Ein Parlament im Wandel – Der irische Oireachtas

Gliederung

Einleitung

1. Der Dáil Éireann
1.1 Arbeitsweise und Ausschusswesen
1.2 Die Bestückung des Dáils
1.2.1 Die Wahl der Abgeordneten
1.2.2 Das Parteiensystem
1.3 Aufgaben
1.3.1 Die Wahlfunktion
1.3.2 Die Gesetzgebungsfunktion
1.3.3 Die Kontrollfunktion
1.4 Der Seanad Éireann

2. Institutionelles Umfeld: Mitspieler und Gegenspieler
2.1 Der Präsident
2.2 Die Verfassungsgerichtbarkeit
2.3 Die Regierung
2.4 Die Plebiszite
2.5 Die Europäische Union
2.6 Die Medienlandschaft

3. Problematisierung
3.1. Die starke Fraktionsdisziplin
3.2 Die Wahlkreishörigkeit: Das Phänomen der „Brokerage“
3.3 Der konstitutionelle Korporatismus: Die „Social Partnerships“
3.4 Die Exekutivdominanz
3.5 Die These des „parlamentary decline“ Fazit: Reform und Wandel

Einleitung

Ein kursorischer Blick auf das politische System Irlands¹ mag einen Kenner des britischen Regierungssystems nicht überraschen, die Staatsorgane scheinen vertraut. Irland hat nach seiner Unabhängigkeit im Jahre 1922 die politischen Institutionen und das Verwaltungswesen seiner ehemaligen Kolonialmacht übernommen. Allerdings haben sich in der Zwischenzeit durchaus Unterschiede zum britischen Westminster- Modell entwickelt.² Eine Tradition ist beiden Staaten jedoch bis heute gemeinsam: die Stabilität ihres Parlamentarismus.³

Diese sieht sich in Gestalt des nationalen Parlaments verwirklicht. Seiner direkten Legitimation entsprechend repräsentiert es den Volkswillen, der jegliches staatliche Handeln bindet. Doch nicht anders als in anderen Staaten wird das irische Parlament diesem hehren Anspruch nicht immer gerecht: es sieht seine Bedeutung durch verschiedene Faktoren immer weiter ausgehöhlt. Dieser Problematik soll diese Arbeit gewidmet sein.

Zu Beginn werden Aufbau und Arbeitsweise des Parlaments eher knapp beleuchtet, um anschließend dem institutionellen Umfeld mehr Platz zu lassen. Denn jegliche konstitutionelle Machteinräumung muss auch an ihrer Einschränkung in der Praxis gemessen werden. Der darauf folgende Teil behandelt die zentralen Kritikpunkte am irischen Parlament. Insbesondere der Vorwurf der Exekutivdominanz reiht sich dabei nahtlos in den Grundtenor der Parlamentarismuskritik ein, wie sie nicht anders in Deutschland oder Großbritannien geäußert wird. Aber auch genuin irische Problematiken kommen zur Sprache, beispielsweise der Korporatismus oder der Klientelismus. Den Abschluss bildet ein Fazit zu Reform und Wandel.

Die Vorgehensweise ist dabei problemorientiert. Mein Ziel ist es nicht, das Parlament bis ins letzte Detail zu beschreiben. Interessanter als die Zahl der Lesungen, nach denen ein Gesetz verabschiedet wird, scheint mir eine realistische Einschätzung seiner Befugnisse und Kompetenzen. Daran schließt die Frage nach der grundsätzlichen Notwendigkeit einer Stärkung der Legislative gegenüber der Exekutive an.

1. Der Dáil Éireann

Das Verständnis des irischen Parlaments bedarf einer terminologischen Klärung, da die irischen Staatsorgane gälische Namen tragen. Das nationale Parlament als Ganzes wird Oireachtas genannt. Es besteht aus zwei Kammern, dem Dáil Éireann und dem Seanad Éireann.⁴ Der Dáil Éireann (kurz „Dáil“) ist das Repräsentantenhaus, er zählt 166 Mitglieder.⁵ Er ist direkt demokratisch legitimiert und Art. 15 II N.2 der irischen Verfassung⁶ verleiht ihm die alleinige Gesetzgebungskompetenz: „The sole and exclusive power of making laws for the State is hereby vested in Parliament: no other legislative authority has power to make laws for the state.“ Der Dáil allein entscheidet über Haushaltsgesetze, dem traditionellen Kernstück parlamentarischer Macht.⁷

1.1 Arbeitsweise und Ausschusswesen

Seiner Tradition als Westminster-Parlament entsprechend ist der Dáil ein Redeparlament.⁸ Doch nach Norton hängen die gestalterischen Möglichkeiten eines Parlaments vor allem von der Entwicklung seines Ausschusswesens ab: „Legislatures exhibiting the greatest capacity to determine policy outcomes have highly developed committee structures“.⁹

Daher gibt es seit den 1970er Jahre Bestrebungen, ein funktionierendes Ausschusswesen im Dáil zu etablieren. Diese sind von wechselhaftem Erfolg gekrönt, Gallagher stellt nicht ohne Ironie fest, dass das Parlament immer dann effektiv gearbeitet hat, wenn “the ever-changing committee system is in one of its more productive modes”.¹⁰ Mittlerweile hat der Dáil zehn Ausschüsse.¹¹ Sie erlauben eine bessere Kontrolle der Regierungsarbeit und eine effizientere Gesetzgebung. Insbesondere die Kontrolle der EU-Arbeit hat von der Schaffung von Ausschüssen profitiert. So wählt das „Select Committee on European Affairs“ EU-Maßnahmen zur Kontrolle durch das Parlament aus, Minister sind angehalten, dessen Vorschläge zu berücksichtigen.

Der positive Einfluss von Ausschüssen sollte nicht überschätzt werden, die BRD oder die USA zeigen, dass eine überproportionale Zunahme des Ausschusswesens den Gesetzgebungsprozesses erheblich verzögern kann. Nötig ist ein Gleichgewicht zwischen der Kompetenz der Ausschüsse und der Transparenz und Legitimation des Plenums.¹²

1.2 Die Bestückung des Dáils

Neben seinem Aufbau ist auch die Bestückung des Dáils von Bedeutung, um seine Funktionsweise besser zu verstehen. Die Bestückung beinhaltet sowohl das Verfahren, nach dem die Abgeordneten gewählt werden, als auch das Parteiensystem, aus dem sich die Zusammensetzung des Parlaments ergibt.

1.2.1 Die Wahl der Abgeordneten

Der Dáil wird nach dem PR-STV-Verfahren gewählt (proportional-single transferable vote), eine personalisierte Verhältniswahl.¹³ Jeder Wähler hat eine Stimme, die er einem Wahlkreiskandidaten gibt. Jeder Wahlkreis entsendet je nach Bevölkerungszahl zwischen drei und fünf Abgeordneten, deren Reihenfolge von der Wählerpräferenz bestimmt wird.¹⁴

Die Konsequenzen dieses personalisierten Verfahrens sind eine Fokussierung auf Personen, ein innerparteilicher Konkurrenzkampf und eine dezentralisierte Parteiorganisation. In Europa wird das STV-Verfahren ansonsten nur in Malta angewendet.¹⁵

1.2.2 Parteiensystem

Das irische Parteiensystem wurde lange Zeit als Zeit als einzigartig betrachtet, da es nicht auf soziale Konflikte oder Cleavages zurückgeführt werden kann. Bei seiner Entstehung war die irische Gesellschaft sozial homogen.¹⁶ Eine Kategorisierung nach dem bekannten Schema von Rokkan gelingt höchstens über die Cleavage Peripherie- Zentrum, da die beiden führenden Parteien seit jeher in ihrer Haltung zu England differieren.¹⁷ Das Spektrum politischer Meinungen ist so eng, dass alle Parteien miteinander koalieren können.¹⁸

Desweiteren ist das Parteiensystem gekennzeichnet von:

- Einer Schwäche der Linken (die erst in den letzten Jahren zweistellige Ergebnisse einfahren konnte)
- Einer grundsätzlichen Vormachtstellung der beiden Volksparteien, Fianna Fáil und Fine Gael. Hinzukommen die Labour-Partei, die Grünen, die Progressive Democrats und Sínn Fein
- Einer Dominanz von Fianna Fáil, der Partei des Verfassungsvaters DeValera. Trotz der Verhältniswahl musste diese erst in den letzten Jahren Koalitionen eingehen, bis in die 1980er-Jahren konnte sie alleine regieren¹⁹

Für die Zukunft wird eine Abnahme der Parteiloyalität und ein Bedeutungszuwachs für Splitterparteien und punktuellen Bürgerbewegungen vorausgesagt. Die Volatilität anderer Länder wird jedoch nicht erreicht, Irlands stabiles Parteiensystem bleibt die Grundlage seiner erfolgreichen Regierungsbildung.²⁰

1.3 Aufgaben

Die Benennung der zentralen Parlamentsfunktionen hängt häufig von Fantasie und Formulierungsgabe der jeweiligen Autoren ab, im Kern haben sich aber folgende Aufgaben herauskristallisiert:

- Power of appointment and dismissal
- Power to make laws
- Power to scrutinise the executive²¹

Hinzu kommt selbstverständlich die Legitimationsfunktion, doch diese ergibt sich aus der Wahrnehmung der anderen Kompetenzen.

1.3.1 Wahlfunktion

Dem Parlament kommt sowohl bei der Besetzung als auch bei der Absetzung der Regierung eine zentrale Rolle zu. Der Präsident ernennt den Premierminister auf Vorschlag des Parlaments gemäß Art. 13 I N. 1 Irische Verfassung. Außerdem bedürfen die vom Premier vorgeschlagenen Minister der Zustimmung des Parlaments. Auf dem Papier bestimmt das Parlament also über die Zusammensetzung der Regierung. In der Praxis ist die die Wahrnehmung der Wahlfunktion “very much a matter of rubber- stamping an often pre-ordained arrangement”.²² Ausschlaggebend ist hierfür die große Fraktionsdisziplin und der Grundsatz der Loyalität zur Partei, es gibt so gut wie kein Ausscheren der Hinterbänkler.

An sich besitzt das Parlament auch das Recht, den Premierminister samt seiner Minister abzuwählen, allerdings hat es dieses noch nie wahrgenommen. Das Parlament hat seine Macht erst dreimal gezeigt, als es Koalitionsbildungen nicht zugestimmt hat (zweimal 1982 und einmal 1992).²³

1.3.2 Gesetzgebungsfunktion

Dem Parlament steht konstitutionell auch die volle Gesetzgebungskompetenz zu: “The sole and exclusive power of making laws for the state is hereby vested in the Oireachtas (Houses of Parliament)”, Art. 15 II N. 1 Irische Verfassung. Die Gesetzesentwürfe werden in beiden Kammern beraten und im Dáil abgesegnet.²⁴ Doch ähnlich wie bei der Wahlfunktion ist auch hier eine Diskrepanz zwischen Verfassungstheorie und -Praxis auszumachen.²⁵

Theoretisch dürfen Abgeordnete Gesetze vorschlagen, ihnen zustimmen oder sie ablehnen sowie Änderungen verlangen. Tatsächlich wird ihre Mitsprache auf vielen Wegen umgangen. Verfassungsänderungen gelingen nur über Plebiszite, Minister können Gesetze mittels der „statury instruments“ am Parlament vorbei erwirken und auch die Verwaltung nimmt oft Einfluss auf die Gestaltung parlamentarischer Gesetze.

Eklatant ist dieser Missstand bei der Gesetzesinitiative. Diese erfolgt durchwegs aus der Regierung, Vorschläge von einzelnen Abgeordneten (sog. „private member bills“) werden nur im Bruchteil der Fälle berücksichtigt. Die Ablehnung von Regierungsvorlagen ist aufgrund der Verschränkung von Regierung und Parlamentsmehrheit sehr unwahrscheinlich.²⁶

1.3.3 Kontrollfunktion

Grundsätzlich ist die Regierung dem Parlament verantwortlich: „The Government shall be responsible to Dáil Éireann“ , Art. 28 IV N.1 der irischen Verfassung. Die Kontrolle des exekutiven Handelns hat dabei auf zwei Wegen zu erfolgen: Debatten im Parlament und mittels der „parlamentary questions“.

Bei ersteren kann den Abgeordneten kein Übereifer unterstellt werden. Die Debatten sind schlecht besucht, viele kommen erst zu den Abstimmungen. An Stelle der Äußerung konstruktiver Kritik dienen die Wortmeldungen eher der persönlichen Profilierung: „Dáil debates are frequently derided as nothing more than opportunities for party bashing”.²⁷

[...]

¹ Die Republik bzw. der Freie Staat Irland, nachfolgend nur „Irland“.

² Murphy 2006, 437. Die Unterschiede: das Verfassungsgericht, die geschriebene Verfassung, Koalitionen im Parlament und Verhältniswahl (Gallagher 1999, 104).

³ Ob Irland parlamentarisch oder semipräsidentiell ist, hängt von der gewählten Definition ab. Nach Elgie wäre Irland semipräsidentiell, weil sein Präsident direkt gewählt wird. Setzt man jedoch nach Sartori das Kriterium des machtvollen Präsidenten an, so ist Irland parlamentarisch. Ich tendiere zu zweitem. Zur Vertiefung: Elgie, Robert: Semi-Presidentialism: Concepts, Consequences and Contesting Explanations, 2004. S. 3

⁴ Sunkel 2002, 56.

⁵ Wenn nachfolgend von „Parlament“ die Rede ist, so ist immer der Dáil gemeint.

⁶ „Bunreacht na hÉireann“ genannt, nachfolgend nur „Irische Verfassung“. Verfassungstext online verfügbar, siehe Literaturverzeichnis.

⁷ Sunkel 2002, 62.

⁸ Zur Vertiefung: Becker, Bernd: Politik in Großbritannien 2003, 120f.

⁹ Norton 1998, 4.

¹⁰ Gallagher 1999, 105.

¹¹ Murphy 2006, 446 ff. S. 4

¹² Ibid.

¹³ Nähere Informationen zum STV-Verfahren online zu finden, Gallagher 2006.

¹⁴ Murphy/Farell 2002, 241.

¹⁵ Ibid., 217.

¹⁶ Collins/Butler 2004, 94

¹⁷ Murphy/Farell 2002, 217. Zur Theorie Rokkans siehe: Lipset, Seymour M./Rokkan, Stein: Party Systems and Voter Alignments, 1967.

¹⁸ Collins 2004, 603. Die Sínn Fein-Partei jedoch nur, wenn sie sich von ihrem Paramilitarismus verabschiedet. S. 5

¹⁹ Murphy/Farell 2002, 217. Anders als in Deutschland waren in Irland Minderheitenregierungen lange Zeit üblich. Vgl. Mitchell 2002.

²⁰ Ibid., 244.

²¹ Murphy 2006, 438.

²² Ibid. S. 6

²³ Ibid., 439.

²⁴ Sunkel 2002, 61.

²⁵ Murphy 2006, 440.

²⁶ Ibid.

²⁷ Ibid., 439. S. 7