Veränderungen der „Kundenorientierung“ in den Kommunalverwaltungen durch das Neue Steuerungsmodell

Inhaltsverzeichnis

1) Einleitung

2) Kundenorientierung und Bürgerämter
a) Begriffsbestimmung Kundenorientierung bzw. Bürgernähe
b) Charakteristik von Bürgerämtern
c) Entstehung der ersten Bürgerämter

3) Das Neue Steuerungsmodell als Mittel zur Verbesserung der Kundenorientierung in der Kommune
a) Ausgangslage der Kommunalverwaltung um 1990
b) Konzept des Neuen Steuerungsmodells (NSM)
c) Konzept zur Verbesserung der „Kundenorientierung“ in der Kommunalverwaltung

4) Entwicklungen der Kommunalverwaltung und Ergebnisse der Modernisierung
a) Veränderungen in der Kommunalverwaltung (Statistik)
b) Veränderungen der Kommunalverwaltung im Hinblick auf die „Kundenorientierung

5) Fallbeispiel: Einführung von Bürgerämtern in der Stadt Heidelberg (Baden-Württemberg)
a) Entstehung
b) Organisation der Arbeit in den Bürgerämtern
c) Aufgaben des Bürgeramtes
d) Akzeptanz der Bürger

6) Fazit

7) Bibliographie

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Aspekte der Modernisierungslücke

Abbildung 2: Dimensionen des Neuen Steuerungsmodells (NSM)

Abbildung 3: Realisierte NSM-Kernelemente,

Abbildung 4: Ausbau der Kundenorientierung

1) Einleitung

Die Kommunalverwaltung zu Beginn der 1990er Jahre wurde als stark bürokratisch und wenig bürgerorientiert empfunden.

Im Zuge des Neuen Steuerungsmodells (NSM) wurde vor allem Wert auf eine verstärkte Orientierung am Bürger gelegt. Durch die angestrebte verstärkte marktwirtschaftliche Aus­richtung der Verwaltung wurde dafür oft der Begriff „Kundenorientierung“ verwandt. Es soll geklärt werden, inwiefern dieser Begriff tatsächlich zutreffend für die Beziehung zwischen Verwaltung und Bürger ist.

Gleichwohl wurden verstärkt Bürgerämter eingeführt. Diese sollten mehr Bürgernähe herbeiführen und die Verwaltung mehr und mehr zu einem „Dienstleistungsunternehmen“ machen, das für die Bedürfnisse des Bürgers da ist. Nach nun über 15 Jahren stellt sich die Frage ob sie diese Anforderungen erfüllen konnten.

2) Kundenorientierung und Bürgerämter

a) Begriffsbestimmung Kundenorientierung bzw. Bürgernähe

Der Begriff Kundenorientierung kann nicht ohne Weiteres auf das Verhältnis Bürger und Verwaltung aus der Privatwirtschaft übertragen werden. Die Übernahme gestaltet sich insbe­sondere aus folgenden Gründen als nicht sinnvoll:

Zunächst ist zu sagen, dass ein Kunde nur dann zum Kunden wird, wenn er auch kaufkräftig ist. Eine Über­tragung der Notwendigkeit monetäre Mittel verfügbar zu haben auf den Empfänger der öf­fentlichen Verwaltung gestaltet sich jedoch schwierig. In der Privatwirtschaft ist es üblich alle Kosten der Dienstleistungen an den Kunden weiterzugeben. Wenn dies jedoch von der öffentlichen Verwaltung praktiziert werden würde, so wären Motive wie die Sozialstaatlich­keit und die Wahrung des Gemeinwohls gemindert. Diese Bereiche kommen aber auch in der Verwaltung vor. Diffiziler wird es jedoch bei aufgezwungenen Dienstleistungen. Der Bürger wird verpflichtet etwas für ihn wenig Verständliches zu tun und muss dafür sogar noch be­zahlen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung gebietet die Rücksicht auf weniger zahlungs­kräftige Bürger. Der sog. Kosten- und Leistungsrechnung sind klare Grenzen gesetzt, vor al­lem bei der Gewährleistung von sozialen Leistungen. Diese Grenzen gelten aber auch für Be­reiche in denen der Staat die Aufgaben wahrnehmen muss, da sie für Private aufgrund ihrer geringen Kostendeckung und Gewinnerbringung nicht in Frage kommen.^[1]

Zweitens ist die Bezeichnung des Bürgers als Kunden in der Hoheitsverwaltung vom Grunde her unangebracht. Mehr oder weniger notwendige Eingriffe in die Freiheit und des Eigentums der Bürger sollten nicht als Dienstleistung beschönigt werden, z. B. das Ausstellen von „Strafzetteln“ für Falschparker.^[2]

Kundenorientierung lässt sich im verwaltungswissenschaftlichen Sinn eher mit „Bürger­nähe“ beschreiben. Dabei bezieht sie sich vor allem auf den Vorgang der Politikumsetzung. „Bürgernähe avanciert neben den Zielvorstellungen der Zweckmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und Rechtmäßigkeit zu einem vierten Hauptkriterium unter dem Erfolg von Verwaltungshan­deln zu betrachten ist.“ ^[3]

Die Projektgruppe „Verwaltung und Publikum“ der Universität Bielefeld hat zum Thema Bürgernähe weit reichende Untersuchungen durchgeführt. Danach liegen die Kernursachen von Bürgerferne in deren Größenwachstum, in der zunehmenden Zentralisierung, der steigen­den Arbeitsteilung und in der durch Recht und Verfahren gesteuerten Form der Problembearbeitung. Bei dem Versuch Maßstäbe für Bürgernähe zu bestimmen muss fest­gehalten werden, dass:

- Bürgernähe die Qualität der Beziehung von Bürger und Verwaltung darstellt;
- Nur eine mehrdimensionale Erfassung von Bürgernähe möglich ist aufgrund der sub­jektiven Urteile der Beteiligten und objektivierende Urteile wissenschaftlicher Analysen;
- Es keine immerwährenden Lösungsmöglichkeiten gibt;
- Die Fülle der Verwaltungsaufgaben eine Analyse der speziellen Interaktionserfordernisse zwischen Verwaltung und Bürgern bedingt und nicht un­abhängig von den zahlreichen Aufgabentypen erfasst werden kann;
- Eine Analyse der Interaktionsstrukturen muss ebenso das Publikum ausdifferenzieren, es muss unterschieden werden nach^[4]
- „Individuell isoliertem, sozial organisiertem und formal organisiertem Publikum;
- Aktuellem und potentiellem Publikum;
- Nutznießendem und belastetem Publikum sowie zwischen
- Dem Grad der Abhängigkeit von der Verwaltungsleistung und
- Der faktischen Handlungsbereitschaft und –fähigkeit;
- Die Beziehungsqualität zum Bürger verwaltungsintern durch die Publikumsbezogenheit der Verwaltungsorganisation und die Publikumsorientie­rung des Personals geprägt ist und
- Es an einer positiven Zielbestimmung für die Gestaltung der Beziehungen zwischen Bürgern und Verwaltung fehlt.“^[5]

Die Entwicklung einer bürgernahen Verwaltung ist ein stetiger Prozess. Es herrschen jedoch bestimmte Grenzen für eine solche Verwaltung. Hierbei gibt es verwaltungsinterne und –ex­terne Hindernisse. Interne Koordinations- und Kontrollfähigkeit muss gewährleistet bleiben, sodass nicht alles zusammenbricht. Ebenso muss eine Hierarchie und eine funktionierende Aufgaben- und Verwaltungsgliederung gegeben sein. Die vorhandene Aufbau- und Ablaufor­ganisation kann nicht plötzlich geändert werden. Ebenso können die Ziele der Rechtmäßig­keit, Zweckmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und Bürgernähe nicht gleichzeitig in gleichem Maße gesteigert werden. Gleichwohl sind unterschiedliche Interessen von Kommunalpolitik, Ver­waltungsspitze, Beschäftigten und Bürgern gleichrangig zu beachten. Viele Aufgaben der Verwaltung sind nicht selbst gewählt, sondern wurden ihr „vom Staat zugewiesen“. Die Formen der staatlichen Intervention haben einen hohen Einfluss auf die Art und Weise des Bürgerkontaktes. Die Gründe für Bürgerferne entstehen somit oft in den der Verwaltung vorgelagerten Ebenen.^[6]

In dieser Arbeit soll es vordergründig um die verwaltungswissenschaftliche Sichtweise des Begriffs „Kundenorientierung“. Die politikwissenschaftliche Sicht wurde absichtlich nicht berücksichtigt.

b) Charakteristik von Bürgerämtern

Unter dem Begriff „kommunale Bürgeramtstrukturen“ können dezentrale, multifunktionale Serviceeinrichtungen für Verwaltungsdienstleistungen zusammengefasst werden, welche vor allem den publikumsintensiven Bereich betreffen. In Bürgerämtern werden den Bürgern hauptsächlich oft nachgefragte Verwaltungsdienstleistungen angeboten^[7]

- „aus ihrem Lebenszusammenhang heraus,
- weitgehend gebündelt bzw. im Paket,
- unter einem Dach,
- aus einer Hand,
- ortsnah und
- bei weit reichenden Öffnungs- und kurzen Wartezeiten.“^[8].

Bürgeramtstrukturen verbergen sich oftmals hinter den Bezeichnungen „Bürgeramt“, „Bürgerbüro“, „Bürgerberatung“, „Einwohneramt“, „Ortsamt“ oder auch „Stadtbüro“. Die meisten deutschen Kommunen haben sich, am Beispiel Unna orientierend, für die Benennung „Bürgeramt“ entschieden.^[9]

Bei der Entwicklung und Umsetzung von Bürgerämtern in den deutschen Kommunen waren drei Zielstellungen vorrangig:

- Die Kommunen wollten mehr Bürgernähe und Kundenorientierung verwirklichen, dem Verlangen der Einwohner nach mehr Dienstleistungsservice und –qualität näher kommen und somit auch das Ansehen der Verwaltungen verbessern.
- Die Beschäftigten sollten anspruchsvollere, abwechslungsreichere und interessantere Arbeitsaufgaben sowie angenehmere Arbeitsbedingungen erhalten.
- Häufig nachgefragte und publikumsintensive Verwaltungsdienstleistungen sollten zugleich wirtschaftlicher erbracht werden.^[10]

[...]

^[1] Vgl. Bogumil 1995, S. 17

^[2] vgl. Bogumil 1995, S. S. 17

^[3] Bogumil 1995, S. 18

^[4] vgl. Bogumil 1995, S. 19

^[5] vgl. Bogumil 1995, S. 19f

^[6] vgl. Bogumil 1995, S. 20

^[7] vgl. Fobe 1999, S. 58

^[8] Fobe 1999, S. 58

^[9] vgl. Fobe 1999, S. 59

^[10] vgl. Fobe 1999, S. 60