Die Online-Angebote der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Relevanz der Thematik und Problemstellung
1.2 Gang der Untersuchung

2. Medienpolitische Einordnung
2.1 Bestands- und Entwicklungsspezifische Aspekte
2.2 Rechtliche Rahmenbedingungen

3. Medienökonomische Analyse
3.1 Marktversagen im Online-Bereich
3.1.1 Informationsasymmetrien
3.1.2 Öffentliche Güter
3.1.3 Intransitive Präferenzen
3.1.4 Meritorik
3.1.5 Subadditive Kostenstrukturen
3.1.6 Externe Effekte
3.1.7 Zwischenfazit
3.2 Regulierung der öffentlich-rechtlichen Online-Angebote
3.2.1 Regulierungsmaßnahmen
3.2.2 Der Drei-Stufen-Test

4. Fazit und Ausblick

5. Zusammenfassung in Thesen

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Entwicklung der Online-Nutzung in Deutschland 1997-2008

Abbildung 2: Entwicklung der Online-Nutzungsdaten etablierter Dienste-Anbieter 2008

Abbildung 3: Berücksichtigung der Rezipientenpräferenzen

Abbildung 4: Entwicklung der Anteile der Medien am Brutto-Werbemarkt

Abbildung 5: Online-Nutzungsdaten der 15 größten Anbieter von General-Interest- Angeboten

1. Einleitung

1.1 Relevanz der Thematik und Problemstellung

Die Prozesse der Digitalisierung und der Konvergenz verändern die bestehenden Kommunikations- und Medienmärkte in zunehmendem Maß, was eine Verschmelzung der klassischen Mediensparten im Internet zur Folge hat. Das sich zum neuen Leitme- dium entwickelnde Internet¹, ist durch noch weitgehend unerschlossene Potenziale und eine Vielzahl neuer Risiken gekennzeichnet² und führt sowohl zu tief greifenden tech- nischen als auch zu enormen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Veränderungen.³ Durch die unterschiedlichen Wertmaßstäbe der Ökonomie und der Publizistik⁴ ist die Medienentwicklung der Bundesrepublik Deutschland von umfangreichen regulativen Eingriffen geprägt.⁵ Da sich die Legitimation der öffentlich-rechtlichen Angebote aus der verfassungsrechtlichen Herleitung eines Marktversagens im Rundfunkbereich er- gibt⁶, muss dieser Eingriff in den Markt angesichts neuer Rahmenbedingungen auf seine aktuelle Gültigkeit überprüft werden.

Bezüglich der Feststellung eines Marktversagens existieren nachweisbar divergente Ansichten, wobei vor allem in der öffentlichen Diskussion polemisch und dadurch stark polarisierend argumentiert wird. Dabei führt die Verfolgung von Partikularinteressen einerseits zu einer unsachlichen Betrachtung der Thematik und andererseits zu bewusst irreführenden Argumentationslinien.

Dies lässt sich ebenfalls im Vorfeld der Entscheidung über den neuen Rundfunkstaats- vertrag beobachten, welcher im Rahmen der erstmaligen Regulierung öffentlich- rechtlicher Digitalaktivitäten⁷ eine Beschränkung der bestehenden Online-Angebote vorsieht. Einerseits befürchtet der ARD-Vorsitzende Fritz Raff mit seiner Senderfamilie ins „medientechnische Mittelalter“⁸ zurückgeschickt zu werden, wohingegen manch einer bereits das Ende der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten prognostiziert.⁹ Andererseits unterstellen die Interessenvertreter der privaten Anbieter eine „unge- hemmte Expansion“¹⁰ des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Internet und sprechen von gebührenfinanzierter Marktverdrängung¹¹ sowie vom „Staatsauftrag im Internet“¹². Eine solche Auswahl an Äußerungen macht deutlich, dass mit dem neuen Rundfunkstaatsvertrag erhebliche wirtschaftliche Folgen verbunden sind. So generiert man heute innerhalb der Medienwirtschaft bereits eine höhere Wertschöpfung als in manchen traditionellen Wirtschaftsbereichen.¹³

Da eine Regulierung von einer Vielzahl an Gesetzen determiniert wird, existieren bereits umfangreiche juristische Abhandlungen zum Sachverhalt der öffentlich-rechtlichen Online-Aktivitäten, wohingegen bedeutend weniger ökonomische Beiträge zu dieser Thematik verfasst wurden. Dies ist mit Blick auf zukünftige rechtliche Auseinandersetzungen zwar durchaus nachvollziehbar, hinsichtlich der ökonomischen Tragweite des neuen Rundfunkstaatsvertrages jedoch nicht ganz verständlich.

Die vorliegende Arbeit versucht daher einen Beitrag zur ökonomischen Analyse der Thematik zu leisten. Dabei wird auf das Grundlagenwissen der Medienökonomie zu- rückgegriffen und dieses auf den aktuellen Sachverhalt angewandt. Dabei steht die Frage nach der ökonomischen Legitimation öffentlich-rechtlicher Onli- ne-Angebote im Mittelpunkt der Betrachtung. Falls diese festgestellt werden kann, muss anschließend ermittelt werden, inwieweit dies eine hoheitliche Bereitstellung er- forderlich macht. Mit Blick auf die bevorstehenden Regulierungsmaßnahmen soll er- gänzend die Frage beantwortet werden, welche Folgen sich für die betroffenen Markt- akteure ergeben.

Vor dem Hintergrund der stark interessengeleiteten Debatte ist es folglich das Ziel dieser Arbeit, eine möglichst objektive Beurteilung der aktuellen und zukünftigen Ausgestaltung öffentlich-rechtlicher Online-Angebote abzugeben.

1.2 Gang der Untersuchung

Zunächst erfolgt eine kurze medienpolitische Einordnung der öffentlich-rechtlichen On- line-Angebote, wobei zum einen bestands- und entwicklungsspezifische Aspekte und zum anderen rechtliche Rahmenbedingungen dargestellt werden. Anschließend wird im dritten Abschnitt die medienökonomische Analyse durchgeführt, die sich in zwei Abschnitte gliedert. Gemäß der mit dieser Arbeit verfolgten Zielsetzung wird geprüft, ob ein Marktversagen vorliegt, welches die Bereitstellung öffentlich-rechtlicher Online- Angebote im ökonomischen Sinne legitimiert. Daraufhin werden die im Rahmen des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrages¹⁴ beschlossenen Regulierungsmaßnahmen bezüglich ihrer Auswirkungen auf die Marktakteure untersucht. Im vierten Abschnitt wird ein Fazit über die Ergebnisse der Arbeit gezogen und ein kurzer Ausblick auf wei- tere Entwicklungen gegeben. Schlussendlich erfolgt eine thesenartige Zusammenfas- sung.

2. Medienpolitische Einordnung

2.1 Bestands- und Entwicklungsspezifische Aspekte

Das Internet hat sich seit seiner Entstehung und der anschließenden Verbreitung in der Öffentlichkeit sehr schnell von einem Individual- und Abrufmedium¹⁵ zu einem Mas- senmedium entwickelt.¹⁶ Dies spiegelt sich vor allem in den regelmäßig erhobenen Nutzungsdaten wieder. Schon Anfang 1997 konnten rund 4,1 Millionen Online-Nutzer ermittelt werden, wohingegen es heute bereits 42,7 Millionen sind, was einem Anteil von 65,8 Prozent der bundesdeutschen Bevölkerung ab 14 Jahren entspricht.¹⁷ Abbil- dung 1 verdeutlicht die enorme Entwicklung der Online-Nutzung seit 1997 in der Bun- desrepublik Deutschland.

Damit einhergehend ist auch ein Wechsel der Nutzungsarten des Internets. Eine zu- nächst überwiegend berufliche Nutzung wurde zunehmend durch eine private substitu- iert.¹⁸ Anfänglich riefen die Rezipienten¹⁹ primär journalistische Inhalte, wie beispiels- weise aktuelle Nachrichten aber auch zahlreiche Servicetipps im Internet ab.²⁰ Im Zuge der Entwicklung brachten vor allem neue Angebote eine hohe Dynamik ins Internet²¹, woraufhin sich einige der typischen Nutzungsmuster verändert haben. Heutzutage befinden sich Anwendungen, wie die Nutzung von Suchmaschinen und Online-Communities, das Versenden und Empfangen von E-Mails, das „ziellose“ Surfen im Internet, Online-Spiele sowie der zeitversetzte Abruf von Videos (Video-on- Demand) unter den häufigsten Nutzungsarten.²² Vor allem Jugendlichen dient das Internet zunehmend als Unterhaltungsmedium.²³

Abbildung 1: Entwicklung der Online- Nutzung in Deutschland 1997 - 2008

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an van Eimeren/ Frees (2008a), S. 331.

Die steigende Nutzung multimedialer Inhalte beruht nicht zuletzt auf den Phänomenen der Digitalisierung und der Konvergenz.²⁴

Dabei stellt die Digitalisierung die notwendige Voraussetzung für die Konvergenz dar.²⁵ Sie tritt an die Stelle der analogen Signalverarbeitung von Bildern und Tönen²⁶ und bewirkt die Aufhebung der bislang vorherrschenden Frequenzknappheit, aus der sich die Vorzugstellung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten begründet.²⁷ Zudem können die Signale in hoher Geschwindigkeit und Menge verbreitet werden.²⁸ Bereits heute besitzen rund 70 Prozent aller Online-Nutzer einen Breitbandanschluss²⁹, wodurch Internetzugänge mit analogem Modem oder ISDN immer mehr an Bedeutung verlieren.³⁰

Überdies hat die Digitalisierung dazu beigetragen, eine Verbindung zwischen Individual- und Massenkommunikation herzustellen, da der Nutzer von Massenmedien jetzt als Einzelperson individuell angesteuert werden kann.³¹

Der in der Medienwelt allgegenwärtige Begriff der Konvergenz besitzt keine einheitliche Definition.³² Nichtsdestotrotz, oder gerade deswegen, hat sich dieser Begriff in der De- batte um die öffentlich-rechtlichen Online-Angebote zu einer Art „Kampfvokabel“³³ ent- wickelt.

Zur Klärung des Konvergenzbegriffes, wird daher Bezug auf die Beiträge ausgewiesener Wirtschafts- und Rechtswissenschaftler genommen.

HOLZNAGEL/ DÖRR/ HILDEBRAND führen an, dass die Konvergenz die Übertragung und Vermarktung von digitalisierten Inhalten über unterschiedliche Netze und Plattformen möglich macht. Zudem erfolgt die Nutzung von Technologien nicht mehr getrennt von- einander. Der vormals ergänzende Charakter der Technologien verschwindet, da sie von nun an substitutiv genutzt werden können.³⁴ Somit bewirkt die Konvergenz nach KIEFER „die technische Verschmelzung von mehreren, bislang getrennten Bereichen des Informationssektors“³⁵.

HEINRICH führt an, dass sich Konvergenz in den Bereichen der Vertriebswege, der Me- dien und deren Inhalte, bei den Empfangsgeräten und in den Branchen auswirkt.³⁶ Mit Blick auf die Distributionsebene spricht man demzufolge von einem Gesamtübertra- gungsnetz, da es technisch nicht mehr bedeutsam ist, welches einzelne Übertragungs- netz genutzt wird.³⁷

Im Medienbereich verwischen die Grenzen zwischen den klassischen Massenmedien Print, Hörfunk und Fernsehen immer mehr. Dies lässt sich beispielsweise daran erkennen, dass sich originäre Verlagshäuser zu Medienhäusern entwickelt haben. So besitzt das Unternehmen Hubert Burda Media ein eigenes Handy-TV-Angebot.³⁸ Des Weiteren kann die Übernahme der Online-Community „StudiVz“ durch die Verlagsgruppe Georg von Holtzbrinck Anfang 2007 angeführt werden.³⁹

Als Folge dieser Entwicklung stellen die Verlage neben Print- ebenfalls eine Vielzahl von Online-Angeboten bereit und betreiben somit ebenfalls ein Rundfunk-Engagement.

Mit Blick auf die Empfangs- bzw. Endgeräte verbindet man heutzutage den Begriff der Multifunktionalität. Dem Nutzer ist es zunehmend möglich, parallel unterschiedliche Dienste auf einem Gerät zu nutzen.⁴⁰ Beispielsweise bietet die ARD den Service an, die „Tagesschau“ gratis auf ein mobiles Endgerät zu laden.⁴¹

Da Online-Angebote immer mehr an Bedeutung gewinnen⁴², produzieren auch originär medienfremde Branchen verstärkt Medienangebote für das Internet.⁴³ Zudem engagie- ren sich Marktteilnehmer außerhalb ihres eigentlichen Kerngeschäfts.⁴⁴ Diesbezüglich warf der VPRT den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten hinsichtlich des Betrei- bens von Digitalaktivitäten vor, bedeutsame privatwirtschaftliche Märkte in der digitalen Welt zu besetzen.⁴⁵

Die Auswirkungen der kontinuierlichen Konvergenzentwicklung sind äußerst vielfältig und durch die Darstellung der einzelnen Formen bereits angedeutet worden. So treffen im Zuge dieses Prozesses verschiedene Akteure aus unterschiedlichen Re- gulierungssphären in einem Medium aufeinander, so dass sogar von einer Aufhebung der dualen Medienordnung und der Entstehung einer Ordnung des Breitband-Internets gesprochen wird.⁴⁶

Zudem kann festgestellt werden, dass das Internet als Leitmedium weiterhin an ge- samtgesellschaftlicher Bedeutung gewinnt, da immer mehr Gruppen innerhalb der Be- völkerung durch unterschiedliche Inhalte angesprochen werden. Hinsichtlich eines ver- muteten Substitutionsverhältnisses si te auf die Nutzung des klassischen Rundfunks festzustellen.⁴⁷ So nimmt der Fernsehkonsum mit steigendem Internetkonsum sogar zu.⁴⁸ Vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen gilt es nun, die öffentlich-rechtlichen Online-Angebote in ihrer Organisationsstruktur zu erfassen.

So unterhält die ARD als anstaltsübergreifende Online-Angebote verschiedene Portal- seiten, wobei die Internetseite „ARD.de“ dem Einstieg in das Gesamtangebot dient.⁴⁹ Darüber hinaus existieren spezifische Angebote, wie beispielsweise das Nachrichten- portal „tagesschau.de“ oder das Sportportal „sport.ARD.de“. Auch sind ein verbrau- cherorientiertes Börsenangebot unter „boerse.ARD.de“, der Internetauftritt des Ersten Fernsehprogramms der ARD unter „DasErste.de“ sowie Programme des Hörfunks un- ter „radio.ARD.de“ zu finden.⁵⁰

Ende September 2007 genehmigte der Rundfunkrat des Südwestrundfunks die Einrichtung der ARD-Mediathek.⁵¹ Die dezentral organisierte Mediathek soll die audiovisuellen Online-Inhalte aller Rundfunkanstalten der ARD zusammenführen⁵² und wird als vollwertiger Ausspielweg für klassische TV-Inhalte betrachtet.⁵³ So besteht auf der entsprechenden Internetseite „ardmediathek.de“ die Möglichkeit, Sendungen der einzelnen Landesrundfunkanstalten anhand einer Übersicht abzurufen.⁵⁴

Zudem werden über den Online-Shop der ARD Eintrittskarten und diverse sendungsbezogene Artikel verkauft.⁵⁵

Das ZDF betreibt insgesamt drei Portale, von denen die Internetseite „ZDF.de“ eine Übersicht für das Gesamtprogramm bereitstellt.⁵⁶ Unter der Adresse „heute.de“ gelangt man zum entsprechenden Nachrichtenportal, wohingegen „Tivi.de“ den Bezug zum Kinderprogramm des ZDF und des Kinderkanals herstellt.⁵⁷

Der Kinderkanal stellt mit dem Internet-Portal „Ki.Ka.de“ ein Angebot für Mädchen und Jungen bis 13 Jahre bereit.⁵⁸

Das ZDF unterhält ebenfalls eine Mediathek, die seit Herbst 2007 bereits in der dritten Generation verfügbar ist.⁵⁹ Wie auch bei der ARD können die Nutzer der „ZDFmediathek“ zwischen den einzelnen Sendungen, verschiedenen Themen sowie aktuellen Nachrichtenangeboten wählen.⁶⁰

Deutschlandradio betreibt mit „dradio.de“ und „kakadu.de“ zwei Portale, wobei letzteres zielgruppengerechte Inhalte für Kinder bereitstellt.⁶¹ Darüber hinaus werden Hörfunkprogramme als Audio-Live-Streams sowie unterschiedliche On-Demand-Angebote bereits ausgestrahlter Inhalte angeboten.⁶²

Die Programmschwerpunkte und Webspecials der Internetportale von ARD und ZDF sind besonders vielschichtig. Besonders hervorzuheben sind allerdings Themen wie die Bundestags- und Landtagswahlen sowie die Fußball-Weltmeisterschaft.⁶³ Dem gegenüber setzen die Gemeinschaftsprogramme von ARD und ZDF, Phoenix, ARTE und 3sat, ihre Programmschwerpunkte und Webspecials vor allem im Rahmen ihrer „Thementage“.

Der Kinderkanal stellt in diesem Kontext eine Besonderheit dar, da die interaktiv gestalteten Inhalte bereits vor der Ausstrahlung im Internet verfügbar sind.⁶⁴

Um Professionalität und Qualität der öffentlich-rechtlichen Online-Angebote gewährleisten zu können, rückt die Frage der Finanzierung in den Vordergrund.⁶⁵ Diese erfolgt zum Großteil über die Rundfunkgebühr, welche KRUSE als eine Zwangsabgabe bezeichnet, die im überwiegenden Maß den ökonomischen Charakter einer Steuer besitzt.⁶⁶ Dem gegenüber bezeichnet SCHELLHAAß die Rundfunkgebühr als einen kostenbasierten administrativen Preis.⁶⁷

Neben der Gebühr finanzieren sich die Öffentlich-Rechtlichen im klassischen Rund- funkbereich zusätzlich durch Werbung und Sponsoring, wobei der Anteil dieser Ein- nahmen am Gesamthaushalt als eher gering bezeichnet werden kann.⁶⁸ Im Internet ist den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Werbung und Sponsoring untersagt.⁶⁹

Die Gesamterträge aus den Rundfunkgebühren betrugen im Jahr 2007 rund 7,3 Milli- arden Euro⁷⁰, wobei der Etat für die Online-Angebote der öffentlich-rechtlichen Rund- funkanstalten auf 0,75 Prozent des öffentlich-rechtlichen Gesamthaushaltes be- schränkt ist. Die Begrenzung ist das Ergebnis der Selbstbindungserklärungen der Öf- fentlich-Rechtlichen im Zuge der Verhandlungen über den Achten Rundfunkände- rungsstaatsvertrag.⁷¹

Jedoch stellte die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstal- ten (KEF) in ihrem 16. Bericht fest, dass diese Obergrenze überschritten wurde. Dies- bezüglich ermittelte die Kommission einen Fehlbetrag aller Anstalten von zusammen insgesamt 34 Millionen Euro.⁷² Diese Tatsache ist laut Kommission vor allem auf Ab- grenzungsprobleme bei der Zuordnung des Online-Aufwands zurückzuführen.⁷³ Eine weitere Begründung liegt darin, dass Sendungsinhalte im Rahmen einer engen Pro- grammbegleitung größtenteils unverändert ins Netz gestellt werden, was dazu führt, dass die angebotenen Inhalte nicht optimal auf das Internet sowie die Nutzer abge- stimmt werden.⁷⁴

Jedoch kann diese Überschreitung auch auf Expansionsbestrebungen des öffentlichrechtlichen Rundfunks im Internet zurückgeführt werden. Hierfür spricht, dass ARD, ZDF und Deutschlandradio die Selbstbindungen hinsichtlich ihrer Online-Etats über das Jahr 2008 hinaus nicht erneuern werden.⁷⁵

2.2 Rechtliche Rahmenbedingungen

Der öffentlich-rechtliche Funktionsauftrag ist von unterschiedlichen rechtlichen Vorgaben determiniert. Generell kann festgestellt werden, dass er verfassungsrechtlich geprägt und einfachgesetzlich ausgestaltet ist.⁷⁶ Darüber hinaus wirkt auch das europäische Wettbewerbsrecht auf den Funktionsauftrag ein.⁷⁷

Folglich gilt es, neben den verfassungsrechtlichen Prinzipien des öffentlich-rechtlichen Programmauftrags, auch die ökonomischen Grundlagen einer funktionsfähigen dualen Rundfunkordnung in Betracht zu ziehen.⁷⁸

SCHELLHAAß stellt fest, dass das Bundesverfassungsgericht die Zusammensetzung der Angebote, die Europäische Kommission hingegen die Funktionsfähigkeit der dualen Rundfunkordnung, in die Mittelpunkte ihrer Überlegungen stellen.⁷⁹ Dies führt nicht nur zu Auseinandersetzungen zwischen deutschem Rundfunkrecht und europäischem Wettbewerbsrecht, sondern auch zu der Frage, inwieweit der ökonomische Maßstab bei der Beurteilung eines Marktversagens durch das Bundesverfassungsgericht ange- legt wurde?

Das Bundesverfassungsgericht vermeidet bewusst eine feste Definition von Rundfunk und beschreibt ihn vielmehr als einen offenen und dynamischen Begriff. Diesbezüglich sind für das Gericht vor allem die sich kontinuierlich verändernden technischen Bedin- gungen relevant.⁸⁰

Somit fallen Online-Dienste, wie beispielsweise Webcasting-Vollprogramme, Portale, Newsarchive, Suchmaschinen, Online-Nachrichtensendungen, Weblogs, Newsletter, Internetforen, Online-Spiele sowie Social-Networking-/ Community-Plattformen mit nut- zergenerierten Inhalten unter den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff.⁸¹ Da das Internet ein Massenmedium ist⁸², beeinflussen Online-Angebote folglich den Prozess individueller und öffentlicher Meinungsbildung⁸³, welcher durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG geschützt ist.⁸⁴

Im Zuge der Kritik am Begriff der Grundversorgung⁸⁵ wurde der Terminus des Funkti- onsauftrages eingeführt.⁸⁶ Dieser stellt die Beziehung zwischen dem Selbstverwal- tungsrecht der Rundfunkanstalten und der verfassungsrechtlichen Vorgaben durch den Gesetzgeber in den Mittelpunkt.⁸⁷ Das bedeutet, dass für die Online-Aktivitäten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten stets eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist, die spezielle Ausgestaltung jedoch den Rundfunkanstalten überlassen bleibt.⁸⁸ So- mit wird sichergestellt, dass sich die Öffentlich-Rechtlichen an den dynamischen Pro- zess der individuellen und öffentlichen Meinungsbildung anpassen können.⁸⁹

Vor dem Hintergrund des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und der Auslegung des Funktionsauftrages, leiten sich bestimmte Zielvorgaben und relevante Funktionen speziell für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ab.

Dabei steht zum einen die Gewährleistung von Vielfalt und kommunikativer Chancen- gerechtigkeit im Mittelpunkt.⁹⁰ Aufgrund der Staatsfreiheit des Rundfunks kann der Staat nicht direkt, sondern lediglich indirekt durch strukturelle Vorgaben auf die Aus- gestaltung der Inhalte und damit auf die Vielfaltssicherung einwirken.⁹¹ Die Gewährleis- tung von Vielfalt soll dabei im Rahmen der Erfüllung der Forumsfunktion sichergestellt werden, welche es vorsieht, den unterschiedlichen Organisationen und Gruppierungen der Gesellschaft einen angemessenen und gleich verteilten Raum in den medialen Angeboten einzuräumen.⁹² Dieser Sachverhalt kann zusammenfassend auch als Bin- nenpluralismus bezeichnet werden.⁹³

Die Kommunikative Chancengerechtigkeit bezieht sich hingegen auf den Zugang zum Prozess öffentlicher Kommunikation.⁹⁴ Einerseits sollen die Anbieter die Möglichkeit haben, ihre Inhalte in den Massenmedien zu verbreiten. Andererseits muss der Zugang der Rezipienten zu den für sie relevanten Inhalten sichergestellt werden.⁹⁵

Im Rahmen der Ergänzungsfunktion soll gewährleistet werden, dass die Öffentlich- Rechtlichen vereinzelte Defizite in der Programmplanung privater Anbieter, mit eigenen Angeboten ausbessern.⁹⁶ Jedoch wird diesbezüglich in der Literatur auch argumentiert, dass dem kommerziellen Rundfunk strukturelle Defizite zugrunde liegen, die ein ganz- heitliches Programmangebot seitens des öffentlich-rechtlichen Rundfunks notwendig machen.⁹⁷

Eine weitere Zielvorgabe stellt die Integrationsfunktion dar. So soll mit Hilfe des Rundfunks ein gesamtgesellschaftlicher Zusammenhalt bzw. eine funktionierende Kommunikation zwischen den autonomen Teilgesellschaften erreicht werden, was vor allem Verknüpfungen zwischen den verschiedenen medialen Angeboten erforderlich macht.⁹⁸ Schließlich umschreibt die Vorbildfunktion, dass die Öffentlich-Rechtlichen hinsichtlich ihrer hohen Qualitätsstandards einen großen Vorbildcharakter besitzen. Diese Tatsache habe folglich einen bedeutenden Einfluss auf den publizistischen Wettbewerb und folglich auf das Gesamtangebot, da die privaten Anbieter den Anreiz erhalten, ebenfalls qualitativ hochwertige Programme anzubieten.⁹⁹

Das Bundesverfassungsgericht schloss aus der Pflicht des Staates die Grundversorgung sicherzustellen, auf eine Bestands- und Entwicklungsgarantie für die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten.¹⁰⁰ Vor diesem Hintergrund sind Online-Dienste zulässig, wenn sie zur Erfüllung der Aufgaben, die sich aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ableiten, beitragen und dies durch die herkömmlichen Dienste nicht mehr sichergestellt werden kann.¹⁰¹ Dies kann dann der Fall sein, wenn nicht mehr alle Bevölkerungsteile durch die klassischen Fernseh- und Hörfunkprogramme erreicht werden. Ein Ausschluss von Bevölkerungsgruppen hinsichtlich massenmedialer Angebote hätte die Einschränkung der individuellen und öffentlichen Meinungsbildung zur Folge.¹⁰²

In diesem Zusammenhang kann auch die Gefahr distributiver Mängel gesehen werden. Diese implizieren die Befürchtung, dass bei Vorliegen eines überwiegend entgeltfinan- zierten Rundfunks, vor allem einkommensschwachen Rezipienten der Zugang zu den produzierten Mediengütern erschwert wird.¹⁰³ So ging man noch Ende 2004 davon aus, dass sich zukünftig vor allem Paid Content durchsetzen wird, wohingegen man heute im TV- und Movie-Bereich langfristig auf werbefinanzierte bzw. hybride Konzepte setzt.¹⁰⁴

Folglich schließt die Entwicklungsgarantie die Online-Dienste mit ein, die den klassi- schen Rundfunk bereits in einigen Bevölkerungsteilen substituieren. Der Substitutions- prozess erfolgt vor allem bei Informationsangeboten und hinsichtlich junger Nutzer- gruppen, welche sich vornehmlich Informationen aus dem Internet beschaffen, anstatt die Angebote des klassischen Rundfunks zu nutzen.¹⁰⁵ Somit soll durch die Online- Angebote die Versorgung mit Gütern des klassischen Rundfunkauftrages, wie etwa Information, Bildung, Beratung und Unterhaltung weiterhin sichergestellt werden.¹⁰⁶

Im Zuge des Neunten Rundfunkänderungsstaatsvertrages wurden die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten dazu verpflichtet, programmbegleitend Druckwerke und Telemedien mit programmbezogenem Inhalt anzubieten.¹⁰⁷ Diese Formulierung wurde umgehend in die entsprechenden Staatsverträge von ARD, ZDF und Deutschlandradio aufgenommen¹⁰⁸ was zur Folge hatte, dass die öffentlich-rechtlichen Online-Angebote auf eine inhaltliche Begleitung der Programme beschränkt wurden.¹⁰⁹

Die Verpflichtung zum Programmbezug entwickelte sich im Verlauf zu einem Kernbe- standteil der Diskussion um die Aktivitäten der Öffentlich-Rechtlichen im Internet. Zum einen kritisierten Interessenvertreter der öffentlich-rechtlichen Seite die starke Einen- gung des Betätigungsfeldes der Anstalten¹¹⁰, zum anderen befand der VPRT, dass die Verpflichtung zum Programmbezug zugunsten der Expansion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Internet aufgegeben wurde.¹¹¹ Vor diesem Hintergrund legte der VPRT im April 2003 Beschwerde bei der Europäischen Kommission ein, um eine weitere Ausdehnung der Internetaktivitäten von ARD und ZDF zu blockieren.¹¹² Die Beschwer- de führte zur Aufnahme eines Beihilfeverfahrens gegen ARD und ZDF¹¹³, welches je- doch am 24. April 2007 von der Europäischen Kommission mit einer „salomonischen Entscheidung“¹¹⁴ wieder eingestellt wurde.¹¹⁵

Mit der Entscheidung bleibt die Rundfunkgebühr als Finanzierungsinstrument zwar bestehen, doch sind daran diverse Auflagen geknüpft.

So werden die öffentlich-rechtlichen Aufgaben zukünftig eindeutiger von den kommer- ziellen Aktivitäten getrennt und damit der für die Beihilfenkontrolle relevante Markt ab- gegrenzt.¹¹⁶ Zu den kommerziellen Aktivitäten der Öffentlich-Rechtlichen zählen neben Werbung und Sponsoring im klassischen Rundfunkbereich, auch Merchandising, Ver- wertungsaktivitäten, sowie zugehörige Produktionstöchter.¹¹⁷ Darüber hinaus finden auch Kooperationen zwischen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und privaten Anbietern statt.¹¹⁸ Die jeweiligen Aktivitäten müssen zukünftig in selbständige Tochter- gesellschaften ausgelagert werden.¹¹⁹

Des Weiteren werden dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk Handlungsanweisungen für ein zukünftig wettbewerbskonformes Bestehen beider Bereiche auferlegt.¹²⁰ Der Euro- päischen Kommission kommt es dabei vorrangig darauf an, eine Quersubventionierung von marktfähigen Programmen durch die Rundfunkgebühr und folglich eine Wettbe- werbsverzerrung zu verhindern.¹²¹ So müssen Angebote von nun an entweder dem kommerziellen Sektor oder dem öffentlich-rechtlichen Funktionsauftrag zugeordnet werden, wobei die Kommission mit der Zuweisung der Online-Angebote und Sportver- anstaltungen zum kommerziellen Sektor bereits eine Entscheidung getroffen hat.¹²² Folglich sind diese zukünftig der Beihilfenkontrolle unterworfen.¹²³ Dies kann damit begründet werden, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zum einen Onli- ne-Shops¹²⁴ bereitstellen, zum anderen aber auch Kooperationen mit privatwirtschaftli- chen Anbietern im Internet eingehen.¹²⁵

Somit ordnet die Europäische Kommission die öffentlich-rechtlichen Online-Angebote indirekt in die Programmkategorie ein, in der Sozialisationsinhalte¹²⁶ in äußerst geringem Umfang verbreitet werden.¹²⁷ Die Finanzierung der marktfähigen Online-Angebote durch die Rundfunkgebühr wäre nach Europäischem Wettbewerbsrecht unzulässig, da sie einer Quersubventionierung gleichkommt.¹²⁸

Jedoch ist eine nationale Begrenzung der öffentlich-rechtlichen Online-Aktivitäten mit den Beihilferegelungen kompatibel.¹²⁹ Zudem sollen zukünftig alle neuen digitalen An- gebote einen Drei-Stufen-Test durchlaufen, um den gesellschaftlichen Mehrwert zu gewährleisten.¹³⁰

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Online-Angebote des öffent- lich-rechtlichen Rundfunks von einer Vielzahl rechtlicher Einflüsse bestimmt werden. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Auslegung erfüllt der öffentlich-rechtliche Rund- funk die an ihn gestellten Aufgaben, wohingegen das Europäische Wettbewerbsrecht eine klar Überschreitung hinsichtlich des aktuellen Umfangs der Angebote konstatiert. Folglich lässt sich ein Spannungsfeld zwischen verfassungsrechtlicher Auffassung und europäischer Beihilfenkontrolle feststellen, wobei letztere den Anspruch erhebt, die vorliegenden Marktstrukturen gemäß dem „more economics based approach“ umfas- send zu prüfen.¹³¹

Dies wirft vor allem aus ökonomischer Sicht die Frage auf, ob die bestehenden öffentlich-rechtlichen Online-Angebote in ihrem Umfang gerechtfertigt sind. Dieser Frage soll im dritten Abschnitt der Arbeit nachgegangen werden.

3. Medienökonomische Analyse

Die folgende medienökonomische Analyse beschäftigt sich im ersten Teil mit den marktlich bereitgestellten Online-Angeboten und stellt dabei die unterschiedlichen Marktversagensformen in den Mittelpunkt der Betrachtung.¹³²

Dabei gilt es zu untersuchen, ob es überhaupt öffentlich-rechtlicher Online-Angebote bedarf, oder ob werbe- und entgeltfinanzierte Angebote bereits von sich aus ein effizientes Ergebnis bewirken. Diesbezüglich betonte das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 11. September 2007 die Bestands- und Entwicklungsgarantie der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und verwies auf den Tatbestand des Marktversagens im Rundfunkbereich.¹³³

Jedoch wird die Argumentation von verschiedenen Ökonomen als sehr „naiv“ bezeich- net.¹³⁴ So liegt im Sinne der ökonomischen Theorie dann ein Marktversagen vor, wenn es den Marktkräften nicht möglich ist, eine effiziente Allokation der Ressourcen zu er- möglichen.¹³⁵ Falls dies also im Online-Bereich festzustellen ist, muss anschließend geprüft werden, in welchem Umfang eine hoheitliche Bereitstellung erforderlich wird. Im zweiten Teil der Analyse werden die bevorstehenden Regulierungsmaßnahmen des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrages betrachtet. Hierbei soll geklärt werden, welche möglichen Auswirkungen die Regulierungsmaßnahmen auf die unterschiedlichen Marktteilnehmer haben können.

3.1 Marktversagen im Online-Bereich

Eine notwendige Grundlage für die medienökonomische Analyse stellt die Anerkennung der Medien als Güter im Sinne der ökonomischen Theorie dar. Da dies in der Literatur bereits festgestellt wurde, wird die Tatsache im Rahmen der Arbeit als gegeben vorausgesetzt.¹³⁶

[...]

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¹ Vgl. Kilian et al. (2007), S. 322.; Süss (2004), S. 270.

² Vgl. Zerdick et al. (2001), S. 13.

³ Vgl. Boes (2005), S. 212 ff.

⁴ Vgl. Heinrich (1999), S. 23.

⁵ Vgl. Lange (2008), S. 51.

⁶ Vgl. Holznagel et al. (2008), S. 400.; Meyer-Lucht/ Rott (2008), S. 6.

⁷ Vgl. Renner (2008), welt.de.

⁸ Vgl. Briegleb (2008), heise.de.

⁹ Ebd.

¹⁰ Fleschner et al. (2008), focus.de.

¹¹ Vgl. VPRT (2008), vprt.de.

¹² Steltzner (2008), faz.net.

¹³ Vgl. Neumann (2006), bundesregierung.de.

¹⁴ Grundlage ist der „Arbeitsentwurf zur Umsetzung der Zusagen gegenüber der EU-Kommission im Rah- men des EU-Beihilfeverfahrens ARD/ZDF“ mit Stand vom 12. Juni 2008.

¹⁵ Vgl. Ewald et al. (1998), S. 518 f.

¹⁶ Vgl. Brenner (2002), S. 204.

¹⁷ Vgl. van Eimeren/ Frees (2008a), S. 331.

¹⁸ Vgl. Baethge/ Alda (2005), S. 529.

¹⁹ Der Begriff „Rezipient“ wird im Rahmen dieser Arbeit synonym zu dem Begriff des Nutzers verwendet. Dies beruht auf der Feststellung, dass der Rezipient sowohl passiv als auch aktiv in den Prozess der Massenkommunikation eingreift.; Vgl. Maletzke (1998), S. 55.

²⁰ Vgl. Ewald et al. (1998), S. 519 ff.

²¹ Vgl. van Eimeren/ Frees (2008a), S. 330.

²² Vgl. van Eimeren/ Frees (2008a), S. 336.

²³ Vgl. van Eimeren/ Frees (2008a), S. 337.

²⁴ Vgl. Holznagel (2001), S. 32.

²⁵ Vgl. Heinrich (2001), S. 204.

²⁶ Vgl. Kiefer (2001), S. 26.

²⁷ Vgl. Friedrichsen/ Gläser (2003), S. 193.

²⁸ Vgl. Holznagel et al. (2008), S. 307.

²⁹ Vgl. van Eimeren/ Frees (2008a), S. 338.

³⁰ Ebd.

³¹ Vgl. Holznagel et al. (2008), S. 307.

³² Vgl. Dialogkreis Konvergenz (2005), S. 6.

³³ Schneider (2006), S. 6.

³⁴ Vgl. Holznagel et al. (2008), S. 308.

³⁵ Kiefer (2001), S.26.

³⁶ Vgl. Heinrich (2001), S. 204.

³⁷ Vgl. Heinrich (2001), S. 205.

³⁸ Vgl. Schneider (2006), S.6.

³⁹ Vgl. Kleinz/ Kuri (2007), heise.de.

⁴⁰ Vgl. Eberle (2002), zdf-jahrbuch.de.

⁴¹ Vgl. Neuhetzki (2008), teltarif.de.

⁴² Vgl. Friedrichsen/ Gläser (2003), S. 193.

⁴³ Vgl. Heinrich (2001), S. 205.

⁴⁴ Vgl. Atlantic Consultants (2000), S. 4.

⁴⁵ Vgl. Ganz (2006), presseportal.de.

⁴⁶ Vgl. Meyer- Lucht/ Gollatz (2008), S. 7.

⁴⁷ Vgl. van Eimeren/ Frees (2008a), S. 341.

⁴⁸ Vgl. van Eimeren/ Frees (2008a), S. 342.

⁴⁹ Vgl. KEF (2007), Tz. 48.

⁵⁰ Ebd.

⁵¹ Vgl. Zota (2007), heise.de.

⁵² Vgl. Meyer- Lucht/ Gollatz (2008), S. 16.

⁵³ Ebd.

⁵⁴ Siehe hierzu „ardmediathek.de“.

⁵⁵ Hierbei sind vor allem Spielwaren, Bücher und DVD’s aufzuzählen.; Vgl. Sjurts (2005), S. 409.

⁵⁶ Vgl. KEF (2007), Tz. 50.

⁵⁷ Der Kinderkanal stellt einen der Spartenkanäle von ARD und ZDF dar. Daneben werden auch 3sat, ARTE und Phoenix gemeinsam von ARD und ZDF betrieben. Die Spartenkanäle stellen ebenfalls Onli- ne-Angebote unter „3sat.de“, „arte.tv“ und „Phoenix.de“ und bereit.; Vgl. KEF (2007), Tz. 29.

⁵⁸ Vgl. KEF (2007), Tz. 51.

⁵⁹ Die Mediathek des ZDF stellt nach Eigenangaben rund die Hälfte des ZDF-Programms der letzen sie- ben Tage zum Abruf bereit.; Vgl. Meyer- Lucht/ Gollatz (2008), S. 16.

⁶⁰ Siehe hierzu zdf.de/ZDFmediathek/startseite.

⁶¹ Vgl. KEF (2007), Tz. 52.

⁶² Vgl. KEF (2007), Tz. 62.

⁶³ Vgl. KEF (2007), Tz. 53.

⁶⁴ Vgl. KEF (2007), Tz. 54.

⁶⁵ Vgl. Schächter (2003), S. 277.

⁶⁶ Vgl. Kruse (1999), S. 10.

⁶⁷ Durch die Programmentscheidungen der Anstalten ergibt sich ein Finanzbedarf, welcher bei der KEF angemeldet wird. Diese errechnet anschließend einen Vorschlag für die Höhe der Rundfunkgebühr, in der Regel für eine vierjährige Periode. Abschließend entscheiden die Landesgesetzgeber über ein In- krafttreten der Gebühr.; Vgl. Schellhaaß (2008), S. 6.

⁶⁸ Vgl. Brenner (2002), S. 209.

⁶⁹ Vgl. Arbeitsentwurf 12. RÄStV (2008), S. 8.

⁷⁰ Vgl. GEZ (2007), S. 42.

⁷¹ Vgl. KEF (2007), Tz. 483 ff.

⁷² Vgl. KEF (2007), Tz. 498.

⁷³ Vgl. KEF (2007), Tz. 500.

⁷⁴ Vgl. Meyer- Lucht/ Gollatz (2008), S. 15.

⁷⁵ Vgl. KEF (2007), Tz. 499.

⁷⁶ Vgl. Held (2006), S. 20.

⁷⁷ Vgl. Schellhaaß (2008), S. 5.

⁷⁸ Vgl. Schellhaaß (2008), S. 6.

⁷⁹ Ebd.

⁸⁰ Vgl. Schäfer (2004), S. 119.

⁸¹ Vgl. Held (2006), S. 27 f.

⁸² Siehe hierzu S. 3.

⁸³ Vgl. Held (2006), S. 43.

⁸⁴ Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG bezieht sich auf das Grundrecht der Rundfunkfreiheit.; Vgl. Lüttger/ Vogler (1986),

S. 282.

⁸⁵ So wird mit dem Begriff eine weitgehend uniforme Leistungserbringung in Verbindung gebracht, die aufgrund einer dynamischen Rundfunkwelt und einer hochgradig wandelbaren individuellen und öffent- lichen Meinungsbildung nicht mehr zeitgemäß erscheint. Des Weiteren wird kritisiert, dass dem Begriff der Grundversorgung die notwendige Aussagekraft fehle, den Gesamtauftrag der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten umfassend abzubilden.; Vgl. Held (2006), S. 116 f.

⁸⁶ Vgl. Held (2006), S. 117.

⁸⁷ Ebd.

⁸⁸ Vgl. Held (2006), S. 299.

⁸⁹ Vgl. Held (2006), S. 117.

⁹⁰ Vgl. Held (2006), S. 44.

⁹¹ Vgl. Branahl (2006), S. 68.; Held (2006), S. 45 f.

⁹² Vgl. Lucht (2006), S. 241.; Held (2006), S. 121 f.

⁹³ Vgl. Rase (2003), S. 56.

⁹⁴ Vgl. Held (2006), S. 46.

⁹⁵ Ebd.

⁹⁶ Vgl. Held (2006), S. 123.

⁹⁷ Vgl. Lange (2008), S. 86.; Held (2006), S. 123.

⁹⁸ Vgl. Held (2006), S. 49 - 120.

⁹⁹ Vgl. Lucht (2006), S. 241 f.; Held (2006), S. 124.

¹⁰⁰ Vgl. Altendorfer (2001), S. 143.

¹⁰¹ Vgl. Held (2006), S. 235.

¹⁰² Ebd.

¹⁰³ Vgl. Held (2006), S. 193.

¹⁰⁴ Pressemitteilung Paid Content (2008), S. 1.

¹⁰⁵ Vgl. van Eimeren/ Frees (2008a), S. 337.

¹⁰⁶ Vgl. Schwarzkopf (2005), S. 464.; Held (2006), S. 235.

¹⁰⁷ Vgl. Held (2006), S. 369.

¹⁰⁸ Die jeweiligen Staatsverträge von ARD, ZDF und Deutschlandradio stellen die einfachgesetzlichen Grundlagen der Rundfunkanstalten, auf Grundlage der sich aus der Verfassung ergebenden Aufgaben- zuweisungen, dar; Vgl. Held (2006), S. 368 ff.

¹⁰⁹ Vgl. Plog (2003), S. 409.

¹¹⁰ Vgl. Lange (2008), S. 118.

¹¹¹ Vgl. VPRT (2004), S.1.

¹¹² Vgl. Ihlenfeld (2003), golem.de.

¹¹³ Vgl. ARD (2005), S. 1 ff.

¹¹⁴ Vgl. Schellhaaß (2008), S. 5.

¹¹⁵ Diese Entscheidung wird gemeinhin auch als Brüsseler Beihilfekompromiss bezeichnet.; Vgl. Deut- scher Kulturrat (2008), S. 1.; Wiedemann (2007), S. 6.

¹¹⁶ Vgl. Schellhaaß (2008), S. 19.

¹¹⁷ Vgl. Wiedemann (2007), S. 8.

¹¹⁸ Die Sublizenzierung bzw. Zweitverwertung von öffentlich-rechtlichen Inhalten wird in Abschnitt 3.2.1 wieder aufgegriffen.

¹¹⁹ Beispielsweise gehören Studio Hamburg GmbH und die Bavaria Film GmbH zu den Produktionstöch- tern der ARD; Vgl. Holznagel/ Dörr/Hildebrand (2008), S. 89.

¹²⁰ Vgl. Schellhaaß (2008), S. 5.

¹²¹ Vgl. Fischer (2007), S. 201.; Schellhaaß (2008), S. 5.

¹²² Vgl. Schellhaaß (2008), S. 8.

¹²³ Ebd.

¹²⁴ Siehe hierzu S. 7.

¹²⁵ So kooperierte das ZDF im Rahmen seiner Wachstumsstrategie im Internet bereits mit Microsoft und NBC bei dem Portal „ZDF.msnbc.de“. Darüber hinaus schloss das ZDF mit T-Online einen Kooperati- onsvertrag über das Portal „Heute.t-online.de“. Beide Kooperationen wurden jedoch wieder aufgelöst; Vgl. Sjurts (2005), S. 337 f.

¹²⁶ Sozialisationsinhalte sind für die Entwicklung des Gemeinwesens förderlich. Sie werden vom Markt nicht bereitgestellt, da sie zwar einen kollektiven, jedoch keinen direkten individuellen Nutzen stiften. Folglich ist die Nachfrage nach diesen Inhalten sehr gering; Schellhaaß (2008), S. 8. ¹²⁷ Vgl. Schellhaaß (2008), S. 15.

¹²⁸ Ebd.

¹²⁹ Dies geschieht beispielsweise durch die Selbstbindung der Öffentlich-Rechtlichen hinsichtlich ihres Online-Etats auf 0,75 Prozent des Gesamtbudgets und zusätzlich mit der Verpflichtung zum Programm- /Sendungsbezug; Vgl. Schellhaaß (2008), S. 18 f.; Der Sendungsbezug wird in Abschnitt 3.2.1 wieder aufgegriffen.

¹³⁰ Der Drei- Stufen- Test wird ausführlich in Abschnitt 3.2.2 behandelt.

¹³¹ Die Entscheidungen der Europäischen Kommission wurden im Vorfeld der Modernisierung des europä- ischen Wettbewerbsrechts aus ökonomischer Sicht sehr häufig beanstandet; Vgl. Holznagel et al. (2008), S. 380.

¹³² Im Rahmen der Ermittlung einer Legitimationsgrundlage für öffentlich- rechtliche Online- Angebote, wird auf die traditionellen Argumentationslinien für ein Marktversagen im Rundfunk zurückgegriffen. ¹³³ BVerfG (2007), Absatz- Nr. 114- 127.

¹³⁴ Vgl. Meyer- Lucht/ Rott (2008), S. 6.

¹³⁵ Vgl. Holznagel et al. (2008), S. 382.

¹³⁶ Vgl. Kiefer (2001), S. 141.