Personal- und Organisationsentwicklung in der öffentlichen Verwaltung

Inhaltsverzeichnis

0. Einleitung

1. Die Struktur der öffentlichen Verwaltung
1.1 Staatsrechtliche Stellung und Verwaltungsaufbau
1.2 Organisationsprinzip: Bürokratisches System

2. Probleme in der öffentlichen Verwaltung
2.1 Hierarchieprinzip
2.2 Arbeitsteilung
2.3 Gesetzes- und Verordnungswesen
2.4 Aspekte aus dem Verwaltungsumfeld
2.4.1 Wertewandel
2.4.2 Informations- und Kommunikationstechnik

3. Personal- und Organisationsentwicklung
3.1 Das `Neue Steuerungsmodell`
3.2 Definition der Begriffe Personal- und Organisationsentwicklung
3.3 Maßnahmen der Personal- und Organisationsentwicklung
3.3.1 Organisationsentwicklungsmaßnahmen
3.3.2 Personalentwicklungsmaßnahmen

4. Ausarbeitung eines Untersuchungsdesigns
4.1 Fragestellung
4.2 Methodische Perspektiven
4.3 Methodisches Vorgehen
4.3.1 Das Erhebungsverfahren: Das problemzentrierte Interview
4.3.2 Das Auswertungsverfahren: Die qualitative Inhaltsanalyse
4.4 Untersuchungsobjekte
4.4.1 Kriterien für die Stichprobenauswahl
4.4.2 Probephase
4.5 Untersuchungsinstrumente
4.5.1 Der Interviewleitfaden
4.5.2 Das Tonbandgerät
4.5.3 Nacharbeit/Gedächtnisprotokoll
4.6 Die Aufbereitung der Daten: Das Transkriptionsverfahren
4.7 Untersuchungsdurchführung

5. Resümee

Literaturverzeichnis

0. Einleitung

Meine Hausarbeit befaßt sich mit dem Thema Personal- und Organisationsentwicklung in der öffentlichen Verwaltung.

Im ersten Kapitel beschreibe ich die Struktur der öffentlichen Verwaltung. Neben der staatsrechtlichen Stellung und der Verwaltungsstruktur werde ich mich insbesondere mit dem in der öffentlichen Verwaltung bestehenden Organisationsprinzip der Bürokratie auseinandersetzen.

Das zweite Kapitel befaßt sich mit den aufgrund der bürokratischen Organisation entstandenen Defiziten. Hier werden jedoch nicht nur die strukturellen Probleme behandelt, sondern zudem der Einfluß gesellschaftlicher Veränderungen im Bereich Werte zur Arbeit bzw. Arbeitsseinstellung und die Möglichkeiten der Informations- und Kommunikationstechnik miteinbezogen.

Im dritten Kapitel werden die Begriffe Personal- und Organisationsentwicklung definiert und allgemeine Lösungsansätze zur Reformierung öffentlicher Verwaltungstätigkeiten beschrieben.

Das vierte Kapitel beinhaltet ein von mir entwickeltes Untersuchungsdesign. Die Untersuchung soll dazu beitragen herauszufinden, wie Mitarbeiter in einer öffentlichen Behörde ihre Arbeitstätigkeit innerhalb einer bürokratischen Organisation empfinden und wie sie gegebenenfalls eingeführte Personal- und Organisationsentwicklungs-maßnahmen erleben. Als Forschungsinstrumente verwende ich das problemzentrierte Interview und die qualitative Inhaltsanalyse.

Ziel dieser Arbeit ist es also nicht, lediglich die Problematiken öffentlicher Verwaltungstätigkeiten in abstrakter Form herauszuarbeiten. Neben der Darstellung von Personal- und Organisationsentwicklungsmaßnahmen beinhaltet die Arbeit ein Untersuchungsdesign, um das individuelle Erleben der Arbeitstätigkeit in bürokratischen Organisationen zu ermitteln.

1. Die Struktur der öffentlichen Verwaltung

1.1 Staatsrechtliche Stellung und Verwaltungsaufbau

Die öffentliche Verwaltung umfaßt alle Einrichtungen der Gebietskörperschaften und der von ihnen geschaffenen öffentlich-rechtlichen Körperschaften. Sie ist mit der Erledigung öffentlicher Aufgaben beschäftigt. Vom System der Gewaltenteilung ist sie der Exekutive zuzurechnen. Die deutsche Verwaltung ist sowohl regional als auch funktional gegliedert. Den weitaus größten Teil der öffentlichen Verwaltung umfaßt das dreistufige Kompetenzgefüge der Gebietskörperschaften Bund, Länder und Kommunen (Reznicek, 1996, S. 57, 60).

Die öffentlichen Arbeitgeber (öffentlicher Dienst und rechtlich selbstständige Einrichtungen mit überwiegend öffentlicher Beteiligung) beschäftigten im Jahr 2000 in Deutschland insgesamt 6,4 Mill. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (Statistisches Bundesamt, 2002, S.235).

1.2 Organisationsprinzip: Bürokratisches System

Die öffentliche Verwaltung wurde entsprechend ihrem Verständnis als behördliche Tätigkeit nach allgemein gültigen formalen Prinzipien organisiert, die demokratische Kontrolle und Rechtsstaatlichkeit gewährleisten sollen. Den Kern aller Organisationsprinzipien bildet dabei die Bürokratie (Reznicek, 1996, S. 63-64).

Eine bürokratische Ordnung im Sinne von Max Weber (1956, S. 128 ff) liegt vor, wenn die folgenden fünf strukturellen Merkmale gegeben sind:

Es existiert eine festgelegte Autoritätshierarchie. Sie ist die Grundlage eines festen Systems vertikaler Kommunikationslinien (Dienstwege), die eingehalten werden müssen. Ferner gibt es eine auf Spezialisierung beruhende geregelte Arbeitsteilung. Zudem ein System von Regeln und Richtlinien, das die Rechte und Pflichten aller Organisationsmitglieder festlegt. Als letztes ist sie ein System von genau definierten Verfahrensweisen für die Erfüllung der jeweiligen Aufgaben.

Reznicek (1996, S. 64-66) sieht folgende Wirkung dieser Merkmale: Dadurch daß die öffentliche Verwaltung in einem hoch formalisierten Bezugssystem organisiert ist, werden individuelle Anforderungen in keinster Weise berücksichtigt. Der Hintergrund liegt hierin, die Gefahr von Fehlverhalten zu beschränken, indem die persönliche Verantwortung des Verwaltungsmitarbeiters mittels Hierarchieprinzip und Regelbindung auf ein Minimum reduziert wird. Aufgrund dieser uneingeschränkten Gesetzesbindung wurde der Wandel von der persönlichen zugleich aber auch willkürlichen zur unpersönlichen Herrschaft vollzogen. Dies belegt die wichtige Funktion der Bürokratie, die einen Wandel in Richtung liberaler und demokratischer Verfassungsordnung ermöglichte. Daher ist Bürokratie auch heute noch zum Schutz der Rechtssphäre des Bürgers gegen willkürliche Eingriffe des Staates und für die Gewährleistung des im Grundgesetz garantierten Gleichbehandlungsgebotes eine adäquate Verwaltungsform.

Im nächsten Kapitel werde ich jedoch aufzeigen, daß die öffentlichen Verwaltung aufgrund der bürokratische Struktur - so notwendig sie zur Zeit ihrer Entstehung gewesen sein mag - nicht in der Lage ist, sich einer immer schneller verändernden Umwelt flexibel anzupassen.

2. Probleme in der öffentlichen Verwaltung

Die bürokratische Struktur führt zu einer Reihe von Problemen. Auf die für diese Arbeit wichtigsten möchte ich nun eingehen:

2.1 Hierarchieprinzip

Laut Reznicek (1996, S. 71) ist das Hierarchieprinzip durch folgende Merkmale gekennzeichnet: Jeder Akteur ist Teil einer genau festgelegten Autoritätshierarchie. Das Klima innerhalb der Verwaltung ist durch Aufsicht und Kontrolle geprägt. Es besteht ein festes System an Dienstwegen, die eingehalten werden müssen. Er führt ferner aus, daß die hierarchische Struktur, die eine funktionalen Über- und Unterordnung vorsieht, unterstellt, daß der Vorgesetzte mit seiner Vollmacht auch über mehr Kompetenz in der Sache verfügt. In Wirklichkeit nehme jedoch die Fachkompetenz von unten nach oben ab. Indem nun das hierarchische Denken dem Sachbearbeiter die maßgebliche Fachkompetenz abspräche, würde nicht nur dessen Handlungsspielraum eingeengt, zudem bremse die bevormundende Führungskultur jedes persönliche Engagement. Dadurch würden bestehende Leistungsnormen nicht überschritten und sinnvolle aber nicht angeordnete Maßnahmen würden unterlassen. Auf der anderen Seite würden die oberen Hierarchieebenen durch die Befassung mit Detailfragen an der Wahrnehmung ihrer Führungs- und Steuerungsaufgaben gehindert.

Ein weiterer Aspekt ist, daß in einer hierarchischen Struktur, Entscheidungen grundsätzlich an der Spitze gefällt werden. Dies hat laut Jäger, Scharfenberger & Scharfenberger (1995, S. 16-18) zur Folge, daß alle entscheidungsrelevanten Informationen zur Spitze transportiert werden müssen. Aufgrund der Informationsmenge muß die Gesamtinformation durch andere Instanzen vorselektiert werden. Hier liegt neben den Möglichkeiten der Entscheidungsmanipulation auch die Gefahr, daß Organisationsmitglieder unterer Hierarchieebenen keinen Sinn in ihrer ausgeübten Tätigkeit sehen, da ihnen der erforderliche Überblick über die hinter ihrer Aufgabenzuteilung stehende Zusammenhänge fehlen könnte.

2.2 Arbeitsteilung

Die Tendenz zur Informationskonzentration auf die Organisationsspitze führt des weiteren zu einer formalen Abschottung der unteren Verwaltungsebenen voneinander (horizontale Abschottung), denn die Informationsübermittlung verläuft ausschließlich vertikal über den nächst höheren gemeinsamen Vorgesetzten. Die aufgrund der starken Differenzierung in der Arbeitsbewältigung hohe Arbeitsteiligkeit, führt zwangsweise zu einer Spezialisierung der Positionen auf den unteren Ebenen (Jäger, Scharfenberger & Scharfenberger, 1995, S. 14). Infolge dieser Aufgabenzergliederung ist die Verwaltungsarbeit der Mitarbeiter und der verschiedenen Behörden und Verwaltungszweigen durch eine hohe Spezialisierung und Schubladendenken geprägt. Verstärkt wird die rigide Arbeitsteilung durch die Zunahme des Verwaltungsumfanges und durch die Einführung der Organisations-verwaltung, die eine Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung bedeutete (Reznicek, 1996, S. 72).

2.3 Gesetzes- und Verordnungswesen

Die strikte Rechtsbindung der Verwaltung gewährleistet Rechtssicherheit und Gleichbehandlung aller Bürger. Gemäß Art. 20 Abs. 3 GG ist die vollziehende Gewalt an Recht und Gesetz gebunden. Wie bereits festgestellt wurde, ist die öffentliche Verwaltung daher nach einem festen System von Regeln und Richtlinien organisiert, welche die Rechte und Pflichten von Stellen bzw. Mitarbeitern genau festlegt.

Dadurch daß nicht nur die Aufgaben sondern auch die nötigen Verfahrensweisen bis ins Detail festgelegt werden und aufgrund des Hierarchieprinzips, nach dem jede Veränderung von der Spitze her angestoßen werden muß, hat der einzelne Mitarbeiter keine Möglichkeit notwendige Verbesserungen einzuleiten bzw. vorzunehmen. So können kreative Freiräume nicht genutzt werden und individuelle Einzelfallgerechtigkeit ist nicht umsetzbar (Reznicek, 1996, S. 74). Ferner führen nicht nur die Vielzahl an Gesetze und Verordnungen sondern auch häufig vorkommende qualitative Gesetzesmängel und der daraus folgende Änderungsbedarf dieser zu einer Überforderung der Mitarbeiter (Ellwein, 1994, S. 46).

2.4 Aspekte aus dem Verwaltungsumfeld

Neben diesen `systemimmanenten` Schwächen bürokratischer Strukturen steht die öffentliche Verwaltung rapiden Veränderungen des gesellschaftlichen Umfeldes entgegen. Ich werde kurz auf zwei wichtige Aspekte eingehen:

2.4.1 Wertewandel

In Deutschland läßt sich eine Tendenz zu einer `Distanz zur Arbeit` feststellen. Zwar stellt Arbeit nach Familie und Partnerschaft den zweitwichtigsten Lebensbereich dar, aber die Ansprüche an die berufliche Erwerbstätigkeit verlagern sich von Pflicht- und Akzeptanzwerten zu Selbstentfaltungswerten. Es hat sich ein Wertewandel in Richtung Wertschätzung zu einer interessanten Arbeit mit vielfältigen sozialen Beziehungen und Verwirklichung eigener Ideen vollzogen (Jäger & Buck, 1997, S. 43). Dieses Vordringen von Selbstentfaltungswerten und das tendenzielle Zurücktreten von Pflicht- und Akzeptanzwerten bedeutet, daß der einzelne Mensch heutzutage mehr Chancen erwartet, sich selbst mit seinem eigenen Persönlichkeitspotential einbringen zu können und als Person ernst genommen, einbezogen und anerkannt zu werden (Korintenberg, 1997, S. 42).

Die bürokratische Organisationsform widerspricht jedoch so Jäger, Scharfenberger & Scharfenberger (1995, S. 63) einer Beteiligung des Individuums an der Entscheidungsfindung. Einerseits ist es dem Individuum aufgrund der Informationsselektion nicht möglich sich umfassend zu informieren, um überhaupt zu einer selbständigen Entscheidung gelangen zu können. Zum anderen werden den Individuen gar nicht die Möglichkeiten eingeräumt, überhaupt an der Entscheidungsfindung mitzuwirken.

2.4.2 Informations- und Kommunikationstechnik

Die Entwicklungen im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnik (IKT) führten zu einer immensen Produktivitätssteigerung. Sie verlaufen in atemberaubendem Tempo und haben erhebliche Auswirkungen auf die Arbeitsinhalte, Organisationsstrukturen und Verfahrensabläufe innerhalb der öffentlichen Verwaltung (Korintenberg, 1997, S. 51). Laut Jäger & Buck (1997, S. 37) ist IKT im Berufsleben und in der Verwaltungsreorganisation nicht mehr wegzudenken.

Die bürokratische Organisationsform zeichnet sich durch eine hohe Standardisierung und Effektivierung, durch Reduktion der Komplexität und einer Aufsplitterung der Handlungsabläufe aus. Ihre Stärke liegt also darin, repetitive Handlungen mit größter Präzision immer wieder durchzuführen. In der heutigen komplexen und vielschichtigen Gesellschaft werden jedoch Flexibilität, Kreativität und Entscheidungsfindung auf Seiten der Organisation verlangt. Zudem kann IKT derartige repetitive Handlungsabläufe weitestgehend personalfrei produzieren (Jäger, Scharfenberger & Scharfenberger, 1995, S. 62).

Die genannten Aspekte zeigen deutlich, den dringenden Reformbedarf in öffentlichen Verwaltungen. Die sich nunmehr aufdrängende Frage, wie und mit welchen Mitteln dies geschehen kann, wird im folgenden Kapitel behandelt, welches sich mit Organisations- und Personalentwicklung befaßt.

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