Leseprobe
Universität Potsdam
Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät
Öffentlicher Auftrag und Wettbewerbsverzerrungen
Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute mit Blick auf
die europäische Wettbewerbspolitik
Denis Drechsler
Studiengang Volkswirtschaftlehre soz. Richtung (4. FS)
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung ... 1
2. Öffentlich-rechtliche
Kreditinstitute in Deutschland ... 2
2.1. Unterscheidungsmerkmale im Bankensektor... 2
2.2. Deutschlands Bankensektor ... 3
2.3. Historische Entwicklung der öffentlich-rechtlichen
Kreditinstitute in Deutschland ... 5
3.
Begründung staatlichen Engagements im Bereich der Kreditwirtschaft ... 6
3.1. Flächendeckende Versorgung mit Bankdienstleistungen ... 7
3.2. Unterstützung des Mittelstands ... 8
4. Beihilfevorwurf
der
Europäischen Kommission ... 10
4.1. Hintergrund der Vermögensübertragung an die WestLB ... 10
4.2. Übertragung von Vermögen der Wohnungsbauförderungsanstalten ... 11
4.3. Entscheidung der Europäischen Kommission... 12
4.4. Mögliche Vereinbarkeit mit dem Vertrag der Europäischen Gemeinschaft ... 13
4.5. Lösung des Verfahrens um staatliche Beihilfe an die WestLB... 14
4.6. Neuregelung der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute ... 14
5. Ausblick... 16
6. Literatur ... 18
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1:
Marktanteile der Bankengruppen in der Bundesrepublik Deutschland ... 4
Abb. 2:
Bilanzsumme der fünf größten Kreditinstitute im europäischen Vergleich... 4
Abb. 3:
Bankstellendichte im europäischen Vergleich ... 8
Abkürzungsverzeichnis
BdB
-
Bundesverband deutscher Banken
DSGV
-
Deutscher Sparkassen- und Giroverband
EG-Vertrag
-
Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
EuGH
-
Europäischer Gerichtshof
EWG
-
Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
KWG
-
Kreditwesengesetz
NRW
-
Nordrhein-Westfalen
NWSpkG - Nordrhein-westfälisches
Sparkassengesetz
VÖB
-
Bundesverband
öffentlicher Banken
Wfa
-
Wohnungsbauförderungsanstalt
WestLB - Westdeutsche
Landesbank
1
1.
Einleitung
Mit der Vereinbarung zwischen dem europäischen Wettbewerbskommissar Monti und dem
Staatssekretär im Bundesfinanzministerium Koch-Weser über die zukünftige Behandlung
öffentlich-rechtlicher Kreditinstitute in Deutschland endete formal der Streit über
beanstandete Wettbewerbsverzerrungen in der deutschen Kreditwirtschaft (vgl. EU
KOMMISSION, 2002). Die Europäische Wettbewerbskommission verortete in den
staatlichen Garantien der Anstaltslast und Gewährträgerhaftung für öffentlich-rechtliche
Kreditinstitute unerlaubte staatliche Beihilfen, die den öffentlichen Banken und Sparkassen in
Deutschland Vorteile bei deren Refinanzierung verschafft haben sollen eine Einschätzung,
die geteilt und unterstützt wurde von der Bankenvereinigung der Europäischen Union, die bei
der Kommission gegen die deutsche Vorgehensweise Beschwerde eingelegt hatte (vgl. BEU,
1999).
Ausgangspunkt des Konflikts um mutmaßliche Wettbewerbsvorteile öffentlich-rechtlicher
Kreditinstitute war die Forderung der Europäischen Kommission an die Adresse der
Westdeutschen Landesbank (WestLB), die als staatliche Beihilfe eingestufte Einlage der
Wohnungsbauförderungsanstalt des Landes Nordrhein-Westfalen (NRW) samt Zinsen an das
Land zurückzuzahlen. Zu der Untersuchung der Europäischen Kommission war es
stellvertretend gekommen, nachdem in insgesamt sechs Bundesländern Mitte der 1990er
Jahre Vermögen der Wohnungsbauförderungsanstalten auf ihre jeweiligen Landesbanken
übertragen wurde.
1
Der Bereich der Kreditwirtschaft ist im Hinblick auf mögliche Wettbewerbsverzerrungen
besonders sensibel (vgl. EU KOMMISSION, 2000, Ziffer 156). Durch die Globalisierung und
die nahezu vollständige Öffnung der internationalen Finanzmärkte im Zuge der Fortschritte in
der Informations- und Kommunikationstechnologie sind die internationalen Finanzströme
mittlerweile nah an das mikroökonomische Ideal einer vollkommenden Konkurrenz gelangt
(vgl. ARNOLD, 2002, S. 39). Gleichzeitig stieg mit dieser Entwicklung der
Wettbewerbsdruck auf die einzelnen, zunehmend international agierenden Akteure. Mögliche
Verfälschungen des Wettbewerbs durch unerlaubte staatliche Eingriffe auf nationaler Ebene
wirken sich in einem derart wettbewerbsintensiven Umfeld naturgemäß sehr stark aus.
Rückblickend soll in der vorliegenden Arbeit aufgezeigt werden, welche Umstände die
inzwischen stattgegebene Beschwerde gegen die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute in
1
Die Kommission überlegt derzeit, ob sie auch gegen die Vorgehensweisen in Bayern, Berlin, Hamburg,
Niedersachsen und Schleswig-Holstein vorgehen soll, wo es zu ähnlichen Übertragungen von
Wohnungsbauförderungsanstalten gekommen ist.
2
Deutschland begleiteten. Dabei wird zunächst dargestellt, warum es in Deutschland einen im
internationalen Vergleich stark ausgeprägten Bereich der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute
gibt und welche Besonderheiten diesen auszeichnet. Am Beispiel der WestLB wird
anschließend erläutert, wie es zu dem Beihilfevorwurf der Europäischen Kommission
gekommen ist. Die Frage, ob es sich bei diesem Vorfall um unerlaubte Beihilfen gemäß dem
europäischen Wettbewerbsrecht gehandelt hat, steht dabei im Zentrum der Diskussion. Ein
abschließendes Kapitel gibt einen Ausblick auf die zukünftige Rolle öffentlich-rechtlicher
Kreditinstitute in Deutschland und enthält Anregungen, wie der öffentliche Auftrag neu
definiert werden könnte, um weiterhin staatliches Engagement im Bankensektor zu
rechtfertigen.
2.
Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute in Deutschland
2.1. Unterscheidungsmerkmale im Bankensektor
In einem historischen Entwicklungsprozess haben sich im deutschen Bankensektor
verschiedene Gattungen von Kreditinstituten herausgebildet. Um die deutsche
Kreditwirtschaft vor dem Hintergrund der europäischen Wettbewerbspolitik zu analysieren,
scheint es angezeigt, zunächst Unterscheidungsmerkmale der verschiedenen Bankentypen
aufzuzeigen. Durch ihren Verweis auf angemahnte Wettbewerbsverzerrungen als Folge des in
Deutschland stark ausgeprägten öffentlich-rechtlichen Bankensektors unterstreicht die Kritik
der europäischen Wettbewerbshüter dabei die Wichtigkeit einer derartigen Demarkation.
Wettbewerbspolitisch relevante Unterschiede zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten
Kreditinstituten bilden zweifelsohne den Kern ihrer Beanstandung.
Kreditinstitute können nach ihrer Geschäftstruktur (Universal- oder Spezialbank), ihrem
geographischen Wirkungsbereich (regional, national und international), ihrer wirtschaftlichen
Zielsetzung (einzelwirtschaftlich oder gemeinwohlorientiert), sowie für den vorliegen Fall
von entscheidender Bedeutung nach ihrer jeweiligen Rechtsform unterschieden werden
(Aufzählung übernommen aus GLESKE, 1996, S. 27). Um öffentlich-rechtliche
Kreditinstitute von privaten Banken unterscheiden zu können, sei an dieser Stelle die
Richtlinie des Europäischen Rates vom 25. Juni 1980 zur Beschreibung öffentlicher
Unternehmen angeführt. Diese definiert öffentliche Unternehmen als solche, in denen ,,die
öffentliche Hand aufgrund Eigentums, finanzieller Beteiligung, Satzung oder sonstiger
Bestimmungen ... unmittelbar oder mittelbar einen beherrschenden Einfluss ausübt"
2
.
2
Art. 2 der Richtlinie des Rates 80/723/EWG, ABI. EG Nr. L 195/35.
3
Es ist daher fraglich, ob die Unterscheidung in öffentlich-rechtliche und private
Kreditinstitute den Kern der Problematik einer möglichen Wettbewerbsverzerrung durch
staatliche Eingriffe trifft. Vielmehr könnte in Anlehnung an obige Definition eines
öffentlichen Unternehmens argumentiert werden, dass auch diejenigen privatwirtschaftlich
organisierten Kreditinstitute als wettbewerbsverzerrende öffentliche Unternehmen betrachtet
werden müssten, bei denen der öffentlichen Hand z.B. durch die Satzung der Bank oder den
Besitz von Anteilen erhebliche Einflussmöglichkeiten eingeräumt werden. Zu möglichen
wettbewerbspolitischen Verzerrungen könnte es durch diese Einflussmöglichkeit des Staates
zweifelsohne kommen.
Allerdings richtete sich der Vorwurf der Europäischen Kommission ausdrücklich auf
öffentlich-rechtliche Banken, die sich durch zwei institutionelle und im internationalen
Vergleich einmalige (vgl. BOOS, 2001, S. 157) Besonderheiten von privaten Banken
unterscheiden: Anstaltslast und Gewährträgerhaftung. Die Anstaltslast verpflichtet den
öffentlichen Träger, das jeweilige öffentlich-rechtliche Unternehmen, also die Anstalt, mit
den zur Aufgabenerfüllung nötigen finanziellen Mitteln auszustatten und so für die Dauer
ihres Bestehens funktionsfähig zu erhalten (vgl. DSGV, 2000b). Ein Konkursrisiko ist damit
faktisch ausgeschaltet. Die Gewährträgerhaftung stellt demgegenüber eine Haftung des
Trägers im Außenverhältnis dar und garantiert, dass der öffentliche Träger den Gläubigern
unmittelbar und unbegrenzt für alle Verbindlichkeiten der Bank haftet. Auf diese beiden
Elemente konzentrierten sich im wesentlichen die wettbewerbsrechtlichen Bedenken, die zu
der mittlerweile gefundenen Vereinbarung über die zukünftige Behandlung öffentlich-
rechtlicher Kreditinstitute in Deutschland führte.
3
2.2. Deutschlands Bankensektor
Der Bankensektor in der Bundesrepublik Deutschland zeichnet sich durch eine Dreiteilung
zwischen öffentlich-rechtlichen, privaten, sowie genossenschaftlichen Kreditinstituten aus
(vgl. Abb. 1; Sparkassen sowie Banken mit Sonderaufgaben sind hierbei getrennt dargestellt).
Auffällig bei diesen Zahlen ist die im internationalen Vergleich sehr hohe finanzielle und
wirtschaftliche Bedeutung öffentlich-rechtlicher Kreditinstitute. Mit rund 550 Sparkassen bei
19.000 Geschäftstellen und 375.000 Beschäftigten machen sie den größten Anteil des
gesamten Geschäftsvolumens im Bankensektor aus. Mehr als die Hälfte aller Spareinlagen
und nahezu 50% aller Girokonten werden in Deutschland bei Sparkassen geführt. Gemessen
3
Allerdings nicht im Falle der Beihilfebeschwerde gegen die WestLB. Hier machte die Kommission in ihrer
Stellungnahme über den Gegenstand der Untersuchung deutlich, dass es vornehmlich um die konkrete
Beschwerde der staatlichen Beihilfe, nicht jedoch um die Problematik der Anstaltslast und
Gewährträgerhaftung ging (vgl. EU KOMMISSION, 2000, Ziffer 143).
4
an den drei größten privaten Geschäftsbanken sind diese Zahlen herausragend (Zahlen gemäß
ALBER, 2001, S. 2).
Abb. 1:
Marktanteile der Bankengruppen in der Bundesrepublik Deutschland
Quelle: Bundesverband deutscher Banken (Zahlen von 2000). Eigene Darstellung.
Trotz deutlich rückläufiger Tendenz in den 1990er Jahren, in denen sich die Zahl der
Kreditinstitute um 40% verringerte, liegt Deutschland mit nunmehr 2912 Kreditinstituten (in
2000) und einer Bankendichte von 1.777 Einwohner je Bankstelle im europäischen Vergleich
(nur hinter Österreich und Belgien) noch über dem europäischen Durchschnitt (vgl. Zahlen
des BDB, 2002). Dabei ist die Unternehmenskonzentration des Bankensektors sehr gering.
Die fünf größten Kreditinstitute konnten 1999 mit einer Bilanzsumme von rund 5 Bill.
lediglich einen Marktanteil von 19,3% auf sich vereinigen (Zahlen nach DIE BANK, 2001, S.
596f); der europäische Durchschnittswert liegt bei 54,8%. Verglichen mit den Niederlanden,
deren Kreditwirtschaft in dieser Rechnung die stärkste Konzentration in Euroland aufweist,
beträgt die Bankenkonzentration in Deutschland sogar weniger als ein Viertel des dortigen
Wertes (vgl. Abb.2).
Abb. 2:
Bilanzsumme der fünf größten Kreditinstitute im europäischen Vergleich
Land/Jahr
1995 1996 1997 1998 1999
Niederlande
76,1 75,4 79,4 81,7 82,9
Belgien
51,2 52,2 53,9 72,5 75,8
Portugal
74,0 80,0 76,0 75,2 74,8
Finnland
70,6 71,7 72,7 73,5 72,8
EU
49,3 49,6 50,2 53,5 54,8
Spanien
47,3 46,0 45,2 44,6 50,8
Österreich
39,2 39,0 48,3 50,1 50,4
Frankreich
41,3 41,2 38,0 39,2 49,9
Italien
32,4 32,1 30,7 38,7 40,2
Irland
44,4 42,2 40,7 40,1 40,0
Deutschland
16,7 16,1 16,7 19,2 19,4
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
NL
B
P
Fin
EU
EU
Ö
Fin
I
Irl
D
Europäische Konzentrationsgrade 1999
Quelle: CORVOISIER/GROPP (2001), S. 29. Eigene Darstellung.
35.5%
9.5%
38.0%
12.0%
5.0%
Sparkasse n und
Lande sbanke n
Banke n mit
Sonde raufgabe n
Ge nosse nschafts-
banke n
Private Banke n
Sonstige
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- Denis Drechsler (Autor:in), 2002, Öffentlicher Auftrag und Wettbewerbsverzerrungen - Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute mit Blick auf die europäische Wettbewerbspolitik, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/186063
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