Public Private Partnership - Ein Lichtblick bei der finanziellen Entlastung der Öffentlichen Haushalte?


Seminararbeit, 2011

27 Seiten, Note: 1,3


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Problemeinführung

2. PPP - Definition und Rahmenbedingungen
2.1 Begriffliche Definition
2.2 Rahmenbedingungen
2.2.1 Kernaspekte bei der Realisierung von PPP-Projekten
2.2.2 Phasen des PPP-Prozess

3. Finanzierungsarten und Vertragsmodelle von PPPs
3.1 PPP-Finanzierungsarten
3.1.1 Projektfinanzierung
3.1.2 Forfaitierung mit Einredeverzicht
3.2 Wichtige PPP-Vertragsmodelle im Hochbau
3.2.1 PPP-Erwerbermodell
3.2.2 PPP-Inhabermodell
3.2.3 PPP-Mietmodell
3.2.4 PPP-Leasingmodell

4. PPP im Bildungssektor

5. Der „SeeCampus Niederlausitz“ in Schwarzheide als PPP-Projektbeispiel
5.1 Daten und Fakten im Überblick
5.2 Der Projektablauf und die daran beteiligten Akteure
5.3 Kritische Würdigung des Projekts

6. Chancen und Risiken von PPP

7. Ausblick

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Die PPP-Effizienzpyramide mit den Kernaspekten

Abb. 2: Phasen des PPP-Prozess aus Sicht der öffentlichen Hand

Abb. 3: PPP-Projekte im Hoch- und Tiefbau von 2003 bis 2009

Abb. 5: Am PPP-Projekt „SeeCampus Niederlausitz“ beteiligte Akteure

1. Problemeinführung

Wie man anhand der seit Jahrzehnten zunehmenden Staatsverschuldung in Deutschland unschwer erkennen kann, spitzt sich die finanzielle Lage der öffentlichen Haushalte immer weiter zu. Oftmals war in der Vergangenheit in den regionalen Tageszeitungen von Sparmaßnahmen wie Schwimmbad- oder Schulschließungen zu lesen.1 Besonders Ostdeutschland hat es dabei, durch die Wiedervereinigung bedingt, hart getroffen. Der demografische Wandel und der anhaltende Wegzug gerade junger und gut ausgebildeter Menschen haben dafür gesorgt, dass öffentliche Einrichtungen weniger ausgelastet und Einnahmen rückläufig sind.

Um jedoch weiterhin, besonders im Schulsektor, eine hohe Qualität gewährleisten zu können, kam man zu der Überlegung, private Unternehmen in öffentliche Projekte einzubeziehen. Dadurch erhoffte man sich eine nachhaltige und wirtschaftliche Rea- lisierung der eigenen Vorhaben. Ein geeignetes Werkzeug dazu ist PPP - Public Pri- vate Partnership. Dabei handelt es sich um gezielte Kooperationen zwischen der öf- fentlichen Hand und privaten Unternehmen, die gemeinsam nach dem ökonomischen Prinzip der „Win-win-Situation“ agieren.2 Da die privaten Unternehmen so mehr Aufträge bekommen und der Staat bei der Durchführung der Vorhaben Zeit und Geld spart, profitieren somit beide Seiten davon.

Diese Hausarbeit soll klären, wie PPP im Einzelnen funktioniert und ob es wirklich das Potenzial hat, die öffentlichen Haushalte nachhaltig zu entlasten. Als erstes wird es demnach eine begriffliche Definition geben, um Unklarheiten zu beseitigen. Des Weiteren wird auf Rahmenbedingungen und die verschiedenen Vertrags- und Finanzierungstypen eingegangen. Hauptaugenmerkt wird dabei auf den Bildungssektor gelegt, in dem PPP-Projekte eine besonders große Rolle spielen.

In der Region Südbrandenburg ist ein bekanntes PPP-Projekt vertreten, der „See- Campus“ in Schwarzheide. Anhand dieses Beispielprojektes wird im vierten Ab- schnitt beleuchtet, welche Akteure miteinander verbunden sind und welche Schritte zur Realisierung dieses äußerst umfangreichen Vorhabens nötig waren. Im Anschluss daran werden detailliert die Vor- und Nachteile von PPP-Projekten aufgezeigt, um so einen direkten Vergleich von Potenzialen und Gefahren zu haben. Zum Abschluss wird im letzten Abschnitt ein Ausblick in die Zukunft von PPPs gegeben.

2. PPP - Definition und Rahmenbedingungen

Um tiefgehend verstehen zu können, was PPP im Einzelnen beinhaltet, ist einleitend eine Definition des PPP-Begriffes notwendig. Anschließend werden wichtige Rahmenbedingungen aufgezeigt. Es wird geklärt, was die Gründe für PPP-Projekte sind und es werden verschiedene Vertrags- und Finanzierungsarten betrachtet, die die Möglichkeit für individuell gestaltbare Kooperationsverträge bieten.

2.1 Begriffliche Definition

Der Begriff PPP3 rückte in den letzten Jahren zunehmend in den Vordergrund des Bewusstseins der öffentlichen Verwaltungen Deutschlands.4 Wegen steigender Budgetlücken, wirtschaftlich ineffizienten Arbeitsmaßnahmen und schlechtem Know-How der öffentlichen Hand wurde das Thema für viele Kommunen und Landkreise äußerst interessant.5 Wenn man in den einschlägigen Fachpublikationen nachschaut, ist es jedoch schwer, an eine einheitliche Definition des PPP-Begriffs zu gelangen. Da PPP eine große Variationsbreite an Kooperationsmöglichkeiten bietet, wie in den Abschnitten 2.3 und 2.4 gezeigt wird, kann man folgende Definition, abgeleitet nach dem funktionalen Verständnis, verwenden:

PPP ist eine vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen der ö ffentlichen Hand und Privatunternehmen, die gemeinsam die dazu n ö tigen Ressourcen (wie Kapital, technologisches Wissen, Betriebsmittel, Arbeitskr ä fte, etc.) aufbringen und zum ge- genseitigen Gebrauch zur Verf ü gung stellen. Die Risiken sollen dabei gem äß der Risikomanagementf ä higkeit der teilhabenden Partner gleichm äß ig verteilt werden. Die an der Zusammenarbeit beteiligten Privatunternehmen ü bernehmen dabei die Verantwortlichkeiten der Planung, Finanzierung und Realisierung.6

Trotz der genannten Definition wird in der öffentlichen Diskussion oft nicht klar, was unter einer PPP genau zu verstehen ist.7 Dabei hat sich der PPP-Begriff über die Jahre von einer losen Ansammlung von Ideen zu einem klar umgrenzten Konzeptbegriff entwickelt, der äußerst wichtige Kernaspekte besitzt. Diese Kernaspekte werden nachfolgend näher beleuchtet.

2.2 Rahmenbedingungen

2.2.1 Kernaspekte bei der Realisierung von PPP-Projekten

Als wichtigster Grund für die Realisierung von PPP-Projekten sind Effizienzgewinne auf Seiten der öffentlichen Hand zu nennen. Diese Effizienzgewinne können verschiedene Kernaspekte umfassen, die ihrer Wichtigkeit nach gegliedert werden können, wie man in der unteren Abbildung erkennt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Die PPP-Effizienzpyramide mit den Kernaspekten8

In der obersten und wichtigsten Stufe der Effizienzpyramide ist der Risikotransfer als elementarer Kernaspekt zu nennen.9 Das zentrale Anliegen des Risikotransfers ist dabei die Optimierung der Risikoallokationen und die damit verbundene Effizienz- steigerung. So sollte nur der Partner das Risiko übernehmen, der damit am besten umgehen kann. Für die öffentliche Hand ergibt sich somit die Möglichkeit, Risiken selbst zu übernehmen oder diese an den Partner zu übertragen.10

Auf der zweiten Stufe der Effizienzpyramide finden sich Kernaspekte wie die Output-Spezifizierung, der Wirtschaftlichkeitsgewinn und der wichtige Lebenszyklusansatz.11 Ausschreibungen von PPP-Projekten erfolgen oftmals auf Grundlage einer Output-Spezifizierung, die Rahmenbedingungen und funktionsspezifische Leistungsbeschreibungen definieren.12 Dadurch werden dem privaten Unternehmer mehr Spielräume für Entscheidungen geboten, so dass es dadurch zu effizienten und exakt auf das Projekt abgestimmten Ergebnissen kommen kann.13

Der Wirtschaftlichkeitsgewinn basiert ähnlich der Output-Spezifizierung auf der Be- teiligung privater Partner, die Innovations- und Leistungsanreize gegenüber der Ei- genrealisierung durch die öffentliche Hand bieten können.14 So sollte ein PPP- Projekt nur dann vergaberechtlich zulässig sein, wenn ein Wirtschaftlichkeitsgewinn gegenüber anderen Beschaffungsmethoden nachweisbar ist.15 Es gilt für alle öffentli- chen Investitionen, dass sie den Prinzipien der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit entsprechen, wie es gemäß § 7 Bundeshaushaltsordnung (BHO) gefordert wird.16

Der oben genannte Lebenszyklusansatz ist wohl einer der wichtigsten Kernaspekte bei PPP-Projekten. Dem privaten Unternehmer werden nach dem Projektzuschlag alle Aufgaben des gesamten Lebenszyklus eines PPP-Projekts übertragen. So muss sich das Unternehmen in der Regel um die Planung, die Finanzierung, den Bau bzw. die Sanierung und den Betrieb kümmern.17

All diese genannten Kernaspekte gehen mit weiteren Faktoren einher, von denen die wichtigsten in der dritten Ebene der Effizienzpyramide abgebildet sind. So umfasst die leistungsorientierte Vergütung verschiedene Kriterien, die in den vertraglichen Regelungen von PPPs verankert sind.18 Das partnerschaftliche Verhalten der öffentlichen Hand und des privaten Unternehmers im PPP-Projekt ist ein ebenso wichtiger Faktor, den es nicht zu vernachlässigen gilt. Denn bleibt der Projekterfolg aus, können sich beide Seiten bei lückenhaften Verträgen mit opportunistischen Verhalten einen Vorteil verschaffen, der zu Lasten des Partners geht.19 Um Fehler bei Verträgen zu verhindern und Transaktionskosten zu senken, ist daher das Vertragswesen in den dafür passenden Bereichen zu standardisieren.20

2.2.2 Phasen des PPP-Prozess

Um eine erfolgreiche Kooperation zwischen der Öffentlichen Hand und einem Privaten Unternehmen durchführen zu können, bedarf es der richtigen Schritte. Aus Sicht der öffentlichen Hand gliedert sich der PPP-Prozess in fünf Phasen, wie man in der folgenden Abbildung erkennen kann:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Phasen des PPP-Prozess aus Sicht der öffentlichen Hand21

Bevor ein PPP-Projekt gestartet werden kann, muss in der ersten Phase überprüft werden, ob sich das anvisierte Projekt überhaupt mit Hilfe einer PPP realisieren lässt. Unter Einbeziehung verschiedener Themenkomplexe wie Finanzierbarkeit, projekt- spezifischen Eignungskriterien und politischer Umsetzbarkeit muss dies in einem PPP-Eignungstest überprüft werden.22 Wenn das geplante Projekt diesen Eignungs- test besteht, kann anschließend zur zweiten Phase übergegangen werden. Hier findet eine erste quantitative Wirtschaftlichkeitsuntersuchung statt, die gemäß § 9 Abs. 2 Gemeindehaushaltsverordnung Brandenburg (GemHVO Brdbg) vorgeschrieben ist.23

Im Rahmen dieser Wirtschaftlichkeitsuntersuchung wird unter Verwendung der Barwertmethode versucht, verschiedene Realisierungsarten miteinander zu verglei- chen.24 Die Barwerte werden dabei über den gesamten Lebenszyklus des Projekts betrachtet und beinhalten Kosten, Erlöse und Risiken der jeweiligen Realisierungsart. Die Benchmark ist dabei immer die Eigenrealisierung durch die öffentliche Hand.25

Ist die Wirtschaftlichkeitsprüfung hinsichtlich der Realisierungsart als PPP-Projekt erfolgreich gewesen, so kann mit dem in Phase 3 vorgesehenen Vergabeverfahren begonnen werden.26 Dieses Vergabeverfahren sieht einen Teilnehmerwettbewerb vor, der in zwei Schritten stattfindet. Als erstes erfolgt dabei die Bekanntmachung des Projekts im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaft.27 Im zweiten Schritt fin- det der Teilnehmerwettbewerb statt, bei dem interessierte Bieter hinsichtlich ihrer Leistungsfähigkeit, Fachkunde und Zuverlässigkeit überprüft und zugelassen werden. Im Anschluss daran beginnt das eigentliche Vergabeverfahren, bei dem die zugelas- senen Bieter aufgefordert werden, ihre Angebote einzureichen.28 Diese Angebote werden von der Vergabestelle ausgewertet und es kommt zu Vertragsverhandlungen mit den passendsten Bietern. Den Zuschlag erhält letztendlich der Bieter mit dem wirtschaftlichsten Angebot.29

[...]


1 So sind zum Beispiel die Schließungen des Gymnasiums in Lauchhammer, der Grundschule in Schwarzheide-West sowie der Realschulen in Schwarzheide und Senftenberg zu nennen.

2 Vgl. Bauindustrie Niedersachsen-Bremen, PPP, [URL: http://www.bauindustrie-nord.de/content/ ppp- public-private-partnership]

4

3 Anzumerken ist, dass der aus dem englischen stammende PPP-Begriff synonym mit der Bezeich- nung „öffentlich-private-Partnerschaft“ (ÖPP) ist, die in den letzten Jahren in Deutschland größere Verwendung fand, vgl. Pfnür/Schetter/Schöbener, Risikomanagement bei Public Private Part- nerships, S. 6 f.

4 So ist das Investitionsvolumen im öffentlichen Hochbau durch PPP-Projekte von 66 Mio. Euro in den Jahren 2002/2003 auf über 865 Mio. Euro im Jahr 2007 gestiegen. Diese Entwicklung zeigt, dass die Bedeutung von PPP für die öffentliche Hand deutlich zugenommen hat, vgl. ÖPP, Projekte in Zahlen, [URL: http://www.oepp-plattform.de/projektdatenbank/projekte-zahlen/]

5 Vgl. Pölzl/Preisch, Public Private Partnerschaft in Theorie und Praxis, S. 7 f.

6 Vgl. BMVBW, PPP im öffentlichen Hochbau, S. 1.

7 So begegnet man PPP-Projekten im öffentlichen Bereich zum Teil noch mit Vorurteilen und Befürchtungen, die jedoch bei der genaueren Betrachtung wiederlegt bzw. minimiert werden können, vgl. Stenzel, Public Private Partnership stößt noch immer auf Vorbehalte, S. 275 f.

8 In Anlehnung an: Jacob/Kochendörfer, Effizienzgewinne bei privatwirtschaftlicher Realisierung von Infrastrukturvorhaben, S. 19.

9 Vgl. Riebling, Eigenkapitalbeteiligungen an projektfinanzierten PPP-Projekten im deutschen Hoch- bau, S. 100.

10 Es sollte beachtet werden, dass ein nicht optimaler Risikotransfer zwischen den Partner zu überhöhten Risikoprämien führen kann, vgl. Jacob/Kochendörfer, Effizienzgewinne bei privatwirtschaftlicher Realisierung von Infrastrukturvorhaben, S. 20.

11 Anstatt des Wirtschaftlichkeitsvorteils nennt Riebling den Kernaspekt Wettbewerb, der bei der Aus- schreibung von PPP-Projekten in der Regel herrscht. Dadurch wird ein leistungsförderndes Umfeld generiert, bei denen effiziente Strategien von den Firmen entwickelt werden, vgl. Riebling, Eigen- kapitalbeteiligungen an projektfinanzierten PPP-Projekten im deutschen Hochbau, S. 58.

12 Vgl. Finanzministerium des Landes NRW, Public Private Partnership im Hochbau, S. 8.

13 Vgl. Pfnür/Schetter/Schöbener, Risikomanagement bei Public Private Partnerships, S. 7 f.

14 Vgl. Littwin, Allgemeiner Teil, S. 17 f.

15 Vgl. Pfnür/Schetter/Schöbener, Risikomanagement bei Public Private Partnerships, S. 7 f.

16 Diese Prinzipien werden ebenso in Art. 114 Abs. 2 Grundgesetz (GG) geregelt.

17 Dabei spielen Planung und Durchführung des Projektes eine besonders wichtige Rolle, da hier Effizienzsteigerungen generiert werden sollten, vgl. Pfnür/Schetter/Schöbener, Risikomanagement bei Public Private Partnerships, S. 7 f.

18 Nach ihnen wird die Qualität der erbrachten Leistungen beurteilt, die durch gesonderte BonusZahlungen weitere Anreize bekommen kann, vgl. Arbeitskreis Finanzierung im Bundesverband PPP, Voraussetzungen und Anforderungen an die Finanzierung von PPP-Projekten, S. 5.

19 Vgl. Pfnür/Schetter/Schöbener, Risikomanagement bei Public Private Partnerships, S. 8.

20 Beispielsweise ist eine Aufgliederung nach der Projektart und Art der öffentlichen Hand ange- bracht. Dabei ist eine modulare Vorgabe von Musterklauseln vorteilhaft, da so ein Spielraum für individuelle Aspekte des jeweiligen Projektes gelassen werden kann, vgl. Arbeitskreis Finanzierung im Bundesverband PPP, Voraussetzungen und Anforderungen an die Finanzierung von PPPProjekten, S. 5.

21 In Anlehnung an: Finanzministerium des Landes NRW, Public Private Partnership im Hochbau, S. 14.

22 Vgl. Riebling, Eigenkapitalbeteiligungen an projektfinanzierten PPP-Projekten im deutschen Hoch- bau, S. 65.

23 Bevor erhebliche finanzielle Mittel für eine Investition beschlossen werden, soll durch einen Vergleich verschiedener Möglichkeiten bei Betrachtung der Anschaffungs-, Herstellungs- und Folgekosten die wirtschaftlichste Methode ausgewählt werden.

24 Vgl. Nitzsche, Modell eines lebenszyklusorientierten PPP-Angebotsprozesses, S. 27.

25 Auch besser bekannt als Public-Sector-Comparator (PSB), der bei der Wirtschaftlichkeits- untersuchung die Basis darstellt, vgl. Bilanovic, Einsatz von hybriden Finanzierungsinstrumenten auf Public Private Partnership Modelle in der Bauwirtschaft, S. 62 f.

26 Die Vergabe von öffentlichen Aufträgen findet gemäß § 25a GemhVO Brdbg statt.

27 Die Bekanntmachung sollte Auftragsgeber und Auftragsgegenstand sowie den einzuhaltenden Fristen beinhalten, vgl. Riebling, Eigenkapitalbeteiligungen an projektfinanzierten PPP-Projekten im deutschen Hochbau, S. 66.

28 Die Grundlage für diese Angebotserstellung sind Verdingungsunterlagen, die von der auszuschrei- benden Stelle anzufertigen und bereitzustellen sind. Wesentliche Bestandteile sind Vertragsmuster, technische Ausschreibungsunterlagen und Bewerbungskriterien der Angebote, vgl. Riemschnei- der/Nitzsche/Bernold, FM-gerechte PPP-Ausschreibungen unter Berücksichtigung eines ganzheit- lichen Betriebskonzeptes, S. 85 ff. Die Bieter müssen bei der Angebotslegung eine verbindliche Finanzierungszusage vorlegen, vgl. Riebling, Eigenkapitalbeteiligungen an projektfinanzierten PPP-Projekten im deutschen Hochbau, S. 67.

29 Vgl. BMVBW, PPP im öffentlichen Hochbau, S. 314.

Ende der Leseprobe aus 27 Seiten

Details

Titel
Public Private Partnership - Ein Lichtblick bei der finanziellen Entlastung der Öffentlichen Haushalte?
Hochschule
Fachhochschule Lausitz
Veranstaltung
Wirtschaftsrecht für Fortgeschrittene
Note
1,3
Autor
Jahr
2011
Seiten
27
Katalognummer
V188954
ISBN (eBook)
9783656127956
ISBN (Buch)
9783656128328
Dateigröße
593 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
public, private, partnership, lichtblick, entlastung, öffentlichen, haushalte
Arbeit zitieren
Robert Müller (Autor), 2011, Public Private Partnership - Ein Lichtblick bei der finanziellen Entlastung der Öffentlichen Haushalte?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/188954

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