Öffentliche Infrastrukturen im Primärrecht der EU

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

2. Definition der öffentlichen Infrastrukturen und Begriffsabgrenzung

3. Europäische Kompetenzordnung
3.1. Quellen des Unionsrechts
3.2. Aufbau der Kompetenzordnung
3.3. Kompetenzkategorien
3.4. Grenzen der Kompetenzausübung - Europäische Schrankentrias
3.4.1. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
3.4.2. Subsidiaritätsprinzip
3.4.3. Verhältnismäßigkeitsprinzip
3.5. Anwendungsvorrang

4. Sektorenspezifische Infrastrukturrechtskompetenzen im Primärrecht
4.1. Transeuropäische Netze (TEN)
4.1.1. Gegenstand und Ziele der Kompetenz nach Art. 170 AEUV
4.1.2. Handlungsinstrumente der Union nach Art. 171 I AEUV
4.2.Verkehr
4.2.1. Verkehrskompetenz im System des AEUV
4.2.2. Verkehrspolitikkompetenz aus Art. 90 ff. AEUV
4.3. Energie
4.3.1. Energiekompetenz im System des AEUV
4.3.2. Energiekompetenz nach Art. 194 AEUV
4.3.2.1. Funktionieren des Energiemarktes (Art. 194 I lit. a AEUV)
4.3.2.2. Energieversorgungssicherheit (Art. 194 I lit. b AEUV)
4.3.2.3. Energieeffizienz, Energieeinsparungen, neue und erneuerbare Energien (Art. 194 I lit. c AEUV)
4.3.2.4. Interkonnektion der Energienetze (Art. 194 I lit. d AEUV)
4.3.3. Kompetenzkonkurrenzen
4.3.3.1. Art. 122 I AEUV
4.3.3.2. Art. 170 ff. AEUV
4.4. Rechtsetzungsverfahren in den untersuchten Bereichen

5. Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Um technischem Fortschritt, geändertem Nachfrageverhalten der Haushalte und neuen politischen Rahmenbedingungen entsprechen zu können, steht der Bereich der öffentlichen Infrastrukturen in Europa vor neuen Herausforderungen. Für den europäischen Binnenmarkt, als unmittelbares Ziel aus den Gründungsverträgen der Europäischen Union (EU), ist der Infrastrukturbereich von besonderer Bedeutung, da infrastrukturelle Einrichtungen und deren Rahmenbedingungen notwendige Grundlage für den wirtschaftlichen Integrations- und Kooperationsprozess Europas sind.¹ Ziel dieser Arbeit ist es darzustellen, wie weit die Rechtsetzungsbefugnisse der Union in ausgewählten Infrastrukturbereichen reichen. Die Arbeit gibt zunächst eine definitorische Annäherung an den Begriff der öffentlichen Infrastrukturen, verschafft im dritten Abschnitt einen allgemeinen Überblick über die Kompetenzordnung auf europäischer Ebene und stellt im vierten Abschnitt in ausgewählten Infrastruktursektoren die Kompetenzverteilung im Primärrecht der Union dar. Die Arbeit schließt mit einem resümierenden Fazit und gibt einen Ausblick auf mögliche Entwicklungen.

2. Definition der öffentlichen Infrastrukturen und Begriffsabgrenzung

In der Literatur ist eine allgemein gültige und akzeptierte Definition der Begrifflichkeit der Infrastruktur nicht aufzufinden. Eine umfassende und auch in breiten Teilen der Wissenschaft akzeptierte Definition jedoch liefert Jochimsen. Ihm zufolge umfasst der Begriff der Infrastruktur „die Gesamtheit aller materiellen, institutionellen und personalen Anlagen, Einrichtungen und Gegebenheiten […], die den Wirtschaftseinheiten im Rahmen der arbeitsteiligen Wirtschaft zur Verfügung stehen“². Die Infrastruktur kann also als das notwendige Fundament für den arbeitsteiligen Wirtschaftsprozess angesehen werden, auf Grundlage dessen die wirtschaftlichen Einheiten prosperieren können.³ Jochimsen unterteilt die Begrifflichkeit ferner in personale Infrastruktur, welche das gesamte Humankapital einer Volkswirtschaft umfasst, und materielle Infrastruktur,⁴ die wiederum die Basisinfrastruktur, wie z.B. Ver- und Entsorgung, Kommunikation und Verkehr, von der sozialen Infrastruktur, wie z.B. das Bildungs-, Gesundheitssystem und öffentliche Sicherheit, differenziert.⁵

Hermes konkretisiert den materiellen Infrastrukturbegriff, in dem er unter Infrastruktur im engeren Sinne zum einen die Einrichtungen zwischen zwei Orten, die für die Beförderung von Personen, Gütern, Daten, Signalen und Energie benötigt werden, und zum anderen die Dienste versteht, die mit diesen Wegenetzen erbracht werden.⁶

Dieses Begriffsverständnis der öffentlichen Infrastrukturen spiegelt sich auch in den Regelungen der Transeuropäischen Netze (TEN) im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) bzw. im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV⁷ ) wider. In der Literatur wird das dortige Begriffsverständnis ebenfalls in eine physische Komponente, die die untereinander vernetzten Kunstbauten (z.B. Straßen, Kommunikations- und Versorgungsleitungen) umfasst, und eine organisatorische Komponente, die die rechtlichen Rahmenbedingungen (wie z.B. die Zugangs-, Nutzungs-, Unterhaltsund Erneuerungsregelungen) umfasst, unterteilt.⁸

Ausgehend davon fokussiert diese Arbeit ihre Untersuchung im Folgenden auf die öffentlichen Infrastrukturen in den maßgeblichen Bereichen Verkehr, Energie und den TEN im Rahmen der Gewährleistung flächendeckender Angebote der Daseinsvorsorge.⁹

3. Europäische Kompetenzordnung

3.1. Quellen des Unionsrechts

Das Recht der Europäischen Union besteht zum einen aus den zwischen den Mitgliedsstaaten geschlossenen Verträgen, einschließlich der Anhänge und der Protokolle (Primärrecht der Union), und zum anderen aus dem, auf Grundlage der Verträge, von der Union gesetzten Recht (Sekundärrecht der Union).¹⁰ Das Primärrecht der Union wiederum setzt sich rechtlich gleichrangig aus dem Vertrag über die Europäische Union (EUV) und aus dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zusammen, einschließlich zu beiden Verträgen zugehörige Anhänge und Protokolle. Daneben ist die Charta der Grundrechte der Europäischen Union gemäß Art. 6 I EUV rechtsverbindlich und mit beiden Verträgen rechtlich gleichrangig.¹¹

Das sekundäre (abgeleitete) Unionsrecht besteht aus sämtlichen Rechtsakten, also Verordnungen, Richtlinien, Beschlüssen und Empfehlungen, die von den Unionsorganen auf Grundlage der oben genannten Verträge erlassen werden. In den Mitgliedsstaaten entfalten diese Sekundärrechtsakte ihren supranationalen Charakter, da sie insbesondere bei Verordnungen einen Anwendungsvorrang gegenüber nationalen Regelungen besitzen. Dieser Vorrang ist in der Bundesrepublik Deutschland auch verfassungsrechtlich gemäß Art. 23 I Grundgesetz (GG) zulässig.¹²

3.2. Aufbau der Kompetenzordnung

Mit der Festlegung von Zuständigkeiten für die Erfüllung bestimmter Aufgaben einer Organisation werden zwei Ziele verfolgt - erstens wird durch Aufgabenteilung eine Beschränkung und Spezialisierung (und letztendlich eine Optimierung der jeweiligen Leistung) ermöglicht und zweitens dient die Abgrenzung von Befugnissen der Begrenzung von Macht. Durch die Abgrenzung von Zuständigkeiten wird auch der Integrationsprozess legitimiert, da die Zuweisung von Verantwortung erleichtert wird.¹³

Ihre in den Verträgen zugewiesenen Kompetenzen übt die Union mit Hilfe von Rechtsakten aus, welche in den Art. 288 bis 292 näher definiert sind. Die Art des zu erlassenen Rechtstaktes, richtet sich dabei nach den Vorgaben der einzeln zugewiesenen Politikbereiche. Die Zuständigkeitsordnung setzt sich in der Union aus zwei grundlegenden Elementen zusammen, die in Art. 5 EUV, den Grundsätzen der Kompetenzordnung, normiert werden. Einerseits werden die Unionszuständigkeiten über das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung von den Zuständigkeiten der Mitgliedsstaaten abgegrenzt, andererseits gilt bei Ausübung der Kompetenzen durch die Union das Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprinzip.¹⁴

3.3. Kompetenzkategorien

Dem AEUV, ebenso wie bereits zuvor dem EGV, ist kein abschließender Katalog über die Rechtsetzungsbefugnisse der Union zu entnehmen.¹⁵ Der AEUV gliedert die gesetzgeberischen Kompetenzen der Union nach ausschließlichen (Art. 3), geteilten (Art. 4), koordinierenden (Art. 5) und unterstützenden (Art. 6) Kompetenzen und weist ihnen bestimmte Politik bzw. Sachbereiche zu.¹⁶

Gemäß Art. 2 I kann bei einer ausschließlichen Kompetenz nur die Union gesetzgeberisch tätig werden und Rechtsakte erlassen. Die Mitgliedsstaaten werden bei dieser Kompetenzart nur dann tätig, wenn sie von der Union dazu ermächtigt werden oder um einen von der Union erlassenen Rechtsakt durchzuführen bzw. umzusetzen.¹⁷ Die geteilten Kompetenzen stellen gemäß Art. 4 I den Regelfall dar, in dem die Union sich die Zuständigkeit in den in Absatz 2 aufgeführten Hauptbereichen mit den Mitgliedsstaaten ]teilt. Es können in diesen Bereichen sowohl Union als auch Mitgliedsstaaten gesetzgeberisch tätig werden. Die Mitgliedsstaaten dürfen jedoch nur solange tätig werden wie eine Kompetenzausübung durch die Union noch nicht erfolgt ist bzw. erst wieder dann, wenn die Union ihre Kompetenz nicht mehr ausübt.¹⁸ Im Bereich der Koordinierungs- und Unterstützungskompetenz steht gemäß Art. 2 V die Zuständigkeit der Union auf einer Stufe mit der Zuständigkeit der Mitgliedsstaaten, so dass von der Union in diesem Bereich erlassene Rechtsakte keine Harmonisierung der Rechtsvorschriften in den Mitgliedsstaaten herbeiführen darf.¹⁹

3.4. Grenzen der Kompetenzausübung - Europäische Schrankentrias

Kompetenznormen sind zunächst nur Berechtigungsnormen ohne verpflichtenden Charakter für die Unionsorgane, jedenfalls dann, wenn sich aus der jeweiligen Vorschrift im Einzelfall keine konkreten Handlungspflichten, wie zum Beispiel die Vorgabe von Fristen, ableiten lassen.²⁰ Übt die EU ihre Kompetenzen aus, hat sie neben der nationalen Identität der Mitgliedsstaaten (Art. 4 II EUV) auch den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zu beachten (Art. 4 III EUV).²¹ Darüber hinaus gilt neben dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in Art. 5 II EUV für jede Kompetenzausübung der Union ebenso das Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 III EUV) und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (Art. 5 IV EUV), so dass diese drei grundlegenden Voraussetzungen die sogenannte europäische Schrankentrias bilden.²²

3.4.1. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung

Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung wird an zwei Stellen im EUV verdeutlicht. Art. 5 I, II EUV legt explizit dar, dass die Union nur in den Grenzen jener Zuständigkeiten tätig wird, die ihr die Mitgliedsstaaten zur Erreichung der in den Verträgen niedergelegten Ziele übertragen haben. Lässt sich schon daraus schließen, dass eine Unionskompetenz die Ausnahme und die Kompetenz der Mitgliedsstaaten der Regelfall ist, wird dies in Art. 4 I EUV noch einmal bestätigt. Demnach verbleiben alle nicht der Union übertragenen Zuständigkeiten bei den Mitgliedsstaaten.²³ Aus diesem Begrenzungsprinzip ergibt sich ergo eine residuale Kompetenz der Mitgliedsstaaten, die in jenen Bereichen befugt sind und bleiben, in denen der Union keine Zuständigkeit zugewiesen wurde. Ebenfalls wird dadurch ausgeschlossen, dass die Unionsorgane allein eine unionsfreundliche Kompetenzausweitung vornehmen könnten.²⁴

3.4.2. Subsidiaritätsprinzip

In Art. 5 III EUV sind zwei kumulativ und kausal verknüpfte Anforderungen formuliert, die ein Tätigwerden der Union außerhalb ihrer nicht ausschließlichen Zuständigkeitsbereiche legitimieren. Demnach darf die Union nur dann tätig werden, wenn „die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen weder auf zentraler noch auf regionaler noch auf lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können“ (Art. 5 III 1. Hs. EUV) und die diese „wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind“ (Art. 5 III 2. Hs. EUV).

[...]

¹ Vgl. Dauses/Epiney, Abschnitt L, Rn. 6 ff., vgl. Scherer, NVwZ 2010, S. 1321 ff. (1321).

² Jochimsen, S. 145.

³ Vgl. Jacob/Schröter, S. 110 f.

⁴ Vgl. Jochimsen, S. 133 ff. (personale Infrastruktur), S. 108 ff. (materielle Infrastruktur).

⁵ Vgl. Bartel, S. 42; vgl. Jacob/Schröter, S. 111.

⁶ Vgl. Hermes, S. 164 ff.

⁷ Artikel ohne nähere Bezeichnung sind als solche des AEUV anzusehen.

⁸ Vgl. von der Groeben/Schwarze/Erdmenger, Art. 154 EGV, Rn. 6.

⁹ Vgl. die Definition der Europäischen Kommission in der Mitteilung „Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa“, ABl. der EG, C 281 vom 26.9.1996, S. 3.

¹⁰ Vgl. Haratsch/Koenig/Pechstein, S. 27, Rn. 56.

¹¹ Vgl. Baumgartner et al, S. 80 f.

¹² Vgl. Haratsch/Koenig/Pechstein, S. 28, Rn. 59.

¹³ Vgl. Bieber/Epiney/Haag, § 3, Rn. 22.

¹⁴ Vgl. Calliess/Ruffert/Calliess, Art. 5 EUV, Rn. 2; vgl. Hellmann, S. 58.

¹⁵ Vgl. Haratsch/Koenig/Pechstein, S. 73, Rn. 149.

¹⁶ Vgl, Calliess/Ruffert/Calliess, Art. 5 EUV, Rn. 2; vgl. Geiger/Khan/Kotzur, AEUV Art. 2, Rn. 2.

¹⁷ Vgl. Lorenzmeier, S. 158.

¹⁸ Vgl. Haratsch/Koenig/Pechstein, S. 74, Rn. 152.

¹⁹ Vgl. Lorenzmeier, S. 158 f.

²⁰ Vgl. Krajewski, S. 149.

²¹ Vgl. Ehlers, § 5 I 3, Rn. 4.

²² Vgl. Calliess/Ruffert/Calliess, Art. 5 EUV, Rn. 4f.

²³ Vgl. Haratsch/Koenig/Pechstein, S. 75, Rn. 157.

²⁴ Vgl. Krajewski, S. 148.