger armen und weniger demokratischen Ländern und der geringe Beitrag zur internationalen Sicherheit. Relativ gut hingegen wird die Förderung entwicklungs- und umweltverträglicher Investitionen bewertet (Ashoff 2007:19-20). Ungeachtet dieser Bewertung, die sicherlich Anregungen zur Verbesserung gibt, steht das gesamte Konzept der EZ in der Kritik bzw. wird seine Sinnhaftigkeit hinterfragt. Denn seit nunmehr mehr als einem halben Jahrhundert wird auf internationale Ebene in Entwicklungspolitik investiert und trotzdem zählen aktuell 49 Staaten nach Definition der UN zu den Least Developed Countries (LDCs).1 Trotzdem kann die Bilanzierung der bisherigen Entwicklungspolitik nicht grundsätzlich negativ ausfallen, da sie sich selbst „durch ständige Erweiterung ihres Ziel- und Aufgabenkatalogs überfordert“ (Nuscheler 2007:5), mit diesen Worten beschreibt Franz Nuscheler einen Wandel in der Policy2 der EZ. Dass sich die deutsche EZ einem stetigen Wandel unterzieht beobachtet nicht nur Nuscheler. Uwe Holtz versuchte diesen Wandel in verschiedene Phasen zu teilen und die einzelnen Abschnitte zu charakterisieren (vgl. Holtz 2006). Ingesamt unterscheidet er sechs Phasen: 1. Die unbefangene, kreative Aufbauphase (1956-1968), 2. Phase der Innovationen (1968-1974), 3. Phase des Pragmatismus (1974-1982), 4. Neo-liberale Phase (1982-1990), 5. Die Phase gesamtdeutscher Entwicklungspolitik (1991-1998), 6. Aufwertung der Entwicklungspolitik (seit 1998).
Angelehnt an Holtz Ausarbeitung lässt sich feststellen, dass sich zwei verschiedene Entwicklungen unterschieden lassen. Einerseits vollzogen sich Phasen in denen sich der Entwicklungsbegriff erweiterte, er komplexer wurde und das BMZ seine Konzepte ergänzte und andererseits Phasen, in denen eine neo-liberale Entwicklungspolitik und einen schmalen Entwicklungsbegriff, der sehr auf Wirtschaftswachstum ausgerichtet ist, vertreten wurden.
Deutsche EZ befindet sich in stetigem Wandel, besonders auf Policyebene und mit eben diesem Wandel möchte ich mich in der Arbeit auseinandersetzen. Als Indikatoren für Zeitpunkte, die untersuchenswert erscheinen orientiere ich mich an der schon erwähnten Entwicklung der ODA-Quote. Auffällig sind besonders der Abstieg der Quote ab 1990 und der darauf folgende stetige Anstieg seit 2004. Besonders interessant ist, dass das BNE während seit Beginn der deutschen EZ konstant gestiegen ist. Die zwei genannten Zeitpunkte werde ich untersuchen um herauszufinden, ob einhergehend mit der Veränderung der Quote ein Wandel auf Policyebene stattgefunden hat und wenn dies der Fall ist zu untersuchen welche Faktoren diesen Wandel bedingt haben. Es erscheint logisch, dass durch eine Verminderung der Quote die Wichtigkeit deutscher EZ in den Hintergrund rückt und andere Prioritäten gesetzt werden und durch einen starken Anstieg eine Aufwertung der EZ vielleicht mit einem weiteren Entwicklungsbegriff einhergeht.
Im Folgenden werde ich nun die Zeitpunkte 1990 und 2004 untersuchen. Die Auswahl der Einflussfaktoren muss aufgrund des vorgegebenen Umfangs der Arbeit stark begrenzt werden. Um eine möglichst unfassende Analyse durchzuführen erscheint es mir sinnvoll die Einflussfaktoren auf verschiedenen Ebenen auszuwählen, wie es auch Dirk Peters für die Außenpolitikanalyse vorschlägt (vgl. Peters 2007). Bevor ich jedoch die jeweiligen Einflussfaktoren untersuche werde ich zunächst feststellen worin der Wandel auf Ebene der Policy besteht (2.1.1. und 2.2.1.). Der Katalog für die erste Fallstudie umfasst natürlich erstens die deutsche Widervereinigung als Einflussfaktor, da in der Analyse deutscher Außenpolitik auf jeden Fall das einschneidende historische Ereignis der Widervereinigung einfließen sollte, wie beispielsweise Hanns W. Maull überzeugend darstellt (vgl. Kaiser/Maull 1994: XV-XXV). Um auch die individuelle Ebene in die Analyse einfließen zu lassen untersuche ich darauf folgend inwiefern der Ministerwechsel von Jürgen Warneke (1989-1991) zu Carl-Dietrich Spranger (1991-1998) die Policy beeinflusst hat. Des Weiteren werde ich die UNCED in meine Analyse einfließen lassen. Für die zweite Fallstudie ziehe ich, nachdem der Wandel charakterisiert wurde, den Ministerwechsel von Spranger zu Heidemarie Wiczorek-Zeul (SPD 1998-2009) heran. Daraufhin untersuche ich inwiefern die MDGs und das Abkommen von Cotonou die Policy des BMZ beeinflussen. Als letzten Einflussfaktor untersuche ich die Terroranschläge vom 11. September und ihren Einfluss. Die Analyse umfasst somit das große Ereingniss der deutschen Widervereinigung, Abkommen auf internationaler Ebene, einerseits der europäischen Ebene und andererseits auf Ebene der UN und schließlich in Bezug auf die Ministerwechsel auf individueller bzw. nationaler Ebene, da der betreffende Minister jeweils seine eigenen Vorstellungen von EZ mit sich bringt und zudem im Auftrag der Regierung das entsprechende Parteiprogramm respektieren muss. Es muss allerdings angemerkt werden, dass die Trennung der verschiedenen Einflussfaktoren eine analytisch notwenige und synthetische ist. Die verschieden Faktoren beeinflussen und bedingen sich oft gegenseitig. Abschließend werde ich ein Fazit ziehen und feststellen können welche Faktoren die Policy des BMZ inwiefern beeinflusst haben und einen Ausblick gegeben, was aktuell zu erwarten ist.
2. Analyse der Fallstudien
2.1. Wendepunkt 1990
2.1.1. Die Policy des BMZ vor 1990
Insgesamt war die weltpolitische Lage vor 1990 gekennzeichnet durch die dreigeteilte Wahrnehmung der Welt in: Erste, Zweite und Dritte Welt. Die Erste Welt umfasste die westlichen, kapitalistischen Industriestaaten im Gegensatz zur kommunistischen Zweiten Welt. Diese Sicht spiegelt den Ost-West-Konflikt wider. Die Dritte Welt repräsentierten somit jene Staaten, die sich weder dem westlichen Block noch dem östlichen Block zuordnen ließen und wurden durch die geringe Industrialisierung zum Inbegriff für Unterentwicklung.
Die Ziele deutscher EZ unter Entwicklungsminister Jürgen Warnke (CSU) lassen sich in drei Hauptfelder zusammenfassen: Sicherung der Elementaren Lebensvoraussetzungen, Aufbau leistungsfähiger Wirtschaften und Förderung regionaler Zusammenarbeit. Diese Ziele waren so generell formuliert, dass eine Erfolgskontrolle kaum möglich war. Die deutsche EZ dieser Zeit ist besonders stark gekennzeichnet durch die wirtschaftlichen Eigeninteressen Deutschlands in den Empfängerländern. Die Beschäftigungswirksamkeit von Entwicklungspolitik war eine der Prioritäten Warnkes Politik. So besagte eine seiner Leitlinien, dass alle Projekte auf ihre beschäftigungswirksamen Auswirkungen hin zu untersuchen seien. Diese Ausrichtung auf staatliche Eigeninteressen innerhalb der Entwicklungspolitik traf in verschiedenen Gruppen, wie beispielsweise bei der Partei der Grünen, auf Widerstand, wurde jedoch trotzdem in dieser Weise fortgeführt. Auch in Verhandlungen mit der EU zu den verschiedenen Abkommen von Lomé wurden die deutschen Interessen stark betont und durchgesetzt. Entwicklungspolitik steht immer zu gewissem Maß unter Einfluss von Eigeninteressen, zu Amtszeiten Warnkes drohten jedoch die anderen Aspekte ins Abseits gedrängt zu werden. So wurde die Grundbedürfnisstrategie und Politikdialog nur in dem Maße wirksam, als dass dadurch Projekte ausgewählt wurden, die den größten Nutzen für die Bundesrepublik versprachen. Eine weitere Auffälligkeit der gesamten westdeutschen Außenpolitik und damit auch der Entwicklungspolitik war die starke Ausrichtung an der Politik der USA. (Kulmann/Langsdorf 2008: 86-100)
Die deutsche EZ vor 1990 kann demnach wie folgt charakterisiert werden: „Das Problem war kein Mangel an Ideen und guter Absichten, sondern kurzsichtiger Eigeninteressen“ (Langen/Laue 2008:111), weshalb auch Holtz die Phase vor der Wiedervereinigung als neo-liberale Phase tituliert (Holtz 2006:34). Diese Phase der Entwicklungspolitik in den 1980er Jahren wird international auch als verlorene Entwicklungsdekade bezeichnet (Klemp 2007: 250).
2.1.2. Die Deutsche Widervereinigung
Die deutsche Wiedervereinigung hatte auf unterschiedlichen Ebenen Einfluss auf die Entwicklungspolitik. Obwohl hier die Entwicklung der Policy untersucht werden soll, sind die Kosten der Wiedervereinigung doch ein entscheidender Faktor für die EZ. Durch beschränkte finanzielle Mittel können logischerweise auch nur eine beschränkte Anzahl Projekte und in beschränkterem Umfang umgesetzt werden. Somit entfernte sich die wiedervereinte Bundesrepublik immer weiter von dem Ziel die ODA-Quote auf 0,7% des BNE zu erhöhen.
Besonders für Deutschland änderten sich die weltpolitischen Rahmenbedingungen durch das Ende des Ost-West-Konflikts und die Entwicklungspolitik verlor einen ihrer wichtigsten Orientierungspunkte, nämlich die geostrategische und sicherheitspolitische Zielsetzung. Die Welt verlor damit ihre Dreiteilung in Erste, Zweite und Dritte Welt. Gleichzeitig stellte dieser Wegfall eine große Chance dar, da der gesamtdeutschen Entwicklungspolitik die Möglichkeit geboten wurde sich neu auszurichten. (Weller 1995:11/ Kühne 1991:3)
Das BMZ selbst weist darauf hin, dass durch das Ende des Ost-West-Konflikts die Chance besteht eine vollkommen sachbezogene Entwicklungspolitik zu führen, anstatt nicht-entwicklungspolitische Aspekte in den Beziehungen zu Staaten in Asien, Lateinamerika und Afrika in den Vordergrund treten zu lassen. Vor diesem Hintergrund formulierte das BMZ neue Schwerpunkte ihrer EZ, diese sollte sich wie zuvor (doch ab jetzt auch ausschließlich) auf Armutsbekämpfung und Umweltschutz konzentrieren, als dritter Schwerpunkt kam Bildung hinzu. (BMZ 1991: 32)
Die größte Herausforderung stellt die Integration der entwicklungspolitischen Projekte der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) in die gesamtdeutsche Entwicklungspolitik. Die DDR unterhielt mit rund 100 Ländern entwicklungspolitische Beziehungen, besonders intensiv waren diese mit Äthiopien, Angola, Mosambik, Nicaragua, Kuba, der Mongolei und Vietnam. Ein besonderer Schwerpunkt der ostdeutschen Entwicklungshilfe lag auf der Ausbildung an Hochschulen in der DDR sowie der Ausbildung von Fachkräften in DDR-Betrieben und Schulungseinrichtungen, aber sie war auch stark auf Wirtschaftsbeziehungen bzw. Produktaustausch ausgerichtet (Hauptmann 2008:115). Insgesamt wurden von 106 Projekten der ehemaligen DDR wurden 64 vom BMZ weitergeführt, vier Projekte oblagen von nun an dem Auswärtigen Amt (AA), weitere vier wurden von NGOs übernommen und 34 wurden beendet, da sie der entwicklungspolitischen Prüfung nicht standhielten. Abgesehen der übernommenen DDR-Projekte, wurde ein extra Haushalt für die Beratungshilfe des BMZ erstellt an die Reformländer in Mittel-, Ost und Südosteuropa. Zunächst galt diese Hilfe insbesondere Bulgarien und Rumänien später dann auch den Nachfolgestaaten der UdSSR. Dieser Haushalt wurde bewusst vom eigentlichen Budget separiert um die ursprüngliche EZ nicht ihrer Mittel zu berauben. Das Ziel des BMZ war es in diesen Regionen besonders strukturbildende Maßnahmen zu fördern, die Leistungsfähigkeit der Verwaltungen zu erhöhen und die Selbstverwaltung, Wirtschaft und soziale Selbsthilfesysteme aufzubauen. Die Länderlist der Empfänger wurde dementsprechend um die neuen osteuropäischen Staaten und Partnerländern der ehemaligen DDR erweitert. (BMZ 1991: 41-43)
2.1.3. Ministerwechsel
Von 1991 an übernahm Carsten-Dieter Spranger das Amt seines Parteikollegen der CSU Hans Klein. Er war damit der erste gesamtdeutsche Entwicklungsminister.
Unter Spranger wurden neue Richtlinien für das BMZ und damit für die gesamtdeutsche EZ beschlossen. So beispielsweise die am 10. Oktober 1991 verabschiedeten Kriterien, die maßgeblich auf Sprangers persönliches Engagement zurückzuführen sind. Ein Kriterienkatalog wurde vom Bundestag schon seit 1982 gefordert, aber erst unter Minister Spranger wurden Kriterien entwickelt und implementiert. (Hauptmann 2008:115-116)
Die fünf Kriterien sollten insbesondere dazu dienen zu entscheiden mit welchen Instrumenten und in welchen Bereichen zukünftige EZ in den spezifischen Ländern stattfinden sollte und dienen als Grundlage für „politische Gespräche über Ziele, Voraussetzungen und Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit mit den Regierungen der Partnerländer“ (BMZ 1991:32). Diese Kriterien und ihre Indikatoren sind Folgende:
„1. Menschenrechte (Indikatoren: Freiheit von Folter, Rechte bei Festnahme und im Justizverfahren, „Keine Strafe ohne Gesetz“, Religionsfreiheit und Minderheitenschutz)
2. Beteiligung der Bevölkerung an politischen Entscheidungen (Indikatoren: demokratische Wahlpraxis, freie Äußerungsmöglichkeiten der politischen Opposition innerhalb und außerhalb des Parlaments, Vereinigungsfreiheit für Parteien, Gewerkschaften, Verbände, Selbsthilfeorganisationen u. a., Presse- und Informationsfreiheit)
3. Rechtssicherheit (Indikatoren: Unabhängigkeit der Justiz, „Gleiches Recht für alle“,lTransparenz und Berechenbarkeit staatlichen Handelns)
4. Wirtschafts- und Sozialordnung (Indikatoren: Schutz des Eigentums, Art des Bodenrechts, Preisfindung durch Markt, realistische Wechselkurse, Gewerbe- und Niederlassungsrecht, Wettbewerb in allen wichtigen Wirtschaftsbereichen)
5. Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns (Indikatoren: Ausrichtung der Regierungspolitik auf die Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lage der ärmeren Bevölkerungsteile sowie auf den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, Bevölkerungspolitik, Militärausgaben im Verhältnis zu Gesamtausgaben)“ (BMZ 1991:32)
[...]
1 Definition LDC zu finden unter: http://www.unohrlls.org/en/ldc/related/59
2 Den Begriff Policy steht im Folgenden für: „[…] politische Inhalte und Programme ohne Berücksichtigung der Prozesse und Strukturen“ (Lenz/Ruchlak 2001: 170).