Steuerwettbewerb als Ursache einer Erosion der nationalstaatlichen Finanzbasis?

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung und Fragestellung

2. Aufbau der Analyse

3. Besteuerung von Wohlfahrtsstaaten aus theoretischer Perspektive
3.1. Theorien über die Besteuerung von Wohlfahrtsstaaten: eine Übersicht
3.2. Typologien der Wohlfahrtsstaaten unter Besteuerungsaspekten
3.3. Hypothesen und Fallauswahl
3.4. Abgrenzung von Steuern, Abgaben und Beiträgen im internationalen Vergleich, Besonderheiten in den Steuer- und Abgabenbelastungsindikatoren

4. Steuerwettbewerb aus empirischer Perspektive
4.1. Wohlfahrtsstaatliche Ausgaben in der Europäischen Union
4.2. Gesamtsteueraufkommen im europäischen Vergleich
4.3. Die Permutation der Einzelsteuern: Tendenzen in Deutschland, Dänemark, dem Vereinigten Königreich und Irland
4.3.1. Deutschland
4.3.2. Dänemark
4.3.3. Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland
4.3.4. Irland
4.4. Einfluss des Steuerwettbewerbs auf die wohlfahrtsstaatliche Performance

5. Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Rechtsquellenverzeichnis

Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Steuerwettbewerb - Zentrale Wirkungsstränge und Hypothesen

Abbildung 2: Sozialleistungsquote in % und BIP pro Kopf in KKS, 1991 - 2008

Abbildung 3: Gesamtsteueraufkommen, Sozialabgaben, Öffentliche Ausgaben und Bruttoschulden des Staatssektors in % des BIP, 1975 - 2007

Abbildung 4: Anteil der Steuerarten am Gesamtsteueraufkommen der EU 15 in %

Abbildung 5: Nominale und implizite Steuerentwicklung in Deutschland

Abbildung 6: Nominale und implizite Steuerentwicklung in Dänemark

Abbildung 7: Nominale und implizite Steuerentwicklung im Vereinigten Königreich

Abbildung 8: Nominale und implizite Steuerentwicklung in Irland

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Theoretische Erklärungsansätze der Besteuerung nach Fachrichtung

Tabelle 2: Einteilung der Steuerarten in die Kategorien Kapital, Arbeit und Verbrauch

Tabelle 3: Zusammensetzung der ITR auf Kapital, Arbeit und Konsum

Tabelle 4: Implizite Steuersätze auf Kapital, Einkommen von Unternehmen, Arbeit und Verbrauch, 1995 - 2008, in %

Tabelle 5: Indikatoren für ein race to the bottom

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung und Fragestellung

Der Beitritt der acht mittel- und osteuropäischen Länder sowie von Zypern und Malta zur Europäischen Union am 01. Januar 2004 als auch die Integration Rumäniens und Bulgariens 2007 markierte die vorläufigen Schlusspunkte im Erweiterungsprozess der EU. Mit der Aufnahme in die Union übernahmen diese Länder in vollem Umfang den Acquis communitaire: den gemeinschaftlichen Besitzstand des EU-Rechts.

Die EU ist Teil eines Herrschaftssystems, deren Institutionen Rechtsakte mit Wirkung auf die Verteilung von Werten in und für die Gesellschaft setzen; konkret sind diese an der Vorbereitung und Verabschiedung sowie der Durchführung und Kontrolle allgemeinverbindlicher Entscheidungen über den Einsatz quasi-staatlicher Handlungsinstrumente (Art.13-19 VEU) beteiligt.¹ Obwohl die Steuererhebung und verfügung als domaines reservés² bei den Mitgliedsstaaten als Ausdruck für deren Souveränitätsbestrebungen verblieben,³ fallen die Regelungen über die Sicherstellung eines funktionierenden Wettbewerbs im Binnenmarkt in die ausschließliche Zuständigkeit der EU (Art.3, 1b VAEU).

Mit der 1987 ratifizierten Einheitlichen Europäischen Akte wurde der Gemeinsame Markt durch die Legaldefinition des Binnenmarkts abgelöst, welcher den freien Verkehr von Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital sicherstellen soll (Art.13/14 EGV). Diese Öffnung ökonomischer Grenzen wird oft einhergehend mit aus der Globalisierung entstehenden Herausforderungen gleichgesetzt: Becker definiert die Globalisierung entsprechend eng daran angelegt als

„(…) a process of closer international co-operation resulting in increasing trade, free movement of capital, and free movement of persons.“⁴

Die aus der Globalisierung allgemein sowie aus dem juristischen Konstrukt des Binnenmarkts resultierende Faktormobilität kann die Leistungs- und Handlungsfähigkeit des Wohlfahrtsstaates - die sogenannte Performance - beeinflussen, falls die mobilen Steuerbasen glaubhaft mit Abwanderung drohen können. Die steuerbasierten Einnahmen des Wohlfahrtsstaats unterliegen im Wettbewerb diversen Zwangslagen, welche zur Herausbildung zweier zentraler Hypothesen über die Fortentwicklung wohlfahrtsstaatlicher Aufgabenerfüllung führten:

Erstens würde der Wohlfahrtsstaat durch den zwischenstaatlichen Steuerwettbewerb, welcher zu einem race to the bottom führe, durch erodierende Steuereinnahmen in seiner Handlungsfähigkeit bedroht.⁵ Zum Ausgleich dieser Einnahmeverluste wurde von vielen Ökonomen ein Absinken der Steuerquoten sowie eine Verschiebung der Steuerlast auf weniger mobile Faktoren (Arbeit, Konsum) erwartet.

Zweitens würde durch den Wettbewerb um die mobilen Produktionsfaktoren eine Ausrichtung der Fiskalpolitik an deren Präferenzen erfolgen,⁶ wodurch das Level an bereitgestellten öffentlichen Gütern und das Umverteilungsniveau sinke.⁷

Ist der Wohlfahrtsstaat - der Globalisierungsthese folgend - aufgrund der durch Internationalisierung wegfallenden nationalstaatlichen Kontrolle über seine wirtschaftlichen Grenzen und den dadurch entstehenden, unvermeidlichen Prozess gezwungen, die sozialstaatlichen Interventionen zu drosseln,⁸ und wird durch den Steuerwettbewerb zusätzlich in Bedrängnis gebracht? Oder sind die Auswirkungen des Steuerwettbewerbs geringer einzuschätzen, so dass

„(…) verteilende Eingriffe und Effizienz keine Widersprüche an sich darstellen?“⁹

Ziel dieser Arbeit ist es, diese im öffentlichen Diskurs vorgetragenen Argumente empirisch zu untermauern und eine Aussage darüber treffen zu können, ob empirische Evidenz bezüglich der Thesen des Steuerwettbewerbs besteht oder die Kausalzusammenhänge dieser Hypothesen zurecht angezweifelt werden?¹⁰

2. Aufbau der Analyse

Die folgende Arbeit konzentriert sich auf die beiden oben genannten Hypothesen und vermittelt auf Grundlage einer theoretischen Analyse des Steuerwettbewerbs weitergehende Untersuchungen zur Entwicklung der fiskalischen Performance europäischer Wohlfahrtsstaaten und stellt sich der Frage, ob Steuerwettbewerb den Wohlfahrtsstaaten ihre finanzielle Basis entziehen kann oder ob dahingehende Befürchtungen überbewertet sind.

Konkret umfasst die Arbeit die sechs Teile, die sich wie folgt untergliedern:

Der vorherige und der zweite Teil der Arbeit dient der Hinführung auf das Thema, hier werden die relevanten Fragestellungen aufgeworfen und thematisiert sowie die methodische Herangehensweise erläutert.

Im dritten Teil der Arbeit wird der theoretische Diskurs aufgegriffen und charakterisiert: was ist state of the art im Forschungsfeld ‚Besteuerung von Wohlfahrtsstaaten‘? Es wird eine Übersicht über Forschungsstränge, die praktischen Ansätze und deren wichtigsten Vertreter gegeben. Hierbei werden finanzwissenschaftliche, politökonomische und politikwissenschaftliche und Ansätze skizziert, um eine möglichst breite Basis zu schaffen. In diesem Kapitel erfolgt ebenfalls die Erläuterung zur Fallauswahl der untersuchten Wohlfahrtsstaaten.

Mithilfe empirischer Daten wird im vierten Teil die Auseinandersetzung mit den Hypothesen¹¹ und dem Aufzeigen alternativer Erklärungen für die prognostizierte Erosion der Finanzbasis erfolgen. Dabei wird die zugrundeliegende Anamnese von vier europäischen Wohlfahrtsstaaten - Deutschland, Dänemark, dem Vereinigten Königreich sowie Irland - einer empirischen Begutachtung unterzogen, in deren Verlauf gezeigt werden soll, ob der Steuerwettbewerb die antizipierten Ergebnisse zeigt(e), oder andere Variablen für die Performance signifikant sein können.

Den Finanzierungs- und Leistungsniveaus von Wohlfahrtsstaaten kommt hierbei eine tragende Rolle zu: in welcher Höhe und Art werden in diesen vier Wohlfahrtsstaaten Einnahmen generiert und Ausgaben vorgenommen?

Der Vergleichbarkeit und Substanz wegen werden Unternehmensbesteuerung, Einkommensbesteuerung und Mehrwertsteuer in die Analyse mit einbezogen. Abschließend werden die Ergebnisse der Untersuchung nach einer möglichen Erosion der nationalstaatlichen Handlungsfähigkeit durch die gewachsene Faktormobilität differenziert gewertet und mögliche weitere Einflussfaktoren skizziert.

Schließlich wird im fünften Teil der Arbeit unter die Resultate subsummiert und ein Fazit gefasst.

3. Besteuerung von Wohlfahrtsstaaten aus theoretischer Perspektive

3.1. Theorien über die Besteuerung von Wohlfahrtsstaaten: eine Übersicht

Die vorhandene Literatur zur Besteuerung von Wohlfahrtsstaaten und zur Verschiedenartigkeit der einzelnen Steuersysteme weist eine erhebliche Variationsbreite auf und ist je nach Fachrichtung unterschiedlich fein verästelt. Mit diesem Kapitel wird ein Überblick zum aktuellen Forschungsstand geschaffen, wobei die bedeutsamsten Theorien und Vertreter aufgezeigt werden. Auf eine ausführliche Beschreibung der institutionellen Aspekte der Besteuerung wird zugunsten der Übersichtlichkeit verzichtet, zumal diese im empirischen Teil der Arbeit explizit behandelt werden.

Bellak und Leibrecht stellen die theoretische Basis zum Steuerwettbewerb auf Theorien, welche allesamt das Grundschema ö konomischer Effizienz verfolgen.¹² Dabei verorten sie den Steuerwettbewerb zwischen drei verschiedenen Strängen: der durch Eigennutz induzierten Ausdehnung des öffentlichen Sektors, der ineffizienten Bereitstellung öffentlicher Güter aufgrund zu Verzerrung führender, weil ungleicher Steuern auf mobile Steuerbasen und einem Ansatz der ökonomischen Geografie, wonach relativ weit entwickelte Volkswirtschaften geringfügig höhere Steuern zu erheben in der Lage sind, ohne eine Abwanderung mobiler Besteuerungsbasen fürchten zu müssen.¹³ Wagschal differenziert grundlegender und unterteilt die Literatur zur Erklärung der Besteuerung in finanzwissenschaftliche, politökonomische und politikwissenschaftliche Ansätze.¹⁴

Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die wichtigsten Erklärungsansätze, die sich mit Entstehung, Ausgestaltung und Funktion der Besteuerung befassen. Darauffolgend wird kurz auf die Ansätze unter Nennung der wichtigsten Vertreter - und gegebenenfalls der vorgenommenen Modifikationen der Erklärungsansätze - eingegangen.

Tabelle 1: Theoretische Erklärungsansätze der Besteuerung nach Fachrichtung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Reding/Müller (1999), Brümmerhoff (2001), Stiglitz/Schönfelder (2000) sowie Wagschal (2007).

In der finanzwissenschaftlichen Steuerliteratur bilden die ‚Optimalsteuertheorien‘ die Grundlage.¹⁵ Basierend auf der allgemeinen Wohlfahrtstheorie wird die gesamtgesellschaftliche Wohlfahrt wird unter Effizienz-, Gerechtigkeits- und Verteilungsaspekten sowie alternativen Restriktionen erfasst und - unter Verwendung des bestmöglichen Steuersystems - maximiert.¹⁶ Obwohl die Literatur über die Problematik der optimalen Besteuerung bis in das 19. Jahrhundert zurückreicht, arbeitete Ramsey 1927 erstmals eine analytische Formulierung und einen Lösungsansatz für die Besteuerung von Gütern aus.¹⁷ Innerhalb der Optimalsteuertheorien gibt die Ramsey - Regel an, wie Güter - ohne die Option zur Erhebung einer Pauschalsteuer - bestenfalls zu besteuern sind. Die Steuersätze sollen sich an den inversen Preiselastizitäten der Nachfrage orientieren: je empfindlicher die Güternachfrage auf Änderungen des Steuersatzes reagiert, desto kleiner soll der Steuersatz auf das jeweilige Gut ausfallen.¹⁸ Das (staatliche) Dilemma, unter möglichst geringen Verzerrungen Steuereinnahmen zu generieren, wurde von Corlett und Hague erweitert¹⁹ und ist bis heute Gegenstand umfangreicher Abhandlungen. Welcher Art die Steuer für eine optimale Bereitstellung öffentlicher Güter sein soll, postuliert Samuelson in seinem Standardaufsatz: Steuern auf Boden haben danach die geringste Verzerrungswirkung, und - abstrahiert man von Gleichheit und Durchführbarkeit - bilden Pauschalsteuern die bestmögliche Art der Besteuerung.²⁰ Pigou und Stiglitz stellen dagegen auf einen post - utilitaristischen Ansatz ab und verwenden das Pareto - Kriterium zur Ermittlung optimalen Besteuerung.²¹ Ansätze zur Investitionsneutralität zielen auf ein Steuersystem, welches die Anreize für Investitionen nicht verzerrt; mitunter einbezogen werden auch Wahl des Ortes, Finanzierungsquellen und Wahl der Rechtsform.²² Die Schwierigkeit der Erhebung von Pauschalsteuern wird von Diamond und Mirrlees aufgegriffen. Die Besteuerung von Einkommen und Waren kann eine optimale Steuerstruktur für die Maximierung der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt hervorbringen, auch wenn das Pareto - Optimum nicht erreicht wird.²³

Bei den politikwissenschaftlichen Ans ä tzen zur Erklärung der Besteuerung existieren ebenfalls etablierte Theorien und Hypothesen, welche zur Erklärung der Steuerpolitik modifiziert wurden bzw. werden können. Die Vetospielertheorie von Tsebelis versucht die Wahrscheinlichkeit einer Änderung des Status quo über die Vetomacht der involvierten - individuellen oder kollektiven - Akteure zu erklären.²⁴ Die Stabilität der Staatstätigkeit und damit die Nichtabkehr vom Status quo steige, je höher die Anzahl und interne Kohäsion involvierter Vetospieler, je größer deren ideologische Distanz, die Amtsdauer der Regierung und Größe der politisch - ideologischen Differenz zur Vorgängerregierung sei.²⁵ Die Erweiterung des Modells durch Kaiser wird von Schmidt aufgegriffen und zu einem Vetospieler - Index operationalisiert, welcher die Finanzierung sozialpolitischer Arrangements inkludiert.²⁶ Die Lehre von der Parteiendifferenz versucht Unterschiede in der Staatstätigkeit anhand der politisch - ideologischen Ausrichtungen der Parteien zu erklären. Um Steuerpolitik ergänzt wird die These von Tufte (1978), der Maßnahmen wie Steuererhöhungen oder den Rückgang von Transferzahlungen in der Nachwahlzeit erwartet.²⁷ Der Sperrklinkeneffekt bezieht sich auf die Schwierigkeit, einmal etablierte Prozesse bzw. Ausgabensteigerungen rückgängig machen zu können.²⁸ Durch die bei gesellschaftlichen Umwälzungen erzwungenen Einnahmesteigerungen in Form von Steuern kann diese These auf die Erklärung der Besteuerung angewandt werden.²⁹ Die Theorie von der Politikerblast versucht den begrenzten Handlungsspielraum von Regierungen aufgrund früherer wirtschafts- oder hier: steuerpolitischer Maßnahmen zu begründen.³⁰ Die in der Vergangenheit etablierten Steuersysteme seien danach in einer Pfadabhängigkeit verhaftet, wodurch Reformen erschwert, oder sogar - dem Ansatz von Rose folgend - von Politikern lediglich anhand ideologischer Absichten zur Verminderung der politischen Kosten der Besteuerung eingesetzt würden.³¹

Aus polit ö konomischer Perspektive existieren weitere Ansätze. Brennan und Buchanan folgend wird der Wohlfahrtsstaat die ihm zu Verfügung stehenden Steuerinstrumente maximal ausreizen - daher bedarf es Möglichkeiten zur Eingrenzung der Monopolstellung der Regierung, der Ausweitung des Leviathan.³² Gegen das von Brennan und Buchanan verwendete Medianwählermodell und für Modell des probabilistischen Wählers entscheiden sich Hettich und Winer;³³ zum Schluss ihrer Analyse argumentieren sie für „a broader view that is commonly adopted in research on taxation, believing that it is both useful and necessary to see tax policies in the context of a wider system and to acknowledge the importance of linkages among various parts or elements of the overall structure.“³⁴

Ebenfalls innerhalb der Neuen Politischen Ökonomie ist das Konzept der Wählerbeweglichkeit anzusiedeln. Im Mittelpunkt steht derjenige Teil der Wählerschaft, der aufgrund wirtschaftspolitischer Fehlleistungen der Regierung bereit ist, zur Opposition überzutreten.³⁵ Das Verhalten der Wechselwähler richtet sich unter anderem an den Auswirkungen der Regierungspolitik auf das Einkommen der Wähler und parteipolitischen Präferenzen aus³⁶, was - unter dem Einfluss eines unvollkommenen Informationsgrades der Wählerschaft - als Indiz für eine parteipolitische Steuerprogrammatik gewertet werden kann, welche den Wählern die Entscheidungsfindung erleichtert. Der Ansatz der rationalen Ignoranz erklärt die Charakteristika der Besteuerung aufgrund der marginalen Entscheidungskraft einzelner Wählerstimmen und der daraus resultierenden Wahrscheinlichkeit der Nichtwahl. Der - durch die entfallene Notwendigkeit zur Beschaffung eigener Information über die Steuerprogrammatik der Parteien - entstandene zusätzliche Gestaltungsspielraum würde von Regierungen dazu genutzt, Wähler möglichst unmerklich, respektive durch steigende indirekte Steuern, zu belasten.³⁷ Die These vom Unterbietungswettbewerb zielt darauf ab, dass aufgrund des zwischenstaatlichen Steuerwettbewerbs, welcher zu einem race to the bottom führe, der Wohlfahrtsstaat durch erodierende Steuereinnahmen in seiner Staatstätigkeit eingeschränkt würde. Zum Ausgleich von Verlusten auf der Einnahmeseite wurde eine Verschiebung der Steuerlast auf weniger mobile Faktoren (Arbeit, Konsum) erwartet.³⁸ Vor allem bei der Kapital- und Unternehmensbesteuerung bestünde die Gefahr eines sinkenden Anteils am Gesamtsteueraufkommen.³⁹ Der Fiskalföderalismus befasst sich mit der allokativen und effizienzorientierten Ausgestaltung föderaler Systeme.⁴⁰ Fragen über die fiskalischen Zuständigkeiten die Erhebungssouveranität von Finanzierungslasten zwischen den Ebenen stehen im Vordergrund.⁴¹ Danach lassen sich durch ‚voting by feet‘ die Individuen in derjenigen Gemeinde nieder, welche gemäß ihren Präferenzen die optimale Kombination von Steuerbelastung und öffentlichen Leistungen bereitstellt.⁴² Explizit auf Steuererhebung innerhalb von Kompetenzbereichen und die potentielle Abwanderung mobiler Faktoren in geringer besteuerte Gebietskörperschaften sowie die optimale Ausgestaltung eines intergouvernementalen Finanzausgleichs geht Oates ein.⁴³

3.2. Typologien der Wohlfahrtsstaaten unter Besteuerungsaspekten

Die ältesten Typologien zur systematischen Erfassung und Verringerung der Komplexität von Wohlfahrtsstaaten gehen auf Wilensky, Titmuss, Leibfried und Esping-Andersen zurück, wobei nach Abrahamson die drei letztgenannten die Basis für etliche Arbeiten zu dieser Thematik bilden.⁴⁴ Die wachsende Vielfalt dieses Forschungszweiges versuchen Arts und Gelissen einzufangen, und machen neben Esping-Andersens Einteilung sechs alternative Typologien für diejenigen Wohlfahrtsstaaten aus, welche den Zuordnungskriterien der three worlds of capitalism nicht (optimal) entsprachen.⁴⁵ Zur Kontinuität der Zuordnung der WS zu spezifischen Typen erklärt Esping-Andersen schließlich selbst:

“Typologies are problematic because parsimony is bought at the expense of nuance, but especially because they are inherently static. They provide a snapshot of the world at one point in time and do not easily capture mutations or the birth of new species. Any typology of welfare regimes therefore remains valid only as long as history stands still.”⁴⁶

Die Integration von Steuern als Indikatoren für die Ausbildung einer Wohlfahrtsstaatstypologie verwendeten Castles und Mitchell, deren Klassifizierung die Typen Liberal, Conservative, Non-Right Hegemony und Radical einschließt.⁴⁷ Einen rein steuerzentrierten Ansatz indes verfolgt Wagschal: für seine Clusteranalyse aus den drei Dimensionen Steuerstruktur, Steuerbelastung und spezifischen Systemeigenschaften verwendet er 144 Variablen.⁴⁸ Die Ergebnisse der Analyse dieses 21 Staaten umfassenden OECD - Ländersamples wurden in vier families of taxation eingeteilt: liberal-konservativ, christdemokratisch, sozialdemokratisch-skandinavisch sowie peripher-residual.⁴⁹

Durch die Verwendung dreier Dimensionen und die Konzentration auf Einkommens-, Körperschafts- und Umsatzsteuer als spezifische Systemcharakteristika eignen sich die Resultate sehr gut für die Beantwortung der in dieser Arbeit aufgestellten Hypothesen. Die Einordnung der Länder in die vier Besteuerungsfamilien bildet den Ausgangspunkt meiner Auswahl des Untersuchungssamples, zur Vermeidung repetitiver Erklärungen wird die Fallauswahl im Abschnitt 3 dieses Kapitels explizit erläutert.

Die aus der Untersuchung resultierende Wesensverwandtschaft dieser Besteuerungsfamilien zu Esping-Andersens worlds of capitalism - Typologie ist auffällig;⁵⁰ trotz unterschiedlichen Besteuerungslogiken sind die Besteuerungscluster nach Wagschal vorwiegend durch parteipolitische und konfessionelle Zusammensetzung determiniert.⁵¹

3.3. Hypothesen und Fallauswahl

Die Dualität der Aussagen zur Schädlichkeit der Wirkungen des Steuerwettbewerbs sind bemerkenswert: fürchtet Sinn erhebliche Folgen für die Finanzierung sozialpolitischer Arrangements,⁵² argumentiert Garrett diametral gegen negative Auswirkungen und negiert einen kausalen Zusammenhang zwischen Unterbietungswettbewerb und einer Erosion der Besteuerungsbasen.⁵³ Die gespaltenen Positionen zu den Wirkungen des Steuerwettbewerbs werden anhand von vier Länderbeispielen analysiert. Der Steuerwettbewerb folgt der Definition von Bellak und Leibrecht und beschreibt die “non-cooperation of independent jurisdictions in taxation with an impact on the allocation of tax bases between jurisdictions.”⁵⁴

Die Frage, ob die wohlfahrtsstaatliche Performance durch den Steuerwettbewerb bedroht ist, kann letztlich nur empirisch beantwortet werden. Am Beispiel der Schweiz illustriert Feld den Gehalt mehrerer Hypothesen,⁵⁵ und kommt zu dem Schluss, dass Steuerwettbewerb überwiegend positive Effekte zu verzeichnen hatte.⁵⁶ Wird die Untersuchung auf mehrere OECD - Länder ausgeweitet, ergibt sich nach ihm ein differentierteres Bild: Wanderungsbewegungen in niedrigbesteuerte Regionen bzw. Regionen mit hohen Transferzahlungen fänden statt, hinreichende Evidenz für die Umverteilungsthese⁵⁷ lässt sich jedoch ad hoc nicht isolieren.⁵⁸ Wird dagegen explizit die Kapitalmobilität untersucht, bestünden hinreichende Argumente zum Einfluss fiskalischer Differenzen auf Investitionsentscheidungen von Unternehmen.⁵⁹

Die Ausgangshypothese einer Erosion der Finanzierungsbasis durch Steuerwettbewerb wird anhand der vier Wohlfahrtsstaaten Deutschland, Dänemark, dem Vereinigten Königreich und Irland überprüft. Die Auswahl des Ländersamples orientiert sich an Wagschals families of taxation⁶⁰, wobei jeder dieser Wohlfahrtsstaaten aufgrund seiner Steuerstruktur, Steuerbelastung und spezifischen Systemeigenschaften einer anderen ‚Besteuerungsfamilie‘ zugerechnet wird.⁶¹ Um die Heterogenität des Untersuchungssamples zu verstärken, werden Wohlfahrtsstaaten ausgewählt, deren Anteile der unterschiedlichen Abgabenarten sich relativ stark voneinander unterscheiden.⁶² Im Analysesample sollen zudem alle drei Wohlfahrtsstaatstypen der ‚three worlds of capitalism‘ vertreten sein, was durch die im Kapitel 3b erklärten Schnittmengen erfüllt ist.⁶³ Mit der Fallauswahl wird darüber hinaus jeweils ein Wohlfahrtsstaat der - unter Einbezug steuerlicher Aspekte entwickelten - Typologie von Castles und Mitchell eingebracht.⁶⁴ Zweck dieses Untersuchungsdesigns soll sein, dass neben rein steuerlichen Aspekten auch andere Faktoren der vergleichenden Wohlfahrtsstaatslehre einfließen können.

Die Haupthypothese wird in zwei Nebenhypothesen (‚zentrale Hypothesen über den Steuerwettbewerb‘) unterteilt, welche erfüllt sein müssten, um die Haupthypothese ‚Erosion der Finanzbasen durch Steuerwettbewerb‘ zu stützen. Die folgende Übersicht veranschaulicht den Zusammenhang:

Abbildung 1: Steuerwettbewerb - Zentrale Wirkungsstränge und Hypothesen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung

Folgende vier Indikatoren werden untersucht und sollten, falls Steuerwettbewerb in ein race to the bottom und dadurch in sinkende Einnahmen mündet, nachgewiesen werden können:

1. Absinken des Anteils direkter Steuern, insbesondere auf den Faktor Kapital

2. Höhere Besteuerung des Faktors Arbeit

3. Anstieg des Anteils indirekter Steuern (Konsum bzw. Verbrauch⁶⁵ )

4. Absinken der Ausgabenlevel für wohlfahrtsstaatliche Arrangements

Die Indikatoren werden in dieser Reihenfolge über die vorhandenen empirischen Daten an den Wohlfahrtsstaaten geprüft. Der intensivsten und ausführlichsten Analyse unterliegt der Faktor Kapital, bei welchem - aufgrund der in Relation zu den beiden anderen Faktoren höheren Mobilität - die stärksten Effekte erwartet wurden.

Der Fokus wird hierbei auf die Unternehmensbesteuerung gelegt. Für den Faktor Arbeit bildet die Einkommensbesteuerung und die Höhe der Sozialabgaben die Basis der Analyse, für Verbrauch die Mehrwertsteuer. Die Steuern auf Energie, Tabak und Alkohol werden einbezogen, falls deren Anteil an den nationalen Konsumsteuern für das Ergebnis relevant relativ hoch zu den europäischen Staaten ist. Die Auswahl der Indikatoren basiert auf der Relevanz der einzelnen Steuerarten für die Finanzierung wohlfahrtsstaatlicher Arrangements und bildet einem Querschnitt der in der vorhandenen Literatur zum Steuerwettbewerb verwendeten Messgrößen und Indizes. Neben den Steuerquoten (des jeweiligen [Produktions- ] Faktors) werden die impliziten Steuersätze auf die Hypothesen geprüft. Die These betreffend den Wettbewerb um mobile Produktionsfaktoren ist nicht Bestandteil der Arbeit und wird ausgeblendet. Der Vergleichbarkeit und Substanz wegen werden Körperschaftssteuer, Steuer auf Einkommen, Mehrwertsteuer sowie Abgaben zur sozialen Sicherung in die Analyse einbezogen,⁶⁶ da in jedem europäischen Wohlfahrtsstaat diese Steuern die Haupteinnahmequellen an Finanzmitteln darstellen.⁶⁷

Das Hauptaugenmerk der Untersuchung liegt im Zeitintervall [1995;2008],⁶⁸ wobei mit Anfang dieses Intervalls die These, wonach der Steuerwettbewerb zu einem race to the bottom führe, verstärkt aufkam und zahlreiche Schriften Eingang in die wissenschaftliche Literatur fanden.⁶⁹ Die vorhergehende Entwicklung wird ebenfalls skizziert und hinreichend mit Daten belegt.

3.4. Abgrenzung von Steuern, Abgaben und Beiträgen im internationalen Vergleich, Besonderheiten in den Steuer- und Abgabenbelastungsindikatoren

Begründet werden können generelle Abgaben (Steuern, Zölle und Abschöpfungen) sowohl über das Leistungsfähigkeitsprinzip (ability to pay principle) als auch das Äquivalenzprinzip (benefit principle). Der entscheidende Unterschied zwischen Steuern und anderen Abgabenarten liegt im Anspruch auf (Gegen-) Leistung, welcher bei Steuern, im Gegensatz zu Beiträgen und Gebühren, nicht vorliegt (§ 3 Abs. 1 AO).

Die nationalstaatlichen Steuersysteme weisen, selbst innerhalb der OECD - Länder, eine starke Variationsbreite auf: Klassifizierungen erfolgen nach Struktur und Funktion⁷⁰, Steuerbelastung und spezifischen systemischen Eigenschaften.

Um der Übersichtlichkeit willen und aus Berücksichtigung der impliziten Steuersätze⁷¹ eignen sich die von der EU Kommission herausgegebenen Taxation trends in the European Union gut für Verschiebungen der Steuerlasten innerhalb der Steuerarten, wohingegen die OECD Revenue Statistics für die Ermittlung der Veränderung der Steuer- und Abgabenquoten besser geeignet sein sollen.⁷² In dieser Arbeit wird der Schwerpunkt auf die Definitionen des European Systems of Accounts⁷³ (ESA) gelegt, welcher sowohl bei den taxation trends als auch bei der Publikation revenue statistics zur Anwendung kommt.⁷⁴ Der Defintionskatalog in den Analysen der OECD und des IMF weicht kaum davon ab.⁷⁵ Trotzdem erscheint die Konzentration auf eine Interpretationsquelle, im weiteren Verlauf die Definitionen des ESA, sinnvoll.

Das nachfolgende Schema verdeutlicht die vorgenommene Trennung der anfallenden Steuerarten nach deren BMG und die bei der Abgrenzung auftretenden Schwierigkeiten.

Tabelle 2: Einteilung der Steuerarten in die Kategorien Kapital, Arbeit und Verbrauch nach dem ESA 95

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung unter Verwendung der Taxation Trends in the European Union (2010)

Zwar basieren die impliziten Steuersätze ebenfalls auf den ESA 95 - Definitionen, trotzdem weicht die Zuordnung der ITR auf Kapital, Arbeit und Konsum von der Aufteilung der Steuern nach ihrer ökonomischen Funktion ab, wie die folgende Übersicht über die Komponenten des jeweiligen (Produktions-) Faktors präzisiert.

Tabelle 3: Zusammensetzung der ITR auf Kapital, Arbeit und Konsum

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung unter Verwendung der Erläuterungen im Anhang der Publikation Structures of the Taxation Systems in the European Union der Europäischen Kommission (2010), S. 369 ff.

Die impliziten Steuers ä tze messen die tatsächliche durchschnittliche Abgabenbelastung der Einkommensarten - mithilfe der gesamten Steuereinnahmen wird der prozentuale Anteil jedes (Produktions-) Faktors an der möglichen BMG ausgedrückt.⁷⁶ Aussagen über Verschiebungen innerhalb der Faktoren, zum Beispiel durch die Verbreiterung der BMG, sind dadurch - im Gegensatz zur reinen Tarifbetrachtung bei Steuern - möglich und für eine differenzierte Bewertung der Ergebnisse unabdingbar. Die Grenzen liegen, neben der diffizilen Ermittlung der Kapitaleinkünfte aus der VGR,⁷⁷ in der generellen Schwierigkeit der Separierung der der Steuern nach Einkommensart, da einige Steuern mit mehreren Einkommensquellen (einer [juristischen oder natürlichen] Person) verortet sind.⁷⁸ Speziell für den Faktor Kapital wird in der Untersuchung der vier Wohlfahrtsstaaten im Bereich Unternehmensbesteuerung neben den o. g. Messwerten die effektive Grenz- und Durchschnittssteuerbelastung⁷⁹ berücksichtigt, so dass neben den vergangenheitsbezogenen Maßzahlen (Steuerquoten und implizite Steuersätze) auch die Aussagekraft zukunftsbezogener Methoden - welche hypothetische Bewertungen anhand geltenden Rechts vornehmen⁸⁰ - vorliegt.

¹ Vgl. Wessels (2008), S. 30.

² Ebd., S. 401.

³ EU-Kommissionspräsident Barroso äußerte in seiner „Rede zur Lage der Union“ die Absicht zur zukünftigen Finanzierung von Aufgaben aus Eigenmitteln anstelle von Transfers der Mitgliedsstaaten. Vgl. Barroso (2010), S. 8 f., (Internetquelle). Offen blieb, ob diese aus einer Steuer auf europäischer Ebene generiert werden sollen, oder z.B. durch den Zugriff auf Einnahmen aus der Versteigerung von Emissionszertifikaten.

⁴ Vgl. Becker (2004), S. 2.

⁵ Vgl. Tanzi (2002): S. 123 ff. sowie Sinn (2004): S. 4 ff.

⁶ Vgl. Exbrayat, Madiès und Riou (2010), S. 480 ff.

⁷ Vgl. Zodrow und Mieszkowski (1986): S. 356 ff. sowie das Modell von Tiebout (1956): S. 416 ff.

⁹ Vgl. Becker (2005), S. 3.

⁸ Ebd., S. 39.

¹⁰ Vgl. Griffith und Klemm (2004): S. 3 ff.

¹¹ Eine Übersicht über Haupt- und Nebenhypothesen sowie die Indikatoren findet sich im Kapitel 3.3 auf Seite 12 ff.

¹² Vgl. Bellak und Leibrecht (2007), S. 31 f.

¹³ Vgl. ebd. Die drei Stränge basieren auf den Arbeiten von Brennan und Buchanan (1980), Zodrow und Mieszkowski (1986) sowie Baldwin und Krugman (2004).

¹⁴ Vgl. Wagschal (2003), S. 263.

¹⁵ Eine ausführliche Übersicht zur Entstehung der verschiedenen Theorien über die optimale Besteuerung liefert Sandmo (1975).

¹⁶ Vgl. Findling (1995), S. 1 f.

¹⁷ Vgl. Sandmo (1975), S. 38.

¹⁸ Vgl. Ramsey (1927), S.

¹⁹ Für den Drei-Güter-Fall siehe Corlett und Hague (1953), einen Ansatz mit vielen Gütern liefert Dalton (1979).

²⁰ Vgl. Samuelson (1986), S. 138 ff.

²¹ Vgl. Stiglitz (1987), S. 991 ff.

²² Vgl. Devereux und Sørensen (2005), S. 3.

²³ Vgl. Diamond und Mirrlees (1971), S. 8 f. Zur detaillierten Ausführung der einzelnen Steuerarten siehe S. 261 ff.

²⁴ Vgl. Wagschal (2007), S. 331.

²⁵ Vgl. Tsebelis (1995), S. 295 ff.

²⁶ Zur Erweiterung des Vetospieleransatzes vgl. Kaiser (1998), S. 525 ff. Zu den Änderungen in der Operationalisierung vgl. Schmidt (2001), S. 166 ff.

²⁷ Vgl. Schmidt/Ostheim (2007), S. 53.

²⁸ Insbesondere Ausgabensteigerungen nach ökonomischem Schocks, z.B. infolge einer Rezession oder eines Krieges. Vgl. Higgs (1985), S. 3 ff.

²⁹ Vgl. Wagschal (2007), S. 333.

³⁰ Vgl. Ostheim/Schmidt (2007), S. 85 ff.

³¹ Vgl. Rose (1985), S. 308 ff.

³² Vgl. Brennan/Buchanan (1979), S. 12 sowie vgl. Brennan/Buchanan (1984), S. 71 ff.

³³ Die Entscheidung fällt auf das Modell des probabilistischen Wählers, da auch bei der Analyse multidimensionaler Entscheidungsprobleme relativ robuste Gleichgewichtslösungen erreicht werden. Hettich und Winer beschränken sich damit nicht auf eine partielle Analyse eindimensionaler Entscheidungsprobleme. Vgl. hierzu Ganghof (2000), S. 611. In ihrer Analyse erarbeiten sie eine praktikable Alternative zum Lindahl - Gleichgewicht. Vgl. Hettich/Winer (1999), S. 285.

³⁴ Hettich/Winer (1999), S. 286.

³⁵ Vgl. Zohlnhöfer (1980), S. 86.

³⁶ Weitere Determinanten für das Ausmaß der Wählerbeweglichkeit - neben parteipolitischen Präferenzen sowie den Auswirkungen politischer (Fehl-) Leistungen - sind der Homogenitätsgrad der von den Parteien angebotenen programmatischen Alternativen und der Informationsgrad der Wähler. Vgl. Zohlnhöfer (1980), S. 91.

³⁷ Vgl. Findling (1995), S. 60 f., sowie 68 f. Die Rücksicht auf Wählerpräferenzen stelle dennoch das schwerwiegendste Hindernis auf dem Weg einer Steuerreform dar. Findling plädiert daher für eine wählerunabhängige, überparteilich eingesetzte Kommission, um Steuerreformen zu größerem Erfolg zu verhelfen. Vgl. ebd., S. 291 f.

³⁸ Vgl. Tanzi (2002): S. 123 ff. sowie Sinn (2004): S. 4 ff.

³⁹ Vgl. Scharpf (1997), S. 531.

⁴⁰ Vgl. Oates (2008), S. 314 ff.

⁴¹ Vgl. Seitz (2003), S. 2 f.

⁴² Vgl. Feld (1999), S. 29.

⁴³ Vgl. Oates (1999), S. 1125 ff.

⁴⁴ Vgl. Abrahamson (1999), S. 395 ff.

⁴⁵ Vgl. Arts/Gelissen (2002), S. 142 ff. Zu nennen sind die Typologien von Leibfried (1992), Castles/Mitchell (1993), Siaroff (1994), Ferrera (1996), Bonoli (1997) und Korpi/Palme (1998).

⁴⁶ Esping-Andersen (1999), S. 73.

⁴⁷ Vgl. Abrahamson (1999), S. 404. Die Klassifizierung in families of nations ist Ergebnis eines Vergleichs der Ausgabenlevel auf Haushaltsebene, der Leistungsgleichheit sowie der Einkommens- und Ertragssteuern.

⁴⁸ Zur Extraktion der Cluster aus den Daten verwendet Wagschal 144 Variablen. In der Dimension ‚Steuerstruktur‘ wird der Anteil einer Steuerkategorie am Gesamtsteueraufkommen gewertet (z.B. Anteil der Besteuerung von Einkommen am Gesamtsteueraufkommen); insgesamt enthält die Analyse zwölf dieser Quoten. Die Dimension ‚Steuerbelastung‘ enthält die Steuerbelastung in Relation zum BIP und mehrere Steuerbelastungsindikatoren (Grenz- und Durchschnittssteuerbelastung sowie den Steuerkeil). Die dritte Dimension ‚Spezifische Systemeigenschaften‘ beinhaltet die Steuersätze für Einkommens-, Körperschafts- und Umsatzsteuer sowie zentrale Charakteristika wie z.B. Anrechnungsmöglichkeiten. Vgl. Wagschal (2005), S. 105 ff.

⁴⁹ Vgl. Wagschal (2005), S. 105 ff.

⁵⁰ Der Vergleich zwischen Wagschals families of taxation und Esping-Andersens worlds of capitalism zeigt deutliche Parallelen: so weisen die liberal-konservativen „Archetypen“ der Clusteranalyse Wagschals insofern Ähnlichkeiten mit den liberalen Typen Esping-Andersens (anhand des De- Kommodifizierungsindex) auf, als dass diese größtenteils übereinstimmen. Ebenso verhält es ich mit dem sozialdemokratischen und dem konservativen Typ, letzterer ist verknüpft mit dem christdemokratisch - kontinentaleuropäischen sowie dem peripher - residualen Cluster, welche strukturell gleichartig sind. Vgl. Esping-Andersen (1990), S. 52 sowie Wagschal (2005), S. 105 ff.

⁵¹ Wagschal macht neben geografischen Interdependenzen parteipolitische Präferenzen der Regierungen und konfessionelle Faktoren als Gründe für die unterschiedliche Ausprägung der Besteuerungsfamilien aus. Vgl. ebd., S. 108 ff.

⁵² Vgl. Sinn (2004), S. 3 ff.

⁵³ Vgl. Garrett (1995), S. 682 f.

⁵⁴ Bellak/Leibrecht (2007), S. 14.

⁵⁵ Vgl. Feld (1999), S. 95 ff. Feld macht drei Hypothesen in Bezug auf den Steuerwettbewerb aus: Mobilitätshypothese sowie Effizienz- und Umverteilungsthese.

⁵⁶ Vgl. ebd., S.

⁵⁷ Die Umverteilungsthese erläutert Feld wie folgt: „Mit freien Faktorbewegungen und Regierungen, die aus nationaler Sicht Pareto-optimale Umverteilungspolitiken verwirklichen wollen wird Umverteilung im fiskalischen Wettbewerb unmöglich.“ Feld (1999), S. 97.

⁵⁸ Vgl. ebd., S. 158.

⁵⁹ Vgl. ebd., S. 99 f.

⁶⁰ Vgl. Wagschal (2005), S. 105 ff.

⁶¹ Zur Übersicht über die Besteuerungsfamilien siehe Anhang 1.

⁶² Zur Aufteilung des Gesamtsteueraufkommens in die verschiedenen Abgabenarten siehe Anhang 2.

⁶³ Vgl. Esping-Andersen (1990), S. 52.

⁶⁴ Vgl. Arts und Gelissen (2002), S. 149 f.

⁶⁵ Äquivalente Verwendung der Begriffe Konsum und Verbrauch. 14

⁶⁶ Zur Struktur der Besteuerungssysteme innerhalb der Europäischen Union vgl. Europäische Kommission (2006).

⁶⁷ Zur Aufteilung des Gesamtsteueraufkommens in die verschiedenen Abgabenarten siehe Anhang 2.

⁶⁸ Soweit nicht anders vermerkt, handelt es sich bei allen folgenden Ausführungen um dieses Zeitintervall.

⁶⁹ Vgl. Wagschal (2003), S. 269.

⁷⁰ Vgl. Europäische Kommission (2006), S. 41 ff., (Internetquelle). Die Funktionen werden zwischen Konsum, Arbeit und Kapital differenziert.

⁷¹ Definition: Implizite Steuerquote auf Kapitaleinkommen[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten](exklusive des Kapitaleinkommen des Staatssektors). Zur Ermittlung wird dazu das ESA 95 (European Systems of Accounts) verwendet, das in den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union einheitlich definiert ist. Vgl. Europäische Kommission (2006), S. 386 ff.

⁷² Vgl. Bundesfinanzministerium (2010), S. 3 f.

⁷³ Zu den Definitionen des ESA 95 vgl. EUR-LEX (2011).

⁷⁴ Vgl. European Commission (2010), Anhang, S. 376 ff.

⁷⁵ Zum Vergleich mit anderen Definitionskatalogen vgl. OECD (2010), S. 303 ff.

⁷⁶ Vgl. zur Definition der ITR Europäische Kommission (2006), S. 386 ff.

⁷⁷ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (2009), S. 8.

⁷⁸ Vgl. Europäische Kommission (2010), S. 388.

⁷⁹ EMTR (Effektive Grenzsteuerbelastung) und EATR (Effektive Durchschnittssteuerbelastung). Mit diesen zukunftsorientierten Messmethoden wird versucht, Abgrenzungsschwierigkeiten und Besonderheiten nationaler Besteuerungskonzeptionen zu minimieren. Dabei wird die effektive zukünftige Steuerbelastung prognostiziert, um Aussagen über die Standort- und Investitionsbedingungen machen zu können. Vgl. Sprengel (2004), S. 4 f.

⁸⁰ Zu den Vorteilen zukunftsbezogener Betrachtungen vgl. Bellak/Leibrecht (2007), S. 15 f.