Parlamentarisierung als Reformstrategie der Europäischen Union?

Inhaltsverzeichnis

1. Die Europäische Union vor der Erweiterung

2. Die Parlamentarisierung der EU
2.1. Bestimmung des Begriffs „Parlamentarisierung“
2.2. Bisherige Parlamentarisierung der Europäischen Union
2.3. Ausgestaltung der Parlamentarisierung – Reformmodelle
a) Die präsidentielle Variante am Beispiel des Fischer-Modells
b) Die parlamentarische Variante am Beispiel des Jospin-Modells
c) Einordnung der Vorschläge in die klassischen Muster des präsidentiellen bzw. parlamentarischen Regierungssystems
2.4. Das zukünftige Regierungssystem der EU – das parlamentarische und das präsidentielle Modell im Vergleich
a) Perspektiven des präsidentiellen Systems
b) Perspektiven des parlamentarische Systems
c) Zwischenfazit
2.5. Herausforderungen und Perspektiven auf dem Weg zur Parlamentarisierung der EU
a) Verfassungsgegner und Intergouvermentalisten
b) Ungleichzeitige Integration oder Kerneuropa?
c) Verfassungsrechtliche Bedenken
d) Stärkung der nationalen Parlamente
e) Kollektive Identität und Nation-Building

3. Ausblick

Bibliographie

1. Die Europäische Union vor der Erweiterung

Als auf dem Kopenhagener Gipfel im Dezember 2002 die Aufnahme von Polen, Ungarn, Tschechien, der Slowakei, Slowenien, Estland, Lettland, Litauen, Zypern und Malta in die Europäische Union beschlossen wurde, wurde dies als historisches Ereignis gefeiert. Die oft zitierte Formel „es kommt zusammen, was zusammengehört“ drückt dabei aus, dass der Zusammenführung des europäischen Kontinents nach der jahrzehntelangen Spaltung durch den kalten Krieg nun nichts mehr im Wege steht. Dieser politische Erfolg wird auf wirtschaftlicher Ebene von der vielversprechenden Perspektive des Ausbaus des europäischen Binnenmarktes und der damit verbundenen Wohlstandssteigerung, vor allem in den neuen Mitgliedsstaaten, begleitet. Dem stehen auf der anderen Seite jedoch große Herausforderungen gegenüber. Wirtschaftlich und finanziell dürfte es eine wesentliche Aufgabe sein, eine innergemeinschaftliche Solidarität herzustellen, die einerseits den Zusammenhalt der Mitgliedsstaaten gewährleistet, andererseits wirtschaftlichen Effizienzanforderungen gerecht wird, und dabei auch noch die gefürchteten Verteilungskämpfe möglichst vermeidet. Auf politischer Ebene gilt es, die zehn neuen Mitgliedsstaaten so zu integrieren, dass die Funktionsfähigkeit des Institutionengefüges der Europäischen Union erhalten bleibt. Es ist zudem unverzichtbar, mit Hilfe von geeigneten Anpassungsmaßnahmen dafür zu sorgen, dass das sowieso schon häufig bemängelte Transparenzdefizit sich nicht noch ausweitet. Man könnte deshalb die Erweiterung der EU allerdings auch als Chance begreifen, dem bereits seit längerem vorhandenen Reformbedarf Rechnung zu tragen und die für ein gutes Funktionieren der Europäischen Union notwendigen institutionellen Reformen in Angriff zu nehmen.

Nun existieren verschiedene miteinander konkurrierende Ansätze, die sich damit beschäftigen, wie die Gestaltung der Europäischen Union in Zukunft aussehen sollte. In dieser Arbeit werde ich die Reformstrategie der Parlamentarisierung herausgreifen und mich folgender Frage widmen: Wo liegen die Chancen und Grenzen einer Parlamentarisierung der Europäischen Union und was ist bei ihrer Umsetzung zu beachten, um den zukünftigen Herausforderungen, denen sich die EU gegenüber sieht, am besten gerecht zu werden?

Je nachdem wie diese Frage beantwortet wird, ergeben sich verschiedene Konsequenzen für die möglichen Entwicklungspfade der Europäischen Union und somit gelangt man zu unterschiedlichen Antworten auf die Frage, in welche Richtung sich die EU in den kommenden Jahren entwickeln müsste, um langfristig ein stabiles und politisch wie wirtschaftlich vorteilhaftes Gebilde für seine Mitgliedsstaaten darzustellen. Hierzu zählen zum Beispiel die Überlegungen, ob es sinnvoller ist, die EU langfristig zu einer Art Bundesstaat fortzuentwickeln, in dem supranationale Institutionen die Geschicke Europas lenken würden, oder ob die Form intergouvermentaler Zusammenarbeit in einer Art Staatenbund beibehalten werden soll, wobei die Entscheidungsträger die jeweiligen Repräsentanten der Nationalstaaten wären.

Einige europäische Spitzenpolitiker haben sich in letzter Zeit mit dieser Frage befasst, meist im Rahmen allgemeiner institutioneller Reformvorschläge zur zukünftigen Gestaltung der europäischen Union. Öffentlich thematisiert wurde eine Parlamentarisierung der Europäischen Union zunächst vom deutschen Außenminister Joschka Fischer, der bei seiner Rede an der Berliner Humboldt-Universität am 12. Mai 2000 seine persönlichen Vorstellungen zur Zukunft der EU darlegte^[1]. Fischers Rede löste nicht nur einen beispiellosen Ideenwettbewerb unter europäischen Staats- und Regierungschefs^[2] über die zukünftige Konzeption der EU aus, sondern regte auch die politikwissenschaftliche Debatte in diesem Bereich an. Von besonderer Relevanz für diese Arbeit sind daher auch die Beiträge von Katharina Holzinger und Christoph Knill „Institutionelle Entwicklungspfade im Europäischen Integrationsprozess: Eine konstruktive Kritik an Joschka Fischers Reformvorschlägen“^[3], und die Replik von Frank Decker „Institutionelle Entwicklungspfade im Europäischen Integrationsprozess – eine Antwort auf Katharina Holzinger und Christoph Knill“^[4], die sich jeweils mit Fischers Verfassungsmodellen befassen. Beide wurden in der Zeitschrift für Politikwissenschaft veröffentlicht und scheinen mir für diese Arbeit deshalb wertvoll, weil sie sich mit konkreten Reformvorschlägen auseinandergesetzt haben. Im Gegensatz dazu sind eine Großzahl der weiteren politikwissenschaftlichen Abhandlungen, die sich mit diesem Thema befassen, sehr allgemein gehalten; dies lässt sich aber zum Teil aufgrund der meist ebenfalls sehr vagen Reformvorschläge der Politiker, zum Teil auch durch den sehr spekulativen Charakter, den eine Bewertung zukünftiger Entwicklungsoptionen per se haben muss, erklären.

Weitere wichtige Orientierungshilfen für diese Arbeit waren der Aufsatz von Stefan Fröhlich „Abschied vom alten System - die Erweiterung erfordert drastischere Reformen der EU-Institutionen“^[5], ebenfalls aus der Zeitschrift für Politikwissenschaft, und der im Internet veröffentlichte Aufsatz von Heidrun Abromeit „Institutionelle Herausforderungen einer Demokratisierung der EU“^[6]. Schließlich konnte ich aus Martin Sebaldts Veröffentlichung „Parlamentarismus im Zeitalter der Europäischen Integration“^[7] und Klaus von Beymes Werk „Die parlamentarische Demokratie - Entstehung und Funktionsweise 1789-1999“^[8] wichtige Hintergrundinformationen ziehen, die mir bei der Bewertung der Realisierbarkeit parlamentarisierender Reformen einen wichtigen Dienst erwiesen.

Die relevanten Primärinformationen beschaffte ich durch Recherche in Tageszeitungen (auch im Internet) sowie auf einschlägigen politikwissenschaftlichen Internetseiten. Außerdem bat ich auch zehn EU-Parlamentarier von allen deutschen vertretenen Parteien per E-Mail, mir Informationen zur Parlamentarisierung der Europäischen Union zuzusenden. Der Rücklauf dabei war etwas enttäuschend, die Hälfte der Büros antwortete überhaupt nicht, ansonsten waren die Informationen entweder ohnehin leicht im Internet zu finden oder nicht verwertbar. Lediglich MdEP Dr. Ingo Friedrichs Büro war mir mit einigem nützlichen Material behilflich. Der weitaus größere Teil der Informationsbeschaffung bestand allerdings in der Auswertung bereits publizierter Ergebnisse.

Im folgenden wird ausgehend von einer Definition, wie der Begriff „Parlamentarisierung“ in dieser Arbeit verstanden wird, zunächst ein kurzer Rückblick auf die bisherige Parlamentarisierung der Europäischen Union gewährt. Darauf aufbauend werden im wesentlichen zwei konkurrierende Parlamentarisierungsvorschläge vorgestellt und anschließend anhand der sich daraus ergebenden Konsequenzen für das institutionelle System der EU bewertet. Abschließend werden potenzielle Hindernisse auf dem Weg zur Parlamentarisierung diskutiert und – soweit möglich – Lösungsoptionen aufgezeigt.

2. Die Parlamentarisierung der EU

2.1. Bestimmung des Begriffs „Parlamentarisierung“

In der öffentlichen Diskussion wird immer wieder darauf hingewiesen, dass die Europäische Union an einem „Demokratiedefizit“ leide. Unabhängig davon, ob dieser Mangel tatsächlich besteht oder zu Unrecht reklamiert wird, wird er weitgehend auf das Ungenügen des Ensembles europäischer Institutionen als parlamentarisches System^[9] zurückgeführt. Daraus lässt sich als Konsequenz ableiten, dass eine Parlamentarisierung der Europäischen Union das angesprochene Demokratiedefizit beseitigen könnte, wenn das Wort „Parlamentarisierung“ als schrittweises Generieren einer parlamentarischen Demokratie auf europäischer Ebene verstanden wird. In dieser Arbeit soll sich das Wort „Parlamentarisierung“ jedoch nicht nur am Parlamentarismus-Begriff im engeren Sinne orientieren^[10], sondern generell Prozesse bezeichnen, die auf eine Stärkung des Parlaments im politischen Entscheidungsprozess hinauslaufen. Diese Ausweitung auf die Orientierung am Parlamentarismus-Begriff im allgemeinen Sinne scheint mir deshalb sinnvoll, weil die Rolle, die das Europäische Parlament bei Gesetzgebung, Haushaltsentscheidung und Kontrolle der Regierung^[11] spielt, durchaus noch größer sein könnte. Anders ausgedrückt, eine Ausweitung dieser Kompetenzen sollte auch dann mit dem Begriff „Parlamentarisierung“ versehen werden, wenn sich das Institutionengefüge der EU nicht auf ein parlamentarisches Regierungssystem zubewegt.

Auch wenn man die Stärkung des Einflusses der Nationalparlamente als einen Teilaspekt der Parlamentarisierung der Europäischen Union betrachten könnte, soll diese Interpretation des Begriffs in dieser Arbeit keine zentrale Rolle spielen.

2.2. Bisherige Parlamentarisierung der Europäischen Union

In der Vergangenheit war bereits eine gewisse Parlamentarisierung auf europäischer Ebene zu beobachten. Konkret handelt es sich dabei hauptsächlich um die schrittweise formelle und informelle Ausweitung der Kompetenzen des Europäischen Parlaments. Die ursprüngliche Fassung der EG-Verträge sprach nämlich dem Parlament nur „Beratungs- und Kontrollbefugnisse“ zu, wobei der Begriff „Beratungsbefugnisse“ lediglich eine schwache Mitwirkung am Gesetzgebungsprozess der EG beschrieb, während die Kommission mit dem Initiativmonopol und der Ministerrat mit dem Beschlussrecht diesen praktisch alleine bestimmten^[12]. Seine heutige Stellung musste sich das Parlament erst in „zähem Ringen erkämpfen“^[13]. So wurden im Vertrag von Luxemburg 1970 erstmals die Haushaltsbefugnisse erweitert^[14], 1977 trat noch das Haushaltsprüfungsrecht hinzu^[15]. 1979 fanden dann die ersten direkten Wahlen zum Europäischen Parlament (EP) statt. Diesen Vorschlag hatte die Gemeinsame Versammlung der EGKS, die sich seit 1958 selbst „Europäisches Parlament“ taufte, zum ersten Mal bereits 1960 eingebracht, er scheiterte aber am Widerstand der nationalen Regierungen^[16]. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) von 1987 und dem darin festgelegten „Verfahren der Zusammenarbeit“ wurden die Kompetenzen des EP erneut ausgeweitet. Der Vertrag von Maastricht 1992 schließlich gestand dem Parlament im sogenannten „Verfahren der Mitentscheidung“ für eine Reihe von Tätigkeitsfeldern (Binnenmarkt, Forschung, transeuropäische Netze, Verbraucherschutz, Bildung, Kultur und Gesundheitswesen)^[17] ein absolutes legislatives Vetorecht zu. Diese Kompetenzen wurden in den darauffolgenden Verträgen von Amsterdam 1997 und Nizza 2001 erneut erweitert^[18]. In der politischen Realität geht der Machtzuwachs des Europäischen Parlamentes sogar noch über den formellen Kompetenzzugewinn hinaus, da im Gesetzgebungsgefahren oft sogenannte Koppelgeschäfte geschlossen werden, bei denen die Zustimmung des Parlamentes bei Rechtsakten im Bereich des Mitentscheidungsverfahrens an ein bestimmtes Abstimmungsverhalten des Rates bei sonstigen Rechtsakten geknüpft wird.

Was die „Kontrollbefugnisse“ des EP betrifft, kann festgestellt werden, dass mit dem EU-Vertrag von Maastricht die Kontrollmöglichkeiten gegenüber der Kommission vom bloßen Misstrauensantrag insofern ausgeweitet wurden, dass das EP einen gewissen Einfluss auf die Benennung des Präsidenten und der Mitglieder der Kommission gewonnen hat: Das Europäische Parlament hat die Möglichkeit einer Art Vertrauensabstimmung über den vorgesehenen Präsidenten als Einzelperson und anschließend eines offiziellen Zustimmungsvotums über die gesamte Kommission. Anhörungsverfahren einzelner Kandidaten in Fachausschüssen können als zukünftig noch ausbaubare Vorformen der Einsetzung einer parlamentarischen Regierung angesehen werden^[19].

Ansätze einer parlamentarischen Kontrolle lassen sich auch in dem Beziehungsgeflecht, das zwischen EP und dem Ministerrat entstanden ist erkennen. So beteiligt sich der Rat an wichtigen Plenardebatten, beantwortet Anfragen, nimmt an der Fragestunde teil und die Ratspräsidentschaft wirkt auf Ministerebene in den Fachausschüssen des Parlaments regelmäßig mit. Der Europäische Rat erstattet dem EP ferner nach jeder Tagung Bericht und legt jährlich einen schriftlichen Bericht über die Fortschritte der EU vor. Der größer gewordene Einfluss des EP zeigt sich weiterhin an der Erforderlichkeit der Zustimmung zum Beitritt von neuen Mitgliedsstaaten, bei Assoziierungsabkommen und sonstigen wichtigen internationalen Vereinbarungen. In der Praxis gelingt es dem EP zudem vor allem über seine Haushaltsbefugnisse, stärkeren Einfluss in den Bereichen „Gemeinsame Sicherheits- und Außenpolitik“ sowie „Justiz und Inneres“ geltend zu machen^[20].

Die Instrumentalisierung des Budgetrechts sowie die Implementierung von Koppelgeschäften, um auf Politikfelder Einfluss auszuüben, die nicht im Kompetenzbereich des EP liegen, haben gezeigt, dass es das Europäische Parlament in der Vergangenheit nicht nur sehr gut verstanden hat, sukzessive mehr Rechte für sich einzufordern, sondern die ihm zugestandenen Kompetenzen auch in seinem Sinne auszunutzen. Diese Entwicklung, die in einigen Punkten an die Parlamentarisierung europäischer Staaten im 19. Jahrhundert erinnert, hat zweifelsohne die oft in Frage gestellte Legitimation des Europäischen Parlaments gestärkt. Dennoch ist die Stellung des EP innerhalb der EU hinsichtlich seiner politischen Bedeutung bei weitem noch nicht mit derjenigen der nationalstaatlichen Parlamente in den einzelnen Mitgliedsstaaten zu vergleichen. Nach wie vor sind auf europäischer Ebene wichtige Fragen bezüglich der Legitimation und des effektiven Zusammenwirkens der einzelnen Institutionen offen. Deshalb sollte der Prozess der Parlamentarisierung der EU noch nicht als abgeschlossen betrachtet werden. Karlheinz Neunreither bemerkt hierzu in seinem Lexikon der Politik -Beitrag über das Europäische Parlament:

Ingesamt hat sich das EP in den letzten Jahren eine beachtliche Stärkung seiner Stellung, vor allem gegenüber dem übermächtigen Ministerrat, erkämpft, aber auch seine Rolle gegenüber der Kommission gefestigt und erweitert. Diese verstärkte Bedeutung ist jedoch noch nicht in genügendem Maße in der Öffentlichkeit gewürdigt worden, was mehrere Ursachen hat. Zu nennen sind die noch nicht voll ausgebauten Befugnisse, die Undurchsichtigkeit nebeneinander bestehender vielfältiger Verfahren im Gesetzgebungsprozess, die Tatsache, dass im Gegensatz zu einer parlamentarischen keine klare Gegenüberstellung zwischen Regierungsmehrheit und Opposition besteht, und schließlich die Tendenz der Medien, das europäische Geschehen unter einem nationalen Blickwinkel darzustellen. Damit konnte das EP den wichtigen Bezug zum Bürger noch nicht in ausreichendem Maße entwickeln. Dies wird sich nur ändern, wenn es dem EP gelingt, die vitalen Fragen der EU in den Mittelpunkt zu rücken und entscheidend zu beeinflussen^[21].

Die hier genannten noch zu bewältigenden Defizite finden größtenteils in den Reformvorschlägen zur Europäischen Union Beachtung. Diese unterscheiden sich allerdings hinsichtlich der Vorstellungen, welche Rolle dem EP in der Europäischen Union in Zukunft zukommen soll, und mit welchen Kompetenzen es ausgestattet werden soll.

2.3. Ausgestaltung der Parlamentarisierung – Reformmodelle

Beginnend mit Joschka Fischers Rede über die Finalität der europäischen Integration an der Berliner Humboldt-Universität am 12. Mai 2000 sind in den vergangenen Jahren von zahlreichen europäischen Spitzenpolitikern verschiedene Modelle zur zukünftigen Organisation der EU ins Spiel gebracht worden. Die Unterschiede in den Entwürfen sind dabei auf verschiedene nationale Interessen, auf verschiedene nationale politische Prägungen und auf verschiedene (persönliche) Vorstellungen hinsichtlich der Realisierbarkeit institutioneller Reformen zurückzuführen. Kategorisiert man die Vorschläge, so tun sich zwei wichtige Trennlinien auf: Was die gewünschte Intensität der europäischen Integration betrifft, stehen sich die sogenannten Intergouvermentalisten und Supranationalisten gegenüber. Während erstere für eine starke Rolle der Nationalstaaten plädieren (hierzu sind vor allem, Blair, Chirac und Aznar^[22] zu zählen), sprechen sich letztere für eine weitergehende Kompetenzübertragung auf die supranationale Ebene aus (vertreten u.a. durch deutsche Spitzenpolitiker, Verhofstadt, Prodi und Mehrheit der EU-Parlamentarier)^[23].

[...]

^[1] FTD vom 12.5.2000, Fischer regt Europäische Föderation an, http://www.ftd.de/pw/eu/1051547.html?nv=rs, 03.03.03

^[2] FTD vom 15.6.2001, Europa im Richtungsstreit (Wolfgang Proissl), http://www.ftd.de/pw/eu/1073030.html?nv=cpwd, 03.03.03

^[3] Katharina Holzinger & Christoph Knill, Institutionelle Entwicklungspfade im Europäischen Integratrionsprozeß: Eine konstruktive Kritik an Joschka Fischers Reformvorschlägen, Zeitschrift für Politikwissenschaft, 11. Jahrgang (2001), Heft 3, S. 987-1010

^[4] Frank Decker, Institutionelle Entwicklungspfade im Europäischen Integratrionsprozeß: Eine Antwort auf Katharina Holzinger & Christoph Knill, Zeitschrift für Politikwissenschaft, 12. Jahrgang (2002), Heft 2, S. 611 - 636

^[5] Stefan Fröhlich, Abschied vom alten System - die Erweiterung erfordert drastischere Reformen der EU-Institutionen, Zeitschrift für Politikwissenschaft, 12. Jahrgang (2002), Heft 3, S. 1099 - 1121

^[6] Heidrun Abromeit, Institutionelle Herausforderungen einer Demokratisierung der EU, aus http://www.uni-leipzig.de/~roose/ak/tagung/abromeit.pdf, 06.12.02

^[7] Martin Sebaldt, Parlamentarismus im Zeitalter der Europäischen Integration, Leske u. Budrich: Opladen, 2002

^[8] Klaus von Beyme, „Die parlamentarische Demokratie - Entstehung und Funktionsweise 1789-1999“, 3. Auflage, Westdeutscher Verlag: Opladen/Wiesbaden, 1999

^[9] Abromeit, a.a.O, S.2

^[10] Winfried Steffani, Zur Unterscheidung parlamentarischer und präsidentieller Regierungssysteme, in Zeitschrift für Parlamentsfragen, Heft 3/83, Westdeutscher Verlag, S. 391

^[11] Steffani, a.a.O, S. 390

^[12] Dieter Nohlen (Hg.), Lexikon der Politik, Band 5, Beate Kohler-Koch, Wichard Woyke (Hg.), Die Europäische Union, Karlheinz Neunreither, „Europäisches Parlament“, Beck: München, 1996, S. 110

^[13] Nohlen (Hg.), a.a.O, S. 110

^[14] Winfried Steffani, Parlamentarische und präsidentielle Demokratie: strukturelle Aspekte westlicher Demokratien, Westdeutscher Verlag: Opladen, 1979, S. 136

^[15] Sebaldt, Leske u. Budrich: 2002, S. 22f.

16 Sebaldt, a.a.O, S. 6f.

^[17] Nohlen (Hg.), a.a.O, S. 110

^[18] Sebaldt, a.a.O, S. 27

^[19] Nohlen (Hg.), a.a.O, S. 111

^[20] Nohlen (Hg.), a.a.O, S. 112

^[21] Nohlen (Hg.), a.a.O, S. 112

^[22] FAZ vom 4.3.03, Aus der Traum? Blair und Aznar sind gegen die Wahl des EU-Kommissionspräsidenten, S.10

^[23] Vgl. FTD vom 15.6.2001, Europa im Richtungsstreit (Wolfgang Proissl), http://www.ftd.de/pw/eu/1073030.html?nv=cpwd, 03.03.03 und

Europa-Digital, Die Kommission und ihr Präsident: Die Zukunftsentwürfe unserer EUropa-Redner im Überblick, http://www.europa-digital.de/aktuell/dossier/reden/kommission.shtml, 13.03.03