Reformblockaden auf dem deutschen Arbeitsmarkt

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Stärken und Schwächen des deutschen Arbeitsmarktes

3. Sondersituation Wiedervereinigung

4. Institutionelle Reformblockaden auf dem deutschen Arbeitsmarkt
4.1 Die sozialstaatliche Finanzverfassung
4.2 Arbeitsmarktrigiditäten
4.3 Lohnpolitik und Tarifautonomie
4.4 Die Politikverflechtung im deutschen Föderalismus
4.5 Der Bundesrat als Reformbremse?
4.6 Weitere institutionelle Reformblockierer

5. Das Zusammenspiel von Wählerwille und Parteienkalkül – eine Reformblockade?

6. Fazit

Literatur

1. Einleitung

„Die deutsche Wirtschaft geht den Bach runter!“ Diese provokante Behauptung ist heute in aller Munde: Sowohl die Medien, die Bürger als auch die Politiker diskutieren lauthals über Hartz, Agenda und Co. Von allen Seiten ist eine Unzufriedenheit mit der derzeitigen wirtschaftspolitischen Lage festzustellen. Vom Sozialhilfeempfänger bis zum Unternehmer wissen alle, dass das „Modell Deutschland“ krankt und die Politik mit Reformen hinterherhinkt. Doch auch die Politiker wollen Veränderungen, sie wissen schon lange, dass man sich nicht mehr auf den Errungenschaften der Vergangenheit ausruhen kann, doch an der Umsetzung hapert es. Dabei scheint die Beseitigung der arbeitsmarktpolitischen Schwächen kein Erkenntnis- sondern ein Umsetzungsproblem zu sein. Da drängt sich die Frage nach den Gründen auf, die dafür verantwortlich sind, dass Reformen in Deutschland nur langsam durchgesetzt werden. Genau mit dieser Frage beschäftigt sich diese Hausarbeit, in der folgende Fragestellung beantwortet wird: Was ist für den Reformstau in Deutschland verantwortlich? Warum lassen sich Reformen nur schwer durchsetzen? Es wird von der These ausgegangen, dass vor allem die institutionelle Struktur des deutschen politischen Systems für Reformblockaden im Arbeitsmarktgefüge verantwortlich ist.

Auf dem Weg zur Beantwortung dieser Frage werden zunächst die Stärken und Schwächen der deutschen Wirtschaft und speziell des deutschen Arbeitsmarktes im internationalen Vergleich dargestellt (Punkt 2). Hier stehen die Ergebnisse der Arbeitsgruppe „Benchmarking Deutschland“ im Vordergrund. Nicht vergessen wird in dieser Arbeit die deutsche Sondersituation, die durch die Wiedervereinigung 1989 verursacht wurde. Welche Probleme diese für die gesamtdeutsche Wirtschaft mit sich brachte und welche Probleme es speziell auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt gibt, wird in Punkt 3 geklärt.

Ausgehend von dieser Verortung Deutschlands wird nun das institutionelle Arbeitsmarktgefüge untersucht. In verschiedenen Bereichen tauchen hier Reformblockaden auf (Punkt 4): Die sozialstaatliche Finanzverfassung, Arbeitsmarktrigiditäten, die Tarifautonomie, der deutsche Föderalismus, der Bundesrat, das Bundesverfassungsgericht, die Bundesbank und die Bundesanstalt für Arbeit hemmen Reformen auf dem Arbeitsmarkt.

Anschließend steht nicht mehr das institutionelle Arbeitsmarktgefüge im Vordergrund, in Punkt 5 geht es um eine gesellschaftspolitische Reformblockade: Hier wird danach gefragt, inwiefern der Wählerwille in Verbindung mit Parteienstrategien zu Blockaden führt.

2. Stärken und Schwächen des deutschen Arbeitsmarktes

Bevor etwaige Blockaden auf dem deutschen Arbeitmarkt analysiert werden können, ist es sicherlich sinnvoll, sich zuerst die Stärken und Schwächen des deutschen Arbeitsmarktes anzuschauen. Dabei sind die Schwächen von zentraler Bedeutung, denn in den Bereichen, in denen Schwachstellen zu finden sind, sind auch Reformen am dringendsten notwendig. Bei der Erkundung der Stärken und Schwächen kann man versuchen den Standort Deutschland isoliert zu untersuchen. Es scheint aber sinnvoller Deutschland im Vergleich mit anderen Ländern zu betrachten. Denn die internationale Sicht erleichtert es, die Schwächen und Stärken des deutschen Arbeitsmarktes zu erkennen. Zudem muss sich der deutsche Arbeitsmarkt und die Wirtschaft im Zuge der Europäisierung und Globalisierung ohnehin mit anderen Ländern messen.

Es gibt viele Untersuchungen, die versucht haben, Deutschlands Wirtschafts- und Sozialpolitik im internationalen Vergleich einzuordnen. Im Folgenden werden die wichtigsten Ergebnisse unterschiedlicher Studien dargestellt. So zeigt sich im „Global Competitiveness Report 2002-2003“^[1] ein zweideutiges Bild für Deutschland (vgl. Schmid 2003, S.33): In Bereichen der Unternehmensstrategien, Innovationskapazität, Wertschöpfung, Qualität der Produkte, Zuliefernetzwerke und Geschäftsumfeld liegt Deutschland auf dem vierten Platz, in der Mikroökonomik schneidet Deutschland gut ab. Hingegen zeigt sich in makroökonomischen Bereichen ein schlechteres Bild: Hohe Staatsausgaben, öffentliche Verschuldung, Massenarbeitslosigkeit und die hohe Regulierungsdichte manövrieren Deutschland ins Mittelfeld. Besser sieht es nur bei der Infrastruktur und der inneren Sicherheit aus. Das Ergebnis der Studie für Deutschland ist ebenso zweigeteilt wie die Befunde (vgl. ebd.): Das gute Abschneiden in der Mikroökonomik erklärt sich durch innovative Unternehmensstrategien, funktionierende Arbeitsteilung und eine hochwertige Infrastruktur. Das schlechte Abschneiden in der Makroökonomik macht deutlich, dass sich Deutschland nicht mehr auf den Errungenschaften der Vergangenheit ausruhen sollte.

Der europäische Innovationsanzeiger, der – meistens auf der Basis von Statistiken - den Mitgliedsländern bei der Entwicklung wirkungsvoller Maßnahmen helfen soll, gibt folgende Empfehlungen für Deutschland ab: „Im Falle der Bundesrepublik wird auf die Verringerung der Staatsverschuldung, die Verbesserung der Arbeitsmarktpolitik (etwa in Bezug auf Frauen und die Effizienz der Maßnahmen), Stärkung des Wettbewerbs (bei Gas und Strom) sowie auf eine Anhebung des Bildungsniveaus gedrängt“ (ebd., S.34).

Auch der Bericht „Benchmarking Deutschland: Arbeitsmarkt und Beschäftigung“^[2] gibt Aufschluss über die Bedingungen des Wirtschafts- und Sozialstandorts Deutschland.

Deutschland weist 2001 eine Beschäftigungsquote von 66 Prozent auf, und liegt damit im hinteren Feld der Vergleichsländer (vgl. Eichhorst/ Profit/ Rhode 2001, S.65ff.). Denn der Beschäftigungsanteil von der Schweiz, Norwegen und Dänemark liegt über 75 Prozent. Gegenüber dem Vorjahr kann in der Bundesrepublik sogar ein leichter Rückgang der Beschäftigungsquote um 0,4 Prozentpunkte festgestellt werden, dieser Rückgang ist allerdings konjunkturell bedingt. Hingegen ist in anderen Ländern wie in Spanien, in den Niederlanden, in Schweden und in Neuseeland eine steigende Beschäftigungsquote festzustellen.

Im Gegensatz zu den anderen Länder ist der Anteil der Beschäftigten im deutschen Industriesektor mit 21,4 Prozent im Jahr 2000 relativ hoch, der Dienstleistungssektor ist relativ klein mit 36,9 Prozent (vgl. ebd., S.73ff.). Besonders niedrig ist das deutsche Beschäftigungsniveau im Bereich privater, arbeitsintensiver Dienstleistungen. Ein ungünstiger Befund, wenn man bedenkt, dass der industrielle Sektor schrumpft und dieses Schrumpfen nur durch ein Wachstum im Dienstleistungssektor ausgeglichen werden kann. Besonders den Frauen, die anteilsmäßig im Dienstleistungssektor überrepräsentiert sind, würde ein Wachsen dieses Sektors zu Gute kommen.

Ein weiteres großes Manko des deutschen Arbeitsmarktes ist die ungleiche Verteilung der Beschäftigung auf verschiedene soziale Gruppen (vgl. ebd., S.80): Während Männer zwischen 25 und 55 Jahren mit mittlerer und höherer Qualifikation gut in den Arbeitsmarkt integriert sind, fällt das Beschäftigungsniveau Geringqualifizierter und Frauen deutlich niedriger aus. Besonders stark betroffen sind ältere Männer zwischen 55 und 64 Jahren, ihr Beschäftigungsniveau sinkt trendmäßig, es ging von 2000 auf 2001 um 1,8 Prozentpunkte auf 36,8 Prozent zurück. Bei der Vergleichsgruppe der Frauen in diesem Alter schrumpfte das Beschäftigungsniveau nur um 1,4 Prozentpunkte.

Ein weiterer kritischer Faktor auf dem deutschen Arbeitsmarkt ist, dass das allgemein niedrige Beschäftigungsniveau mit einer sehr hohen offenen Arbeitslosigkeit einhergeht. Die standardisierte Arbeitslosenquote^[3] beträgt im Jahr 2000 7,9 Prozent, was im internationalen Vergleich sehr hoch ist (vgl. ebd., S.79f.). In Irland, Österreich, Norwegen und den Niederlanden liegt die standardisierte Arbeitslosenquote unter 4 Prozent. Zudem meldeten die meisten untersuchten Länder einen Rückgang der Arbeitslosenquote, Deutschland gehört zu der Minderheit der Länder, die keinen Rückgang verzeichnen konnte. Die Gruppen, die über ein relativ niedriges Beschäftigungsniveau nicht hinauskommen, haben zugleich eine vergleichsweise hohe Arbeitslosenquote: 11,2 Prozent der Älteren 8,2 Prozent der Frauen und 13,7 Prozent der Geringqualifizierten suchen Arbeit. Mit 51,5 Prozent ist der Anteil der Langzeitarbeitslosen in Deutschland ebenfalls sehr hoch (vgl. ebd., S.81).

Positiv sticht Deutschland mit dem Anteil der jugendlichen Arbeitslosen hervor: Mit 8,4 Prozent erreicht die Bundesrepublik eine der niedrigsten Quoten (vgl. ebd., S.78). Der Grund für dieses positives Abschneiden wird im dualen Ausbildungssystem gesehen. Aber auch andere Politikbereiche haben unmittelbar Auswirkungen auf die deutsche Arbeitsmarktentwicklung. So ist die Wettbewerbsfähigkeit in der verarbeitenden Industrie sehr hoch: „Hohen Arbeitskosten steht eine hohe Arbeitsproduktivität gegenüber, die aus einer kapitalintensiven Produktionsweise und den guten Ausbildungsstand der Belegschaften herrührt“ (Eichhorst 2003, S.2).

Weiter ist das Ausmaß des sozialen Friedens in Deutschland ausgesprochen hoch, „das auf das insgesamt recht stabile System der Tarifverträge und die ausgebaute soziale und rechtliche Absicherung der Erwerbstätigen und der Arbeitslosen zurückzuführen ist. Die Arbeitszeiten der Arbeitnehmer in Deutschland sind im internationalen Vergleich relativ kurz und überdies flexibel gestaltet“ (ebd., S.2). Zudem sind die Einkommensunterschiede (nach Steuern und Sozialtransfers) in Deutschland signifikant geringer als in den Vergleichsstaaten, es herrscht eine niedrige Armutsquote. Aber es gibt auch Schwächen im internationalen Vergleich der institutionellen Struktur: Der flexible interne Arbeitsmarkt und der restriktive externe Arbeitsmarkt sind günstig bei Staaten mit großer industrieller Produktion, aber eher ungünstig für kleine Dienstleistungsbetriebe. Der Trend in Deutschland geht klar von einem Schrumpfen der industriellen Produktion aus. „Gleiches gilt für die Belastung mit Lohnnebenkosten, die angesichts großer Lohnstarrheiten in der Industrie leichter als im Dienstleistungssektor über eine hohe Arbeitsproduktivität aufgefangen werden können“ (ebd., S.3).

3. Sondersituation Wiedervereinigung

In der thematischen Auseinandersetzung mit dem deutschen Arbeitsmarkt stolpert man in der Literatur immer wieder über Stellen, an denen von der „Sondersituation Wiedervereinigung“ die Rede ist: „Bei der Analyse von Strukturproblemen auf dem deutschen Arbeitsmarkt darf sicherlich nicht die Sondersituation übersehen werden, die durch die deutsche Wiedervereinigung entstanden ist“ (Trampusch 2003, S.16/ vgl. auch Thode 2002, S.13). Doch nur selten finden sich Ausführungen, was die sogenannte Sondersituation für die deutsche Wirtschaft überhaupt im Detail bedeutet. Trotzdem sind sich viele Autoren einig, dass die Wiedervereinigung eine Reformblockade darstellt.

In diesem Abschnitt wird der Frage nachgegangen, inwiefern die Wiedervereinigung eine Reformblockade für den gesamtdeutschen Arbeitsmarkt darstellt, und wo es insbesondere auf dem ostdeutschen Arbeitsmarkt Reformblockaden gibt. Dabei dient der Bereich der Tarifpolitik als Beispiel.

Im Jahr 1990 erschien die Wiedervereinigung im Gewand eines großen Gewinns, sie war die „logische Konsequenz der Überlegenheit des marktwirtschaftlichen Systems gegenüber der Zentralverwaltungsgesellschaft“ (Franz/ Immerfall1998, S.29). Vor allem die Qualität und die Quantität des Warenangebots und das Vertrauen auf die Durchsetzungskraft des marktwirtschaftlichen Systems beschleunigten den Beitritt der DDR in die herbeigesehnte westliche Welt. So stellte sich die Wiedervereinigung zunächst als ein Wachstumsmotor für die westdeutsche Wirtschaft dar: Denn die Prognosen für die Bundesrepublik Ende der 80er Jahre hatten nach einer achtjährigen Aufschwungphase eine Abschwächung der Konjunktur vorausgesagt. Hervorgerufen durch die Nachholbedürfnisse der ostdeutschen Bevölkerung kam es stattdessen zu einem „starken Nachfragesog, der nicht nur den drohenden Konjunkturrückgang ausglich, sondern sogar zu einem zusätzlichen Wachstum von 5,5 bzw. 5% in den Jahren 1990 und 1991 führte. (...) Die Auslastung der westdeutschen Produktionskapazitäten nahm in diesem Zeitraum um 4 % zu und überstieg mit 99,7 % die bisherige Rekordmarke des Jahres 1970“ (Immerfall/ Franz 1998, S.31). Es kam zu einem regelrechten Handels-Boom, der private Verbrauch in den fünf neuen Bundesländern stieg auf weit über 80 Prozent des Bruttoinlandsprodukts an. Während andere Länder bereits von der Konjunkturflaute eingeholt wurden und mit Strukturveränderungen reagierten, verzögerte der Wirtschaftsboom in Deutschland notwendige Strukturanpassungen. Die erhöhte Nachfrage erlaubte, dass man mit alten Betriebsstrukturen, Methoden und Maschinen weiterproduzierte und Rationalisierungs- und Erneuerungsinvestitionen zurückstellte. 1992 machten diese Versäumnisse dann aber verspätet und verstärkt in ihren Auswirkungen auf sich aufmerksam: „Dies hatte zur Konsequenz, daß die Anpassungsreaktionen wie z.B. Personalabbau, Umstellung auf neue Produktionsmethoden oder Betriebsumstrukturierungen einschneidender und abrupter ausfallen mußten als wenn sie zwei Jahre früher stattgefunden hätten“ (Franz/ Immerfall 1998, S.33). Insofern stellte die Wiedervereinigung zumindest im Jahre 1992 eine Reformblockade dar.

[...]

^[1] Dieser Report des World Economic Forum untersucht anhand von makro- und mikroökonomischen Indikatoren und Umfragen bei 4800 weltweit führenden Unternehmen die Dynamik einer Volkswirtschaft und ihre Wachstumspotentiale.

^[2] Die Arbeitsgruppe Benchmarking hatte im Juli 1999 den Auftrag erhalten alle für den Arbeitsmarkt relevanten Daten zum Wirtschafts- und Sozialstandort Deutschland zusammenzutragen um eine gemeinsame Datenbasis und Diskussionsgrundlage für die Partner des Bündnisses für Arbeit zu erarbeiten. Im September 2001 wurde ihr Bericht veröffentlicht (vgl. Eichhorst/ Profit/ Thode, 2001, S.1ff.).

^[3] Diese wurde von der OECD erhoben und ist nur für den internationalen Vergleich geeignet, sie basiert nicht auf der registrierten Arbeitslosenquote, wie die der Bundesanstalt für Arbeit.