Die Ökonomisierung der Sozialen Arbeit

1. Einleitung

Lange Zeit war es selbstverständlich, dass Soziale Arbeit als Teil eines Wohlfahrtsstaates agiert und damit aus Regeln der allgemeinen Marktwirtschaft heraus fällt. Dieses Verständnis schwindet heutzutage zunehmend. Soziale Arbeit wird immer mehr als „soziale Dienstleistung“ verstanden, welche sich den Leitlinien einer neoliberalen Wirtschaftspolitik zu unterwerfen hat. Seit Ende der 70er Jahre wurde bedingt durch wirtschaftliche Krisen (Ölkrise, etc.) Kritik am System „Wohlfahrtsstaat“ laut. Seit den 80er Jahren befinden wir uns in einem massiven Um- und Abbau des Sozialstaates Deutschland. Anhänger des Neoliberalismus sehen in Sozialausgaben eine Gefährdung und Behinderung des Wirtschaftswachstums. Aus Sichtweise des Neoliberalismus untergrabe der Staat mit seinen Sozialleistungen die Autonomie und den Arbeitswillen des Volkes (vgl. Seithe, 2010, S. 163-164). Zudem würde man damit die Wettbewerbsfähigkeit dieses Landes herabsenken. Dieser Gedanke drang in den vergangenen 30 Jahren immer tiefer in die politischen Grundpfeiler unseres Landes ein und führte zu einer zunehmenden Orientierung an an einem neoliberalen Modell. Eine Abkehr vom versorgenden und intervenierenden Wohlfahrtsstaat ist die Folge (vgl. Arnegger/Spatscheck, 2008, S. 10-11).

Im Neoliberalismus wird davon ausgegangen, dass eine Förderung des freien Marktes und Wettbewerbes nicht nur wirtschaftliche, sondern auch soziale Bedingungen verbessern würde. Wobei Förderung des Marktes durch den Staat gewünscht ist, Eingriffe und Regulation jedoch abgelehnt werden. Diese sollten auf ein Mindestmaß reduziert werden und nur bei Fehlfunktion des Marktes greifen, Leistungen des Sozialstaates sollen zurückgefahren werden, um somit die Autonomie des einzelnen wieder herzustellen (vgl. Arnegger/Spatscheck, 2008, S. 12-14).

Von diesem neuen Verständnis des Sozialstaates ist nicht nur der Bürger, sondern auch die Soziale Arbeit unmittelbar betroffen. Dies wird oft als „Ökonomisierung der Sozialen Arbeit“ bezeichnet. Gemeint ist hiermit, dass die Soziale Arbeit zunehmend am Markt und an betriebswirtschaftlichen Elementen orientiert ist (vgl. Elsen/Lange/Wallimann 2000, S. 5). Diese Einbeziehung betriebswirtschaftlicher Konzepte in die Führung von Sozialer Arbeit hat Konkurrenz und Wettbewerb zur Folge (vgl. Galuske 2002, S. 321). Anhänger des Neoliberalismus versprechen sich hiervon eine effektivere, effizientere und vor allem kostengünstigere Soziale Arbeit. Was das neue Verständnis von Sozialer Arbeit als „soziale Dienstleistung“ insbesondere für den Staat attraktiv macht, der somit Kosten spart (vgl. Elsen/Lange/Wallimann 2000, S. 5-6).

Im Folgenden möchte ich näher auf diese beutende Entwicklung für die Soziale Arbeit eingehen. Neben einer Betrachtung der Ursachen und der Auswirkung auf Personal- und Organisationsstrukturen, werden positive sowie negative Folgen der Ökonomisierung aufgeführt.

2. Ursachen der Ökonomisierung

Die Ökonomisierung der Sozialen Arbeit hat vielfältige Ursachen. Seit Mitte der 1980er Jahre erleben wir einen Umbruch. Ein wesentlicher Faktor sind Krisen und daraus resultierende Finanzierungsnöte. Wo anfänglich ein Wohlfahrtsstaat herrschte, der sozialen Problemlagen mit einer Ausweitung soziale Dienstleistungen, soziale Arbeit und Präventivprojekten entgegen wirken wollte, geht der Trend nun in die entgegen gesetzte Richtung. Der Wohlfahrtsstaat war schlicht zu teuer (vgl. Merchel, 2009, S. 52). Diese Problematik hält bis heute an. Bedingt durch den demografischen Wandelt und hohe Arbeitslosenzahlen steigt die Zahl der Sozialleistungsempfänger, während die der Beitragszahler sinkt. Die deutsche Wiedervereinigung und der damit einhergehende Aufbau der neuen Bundesländer trug zu weiteren Kosten bei (vgl. Kolhoff, 2005, S. 21-22). Gleichzeitig wurden Steuern für Industrie und freie Wirtschaft gesenkt, um den Wirtschaftsstandort Deutschland so attraktiv wie möglich zu halten. Dies führte zu weiteren finanziellen Einbußen der Staatskasse (vgl. Albert, 2006, S. 25-26).

Fehlende Einnahmen, steigende Kosten und eine Zunahme sozialer Probleme treiben auch die Kommunen in finanzielle Not. Ein Ungleichgewicht zwischen Einnahmen und Ausgaben ist die Folge (vgl. Merchel, 2009, S. 52). Denn von den Finanznöten des Staates sind ebenso die Kommunen betroffen. Sie regeln die Sozialhilfe, die Kinder- und Jugendhilfe sowie weitere soziale Leistungen wie beispielsweise die Schuldnerberatung (vgl. Bäcker/Naegele/Bispinck et al. 2008, S. 529-531). Als kostenintensiver Bereich der Kommunen gilt die Kinder- und Jugendhilfe, in welchem besonders die stationäre Unterbringung von Kindern und Jugendlichen in Heimen und anderen Einrichtungen hohe finanzielle Ausgaben erfordert (vgl. Merchel, 2009, S. 53-54).

Aufgaben die zuvor von Bund und Ländern getragen wurden, werden zunehmend auf Kommunen und Landkreise übertragen. Dies hat weitere, enorme Belastungen zur Folge (vgl. Meysen ,1999, S. 103).

Dies wirkt sich unmittelbar auf den Berufszweig der Sozialen Arbeit aus. Die Kommunen fungieren als öffentliche Träger sozialer Dienste, welche Aufgaben gemäß des Subsidiaritätsprinzips an die freien Träger vergeben. Sie sind somit nicht nur Auftraggeber, sondern auch Kostenträger. Ein wesentlicher Kostenträger Sozialer Arbeit, der in einer finanziellen Misere steckt (vgl. Bäcker/Naegele/Bispinck et al., 2008, S. 553).

Diesen finanziellen Schwierigkeiten sowie weiteren Faktoren wie einer Zunahme sozialer Problemlagen und eines erhöhten Bedarfs an Leistungen bei gleichzeitig knapper werdenden Mitteln, versuchte man Anfang der 90er Jahre mit einer Neustrukturierung der Kommunalverwaltung entgegen zu wirken. Im Rahmen dieser Reform sollte das Verwaltungshandeln mithilfe betriebswirtschaftlicher Elemente effizienter, effektiver und vor allem kostengünstiger werden (vgl. Meysen 1999, S. 103-106). Mithilfe dieses neuen Konzeptes, das man als das „Neue Steuerungsmodell“ bezeichnete, sollte die Verwaltung zu einem „modernen Dienstleistungsunternehmen“ werden (vgl. Buestrich/Burmester/Dahme et al., 2008, S. 42-43).

Ein Ziel ist es, die Verantwortung über Einsatz und Verwendung von Finanzen von den Querschnittsämtern auf die Fachämter zu übertragen. Den Fachämtern wird ein festgelegtes Budget zugeteilt, das für den vorgesehenen Zeitraum ausreichen muss. Das wird als „dezentrale Ressourcenverantwortung“ bezeichnet. Das Fachamt soll somit flexibler agieren und eigenständiger über finanzielle Mittel verfügen können (vgl. Meysen, 1999, S. 107-109). Genannt werden außerdem Bestrebungen einer stärkeren Bürgernähe. Es soll sich an den Bedürfnissen der Bürger orientiert werden, was mit der gesteigerten Flexibilität möglich wird (vgl. Buestrich/Burmester/Dahme et al., 2008, S. 45-46).

Als weiteres, wesentliches Ziel nennt Meysen die sog. „Outputorientierung“. In diesem Denkansatz wird die Soziale Leistung als „Dienstleistung“ und genauer als „Produkt“ betrachtet. Wie in anderen Branchen üblich sollen hierbei auch für das Produkt „soziale Dienstleistung“ Qualitätskontrollen hinsichtlich ihrer Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit sowie „Kosten-Leistungs-Rechnungen“ vorgenommen werden. Inwiefern diese Herangehensweise sozialen Leistungen gerecht wird bleibt fraglich, aber der Weg zu Ökonomisierung der Sozialen Arbeit war geebnet (vgl. Meysen, 1999, S. 110-111).

Als weiterer Schritt in die Richtung einer Ökonomisierung des gesamte sozialen Berufszweiges waren neue gesetzliche Regelungen in den 90er Jahren. So waren öffentliche Träger von Sozial- sowie Kinder- und Jugendhilfe durch die Sozialgesetzgebung verpflichtet, Aufgaben samt finanzieller Förderung gemäß des Subsidiaritätsprinzips nur an die freien Träger zu verteilen und nicht an die Privaten. Es bestanden als ungleiche Wettbewerbsbedingungen (vgl. Pabst, 2000, S. 68).

Dieser Ungleichheit sowie Kritik bezüglich einer zu hohen Finanzierung wollte man gesetzlich entgegen wirken. Dies geschah unter anderem mit der Novellierung des § 93 BSHG im Jahr 1994, welcher in den darauffolgenden Jahren noch weiterentwickelt wurde. Hiermit wurden Wirtschaftlichkeitsregeln für die Leistungserbringer im sozialen Bereich aufgestellt. Eine bis dahin bestehende Privilegierung der Wohlfahrtsverbände wurde abgebaut (vgl. Wohlfahrt, 2000, S. 283). Infolgedessen wurden auch die §§ 78a bis 78g KJHG umgestaltet. Diese Änderung sieht vor, dass der öffentliche Träger die Kosten des Leistungserbringers nur noch dann übernimmt, wenn zuvor Art und Umfang der Leistungen, Entgelte und Qualitätsentwicklung transparent sind (vgl. Stascheit, 2010, § 78 b KJHG). Hiermit wurde das Selbstkostendeckungsprinzip durch „prospektive Leistungsvereinbarungen“ ersetzt, um die Finanzierungshilfen von den öffentlichen Trägern auf das nötige Minimum herabzusenken (vgl. Pabst, 2000, S. 71-72). Nach diesem Prinzip müssen alle anfallenden Kosten für eine Leistung vor Beginn dieser Leistung ausführlich ermittelt und dargelegt werden. Übernommen werden nur diese zuvor vereinbarten Kosten. Nachträglich anfallende finanzielle Aufwände werden nicht mehr entschädigt. Bei dem zuvor gängigen Selbstkostendeckungsprinzip gab es eine Kostenerstattung für nachträglich anfallende Kosten (vgl. Falterbaum 2009, S. 147-149).

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