Inwieweit sind die institutionellen Rahmenbedingungen der leitungsgebundenen Elektrizitätsmärkte wettbewerbsfördernd?

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Wettbewerb
2.1 Wettbewerbstheorie und Marktstruktur
2.2 Gründe der Regulierung
2.3 Optionen der Deregulierung
2.3.1 Vertikale Desintegration
2.3.2 Netzzugangsregulierung bei vertikaler Integration

3 Institutionelle Rahmenbedingungen
3.1 Binnenmarktrichtlinie
3.1.1 Situation der Elektrizitätsmärkte vor der Liberalisierung
3.1.2 Ziele der Binnenmarktrichtlinien
3.1.3 Wahlmöglichkeiten bei Umsetzung in staatliches Recht
3.2 Umsetzung in einzelnen Europäischen Ländern, insbes. Deutschland
3.2.1 Marktöffnung
3.2.2 Netzzugangsmodelle
3.2.3 Ziele des EnWG
3.3 Maßnahmen zur Förderung energiepolitischer Ziele in Deutschland
3.3.1 Wettbewerb
3.3.2 Klimaschutz
3.3.3 Versorgungssicherheit

4 Indikatoren für die Entwicklung des Wettbewerbs
4.1 Marktstruktur
4.2 Preisentwicklung
4.3 Stromhandel
4.4 Kundenorientierung

5 Fazit

6 Anhang

7 Literatur

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Großbritannien begann Ende der 80er Jahre erfolgreich mit der Deregulierung der bis dahin monopolistisch organisierten Energiewirtschaft. Es folgte damit dem internationalen Trend der Liberalisierung der Versorgungsmärkte. Die EU griff diese Vorgehensweise zunächst aus integrationspolitischen Gründen auf und setzte sie 1997 mit der Binnenmarktrichtlinie Energie in die Tat um. Damit forderte sie die einzelnen Mitgliedstaaten zur Liberalisierung ihrer Energiemärkte auf, um aus den teilweise sehr unterschiedlich strukturierten Energiemärkten einen einheitlichen Binnenmarkt zu schaffen. Der Grundstein zum freien Wettbewerb auf diesen Märkten wurde somit gelegt.

Die Richtlinie betrifft sowohl den Gas- als auch den Elektrizitätsmarkt. Die Arbeit befasst sich jedoch ausschließlich mit dem Wettbewerb auf dem leitungsgebundenen Elektrizitätsmarkt. Die Untersuchung der gesamten europäischen Strombranche auf wettbewerbsfördernde Faktoren ist jedoch aufgrund des großes Umfangs im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich. Daher steht der deutsche Elektrizitätsmarkt im Mittelpunkt unseres Interesses.

Das Ziel dieser Arbeit ist die Beantwortung der Frage, ob und inwieweit die institutionellen Rahmenbedingungen aus jetziger Sicht dazu beitragen, den Wettbewerb auf den betrachteten Märkten zu fördern.

Im ersten Teil der Arbeit werden wettbewerbstheoretische Grundlagen erläutert und auf den Strommarkt angewendet. Im nächsten Schritt wird ein kurzer historischer Abriss der Liberalisierung in Europa dargestellt, was u.a. auch die Umsetzung der Richtlinie in nationales, insbesondere deutsches Recht beinhaltet. Als weitere Rahmenbedingungen werden die Maßnahmen betrachtet, die zur Erreichung der energiepolitischen Ziele ergriffen wurden. Abschließend werden die ökonomischen Folgen der Liberalisierung auf den deutschen Markt behandelt.

2 Wettbewerb

2.1 Wettbewerbstheorie und Marktstruktur

Bei der Suche nach einer geeigneten Definition von Wettbewerb wird dem Interessierten schnell klar: eine präzise Formulierung oder gar Quantifizierung der wettbewerbspolitischen Ziele ist nicht möglich. Es besteht vielmehr eine Uneinigkeit über den verwendeten Begriff bei verschiedenen theoretischen Ansätzen. So sieht z.B. die klassische Theorie freie Konkurrenz als Idealform des Wettbewerbs (keine staatlichen Eingriffe), wohingegen die neoklassische Theorie sich auf die mathematischen Bedingungen vollkommener Konkurrenz als Wettbewerbsideal festlegt^[1].

Der Grad des Wettbewerbs ist in erster Linie von der Marktstruktur abhängig, die in der zeitlichen Entwicklung des Marktprozesses durch die Entscheidungen der Unternehmen beeinflusst wird. Inwieweit die Unternehmen auf die Umwelt einwirken, hängt von den entsprechenden Gewinnanreizen ab.

Das aus den Gewinnanreizen resultierende Verhalten der Unternehmen steht im Vordergrund der Industrial Organization Theorie^[2], der Schnittstelle zwischen Wettbewerbstheorie und Betriebswirtschaftslehre. Einerseits werden strategische Verhaltensweisen analysiert (konkurrenzbezogene Verhaltensweisen), andererseits stehen auch Strategien im Blickpunkt, die durch die Schaffung von Markteintrittsbarrieren auf die Konkurrenz ausgerichtet sind, wodurch die etablierten Anbieter den Vorteil genießen, einen Preis über Wettbewerbsniveau zu realisieren. Die Anfechtbarkeit der Stellung vorhandener Anbieter bestimmt dabei den Grad der Bestreitbarkeit eines Marktes^[3]. Ein Markt ist bestreitbar, wenn bei Eintritt und Austritt keine Kosten generiert werden. Aufgrund der Leitungsgebundenheit ist der Strommarkt ein nicht bestreitbarer Markt, da ein neuer Anbieter mit zu hohen Kosten rechnen müsste, um in den Markt eintreten zu können. Zudem würde sich ein weiterer Ausbau des Netzes als volkswirtschaftlich ineffizient darstellen.

Das Problem des Unternehmensverhaltens ergibt sich durch den Versuch, in einer Welt von Knappheit, die eigene Versorgungssituation auf Kosten anderer zu verbessern. Das gelingt umso eher, je größer die eigene Planungskompetenz ist und je geringer die Handlungsspielräume und Wahlmöglichkeiten anderer sind.

Wettbewerb muss also gefördert werden, da er zur Reduzierung von Knappheit beiträgt. Dabei spielen die Wettbewerbsfunktionen eine große Rolle, die neben der Freiheitsfunktion, deren Ziel es ist, allen Marktteilnehmern eine relative Freiheit zu garantieren, die Grundlage für funktionsfähigen Wettbewerb bilden.

Herdzina unterscheidet folgende Funktionen des Wettbewerbs^[4]:

- Die Allokationsfunktion:

Anpassung der Güterproduktion an die Nachfrage der Haushalte

- Die Fortschrittsfunktion:

Die Produktionsfaktoren wandern in den Forschungs- und Entwicklungsbereich, um bessere Güter- und Produktionsverfahren zu entwickeln; jeder Marktteilnehmer muss im Wettbewerb in F & E investieren, um nicht aus den Markt gedrängt zu werden bzw. um ein Vorsprung vor anderen zu erreichen

- Die Verteilungsfunktion:

Die Aufgabe ist es, die Entstehung von nicht leistungsgerechten Einkommen zu verhindern.

Was bedeutet das nun für den Strommarkt im Detail? –Es sollte in erster Linie eine gute Verhältnismäßigkeit zwischen Kapazitätsbereitstellung und Verbrauch erreicht werden, d.h. die Angebotsstruktur und die Realallokation der Ressourcen sollten aneinander angepasst sein. Da Strom kein lagerfähiges Gut darstellt, ist dieser Punkt besonders wichtig. Zudem sollte jeder Marktteilnehmer Investitionen in den Forschungs- und Entwicklungsbereich in erster Linie nicht als Kosten betrachten, sondern als eine Chance gegenüber seiner Konkurrenz am Markt einen Vorteil zu erreichen und zu sichern. Das Ziel, das sich folglich ergibt, ist ein stetiges Wirtschaftswachstum durch Produktivitätssteigerung und technischem Fortschritt. Die Entstehung nicht leistungsgerechten Einkommens spielt besonders im Bereich des Netzzugangspreises eine wichtige Rolle. Es sollte ein Preis erzielt werden, der den „Altmonopolisten“ keinen Übergewinn erzielen lässt, denn dieser Gewinn stände nicht im Verhältnis zur tatsächlichen Leistung am Markt.

Folglich lässt sich festhalten, dass Wettbewerb das systembegründete Prinzip der Marktwirtschaft ist. Deshalb muss sich die Wettbewerbspolitik gegen das Streben der Wirtschaftssubjekte nach Verringerung des Wettbewerbs richten.

2.2 Gründe der Regulierung

Der Ausgangspunkt der Fragestellung ist das Vorliegen eines sogenannten natürlichen Monopols. Es liegt vor, wenn die in Frage stehende Produktion am billigsten von einem einzigen Produzenten hergestellt werden kann. Die staatliche Wettbewerbspolitik befindet sich hier in einem Dilemma, da Konkurrenz aus Kostengründen unerwünscht ist, aber andererseits die Konkurrenz zur Verhinderung von Macht und Unterversorgung sehr wohl erwünscht ist.

Staatseingriffe sind dann nur in Fällen gerechtfertigt, in denen die Kriterien

- Unteilbarkeiten (zusätzliche Nutzer können zu sehr niedrigen Zusatzkosten mitversorgt werden)

- Hohe sunk costs (Markteintrittskosten)

vorliegen.

Diese Voraussetzungen trifft man nur sehr selten an: sie liegen aber eindeutig erkennbar auf dem Strommarkt vor. Dies jedoch in nur einem Teilbereich, im Bereich der Verteilungsnetze, in der eigentlichen Produktion lassen sich Eingriffe nicht rechtfertigen, da hier die Voraussetzungen eines natürlichen Monopols nicht erfüllt werden. Hier nun stellt sich das eigentliche Problem, da auch dieser Bereich noch bis vor kurzem von staatlicher Seite reguliert wurde. Der Weg zur Deregulierung (Regulierung des Altanbieters) war somit nicht weit und zwingend erforderlich.

Aus Sicht der EU wurde die Deregulierung aufgrund integrationspolitischer Ziele angestoßen, die sich jedoch von denen der Wettbewerbspolitik nicht trennen lassen. Es geht um die Frage, inwieweit Gesichtspunkte des Gemeinwohls die Freiheit des Marktes einschränken.

Mit der dann folgenden Zulassung neuer Anbieter zusätzlich zum bisherigen Monopolisten entstand ein intermediärer Markt: das ist der Fall, wenn der bisherige alleinige Anbieter von Leistungen (hier: Stromversorgung) seine Vertriebswege (Leitungsnetze) auch anderen Konkurrenten zur Verfügung stellen muss. Die neuen Wettbewerber stehen dem Altanbieter somit als Nachfrager gegenüber. Es lässt sich somit festhalten, das der freie, diskriminierungslose Netzzugang auf dem Strommarkt und den weiteren netzgebundenenen Märkten die Grundlage für Wettbewerb darstellt.

2.3 Optionen der Deregulierung

2.3.1 Vertikale Desintegration

Die vertikale Desintegration zeichnet sich dadurch aus, dass die vertikale Verbindung zwischen der Stellung als Anbieter von Dienstleistungen und dem Netz abgekoppelt wird. Als Beispiel lässt sich die Deutsche Bahn heranziehen, die die Verpflichtung eingegangen ist, die Bereiche Personenverkehr, Güterverkehr und Fahrweg selbständig auszugliedern, welches durch die Bildung von AGs umgesetzt wurde.

Dazu ist keine Enteignung erforderlich: die verselbstständigte Netzgesellschaft wäre allen Wettbewerbern zu öffnen und der Inhaber von Netzen würde ein Eigeninteresse entwickeln, die verfügbaren Kapazitäten (hier: Stromleitungen) möglichst vielen Anbietern zugänglich zu machen.

Jedoch wäre auch dieser Markt durch eine Monopolstellung (des Netzinhabers) gekennzeichnet. Zudem gestaltet sich die Entgeltregelung als äußerst schwierig und die Ungleichgewichtslage zwischen den Beteiligten schließt eine inhaltliche Vertragsgerechtigkeit aus. Daraus würde wiederum die Frage nach staatlicher Regulierung oder kartellrechtlichen Möglichkeiten (Missbrauchsaufsicht) folgen.^[5]

2.3.2 Netzzugangsregulierung bei vertikaler Integration

Diese Option verpflichtet den Netzeigentümer, das Netz anderen, neu am Absatzmarkt auftretenden Anbietern, zur Verfügung zu stellen. In diesem Zusammenhang kann es zur allgemeinen Verpflichtung oder zum im Einzelfall verhandelten Zugang kommen.

Auch hier entsteht die Frage der Entgeltregelung: sie wird dadurch verschärft, dass der Netzinhaber als Konkurrent der Nachfrager nach Netzüberlassung auf den Leitungsmärkten grundsätzlich kein Interesse daran hat, die Kapazitäten anderen zu überlassen. Die Maßstäbe der Entgeltregulierung sind vor allem das kartellrechtlich geläufige Verbot des Ausbeutungsmissbrauchs und Diskriminierungsverbots. Die Entgelte werden in diesem Fall von den Regulierungsbehörden genehmigt, was äußerst schwierig erscheint, da die Behörde eine sinnvolle Schätzung von Preisen und Kosten des Unternehmens vornehmen muss. Problematisch ist weiterhin, dass auch die Vertragsgerechtigkeit auch unmittelbar durch staatliche oder kartellbehördliche Aufsichtsmaßnahmen gewährleistet muss.

Welche Option nun die sinnvollste ist, hängt von der Umsetzung ab und soll nun in den nachfolgenden Kapiteln erörtert werden.

3 Institutionelle Rahmenbedingungen

3.1 Binnenmarktrichtlinie

3.1.1 Situation der Elektrizitätsmärkte vor der Liberalisierung

Die Marktsituationen der EU vor der Liberalisierung waren sehr unterschiedlich. Es gab Staatsmonopole wie z.B. in Frankreich und Italien, Gebietsmonopole in Deutschland, Wettbewerb für bestimmte zugelassene Kunden in Großbritannien. Im Folgenden wird der Ordnungsrahmen in Deutschland vor der Liberalisierung betrachtet.

Die Energieversorgungsstruktur in Deutschland war bis April 1998 durch Gebietsmonopole geprägt. Dies wurde durch das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen mit der Ausnahmeregelung für Strom-, Gas- und Wasserversorger (GWB) von 1957 und dem Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) von 1935 ermöglicht. Somit hatte jeder Stromversorger ein geographisch abgeschlossenes Versorgungsgebiet, in dem kein Wettbewerb um Gemeindegebiete und einzelne Kunden stattfand, denn durch Konzessionsverträge mit Gebietskörperschaften und Demarkationsverträge mit benachbarten Stromversorgern auf langen Zeitraum waren solche abgeschlossene Versorgungsgebiete abgesichert.

Konzessionsverträge wurden zwischen den Stromversorgern und Gebietskörperschaften (Städte, Gemeinden) geschlossen, deren Bestandsteil die Einräumung des alleinigen Wegenutzungsrechts (Verlegung und Betrieb von Leitungen im öffentlichen Verkehrsraum) durch die Gebietskörperschaften war. Als Gegenleistung erhielt die Gebietskörperschaften vom Stromversorger eine jährliche, an die Absatzmenge gekoppelte Konzessionsabgabe.

Demarkationsverträge hingegen kamen zwischen Stromversorgern zustande, in denen die Abgrenzung der Versorgungsgebiete voneinander festgelegt ist. Die Vertragspartner verpflichten sich, nicht im Versorgungsgebiet des jeweils anderen tätig zu werden (horizontale Demarkation), bzw. nicht auf der Wertschöpfungsstufe des anderen zu engagieren (vertikale Demarkation).

Die Energieversorgungsunternehmer (EVU) hatten auf der anderen Seite eine Anschluss- und Versorgungspflicht für jedermann, Preisaufsicht bei Tarifkunden (Bundestarifordnung, die die Preise für Tarifkunden regelte^[6]), kartellbehördliche Missbrauchsaufsicht und Einspeisungspflicht der Erneuerbaren Energie in das öffentliche Netz.

Somit war die Versorgungssicherheit in der Zeit der Regulierung gesichert. Die Preiswürdigkeit der Energie war jedoch fraglich. Es wurde schließlich auf Europäischer Ebene eine Deregulierung nötig, da freier Verkehr für Personen, Waren und Dienstleistungen als zentrales Ziel der EU im Widerspruch zur Wirklichkeit der nationalen Strommärkte der EU stand.

3.1.2 Ziele der Binnenmarktrichtlinien

Die Binnenmarktrichtlinie Elektrizität trat am 19.Februar 1997 in Kraft mit dem Ziel, die nationalen Strommärkte der EU-Mitgliedstaaten für den internationalen Wettbewerb für alle Wertschöpfungsstufen der Energiewirtschaft zu öffnen, um den europäischen Energiebinnenmarkt dadurch zu verwirklichen.^[7]

Die Binnenmarktrichtlinie beinhaltet die folgenden Eckpunkte:

- Aufhebung der Versorgungsgebiete
- Trennung zwischen Erzeugung, Übertragung und Verteilung (Unbundling)
- Organisation des diskriminierungsfreien Zugangs zu den Verteilnetzen^[8]

Mit diesen Eckpunkten der Binnenmarktrichtlinie werden die Ziele wie Förderung des Wettbewerbs, größere Versorgungssicherheit, Klimaschutz und wirtschaftliche Faktoren verfolgt^[9]. Die Binnenmarktrichtlinie mit den Zielvorgaben muss jeder EU-Mitgliedsstaat in nationales Recht umsetzen. Die meisten Mitgliedstaaten hatten, wie vorgeschrieben, die Richtlinie bis zum 19.Februar 1999 in nationales Recht umgesetzt.

[...]

^[1] Volkswirtschaftliche Betrachtungsweise in Graumann 1994, S. 143 f.

^[2] Der Industrieökonomische Ansatz verfolgt das Ziel, auf empirischer Basis den Einfluss der Struktur von Märkten und Industriezweigen auf das Marktverhalten von Industrieunternehmen und auf die daraus resultierenden Marktergebnisse zu analysieren.

^[3] Das Konzept des bestreitbaren Marktes in Liberalisierung des Strommarktes..

^[4] Siehe die 3 Funktionen des Wettbewerbs in Herdzina 1993, S. 7 ff.

^[5] Vgl. Fritsch, Wein, Ewers 2001.

^[6] Deutscher Bundestag, 1989.

^[7] Europäisches Parlament; 1997, Punkt (1) und (2).

^[8] Europäisches Parlament, 1997.

^[9] Europäisches Parlament, 1997, Punkt (4).