Die indische Anti-Terror-Gesetzgebung - Gefahr für eine rechtsstaatliche Demokratie?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung und Hinführung zum Thema

2. Der Analyse zugrundeliegendes Demokratie- und Rechtsstaats- verständnis & Analytische Vorgehensweise
2.1. Notwendigkeit eines umfassenden Demokratieverständnisses
2.2. Demokratie aus staatsrechtlicher Perspektive
2.3. Erweiterung auf ein umfassendes Demokratieverständnis
2.4. Rechtsstaat und Demokratie
2.5. Analytische Vorgehensweise

3. Analyse des Armed Forces Special Powers Act 1958
3.1. Zielsetzung und Anwendungsgebiet des AFSPA 1958
3.2. Einzelbestimmungen des AFSPA 1958 aus menschenrechtlicher Perspektive
3.2.1. Sec.4a) AFSPA 1958
3.2.2. Sec.4c) i.V.m. Sec.5 AFSPA 1958
3.2.3. Sec.6 AFSPA 1958
3.3. Der AFSPA 1958 aus rechtsstaatlicher Perspektive
3.3.1 Der AFSPA 1958 im Kontext der Gewaltenteilung
3.3.2. Der AFSPA 1958 im Kontext der Rechtsgewährung für das Individuum

4. Analyse des Unlawful Activities Prevention Act 1967
4.1. Zielsetzung und Hintergrund des UAPA 1967
4.2. Analyse UAPA 1967 aus rechtsstaatlich-demokratischer Perspektive
4.2.1. Sec.15 i.V.m. Sec.20 UAPA 1967
4.2.2. Sec.35 i.V.m. Sec.38 UAPA 1967
4.2.3. Sec.43F UAPA 1967
4.2.4. Sec.46 UAPA 1967
4.2.5. Sec.49 UAPA 1967 unter besonderer Berücksichtigung der Gewaltenteilung

5. Analyse der National Investigation Agency Bill 2008
5.1. Zielsetzung und Hintergrund der NIA 2008
5.2. Die NIA 2008 aus rechtstaatlich-demokratischer Perspektive
5.2.1. Die Special Courts nach Sec.11-13 NIA 2008
5.2.2. Special Courts und das Recht auf ein faires Verfahren

6. Zusammenfassende Bewertung

Anhang

A. Literaturverzeichnis

B. Gesetze

Die indische Anti-Terror-Gesetzgebung- Gefahr für eine rechtsstaatliche Demokratie?

1. Einleitung und Hinführung zum Thema

Im Rahmen einer Regionalkonferenz des United Nations Development Programms (UNDP) im Oktober 2009 stellte Ajay Chibber¹ fest, dass “for the first time, democratically elected governments are now in place in all of South Asia and many parts of the rest of Asia.”² Diese überaus positiv zu beurteilende Entwicklung hat die krisengeschüttelte Region in einem nicht unerheblichen Maße ihrem großen westlichen Nachbarn Indien zu verdanken, welches seit der Unabhängigkeit im Jahr 1949 unter demokratischer Regierung steht und damit eine erhebliche Vorbildwirkung für die gesamte Region hat. Insbesondere aus diesem Grund ist die Stabilität der indischen Demokratie für die Fortsetzung des demokratischen Prozesses weit über Indien hinaus von großer Bedeutung. Leider gerät außerhalb Asiens häufig in Vergessenheit, dass sich Indien seit seinem Bestehen als Nationalstaat vielfältigen innen- und außenpolitischen Herausforderungen gegenüber sieht, welche in erster Linie aus der Heterogenität der Bevölkerung sowie Interessenkonflikten mit angrenzenden Staaten resultieren. Dabei dominieren, entgegen dem durch die westlichen Medien vermittelten Meinungsbild, keineswegs die separatistischen Aktivitäten islamistischer Extremisten im nördlichsten Bundesstaat Indiens, Jammu und Kaschmir³. Der indische Premierminister Manmohan Singh bezeichnet vielmehr die sozial-revolutionär motivierte Gewalt der Naxaliten im östlichen Kernindien als „the single biggest internal security challenge ever faced by our country“⁴, wobei anzumerken ist, dass Kaschmir- und Naxalitenkonflikt bei weitem nicht die einzigen aktuellen Konflikte sind. Dies verdeutlicht, weshalb Singh 2008, noch vor den Anschlägen von Mumbai im November 2008, zu der Einschätzung gekommen ist, dass Terrorismus und Extremismus die „major challenges to the unity and integrity of our country“⁵ sind. Der wesentliche Teil der Antwort der indischen Politik auf diese Herausforderungen ist die Verabschiedung umfangreicher Anti-Terror- bzw. Sicherheitsgesetze, welche den Sicherheitskräften umfangreiche Befugnisse zur Bekämpfung des Terrorismus geben. Von hoher Bedeutung ist für demokratische Staaten im Bezug auf grundrechtseinschränkende Maßnahmen, zu denen die verabschiedeten Anti- Terror-Gesetzte in hohem Umfang ermächtigen, Maß zu halten: Es ist kein Fall bekannt, in dem es über terroristische Aktivitäten gelang, eine Demokratie nachhaltig in ihrem Bestand zu gefährden bzw. zu zerstören. Dies kann nur durch eine unter Umständen medial provozierte Überreaktion des Staates geschehen⁶, welche die Demokratie als Staats- und Regierungsform tatsächlich „schwächt oder sogar in Gefahr des Zusammenbruchs bringt.“⁷ Im Mittelpunkt dieser Arbeit steht daher die Frage, inwieweit von der nach offiziellen Verlautbarungen in Reaktion auf die vielfältigen terroristischen Bedrohungen erfolgten Anti-Terror-Gesetzgebung und den daraus resultierenden Befugnissen der Exekutivorgane eine Gefahr für die rechtsstaatliche Demokratie auf dem Indischen Subkontinent ausgeht. Dabei soll nicht die gesamte Anti-Terror-Gesetzgebung seit der Unabhängigkeit Indiens analysiert werden, sondern der Schwerpunkt auf den gegenwärtig wirksamen Gesetzen liegen. Dazu wird im folgenden Kapitel zunächst konkretisiert, was unabhängig vom jeweiligen kulturellen Hintergrund, zum einen für den Bestand der Demokratie als Staats- und Regierungsform wesentlich ist, und zum anderen welche Faktoren über eine streng staatsrechtlichen Perspektive hinaus als essentiell für den Bestand einer dauerhaft stabilen Demokratie betrachtet werden müssen. Aufgrund der hohen Bedeutung umfassender rechtsstaatlicher Garantien für die Sicherung der Demokratie gegenüber der Verführung zu halb-autoritären bzw. autoritären Strukturen, steht insbesondere die Konkretisierung der Verbindung zwischen Rechtsstaatlichkeit bzw. rechtsstaatlichen Garantien und Demokratie im Vordergrund. Darauf aufbauend folgt die nähere Bestimmung der analytischen Vorgehensweise, auf deren Grundlage im Hauptteil der Arbeit die wesentlichen Bestimmungen des Armed Forces Special Powers Act⁸ 1958, der National Investigation Agency Bill⁹ 2008 sowie des Unlawful Activities Prevention Acts¹⁰ 1967 auf ihr Gefährdungspotential für eine rechtsstaatlichen Grundsätzen verpflichtete Demokratie analysiert werden. Im Anschluss an den Analyseabschnitt wird auf Grundlage der erarbeiteten Erkenntnisse im Rahmen einer zusammenfassenden Bewertung die Themenfrage beantwortet ob, und wenn ja in welchem Maße von der gegenwärtig wirksamen Anti-Terror-Gesetzgebung eine Gefahr für den Bestand einer rechtsstaatlichen Grundsätzen verpflichteten Demokratie auf dem Indischen Subkontinent ausgeht.

2. Der Analyse zugrundeliegendes Demokratie- und Rechtsstaats- verständnis & Analytische Vorgehensweise

2.1. Notwendigkeit eines umfassenden Demokratieverständnisses

Im Zentrum dieser Arbeit steht die Analyse indischer Anti-Terror-Gesetze im Hinblick auf ihr Gefährdungspotential für den Bestand eines rechtsstaatlichen Grundsätzen verpflichteten demokratischen Systems. Insofern man einen gesetzgeberischen Akt dahingehend auf sein Gefährdungspotential prüft, ist es vorab zwingend erforderlich zu bestimmen, welches Demokratieverständnis der Analyse zugrunde liegen soll. Dabei ist festzustellen, dass die exakte Definition von Demokratie bzw. der von einem demokratischen Staat zwingend zu erfüllenden Bedingungen, schwierig ist. Dies resultiert vor allem daraus, dass dem Begriff eine Vielzahl an Inhalten zugeschrieben werden. Demokratie ist nach einer Deklaration der International Parliamentary Union (IPU) aus dem Jahr 1997 beides, “an ideal to be pursued and a mode of government to be applied according to modalities which reflect the diversity of experiences and cultural particularities without derogating from internationally recognised principles, norms and standards.”¹¹ Eine auf die Auswirkungen auf die Demokratie als Staats- und Regierungsform beschränkte Analyse würde insbesondere einem umfassenden Verständnis von Demokratie nicht gerecht werden und nicht hinreichend berücksichtigen, dass „nicht alle Länder (…), die sich formal zur Demokratie als Regierungsform bekannt haben, (…) Demokratie in der Praxis“¹² leben. Herausforderung bei der Berücksichtigung einer umfassenden bzw. idealistischen Perspektive ist, dass Demokratie „viele Formen und Manifestationen hat und in unterschiedlichen Kulturkreisen unterschiedlich verstanden“¹³ wird. Aus diesem Grund dürfen Unterschiede zwischen den als Demokratien geltenden Staaten bei der Ausprägung von Strukturmerkmalen wie Rechtsstaatlichkeit nicht in jedem Fall mit einem Demokratiedefizit in Verbindung gebracht werden, will man sich nicht mit dem Vorwurf des Eurozentrismus konfrontiert sehen.¹⁴

2.2. Demokratie aus staatsrechtlicher Perspektive

Weitgehend unumstritten sind hingegen die für den Bestand als Staats- und Regierungsform konstituierenden Elemente, weshalb im Folgenden zunächst diese bestimmt werden: Aus staatsrechtlicher Perspektive ist Demokratie als Staats- und Regierungsform „ein Organisationsprinzip für die Innehabung und Ausübung der Staatsgewalt.“¹⁵ Ein Grundprinzip ist dabei, dass das Staatsvolk der eigentliche Träger der Staatsgewalt ist. Ausgehend davon besteht für den gesamten Umfang staatlichen Handelns, unabhängig von Handlungs- und Organisationsform, die Notwendigkeit einer unmittel- oder mittelbaren demokratischen Legitimation. Gerade im Bereich der Rechtssprechung ist eine hinreichende demokratische Legitimation der Entscheidungsgremien zum einen organisatorisch-personell über die demokratisch legitimierte Ernennung oder Wahl der Richter und zum anderen sachlich-inhaltlich über die Bindung an geltendes Recht zwingend erforderlich, wobei die Unabhängigkeit der Rechtssprechung immer zu wahren ist.¹⁶

Des Weiteren trägt „Demokratie als Staats- und Regierungsform (…) den Gedanken politischer Freiheit in sich.“¹⁷ Diese Freiheit ist aber nicht mit einer individuell-autonomen Freiheit des Individuums gleichzusetzen, an ihre Stelle tritt das Recht des Einzelnen, im Rahmen der demokratischen Mitwirkungsfreiheit die gemeinsame Ordnung des Zusammenlebens mitzugestalten. Die ungehinderte Ausübung der Mitwirkungsfreiheit setzt voraus, dass die demokratischen Grundrechte, die diese Mitwirkung erst eröffnen, in vollem Umfang gewährleistet werden, was insbesondere das aktive und passive Wahlrecht, den Schutz der Kommunikationsgrundrechte wie Meinungs-, Presse- und Informationsfreiheit, die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit sowie das Recht auf gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern umfasst.¹⁸ Die Gewährleistung der Kommunikationsgrundrechte ist für den demokratischen Prozess von besonderer Relevanz, da nur so innerhalb der Gesellschaft ein freier Meinungs- und Willensbildungsprozess, ungehindert von staatlichen Eingriffen, möglich ist. Dies erfordert auch in Krisenzeiten eine Presse- und Medienarbeit ohne Repression und staatliche Monopole¹⁹, was eine Resolution der IPU aus dem Jahr 2005 unterstreicht, wonach “freedom of press one of the pillars of democracy is, and (…) the media must not forget its role in society and in democratic life, providing impartial, accurate and verifiable information to citiziens.”²⁰ Neben der Sicherung der demokratischen Freiheit ist die Gewährleistung des gleichen Umfangs an politischen Rechten für alle Staatsbürger von besonderer Bedeutung, da daraus die für ein demokratisches System wesentliche gleiche Chance auf politische Machtgewinnung für alle Staatsbürger resultiert. Ausprägungen dieses Prinzips sind neben der gleichen Gewährleistung der zur Ausübung der demokratischen Mitwirkungsfreiheit essentiellen Grundrechte insbesondere die Chancengleichheit politischer Parteien und Gruppierungen. Dies hat zur Folge, dass die Kriminalisierung politischer und sozialer Gruppierungen zum Zwecke des eigenen Machterhalts aus demokratischer Perspektive äußerst kritisch zu betrachten ist. Verschärfend wirkt noch, wenn die kriminalisierten bzw. unter Terrorismusverdacht gestellten Gruppen die Demokratie als Staats- und Regierungsform nicht grundsätzlich in ihrem Bestand in Frage stellen, sondern nur inhaltliche Veränderungen, beispielsweise im Hinblick auf eine gerechtere Verteilung staatlicher Ressourcen, angestrebt werden.²¹ Insofern diese Rechte versagt werden, überschreitet auch eine durch legitime Mehrheitsentscheidung an die Regierung gekommene Partei bzw. politische Gruppierung, die äußeren Grenzen der Demokratie, da es auch für die regierende Mehrheit nicht zulässig ist, sich rechtlich absolut zu setzen und über eine Mehrheitsentscheidung „die Türen, durch die sie eingetreten ist, hinter sich zuzuschlagen.“²²

Somit kann aus staatsrechtlicher Perspektive im Schwerpunkt bei Eingriffen in die demokratischen Freiheitsrechte, aber auch bei Beschneidung der annähernd gleichen Möglichkeiten zur politischen Machtgewinnung von einer Gefahr für die Demokratie ausgegangen werden. Dabei sind allerdings in jedem Fall auch Umfang und Intensität staatlichen Handelns zu berücksichtigen, da nicht jede aus demokratischer Perspektive kritisch zu beurteilende Handlung von Exekutive und Legislative zwingend zu Lasten der demokratischen Grundsubstanz eines Staates geht.

2.3. Erweiterung auf ein umfassendes Demokratieverständnis

Geht man über die staatsrechtliche Perspektive hinaus und betrachtet Demokratie umfassend „as an ideal, democracy aims essentially to preserve and promote the dignity and fundamental rights of the individual,“²³ so nimmt dies den Staat zur Gewährleistung eines über den im Rahmen der demokratischen Mitwirkungsfreiheit und Gleichheit notwendigen Grundrechtsschutz hinaus in die Pflicht. Diese Verpflichtung beschränkt sich nicht auf das Unterlassen von Menschenrechtsverstößen durch staatliche Akteure, sondern umfasst auch die Verpflichtung durch staatliches Handeln, aktiv für die Gewährleistung eines umfassenden Menschenrechtsschutzes einzutreten und darüber hinaus auch die dafür erforderlichen Ressourcen und Einrichtungen bereitzustellen.²⁴ Dabei ist zu berücksichtigen, dass vor allem von Regierungen „außerhalb der westlichen Hemisphäre (…) auch immer die Frage nach der Universalität der Menschenrechte“²⁵ aufgeworfen wird und Skeptiker gerne unterschiedliche kulturelle, religiöse und wirtschaftliche Voraussetzungen anführen, welche einen umfassenden Menschenrechtsschutz nach „westlichem Vorbild“ entgegenstehen. Um über ius cogens hinaus den Konflikt im Hinblick auf die Universalität der Menschenrechte und unterschiedliche kulturelle Voraussetzungen zu vermeiden, bietet es sich an, als Maßstab für einen im Rahmen einer Demokratie hinreichenden Menschenrechtsschutz auf freiwilliger Basis eingegangene völkerrechtliche Verpflichtungen heranzuziehen, insofern diese einen gewissen Grundbestand an Menschenrechten abdecken.

2.4. Rechtsstaat und Demokratie

Gerade mit der Gewährleistung der für den Bestand einer Demokratie unverzichtbaren Grenzen staatlicher Gewalt ist das Rechtsstaatsprinzip untrennbar verbunden. Bereits im Rahmen der demokratischen Freiheits- und Gleichheitsrechte sind bestimmte Grundrechte durch den Staat zu gewährleisten, was eine Schnittmenge zwischen Demokratie und einem funktionierenden Rechtsstaat darstellt. Darüber hinausgehende inhaltliche Garantien des Rechtsstaatsprinzips, welche auch aufgrund des in einer Demokratie zu gewährleistenden hohen Menschenrechtsstandards geboten sind, bilden „jedoch teilweise auch Maß und Grenze für den unter demokratischen Aspekten legitimen Gestaltungswillen des Gesetzgebers.“²⁶ Erst durch die elementaren rechtsstaatlichen Garantien wie „Bindung und Begrenzung staatlicher Herrschaftsgewalt mittels Anerkennung von Grundrechten, Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sowie Rechtsschutz durch Gerichte“²⁷ wird es möglich, neben der bereits durch die im Rahmen der demokratischen Mitwirkungsfreiheit gesicherten Freiheit im politischen Prozess, auch eine Freiheit des Individuums gegenüber dem politischen Prozess zu gewährleisten, wie sie im Rahmen eines umfassenden Verständnisses von Demokratie geboten ist. Um diese Freiheit zu sichern, sind nach Schmidt-Aßmann neben den bereits angeführten Garantien und Beschränkungen staatlicher Gewalt die Gewaltenteilung als organisatorisches Grundprinzip sowie der Anspruch auf eine öffentlich-rechtliche Entschädigung unverzichtbare Elemente für einen funktionierenden Rechtsstaat.²⁸

Zentral für die Umsetzung des Rechtsstaatsprinzips in der demokratischen Praxis ist die Gesetzesbindung von Exekutive und Judikative über das parlamentarische Gesetz als zentrales Steuerungselement. Insbesondere für die Exekutive „ist das Gesetz Auftrag und Grenze, ferner Befugnisnorm, Organisationsstatut und Ausgabenermächtigung“²⁹, was neben einer Mäßigung der Handlungen staatlicher Gewalt, die demokratische Kontrolle sichert. Die Gewährleistung einer strengen Bindung der Exekutive an einen durch die Legislative vorgegebenen gesetzlichen Rahmen, ist in einem Rechtsstaat durch „eine gerichtliche Instanz, die Fälle verletzten oder bedrohten Rechts verbindlich nach Maßgabe des Gerichts entscheidet“³⁰, wirksam zu gewährleisten. Hinzu treten allgemeine rechtsstaatliche Grundsätze wie das Prinzip des Vertrauensschutzes, der Rechtssicherheit oder das Verhältnismäßigkeitsprinzip.

Die Gewährleistung der Rechtsstaatlichkeit innerhalb einer Demokratie ist somit sowohl zur dauerhaften Sicherung der zur Ausübung einer funktionierenden Demokratie erforderlichen Freiheits- und Gleichheitsrechte wie auch zur Garantie eines hohen Menschenrechtsstandards erforderlich. Nur durch die institutionelle Sicherung können diese, für den Bestand einer Demokratie grundlegenden Rechte, wirksam vor Zugriffen geschützt werden.

2.5. Analytische Vorgehensweise

Im vorangehenden Abschnitt wurden sowohl die für den Bestand einer Demokratie als Staats- und Regierungsform grundlegenden Werte und Normen wie auch die Notwendigkeit der Gewährleistung eines darüber hinausgehenden umfassenden Menschenrechtsschutzes herausgearbeitet. Der Schutz der für eine umfassende Partizipation der Bürger notwendigen Freiheits- und Gleichheitsrechte wie auch die Gewährleistung eines darüber hinausgehenden Menschenrechtsschutzes ist dabei untrennbar mit der Institution des Rechtsstaats und dessen inhaltlichen Garantien verbunden. Systematische Verstöße gegen grundlegende rechtsstaatliche Garantien haben immer auch negative Auswirkungen auf den demokratischen Prozess, weshalb in dieser Arbeit nicht isoliert aus demokratischer sondern aus rechtsstaatlich-demokratischer Perspektive geprüft wird. Daraus resultiert, dass neben unmittelbaren Verstößen gegen Freiheits- und Gleichheitsrechte sowie der fehlenden Gewährleistung eines umfassenden Menschenrechtsschutzes, insbesondere auch grundlegende rechtsstaatliche Garantien als Bewertungsmaßstab für die Stabilität eines demokratischen Grundsätzen verpflichteten Staates herangezogen werden.

Da im Hinblick auf die Ausprägungen der Rechtsstaatlichkeit wie auch die über die Demokratie als Staats- und Regierungsform hinausgehenden Inhalte bzw. Kernelemente einer Demokratie nicht immer Einigkeit besteht, ist es auch im Fall der Analyse der indischen Anti-Terror-Gesetzgebung notwendig, nicht uneingeschränkt deutsche bzw. europäische Standards anzulegen. Gerade im Bezug auf die Verpflichtung zur umfassenden Gewährleistung eines Menschenrechtsschutzes liegt der Schwerpunkt der Analyse deshalb im Bereich der durch Indien ratifizierten menschenrechtlichen Kernverträge.³¹

Zusätzlich ist zu berücksichtigen, dass das Konzept der Rechtsstaatlichkeit bzw. des Rechtsstaates ursprünglich dem deutschsprachigen bzw. europäischen Rechtskreis entstammt und „Indien (…) Teil der angloamerikanischen Rechtstradition mit verschiedenen Wurzeln und Unterschieden in Systematisierung, Kodifizierung und Auslegung des Rechts“³² ist. Falsch wäre es jedoch daraus zu folgern, dass eine Analyse aus rechtsstaatlicher Perspektive nicht möglich ist. Auch in den Ländern des Common Law gibt es das Grundkonzept der Rule of Law und nach MacCormick sind „beide Begriffe durch die gleichen Grundprinzipien konstituiert.“³³ Es differiert „lediglich die Art und Weise der Umsetzung der Anforderungen der beiden Prinzipien (…) aufgrund der unterschiedlichen Verfassungswirklichkeiten, nicht durch Unterschiede in den Konzeptionen.“³⁴ Um mögliche Konflikte zu vermeiden, wird bei der Würdigung rechtsstaatlicher Aspekte stets enger Bezug auf die im Rahmen der indischen Verfassung³⁵ gegebenen rechtsstaatlichen Garantien sowie deren Konkretisierungen und Interpretationen durch den indischen Supreme Court genommen. Ergänzend ist zu berücksichtigen ist, dass die Mehrheit der Kernelemente des Rechtsstaatsprinzips auch aufgrund Indiens völkerrechtlicher Verpflichtungen³⁶ zu gewährleisten sind.

Bei der Analyse der einzelnen Gesetze erfolgt jeweils zu Beginn die Herausarbeitung der Zielsetzung sowie der innenpolitischen Debatte im Rahmen der Verabschiedung des Gesetzes. Dem schließt sich die Analyse der Einzelbestimmungen aus menschenrechtlicher, demokratischer und rechtstaatlicher Perspektive an. Dabei wird der Schwerpunkt der Analyse in Abhängigkeit von dem jeweiligen Gesetz bzw. der jeweiligen Einzelbestimmung gewählt und es ist aufgrund der vielfältigen Überschneidungen auch eine Kombination der drei Perspektiven möglich.

Im Rahmen der Analyse der Einzelbestimmungen wird zunächst bestimmt, welche Handlungsbefugnisse aus der jeweiligen Bestimmung folgen. Auf Grundlage dessen wird unter Einbeziehung der Bestimmungen der indischen Verfassung sowie der letztinstanzlichen indischen Rechtssprechung analysiert ob, und wenn ja in welchem Ausmaß diese Bestimmungen aus menschenrechtlicher, demokratischer und/oder rechtsstaatlicher Perspektive problematisch sind. Als Bewertungsmaßstab dient dabei im Wesentlichen der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte³⁷ (IPBPR), der durch Indien 1979 ratifiziert wurde.

3. Analyse des Armed Forces Special Powers Act 1958

3.1. Zielsetzung und Anwendungsgebiet des AFSPA 1958

Die unter der Bezeichnung “Armed Forces Special Powers Act” verabschiedeten Gesetze werden von weiten Teilen der Bevölkerung Indiens als “controversial legislation, promulgated to deal with insurgency problems”³⁸ wahrgenommen. Erstmals 1958 wurde unter dieser Bezeichnung durch das indische Parlament ein Gesetz verabschiedet, das für den im Norden Indiens gelegenen Bundesstaat Assam und das Union Territory of Manipur Gültigkeit haben sollte. Dieses räumt den Behörden auf Ebene der Bundesstaaten bis zum heutigen Zeitpunkt weitreichende Sonderbefugnisse ein, insofern diese ein Gebiet bzw. den gesamten Bundesstaat zur „disturbed area³⁹ “ erklären. Das als Armed Forces Special Powers Act⁴⁰ (AFSPA) 1958 verabschiedete Gesetz, wurde 1972 erweitert und kann seit diesem Zeitpunkt zusätzlich auch auf die im Nordteil Indiens gelegenen Bundesstaaten Meghalaya, Nagaland und Tripura sowie auf die Union Territories Arunachal Pradesh und Mizoram angewendet werden. Neben der Erweiterung des Anwendungsgebietes auf weite Teile Nordindiens, wurde das Gesetz im Zuge dieser Erweiterung noch um die Möglichkeit ergänzt, auch durch die indische Zentralregierung bestimmte Gebiete bzw. einen gesamten Bundesstaat zur „disturbed area“ zu erklären. Dies hat zur Folge, dass die Zentralregierung in den „disturbed areas“ über den Einsatz der „Armed Forces“⁴¹ weitreichende Sonderbefugnisse ausüben kann. In Anlehnung an den AFSPA 1958 wurde 1990 für den Bundesstaat Jammu und Kaschmir ein im Hinblick auf die Kompetenzen der eingesetzten „Armed Forces“ deckungsgleiches Gesetz erlassen. Die einzige Differenz zum AFSPA 1958 besteht im Bezug auf das örtliche Anwendungsgebiet. Auch Prakash/Vashum bestätigen, dass der Armed Forces (Jammu and Kashmir) Special Powers Act⁴² 1990 „is enacted after the pattern and nature of the Armed Forces (Special Powers) Act, 1958“⁴³, weshalb im Rahmen der folgenden Analyse Beispiele und Erörterungen zu einem der jeweiligen Gesetze jeweils übertragbar sind. Die Kompetenzgrundlage für den AFSPA 1958 wurde mit dem 42th Amendment Act 1976⁴⁴ klarer definiert. Der hierbei in die indische Verfassung eingefügte Entry 2A, Union List, Indian Constitution (IC), stellt den Einsatz der Armed Forces in den Dienst der „aid of the civil power“, was klarstellt, dass „even after the deployment of the armed forces the civil power will continue to function (…) and the armed forces of the Union would operate in the State concerned in co- operation with the civil administration“⁴⁵ Trotz des durch das Urteil des Supreme Courts bekräftigten Primat des Zivilen wird die durch die Sondergesetzgebung mögliche weitreichende Übertragung von Eingriffsbefugnissen auf die „Armed Forces“ kontrovers diskutiert. Befürworter einer Beibehaltung argumentieren, „the army also requires adequate safeguards against spurious and motivated accusations of excesses being leveled and legal proceedings commenced against its personnel. Such authority and legal safeguards are provided by the AFSPA”⁴⁶, während sich die Gegner “for the repealment of AFSPA [aussprechen], as it violated the provisions of the Indian Constitution and international Human Rights Standards.”⁴⁷

3.2. Einzelbestimmungen des AFSPA 1958 aus menschenrechtlicher Perspektive

3.2.1. Sec.4a) AFSPA 1958

Besonderen Anlass zu Kontroversen bietet die Bestimmung Sec.4a) AFSPA 1958, die jeden Angehörigen der Armed Forces ab dem Dienstgrad Feldwebel in einem zur „disturbed area“ erklärten Gebiet ermächtigt, „if he is of opinion that it is necessary so to do for the maintenance of public order, after giving such due warning as he may consider necessary, fire upon or otherwise use force, even to the causing of death, against any person who is acting in contravention of any law or order for the time being in force in the disturbed area prohibting the assembly of five or more persons or the carrying of weapons or of things capable of being used as weapons or of fire-arms, ammunition or explosive substances.”

Die ausdrückliche Ermächtigung zum Schusswaffengebrauch aufgrund des Verstoßes gegen ein bestehendes Verbot von Versammlungen oder des Mitführens von Gegenständen, die als Waffe nutzbar wären, was auch landwirtschaftliche Arbeitsgeräte wie Spaten oder Rechen umfasst, ohne die weitere Voraussetzung, dass von den Personen eine unmittelbare Gefahr auszugehen hat, stellt eine äußerst niedrige Eingriffsschwelle für den Einsatz tödlicher Gewalt dar. Erschwerend kommt hinzu, dass sowohl im Hinblick auf die Beurteilung der Frage der Notwendigkeit wie auch der Vorwarnung der vom Waffeneinsatz unmittelbar betroffenen Personen ein breiter Ermessenspielraum für die eingesetzten „Armed Forces“ besteht. Dieser begünstigt die willkürliche Anwendung tödlicher Gewalt und erschwert eine effektive Rechtskontrolle.

Bei derart weitreichenden Ermächtigungen muss zu Beginn geprüft werden, ob ein Verstoß gegen die in der indischen Verfassung in Teil III (Art.12-35) verbürgten Grundrechte vorliegt. Die Prüfung dieses Umstands war bereits Anlass zahlreicher Urteile der High Courts⁴⁸ wie auch eines Grundsatzurteils des Supreme Courts im Fall SCJ Naga’s People’s Movement of Human Rights vs. Union of India v. 27.11.1997, in dem dieser feststellte, dass „the powers conferred under clauses (a) to (d) of Section 4 and Section 5 of the Central Act on the officers of the armed forces, including a non-Commissioned Officer are not arbitrary and unreasonable and are not violative of the provisions of Articles 14, 19 or 21 of the Constitution.“⁴⁹ Damit wurde ein Verstoß gegen die nach Art.21 IC zu gewährleistende „Protection of life and Personal liberty“ durch den Supreme Court verneint, was insbesondere aus dem weiten Vorbehalt in Art.21 IC resultiert, der die Garantie des menschlichen Lebens wie auch der menschlichen Freiheit lediglich unter den Vorbehalt einer „procedure established by law“ stellt. Der einzige wesentliche Vorbehalt des Supreme Courts bestand in der Einschränkung des Ermessensspielraums hinsichtlich der Auswahl der Mittel: „The officer in the armed forces shall use minimal force required for effective action against the person/persons acting in contravention of the prohibitory order.“⁵⁰ Daraus resultiert für die in „disturbed areas“ lebenden Menschen die Verbesserung, dass durch die „Armed Forces“ bei Auswahl mehrerer erfolgsversprechender Mittel jeweils das mildeste Mittel zu wählen ist. Eine Beschränkung des Einsatzes tödlicher Gewalt auf das Vorliegen einer unmittelbaren Bedrohung der eingesetzten Sicherheitskräfte bzw. unbeteiligter Dritter oder die Abwendung schwerwiegender Gesetzesverstöße, erfolgte durch das Urteil nicht.

Indien ist nach Art.6 IPBPR verpflichtet, allen seiner Hoheitsgewalt unterstehenden Personen einen wirksamen gesetzlichen Schutz des Lebens, insbesondere vor einer willkürlichen Beraubung, zu gewährleisten. Dies umfasst nach Art.2 Abs.2 IPBPR auch eine Verpflichtung der Legislative, alle gesetzgeberischen Maßnahmen zu treffen, um die mit der Ratifikation des IPBPR 1979 übernommen menschenrechtlichen Verpflichtungen zu erfüllen. Gerade das Recht auf Leben, als „the supreme right from which no derogation is permitted even in time of public emergency which threatens the life of the nation“⁵¹, verpflichtet die Legislative die Fälle, in denen eine Person durch staatliche Handlungen des Lebens beraubt werden kann, genauestens zu regeln und zu begrenzen.⁵² Dieser Verpflichtung ist das indische Parlament bislang im Bezug auf Sec.4a) AFSPA 1958 nicht nachgekommen, und auch die Judikative hat nur eingeschränkt zu einer restriktiveren Auslegung der weitreichenden Befugnisse beigetragen. Deshalb ist der Einschätzung von Amnesty International zu folgen, dass der „AFSPA 1958 außergerichtliche Hinrichtungen begünstigt, da er den Sicherheitskräften gezielte Todesschüsse auch in Situationen gestattet, in denen sie nicht unmittelbar bedroht seien.“⁵³ Da es sich bei Art.6 IPBPR um ein nach Art.4 Abs.2 IPBPR notstandsfestes Recht handelt und Vorbehalte gegen Art.2 wie auch Art.6 IPBPR nicht mit Sinn und Zweck⁵⁴ des IPBPR vereinbar wären, kann uneingeschränkt davon ausgegangen werden, dass allein durch die Beibehaltung der Bestimmungen der Sec.4a) AFSPA 1958 nach Ratifikation des IPBPR 1979, ein Verstoß gegen grundlegende menschenrechtliche Garantien gegeben ist.

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¹ UN Assistant Secretary-General, UNDP Assistant Administrator and Regional Director for Asia and the Pacific.

² Chibber, 2009, S.2.

³ 2009 kamen durch Terrorismus in Indien insgesamt 2226 (722 Zivilisten/ 431 Sicherheitskräfte/ 1073 Terroristen) Menschen ums Leben. 377 der Getöteten entfielen auf die Konfliktregion Jammu und Kaschmir, was „lediglich“ 17% der landesweiten Opfer ausmacht. Vgl. South Asia Terrorism Portal, 2009.

⁴ Singh, 2006, S.1.

⁵ Singh, 2008, S.1.

⁶ Vgl. Benner/Fechtner, 2007, S.1.

⁷ Conrad, 1970, S.38.

⁸ The Armed Forces (Special Powers) Act, 1958, No.28 of 1958, [11st September 1958].

⁹ The National Investigation Agency Act, 2008, No.34 of 2008, [31st December, 2008].

¹⁰ The Unlawful Activities (Prevention) Act, 1967, No.37 of 1967, [30th December, 1967] sowie Fn.8 und Fn.9 wurden abgerufen von:http://www.satp.org/satporgtp/countries/india/document/index.html.

¹¹ International Parliamentary Union, 1997, S.1.

¹² European Training and Research Centre for Human Rights and Democracy Graz, 2006, S.6.

¹³ European Training and Research Centre for Human Rights and Democracy Graz, 2006, S.9. 3

¹⁴ Vgl. European Training and Research Centre for Human Rights and Democracy Graz, 2006, S.10.

¹⁵ Böckenförde, 1987, S.893.

¹⁶ Vgl. Böckenförde, 1987, S.910.

¹⁷ Böckenförde, 1987, S.910.

¹⁸ Vgl. Böckenförde, 1987, S.911.

¹⁹ Vgl. International Parliamentary Union, 1997, S.2.

²⁰ International Parliamentary Union, 2005, S.3.

²¹ Vgl. Böckenförde, 1987, S.938.

²² Böckenförde, 1987, S.923.

²³ International Parliamentary Union, 1997, S.1.

²⁴ Vgl. Bielefeldt, 2004, S.8.

²⁵ Dohrmann, 2005, S.17.

²⁶ Böckenförde, 1987, S 945.

²⁷ Böckenförde, 1987, S 941.

²⁸ Vgl. Schmidt-Aßmann, 1987, S.997.

²⁹ Schmidt-Aßmann, 1987, S.1019.

³⁰ Schmidt-Aßmann, 1987, S.1037.

³¹ Hier zählen unter anderem die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR), der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPBPR) sowie der Internationale Pakt über wirtschaftliche und soziale Rechte (WISO). Vgl. hierzu Fassbender, 2008, S.4-5.

³² Otto, 2008, S.14.

³³ MacCormick, 1984, S.67.

³⁴ MacCormick, 1984, S.67.

³⁵ Indian Constitution (As modified up to the 1st December, 2007), abgerufen von: http://lawmin.nic.in/coi/coiason29july08.pdf.

³⁶ Vgl. Fn.31.

³⁷ Aus BGBl. 1973 II S.1534.

³⁸ Konrad-Adenauer-Stiftung (Hrsg.), 2009, S.3.

³⁹ Vgl. hierzu Verfahren zur Erklärung eines Gebiets zur „disturbed area“ nach Sec.3 AFSPA 1958.

⁴⁰ Vgl. Fn.8.

⁴¹ Der Begriff „Armed Forces“ findet im Rahmen der Sicherheitsgesetzgebung in Indien ausschließlich im Bezug auf der Zentralregierung unterstehende Einheiten der indischen Armee sowie paramilitärische Einheiten Verwendung. Herkömmliche Polizeieinheiten sind hiervon ausdrücklich nicht erfasst. Vgl. hierzu Supreme Court Judgement (SCJ) Naga People’ s Movement of Human Rights (NPM) vs. Union of India, v. 27.11.1997, S.7.

⁴² The Armed Forces (Jammu and Kashmir) Special Powers Act, 1990, No. 21 of 1990, [5th July 1990], abgerufen von: http://www.satp.org/satporgtp/countries/india/document/index.html.

⁴³ Prakash/Vashum, 2002, S.38.

⁴⁴ The Constitution (Forty- Second- Amendment) Act, 1976, No.91 of 1976, [28th August 1976], abgerufen von: http://indiacode.nic.in/coiweb/amend/amend42.htm.

⁴⁵ SCJ NPM vs. Union of India, v. 27.11.1997, S.36.

⁴⁶ Government of India, 2005, S.63.

⁴⁷ Government of India, 2005, S.59.

⁴⁸ Oberste Gerichte auf Ebene der Bundesstaaten.

⁴⁹ SCJ NPM vs. Union of India, v. 27.11.1997, S.37.

⁵⁰ SCJ NPM vs. Union of India, v. 27.11.1997, S.37.

⁵¹ General Comment (Art.6 IPBPR) No.6/1982, Rn.1.

⁵² Vgl. General Comment (Art.6 IPBPR) No.6/1982, Rn.3.

⁵³ Amnesty International, 2009, S.5.

⁵⁴ Vgl. Art.19c) Wiener Vertragsrechtskonvention (BGBl. 1985 II S.927).