Fiskal- und Geldpolitik der Ukraine: Gründe und Faktoren des Reformstaus

Gliederung

1. Einleitung

2. Das ukrainische Steuersystem
a) Indirekte Steuern
b) Steuern vom Gewinn
c) persönliche Einkommensteuer
d) Besteuerung ausländischer Investitionen
e) außerbudgetäre Sonderfonds
f) Reform des Steuersystems seit 1994

3. Die öffentlichen Haushalte

4. Ökonomische und institutionelle Rahmenbedingungen der Steuerreform
a) Ursachen und Auswirkungen der Inflation
b) Restriktive Wirtschaftspolitik unter Kuchma
c) konservative Kräfte blockieren die Reformen
d) Bekämpfung der Schattenwirtschaft
e) Die Energieabhängigkeit der Ukraine
f) die Neugestaltung der sozialen Sicherheit

5. Bewertung der bisherigen Reformschritte

6. Ausblick

7. Literaturverzeichnis

1.Einleitung

In einem Transformationsstaat wie der Ukraine ist die Ausgestaltung des Systems der öffentlichen Finanzwirtschaft von entscheidender Bedeutung für das Gelingen der Transformation. Es beeinflußt wichtige Reformziele, wie die makroökonomische Stabilisierung, die soziale Sicherheit und soll nicht zuletzt den Rahmen für eine marktwirtschaftliche Umstrukturierung geben. Das System der öffentlichen Haushalte muß eng verknüpft sein mit anderen marktorientierten Reformen, z.B. der Liberalisierung der Unternehmen, der Freigabe der Preisbindung oder der Aufgabe von Monopolen.^[1]

In der Ukraine konnten wir allerdings beobachten, daß das Steuersystem nicht die gewünschten Einnahmen an den Staatshaushalt erbracht hat. Der Staat steckt mittlerweile in einem Schuldenberg und sieht sich vor der fast unlösbaren Aufgabe, die öffentlichen Haushalte ohne eine neuerliche Inflation zu finanzieren. Hinzu kommt noch, daß der IWF einen 1996 gewährten Kredit zur Bekämpfung der Inflation in Höhe von 2,5 Milliarden US$ gestoppt hat^[2] und die Ukraine die Mittel zur Refinanzierung der Haushalte quasi aus eigener Tasche zaubern muß.

Sinn dieser Arbeit ist es, einmal kurz die Fiskal- und Geldpolitik der Ukraine zu durchleuchten, um vielleicht eine Antwort darauf zu bekommen, warum in der Ukraine altbewährte Mittel der staatlichen und monetären Stabilisierung nicht zum Tragen gekommen sind, sondern durch ihre einseitige Wirkung oft nur zur Verschlechterung der Situation beigetragen haben.

Dafür ist es sinnvoll, am Anfang das Steuersystem der Ukraine, sowie die zwischenzeitlich getätigten Reformschritte im Steuersystem vorzustellen, um dann die Wechselwirkung mit den ökonomischen und institutionellen Rahmenbedingungen festzustellen.

2. Das ukrainische Steuersystem.

Das Steuersystem ist in der Ukraine in der Finanzverfassung durch das Gesetz „Über das System der Besteuerung“ festgelegt^[3]. Die öffentlichen Haushalte weisen eine dreigliedrige Struktur auf. Neben dem zentralen Haushalt kassieren auch der republikanische Haushalt (Krim) und die regionalen Haushalte (Oblaste, Rayon, Städte und Gemeinden) Steuern. Eine Besonderheit des ukrainischen Steuersystems ist die Existenz sogenannter außerbudgetärer Fonds, das sind zweckgebundene Sonderhaushalte, die in die Berechnung des Staatshaushaltes und des BIP nicht einbezogen werden^[4].

Im ukrainischen Steuergesetz werden ca. 30 Steuerarten geregelt. Davon sind die wichtigsten die betriebliche Einkommensteuer, die Mehrwertsteuer und die persönlichen Steuern. Sie machen etwa 75% der gesamten Steuerlast der ukrainischen Bevölkerung aus.

Tabelle 1 bietet eine genaue Übersicht der in der Ukraine erhobenen Steuern, sowie die Verteilung zwischen zentralem und regionalen Haushalten (Stand: 1993).

a) Indirekte Steuern:

Der Mehrwertsteuersatz in der Ukraine beträgt 28% des Warenpreises. Er wurde 1993 kurzzeitig auf 20% gesenkt, doch das dadurch stark verminderte Steueraufkommen zwang die Regierung ihn kurz darauf wieder auf 28% anzuheben. Von der Mehrwertsteuer ausgenommen sind Erzeugnisse der Kohle- und Elektroindustrie, sowie Deviseneinnahmen und Erzeugnisse von Joint - Ventures innerhalb der ersten 5 Jahre. Für landwirtschaftliche Produkte gelten ermäßigte Sätze.

Zusätzlich zur Mehrwertsteuer erhebt der ukrainische Staat Verbrauchsteuern auf Luxus- und Genußgüter, wie Wein, Zucker, Tabak und Schmuck. Der durchschnittliche Satz beträgt hier ca. 45% des Warenwerts.

Die Mehrwertsteuer war bis Anfang 1992 eine Umsatz- und Verkaufsteuer was bedingte, daß sie kumulativ wirkte. Sie war weder allokationsneutral, noch gut kontrollierbar. Sie wurde also nicht auf jeder Stufe der Verkaufskette erhoben, sondern unterschied zwischen der Besteuerung unterliegenden Verkäufen an die Konsumenten und steuerfreien Verkäufen. Man versprach sich aus der Mehrwertsteuer eine einfachere Bemessungsgrundlage und eine verstärkte Kontrolle des Steuerzahlers. Dies war sicherlich ein Schritt in die richtige Richtung. Das Hauptmanko des ukrainischen Mehrwertsteuersystems wurde durch diese Änderung aber nicht gelöst, sondern verschärft. Charakteristisch für die Umsatz- und Verkaufsteuer in der Planwirtschaft war nämlich die Differenzierung innerhalb der Konsumkette. Den Unternehmen war es folglich weiterhin nicht möglich, von den Verbrauchern Vorsteuer zu kassieren^[5], obwohl die Mehrwertsteuer jetzt bereits voll im Warenpreis aller Produkte enthalten war. Das hatte zur Folge, daß die kumulative Wirkung erhalten blieb, der Unternehmer also doppelt belastet wurde. Bei einem Steuersatz von 28% kann man sich die verheerende Wirkung auf den Gewinn eines Unternehmens nur mit Abstrichen vorstellen. Ein weiterer Effekt dieser Diskrepanz der sich gegenseitig im Wege stehenden Regelungen war natürlich, daß ein wichtiger Faktor der Produktions- und Verkaufskette von der Mehrwertsteuerzirkulation ausgeschlossen wurde und somit eine Verzerrung der Berechnungen der öffentlichen Haushalte entstand. Erst 1997 wurde dieser Mißstand mit Einführung des Vorsteuerabzugsverfahrens^[6], beseitigt.

b) Steuern vom Gewinn:

Die Unternehmen unterliegen in der Ukraine der Einkommensteuer. Der Steuersatz beträgt 18% des betrieblichen Einkommens. Hier werden also bei der Bemessung der Steuerlast nicht nur der Gewinn, sondern auch alle betrieblichen Lohnzahlungen berücksichtigt. Aktiengewinne werden zum Kurs der UNB umgerechnet und unterliegen ebenfalls der Steuerlast. Abzugsfähige Kosten sind in einem umfangreichen Katalog aufgelistet. Die Steuerlast für Kleinunternehmen und landwirtschaftliche Betriebe beträgt 9%. Die Vermögenssteuer ist in der Ukraine keine persönliche Steuer. Sie beträgt 2% des betrieblichen Vermögens, bei unvollendeten Objekten 5%. Staatsunternehmen leisten zudem Zahlungen zur Finanzierung des Strukturwandels. Der Satz beträgt 25% der Abschreibungen.

c) persönliche Einkommensteuer:

Für die persönliche Einkommensteuer existiert ein progressiver Tarif von 10 - 60% des Einkommens. Sie wird in Relation zum gesetzlich festgelegten Mindestlohn erhoben. Der Höchstsatz von 60% greift erst bei einem Einkommen über dem 200fachen des Mindestlohns. Zusatzeinkommen werden mit 20% versteuert. Außerdem zahlt der Bürger 1% des persönlichen Einkommens in den Pensionsfonds, der sonst als außerbudgetärer Sonderfonds vom Arbeitsfonds getragen wird.

d) Besteuerung ausländischer Investitionen:

In der Ukraine gilt das bilaterale Doppelbesteuerungsabkommen^[7]. Ein ausländischer Investor muß also mit Gewinnsteuer, Personeneinkommensteuer, Mehrwertsteuer, Export- und Importsteuern, Umweltsteuer und speziellen Verbrauchsteuern rechnen müssen. Das ukrainische Steuerrecht sieht aber erhebliche Begünstigungen für ausländische Investoren vor. Günstigste Form einer Investition ist das Joint - Venture. Beträgt hier der ausländische Kapitalanteil mehr als 30%, beläuft sich der betriebliche Einkommenssatz nicht mehr auf 18 sondern 15%. Bei einem Anteil am Stammkapital von mindestens 20%, bzw. 100 000 US$, wird das Unternehmen während der ersten 5 Jahre komplett von der Gewinnsteuer befreit.

Ein Eigentor hat Präsident Kuchma, damals noch als Premierminister wohl geschossen, als er dieses am 13.3.1992 erlassene „Gesetz der Ukraine über ausländische Investitionen“ mit einem neuen Dekret der Regierung am 5.6.1993 revidierte. Dieser wichtigen Anreiz für „Know -How und Technologietransfer, sowie für die Belebung der ukrainischen Wirtschaft, die ohne die Unterstützung ausländischen Kapitals so gut wie überlebensunfähig ist, verringerte sich mit diesem neuen Dekret beträchtlich. Steuerbegünstigungen für ausländische Investitionen sind danach nur noch möglich, bei einem Mindestanteil von 20% am Stammkapital oder 50 000 US$ (100 000 US$ für Banken), die in Form von Sachanlagen, gewerblichen Schutz und Nutzungsrechten, sowie Konzessionen eingebracht werden müssen. Für alle sonstigen Investitionen, erhöht sich die Mindestsumme auf 500 000 US$, bzw. 1 Mio. US$ für Banken. Somit ist ein Investitionsanreiz für kleinere Firmen und Kapitalträger nicht mehr gegeben, was negative Auswirkungen für die Volkswirtschaft und den Arbeitsmarkt hat und folglich zu einer weiter Ineffizienz des Steuersystems führt. Jeder weiß, daß eine Volkswirtschaft nicht nur von Großbetrieben getragen werden kann, sondern daß zum Aufbau einer arbeitsteiligen Gesellschaft vor allem Selbständigkeit in den verschiedensten Branchen gefördert werden muß. Da aber in der Ukraine kein Startkapital vorhanden ist, muß dieses Defizit durch ausländisches Kapital gedeckt werden. Vor diesem Hintergrund ist das Dekret der ukrainischen Regierung vom 5.6.1993 fast schon volkswirtschaftlicher Selbstmord. Ein weitere Folge dieses Dekrets ist, daß noch mehr investitionsfreudige Bürger der Ukraine in die Schattenwirtschaft abwandern und ihr Geld am Fiskus vorbeischleusen werden.

Mitte 1997 wurden die steuerlichen Vergünstigungen für ausländische Investoren sogar gänzlich aufgehoben^[8].

Tabelle 1: Das ukrainische Steuersystem^[9]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

e) außerbudgetäre Sonderfonds:

Die außerbudgetären Sonderfonds bilden einen Spezialfall im Steuersystem der Ukraine. Aus ihnen werden die Sozial- und Rentenversicherung (37% des Arbeitsfonds), der Tschernobyl - Fonds (12%), der Beschäftigungsfonds (3%) und ein Infrastrukturbeitrag (0,4 -0,8% der Produktion eines Unternehmens) finanziert. Kosten entstehen hier vor allem den Unternehmen, weil diese Spezialfonds fast ausschließlich vom Arbeitsfonds getragen werden.

[...]

^[1] J. Kleer / J. Laurinkari / J. Brazda: „Der Transformationsprozess in Osteuropa und die Genossenschaften“

Verlag: Vandenhoeck & Ruprecht

^[2] Rainer Lindner: „Kuchmas Stuhl wackelt“ in Osteuropa 8/9 98 S. 935

^[3] Hermann Clement et al.: „Verschärfte Wirtschaftskrise in der Ukraine“ in Osteuropa-Institut München

Working Papers Nr. 161 Sept. 1993 S. 69

^[4] mit Ausnahme des Tschernobyl-Fonds.

^[5] Hermann Clement et al.: „Die wirtschaftspolitische Lage der Ukraine“, in Osteuropa-Institut München,

Working Papers Nr. 189, 11/98 S.13.

^[6] „Reformen des Steuersystems und der Sozialabgaben in den GUS-Ländern am Beispiel der Ukraine“

in DIW Wochenbericht 49/97 4.12.1997 S.947

^[7] Zwischen Deutschland und der Ukraine gilt das deutsch-ukrainische Doppelbesteuerungsabkommen, seit Februar 1993 auch ein Investitionsförder- und Schutzvertrag

^[8] DIW Wochenbericht 49/97 4.12.1997 S.947

^[9] Hermann Clement et al. „Verschärfte Witschaftskrise in der Ukraine“ in Osteuropa-Institut München

Working Papers Nr. 161 Sept. 1993 S. 70/71. Die angegebenen Steuersätze beziehen sich alle auf das Jahr 1993. Alle Änderungen seit 1993 sind unter Punkt 2f angegeben.