Das parlamentarische Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland und das präsidentielle Regierungssystem der USA

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Zur Unterscheidung parlamentarischer und präsidentieller Regierungssysteme
2.1 Das parlamentarische Regierungssystem
2.2 Das präsidentielle Regierungssystem
2.3 Zusammenfassung der Merkmale parlamentarischer und präsidentieller Regierungssysteme

3. Legislative und Exekutive im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland
3.1 Die Legislative im Grundgesetz
3.2 Die Exekutive im Grundgesetz
3.3 Die Rolle der Parteien im Bundestag und die Wichtigkeit der Fraktions- disziplin bei der Verflechtung von Bundestagsmehrheit und Bundesregierung
3.4 Faktoren der Stärkung des Bundeskanzlers im Zusammenspiel mit dem Bundestag
3.5 Der Prozeß der Gesetzgebung als Beispiel für die Arbeit im Bundestag und das Zusammenspiel von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung

4. Legislative und Exekutive im präsidentiellen Regierungssystem der USA
4.1 Die Legislative in der US-Verfassung
4.2 Die Exekutive in der US-Verfassung
4.3 Gewaltentrennung und Gewaltenverschränkung - „Checks and Balances“
4.4 Entwicklungen in der Regierungspraxis der USA aufgrund und trotz der Verfassungsvorgaben
4.5 Die Rolle der Parteien im Kongreß
4.6 Faktoren der Stärkung des Präsidenten im Zusammenspiel mit dem Kongreß
4.7 Der Prozeß der Gesetzgebung als Beispiel für die Arbeit im Kongreß und das Zusammenspiel von Kongreß und Präsident

5. Das Verhältnis von Legislative und Exekutive in der Bundesrepublik Deutschland und in den USA im Vergleich - Kann von einer Präsidentialisierung bzw Parlamentarisierung gesprochen werden?

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Thaysen, Davidson und Livingston bilanzieren am Ende des von ihnen herausgegebenen Buches US-Kongreß und Deutscher Bundestag: Bestandsaufnahmen im Vergleich, daß im politischen System der USA in den letzten 40 Jahren Entwicklungen zu beobachten gewesen seien, die üblicherweise als Merkmale parlamentarischer Systeme identifiziert werden. Demgegenüber stellen sie für das bundesdeutsche System Tendenzen einer „Präsidentialisierung“ fest.^[1] Wie zeigen sich diese Tendenzen? Lassen sich im präsidentiellen Regierungssystem der Vereinigten Staaten von Amerika Merkmale nachweisen, die normalerweise typisch für parlamentarische Regierungssysteme sind, und umgekehrt, weist das parlamentarische bundesdeutsche Regierungssystem Kennzeichen auf, die normalerweise dem präsidentiellen System eigen sind? Kann von einer Präsidentialisierung bzw. Parlamentarisierung gesprochen werden?

Diese Arbeit vergleicht das Verhältnis von Legislative und Exekutive in der Bundesrepublik Deutschland und in den USA und versucht herauszufinden, ob die beiden Systeme sich tatsächlich sozusagen annähern. Es ist dabei notwendig, zunächst auf die beiden Regierungssysteme getrennt einzugehen. Dazu müssen deren verfassungsrechtliche Grundlagen zunächst hinterfragt werden, bevor dann jeweils auf das Zusammenspiel der Gewalten der Exekutive und Legislative in der Regierungspraxis eingegangen wird.

Doch zunächst soll Kapitel 2. auf die allgemeine Unterscheidung zwischen parlamentarischen und präsidentiellen Regierungssystemen näher eingehen und spezielle Merkmale des jeweiligen Systemtyps herausarbeiten.

2. Zur Unterscheidung parlamentarischer und präsidentieller Regierungssysteme

Steffani stellt die Begriffe „parlamentarisches und präsidentielles Regierungssystem“ folgendermaßen in einen Zusammenhang: „Unter den mannigfachen Organisationsformen, in denen das Verhältnis von Parlament und Regierung üblicherweise gestaltet wird, haben sich im Laufe der historischen Entwicklung zwei Grundformen herausgebildet, für die sich in der vergleichenden Regierungslehre unter bzw. neben dem Schlagwort oder Leitbegriff „Parlamentarismus“ die Formeln parlamentarisches und präsidentielles Regierungssystem eingebürgert haben. Auf die westlichen Demokratien übertragen wird in diesem Zusammenhang von parlamentarischer und präsidentieller Demokratie gesprochen.“^[2] Steffani betont, daß bei einem Vergleich verschiedener Regierungssysteme dem Verhältnis von Parlament und Regierung eine besondere Bedeutung zukommt, da gerade hiermit Konsequenzen für die Grundstrukturen des Regierungssystems, beispielsweise für die Rolle der Parteien im politischen Prozeß, verbunden sind. Mit Blick auf das Verhältnis von Parlament und Regierung besteht bei der ersten Grundform eine Verbindung von Parlament und Regierung (parlamentarische Demokratie), bei der zweiten besteht eine Trennung von Parlament und Regierung (Inkompatibilität) und Kooperation zwischen ihnen (präsidentielle Demokratie).

Steffani betont, daß die Abberufbarkeit der Regierung das entscheidende Kriterium zur Unterscheidung parlamentarischer und präsidentieller Regierungssysteme ist: „Ist die Regierung vom Parlament absetzbar, so haben wir es mit der Grundform ‘parlamentarisches Regierungssystem’ zu tun, ist eine derartige Abberufbarkeit verfassungsrechtlich nicht möglich, mit der Grundform ‘präsidentielles Regierungssystem’.“^[3]

Welche Konsequenzen hat diese Abberufbarkeit der Regierung aus politischen Gründen nun in parlamentarischen beziehungsweise präsidentiellen Regierungssystemen? Was sind weitere Merkmale der Systeme? Dies soll im folgenden herausgearbeitet werden.

2.1 Das parlamentarische Regierungssystem

Im parlamentarischen Regierungssystem sind Parlament und Regierung eng miteinander verbunden, es besteht eine personelle Verflechtung. Die Mitglieder der Regierung sind normalerweise Mitglieder des Parlaments, die Regierung geht aus dem Parlament, genauer, aus der Parlamentsmehrheit hervor. Die Parteien im Parlament, besonders die der Regierungsmehrheit angehörenden Parteien bzw. Fraktionen, üben bei der Regierungsbestellung üblicherweise den bestimmenden Einfluß aus.^[4] Die zur Parlamentsmehrheit gehörende(n) Fraktion(en) sind demnach für das politische Tun und Lassen der Regierung mitverantwortlich. Die Regierung wird sozusagen zur Führungsgruppe dieser Mehrheit, die die Gesetzesinitiative dieser Führungsgruppe deshalb auch hauptsächlich überläßt.^[5] Folglich hat die Regierungsmehrheit im Parlament, „die Regierung zu tragen“^[6] und zu stützen. Die im parlamentarischen Regierungssystem bestehende Abberufbarkeit der Regierung fordert geradezu heraus, daß die Regierung ständig die Parlamentsmehrheit hinter sich weiß. Aus der Abberufbarkeit ergeben sich folglich Funktion und Bedeutung der Parteien bzw. Fraktionen im parlamentarischen Regierungssystem: Wegen einer ständig möglichen Absetzung der Regierung ist „strikte Fraktionsdisziplin für die Regierungsstabilität wesensnotwendig“^[7], da eine Regierung um so länger stabil und aktionsfähig sein kann, wie sie über eine kooperative Mehrheit im Parlament verfügt. Steffani unterstreicht diesen Zusammenhang, wenn er schreibt: „Je enger eine Regierung mit der sie tragenden Parlamentsmehrheit verbunden ist, desto handlungsfähiger wird sie sein. Diese Verbindung zu schaffen, ist im parlamentarischen Regierungssystem die wichtigste Funktion der Parteien im Parlament.“^[8] Es kommt also zu einer „Schicksalsgemeinschaft“^[9], wobei die „Stabilität und Geschlossenheit der parlamentarischen Mehrheit geradezu identisch mit der Stabilität, Handlungsfähigkeit und Krisenfestigkeit der Regierung“ ist.^[10] Eugen Gerstenmaier unterstreicht die Wichtigkeit der Fraktionsdisziplin für das Funktionieren des ganzen politischen Systems folgendermaßen: „Eine Fraktion, die sich nicht zur leidlich einheitlichen Willensbildung durchringen kann, nützt auch dem Hause nicht viel. Und ein Parlament, das keine ausreichenden Mehrheiten zu bilden vermag, ist handlungsunfähig.“^[11]

Die geschilderte Gewaltenverschränkung von Exekutive und Legislative sorgt offensichtlich für eine nur beschränkte Kontrolle der Regierung durch die Legislative bzw. das Parlament als Ganzes, da diese beiden zumindest in Teilen eng miteinander verflochten sind.^[12] Man könnte sogar sagen, daß das Parlament eher von der Regierung kontrolliert wird als umgekehrt. Daher erfolgt die Kontrolle der Regierung hauptsächlich durch die parlamentarische Opposition, deren Aufgabe es ist, programmatische und personelle Alternativen zur Politik der Regierung zu entwickeln, diese zu kritisieren und zu kontrollieren. Die organschaftliche Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive wird folglich von der institutionellen Gewaltenteilung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition überlagert. Die Konkurrenz der Parteien dient sozusagen der Kontrolle der Regierungsmacht.^[13]

Die ständige Abberufbarkeit der Regierung ist nicht nur für die Abstimmungsdisziplin innerhalb der Regierungsfraktion(en) verantwortlich, sondern auch für die Herausbildung dieser innerhalb der „systematisch und langfristig organisierte[n] und strategisch orientierte[n] Opposition.“^[14] Die Opposition befindet sich quasi in „permanentem Wahlkampf“^[15], und mit ihrem permanenten Regierungsanspruch ist sie unter dem Gesichtspunkt der Abberufbarkeit der Regierung die entscheidende Voraussetzung für ein geschlossenes Auftreten der Regierungsmehrheit, umgekehrt erfordert eine hohe Fraktionsdisziplin innerhalb der Regierungsmehrheit im Parlament eine hohe Oppositionsdisziplin.

Steffani nennt als weitere Merkmale des parlamentarischen Regierungssystems das Recht auf Auflösung des Parlaments durch die Exekutive und eine doppelte Exekutive, bestehend aus Regierungschef und Staatsoberhaupt. Der Regierungschef nimmt den „efficient part“ ein, er ist also aktiv gestaltend, während das Staatsoberhaupt den „dignified part“ übernimmt, also repräsentative Funktionen bekleidet.^[16]

Außerdem betont Steffani, daß in einem Bundesstaat mit zwei Kammern im parlamentarischen Regierungssystem gleiche Kompetenzvergabe bei der Gesetzgebung eher die Ausnahme ist. Es kann davon ausgegangen werden, daß der über das Abberufungsrecht verfügenden Kammer ein gewisser Kompetenzvorrang gegeben ist.^[17]

2.2 Das präsidentielle Regierungssystem

Im präsidentiellen Regierungssystem sind Parlament und Regierung sowohl institutionell als auch personell voneinander getrennt, es besteht eine verfassungsrechtlich begründete Inkompatibilität von Regierungsamt und Abgeordnetenmandat. Trotz dieser institutionellen Unabhängigkeit von Legislative und Exekutive, müssen Parlament und Regierung miteinander kooperieren, um der Erfüllung der Aufgaben der Regierungspraxis gerecht zu werden, d.h. handlungsfähig zu sein.^[18]

Der Regierungschef und das Parlament besitzen eine jeweils eigenständige Legitimationsbasis durch getrennt durchgeführte Wahlen, die Amtsdauer des Regierungschefs ist in der Verfassung ebenso wie die der Abgeordneten verbindlich festgestellt. Weil im präsidentiellen System die Abberufbarkeit der Regierung aus politischen Gründen durch das Parlament sowie die Parlamentsauflösung durch die Regierung als deren Gegengewicht nicht vorkommen, hat dies Konsequenzen für die Funktion der Parteien im politischen System. Weil die Regierung nicht abberufen werden kann, ist ihre Stabilität nicht von einer geschlossenen, disziplinierten Mehrheitspartei abhängig. Für die Funktionsfähigkeit des präsidentiellen Regierungssystems ist also eine strikte Fraktionsdisziplin keine wesensnotwendige Voraussetzung. Da eine präsidentielle Regierung aber dennoch bei ihren Aktionen auf die Zustimmung des Parlaments angewiesen ist, beispielsweise um langfristige Regierungsprogramme durchzuführen, ist eine enge Kooperation zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit trotzdem erforderlich. Allerdings ist es im präsidentiellen System eher möglich oder auch nötig, auf die Stützung von Ad-hoc-Mehrheiten zu bauen. Es läßt sich also sagen, daß zwar die Existenz bzw. die Stabilität einer Regierung nicht von einer sie ständig unterstützenden und durch Fraktionsdisziplin gesicherten Mehrheit im Parlament abhängig ist, daß aber für die Aktionsfähigkeit und damit in gewissem Maße den Erfolg einer Regierung trotzdem Mehrheiten gesichert werden müssen.

Im präsidentiellen System ist das Parlament, weil sowohl institutionell als auch personell strikt von der Regierung getrennt und nicht zu deren Abberufung befugt, eine Legislative im eigentlichen Sinne des Wortes. Es ist vor allem eine gesetzgebende Versammlung, deren Sanktionsfähigkeit mit der Befugnis zum Gesetzgebungsbeschluß „steht und fällt“.^[19] Steffani betont, daß, weil das Regierungspersonal in seiner Amtszeit parlamentsunabhängig ist, „die vom Wähler bestellte gesetzgebende Versammlung als Legislative zur gesetzgebenden Regierungskontrolle verpflichtet“ ist.^[20] Das Parlament als Ganzes fungiert als Gegengewicht der Regierung. Natürlich wird ein Präsident versuchen, seine Partei hinter sich zu bringen, um seine Regierungsvorhaben zu unterstützen. Weil aber die Regierung nicht mit einem Teil des Parlaments „schicksalhaft“ verbunden ist, entfällt die im parlamentarischen System notwendige Fraktionsdisziplin als Druckmittel. Es kommt, wie oben beschrieben, gehäuft zur Bildung von Ad-hoc-Mehrheiten über Parteigrenzen hinweg. Dies bedeutet aber auch, daß sich im Parlament aufgrund der zur Entscheidung stehenden Sachfragen Ad-hoc-Oppositionen bilden. Typisch für das präsidentielle Regierungssystem ist schließlich eine geschlossene Exekutive, der Präsident verkörpert zugleich Staatsoberhaupt und Regierungschef.

2.3 Zusammenfassung der Merkmale parlamentarischer und präsidentieller Regierungs- systeme

Trotz Vorhandenseins bestimmter Merkmale im parlamentarischen bzw. präsidentiellen System, können diese Systeme in sich natürlich verschiedenartig strukturiert sein. Steffani unterstreicht: „Die Formeln ‘das’ präsidentielle bzw. ‘das’ parlamentarische Regierungssystem stellen ... hochgradige Generalisierungen dar.“^[21] Dennoch sollen an dieser Stelle die zu einer Unterscheidung beitragenden Merkmale zusammengefaßt werden.

Primäres Unterscheidungsmerkmal stellt die Abberufbarkeit der Regierung dar. Der Regierungschef und damit auch die von diesem zusammengestellte Regierung kann im parlamentarischen System durch ein Mißtrauensvotum zum Rücktritt gezwungen werden. Im präsidentiellen System gibt es kein solches Abberufungsrecht, die Regierung besteht unabhängig von den parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen fort.

Als weitere „supplementäre“^[22] Merkmale lassen sich folgende herausstellen: Erstens, das im parlamentarischen System bestehende Recht der Regierung unter verfassungsmäßig festgelegten Bedingungen das Parlament aufzulösen, das im präsidentiellen System nicht vorkommt; zweitens, eine enge funktionelle wie personelle Verflechtung von Exekutive und Legislative im parlamentarischen System (hier ist die Zugehörigkeit der Regierung zum Parlament nicht nur zulässig, sondern sogar notwendig) - demgegenüber eine Inkompatibilität von Regierungsamt und Abgeordnetenmandat im präsidentiellen System; drittens, als Konsequenz aus obigem, eine klare Fraktionsdisziplin im parlamentarischen Regierungssystem, die so im präsidentiellen System nicht vorkommt; viertens, wiederum als Konsequenz aus drittens, die parlamentarische Kontrolle der Regierung hauptsächlich durch die Opposition im parlamentarischen Regierungssystem - demgegenüber die Kontrolle der Regierung im präsidentiellen System auf dem Weg der Gesetzgebung durch die komplette Legislative; schließlich eine doppelte Exekutive im parlamentarischen System, und eine geschlossene im präsidentiellen.

Im folgenden werden die Organe der Legislative und Exekutive in der Bundesrepublik Deutschland und in den USA und deren Zusammenspiel näher beleuchtet. Dies ist im Hinblick auf das Ziel dieser Arbeit wichtig, da nur nach dieser Vorarbeit verglichen werden kann und nur daraus eventuelle Tendenzen gefolgert werden können.^[23]

[...]

^[1] Thaysen, Uwe, Roger H. Davidson und Robert G. Livingston: US-Kongreß und Deutscher Bundestag im Verglsich: Ein ergänzendes Resumee, in: Thaysen, U., R.H. Davidson u. R.G. Livingston, Hg.: US-Kongreß und Deutscher Bundestag: Bestandsaufnahmen im Vergleich. Opladen 1988, S. 561.

^[2] Steffani, Winfried: Parlamentarische und präsidentielle Demokratie: Strukturelle Aspekte westlicher Demokra-

tien. Opladen 1979. S. 7.

^[3] Ebenda, S. 39.

^[4] Die Auswahl des Regierungschefs stellt dabei normalerweise die wichtigste Personalentscheidung dar. Allerdings muß dieser nicht unbedingt vom Parlament gewählt werden. Dies ist zwar in der Bundesrepublik Deutschland der Fall, jedoch nicht in Großbritannien, wo der Premierminister formal vom Monarchen nominiert wird. Der Monarch ernennt generell den Führer der Mehrheitspartei.

^[5] Vgl. Steffani, Winfried: Semi-Präsidentialismus: ein eigenständiger Systemtyp? Zur Unterscheidung von Legislative und Parlament, in ZParl 25. Jg. (1987), H.4, S. 633; Obwohl die Gesetzesinitiative sowohl bei Parlament als auch bei der Regierung liegen kann, weisen Statistiken doch aus, daß die Regierungen im Normalfall Hauptinitiator sind.

^[6] Meier, Christian: Die parlamentarische Demokratie. München, Wien 1999, S. 10.

^[7] Steffani: Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, S. 22.

^[8] Ebenda, S. 51.

^[9] Ebenda, S. 54; Schicksalsgemeinschaft deshalb, weil auch die Abgeordneten der Mehrheitsfraktion(en) bei einer Absetzung der Regierung mit einem Verlust ihres Status rechnen müssen.

^[10] Ebenda, S. 51.

^[11] Meier, S. 131; er zitiert an dieser Stelle Eugen Gerstenmaier.

^[12] Allerdings findet eine Kontrolle der Regierung sicherlich bei der innerfraktionellen Willensbildung der Regierungsfraktion(en) statt.

^[13] Vgl. Lehner, Franz und Ulrich Widmaier: Vergleichende Regierungslehre. 3. Aufl. Grundwissen Politik 4. Hg. Ulrich von Alemann [u.a.]. Opladen 1995. S. 15.

^[14] Steffani: Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, S. 122.

^[15] Ebenda, S. 53.

^[16] Informationen zur politischen Bildung: Das politische System der USA. Bonn 1989, S. 8.

^[17] Vgl. Steffani, Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, S. 49; allerdings weist er auch auf Ausnahmen von dieser Regel hin, wozu er in „geringerem Ausmaße“ auch die Bundesrepublik Deutschland zählt.

^[18] Das präsidentielle Regierungssystem der USA ist als erstes dieser Art sozusagen der Prototyp dieses Systems.

^[19] Steffani, Semi-Präsidentialismus, S. 632.

^[20] Ebenda, S. 630.

^[21] Steffani, Parlamentarische und präsidentielle Demokratie, S. 50; Unterschiede bzw. Variationen im Bereich der Gewaltenteilung sowie bei der Handhabung bestimmter Probleme wie Grundrechtsgarantien, Verfassungsänderung und Verfassungsinterpretation, Wahlrecht und Wahlverfahren, Mitwirkung des Wahlvolkes durch Volksinitiative und Referendum sind durchaus auch innerhalb eines Typs von Regierungssystem normal.

^[22] Steffani benutzt diesen Ausdruck, um zu unterstreichen, daß diese Merkmale nicht definitionsnotwendig sind.

^[23] Dem Bundesverfassunsgericht bzw. dem Supreme Court kommen auch Bedeutungen im Bereich der Politik zu, die aber im Sinne dieser Arbeit nicht entscheidend sind.