Die Kommunale Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland - Reformnotwendigkeit und Reformalternativen

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Inhalt und Aufbau der Arbeit

2. Die Kommunen in der Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland
2.1 Die Rahmenbedingungen
2.2 Die Einnahmequellen der Gemeinden
2.2.1 Gebühren und Beiträge
2.2.2 Einkommensteuer
2.2.3 Umsatzsteuer
2.2.4 Gewerbesteuer
2.2.5 Grundsteuer und andere kommunale Steuern
2.2.6 Finanzzuweisungen

3. Reformalternativen
3.1 Wertschöpfungsteuer
3.2 Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Reform der Gewerbesteuer
3.3 Vorschlag der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände für eine modernisierte Gewerbesteuer

4. Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Inhalt und Aufbau der Arbeit

Laut Grundgesetzartikel 28, Absatz 2 haben Gemeinden in der Bundesrepublik das Recht auf Selbstverwaltung. Ausdrückliche Erwähnung findet auch die finanzielle Unabhängigkeit, die durch das Hebesatzrecht auf eine wirtschaftsbezogene Steuerquelle gewährleistet werden soll.

Ausgehend von den Bestimmungen des Grundgesetzes hat sich im Laufe der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland die Gemeindefinanzierung stark verändert. Im Zuge der Veränderungen im Steuersystem hin zu einem Verbundsystem, in das die meisten Steuern einbezogen werden, wurden die Kommunen in den staatlichen Steuerverbund aufgenommen.

Zu der zunehmenden finanziellen Abhängigkeit von übergeordneten staatlichen Ebenen kommt in den letzten Jahren eine strukturelle Unterfinanzierung der Gemeinden hinzu. In konjunkturellen Schwächephasen können sehr viele Gemeinden selbst ihre Pflichtaufgaben nur noch schwerlich erfüllen. Wichtige Aufgaben der Kommunen, wie z. B. die Kulturpolitik, Jugendarbeit und der Infrastrukturausbau, werden aufgrund der Haushaltsmisere stark vernachlässigt.

Diese Arbeit will die derzeitige Diskussion über eine umfassende Gemeindefinanzreform aufgreifen. Nach einer Darstellung der derzeitigen kommunalen Finanzquellen im Hinblick auf ihre finanzielle Bedeutung und ihre Beeinflußbarkeit durch die Kommunen folgt eine Diskussion von Vorschlägen zur Reform der Gemeindefinanzen. Hierbei soll das Hauptaugenmerk auf die Gewerbesteuer als wichtigste beeinflußbare Steuerquelle gerichtet sein. Neben einer fiskalischen und wirtschaftspolitischen Blickrichtung soll ausdrücklich die Stärkung der Finanzautonomie der Kommunen als politischer Maßstab Schwerpunkt für die Beurteilung sein.

Abschließend wird vor dem Hintergrund des status quo und der daraus resultierenden finanziellen wie politischen Probleme ein Fazit gezogen.

2. Die Kommunen in der Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland

2.1 Die Rahmenbedingungen

Die Zusicherung der kommunalen Selbstverwaltung und der Finanzautonomie der Gemeinden durch den Grundgesetzartikel 28 wird häufig falsch ausgelegt. Aus ihm läßt sich nicht eine Staatsgliederung mit drei gleichberechtigten Ebenen herleiten, da es sich ja ausdrücklich nicht um eine Selbstregierung der Kommunen handelt. Vielmehr ist der deutsche Bundesstaat zweigliedrig aufgebaut. Der Bund steht den Ländern gegenüber. Dies wird im Zusammenspiel von Bundestag und Bundesrat besonders deutlich. Auf der gesamtstaatlichen Ebene sollen die Länder die Interessen der Kommunen vertreten. Ein eigenes Mitspracherecht auf Bundesebene haben diese nicht.^{[1] [2]}

Aus dieser grundsätzlichen Verortung der Gemeinden im bundesstaatlichen Aufbau lassen sich auch ihre Hoheitsrechte in Bezug auf ihre Finanzen ableiten.

Kommunen haben keine Gesetzgebungshoheit, das heißt, sie dürfen keine Steuern einführen, den Kreis der Steuerschuldner und Steuertatbestände ausweiten oder einschränken oder Steuern abschaffen. Dieses Recht steht nur dem Bund in Zusammenarbeit mit den Ländern im Bundesrat zu.

Die Verwaltungshoheit im deutschen Steuerrecht liegt vor allem bei den Ländern, allerdings sind einzelne Bereiche dem Bund und den Kommunen zugeordnet. Letztere sind bei den Realsteuern und den rein kommunalen Steuern, wie z. B. der Hundesteuer, zum Teil für die Erhebung und Kontrolle der Steuer verantwortlich.

Das realpolitisch wichtigste Hoheitsrecht im Bereich Steuern ist unumstritten die Ertragshoheit. Sie bestimmt, welche staatliche Ebene die Erträge aus der jeweiligen Steuer erhält und damit ihren finanziellen Gestaltungsspielraum vergrößert.^[3]

Durch das im deutschen Steuersystem vorherrschende Verbundsystem, das im Gegensatz zum Trennsystem den Gebietskörperschaften nicht eigene Steuern gänzlich zuweist, sondern die meisten Steuern mit Hilfe eines Verteilungsschlüssels auf die staatlichen Ebenen aufteilt, besteht die Ertragshoheit bei den meisten Steuerarten, insbesondere bei den aufkommensstarken, aus einem prozentualen Anteil am jeweiligen Steueraufkommen. Daraus ergibt sich, dass sich Steuerpolitik in der Bundesrepublik mit zwei Umverteilungsproblemen beschäftigen muß:

Zum einen muß die gesellschaftspolitische Frage nach der Umverteilung zwischen Arm und Reich vor dem Hintergrund des Verständnisses von „Gerechtigkeit“ und des Staatsaufbauprinzips „Sozialstaat“ beantwortet und immer wieder angepasst werden.

Zum Anderen muß der Verteilungskonflikt zwischen Bund, Ländern und Gemeinden gelöst werden, da eine eigene unabhängige Gesetz-gebungshoheit in Verbindung mit einer Ertragshoheit nur dem Bund und das auch nur in wenigen Fällen (z.B. Mineralölsteuer) zusteht.

2.2 Einnahmequellen der Gemeinden

2.2.1 Gebühren und Beiträge

Im Rahmen der kommunalen Finanzautonomie spielen kommunale Entgelte, Gebühren und Beiträge eine wichtige Rolle. Gemeinden haben das Recht, diese Entgelte selbst festzulegen und einzutreiben. Begrenzt wird diese kommunale Einnahmequelle durch die enge Verbindung mit den zurechenbaren Kosten. Gebühren und Beiträge folgen dem Äquivalenzprinzip, das heißt, sie können keinen Beitrag zur allgemeinen Finanzierung der Kommunen leisten, sondern stellen die Gegenleistung für öffentliche Güter, die von den Kommunen erbracht werden, dar.^[4] In den meisten Fällen, wie z.B. bei öffentlichen Schwimmbädern und Theatern, folgen die Gebühren allerdings nicht dem Kostendeckungsprinzip, das heißt, die Summe aller Gebühren deckt nicht die durch das öffentliche Gut entstehenden Kosten.^[5]

Beiträge sind im Gegensatz zu Gebühren Gegenleistungen für nur indirekt zurechenbare öffentliche Dienstleistungen. „Beiträge beziehen sich also auf einen schwer zu präzisierenden, (faktisch oder mutmaßlichen) Vorteil des Bürgers aufgrund kommunaler Aktivitäten für Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung oder Erneuerung öffentlicher Einrichtungen.“^[6]

Im Jahre 2001 nahmen die Gemeinden 16,54 Mrd. Euro Gebühren ein, was ca. 11, 5% ihrer Gesamteinnahmen darstellte. Schätzungen für die Folgejahre gehen von einem Rückgang um 2,4% für 2002 und einer Zunahme von 0,6% für 2003 aus.^[7]

Damit sind kommunale Entgelte eine konstante, aber zur Sicherung der Kommunalfinanzen nicht nutzbare Einnahmequelle. Der finanzielle Gestaltungsspielraum der Gemeinden wird durch sie nicht vergrößert.

2.2.2. Einkommensteuer

Seit der Verfassungsänderung von 1969 erhalten die Gemeinden auf Basis des Artikels 106 Abs. 5 GG einen Anteil des Länderanteils an der Einkommensteuer. Bezogen auf die Gesamteinnahmen betrug ihr Anteil zunächst 14%, seit 1979 liegt er bei 15%. Mit der Aufnahme in das Verbundsystem der Einkommensteuer erhielten die Gemeinden eine relativ stabile Einnahmequelle, die mittlerweile eine sehr große Bedeutung für die Gemeindefinanzen hat.

Als Gegenleistung für die Einbeziehung der Kommunen bei der Verteilung der Einkommensteuer wurde dem Bund und den Ländern in Form der Gewerbesteuerumlage ein Anteil der Gewerbesteuer zugesprochen. Folglich wurde die Gewerbesteuer in das steuerliche Verbundsystem in der Bundesrepublik aufgenommen.

Nach dem Grundgesetz haben die Gemeinden die Möglichkeit, einen kommunalen Hebesatz auf die Einkommensteuer zu erheben. Diese vieldiskutierte Option zur Stärkung der kommunalen Finanzautonomie wurde allerdings bisher vom Gesetzgeber nicht aufgegriffen.^[8]

Die Berechnung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer geschieht nicht nach dem Ortsprinzip, sondern über einen Schlüssel, der alle drei Jahre neu ermittelt wird und länderbezogen ist. Innerhalb dieser drei Jahre können die Einnahmen der Kommunen aus der Einkommensteuer nur parallel zu den gesamten Landeseinnahmen schwanken. Durch die Schlüsselung mit Höchstbeiträgen wird eine große Spreizung der Einkommensteuereinnahmen innerhalb eines Landes vermieden, das heißt, einkommensteuerstarke Gemeinden erhalten proportional weniger Steuern als einkommensteuerschwache Gemeinden.^[9]

Des weiteren profitieren vor allem kleinere Gemeinden bis 50.000 Einwohner von dieser Verteilung der Einkommensteuer, da ein langanhaltender Trend der Stadtumlandwanderung zu verzeichnen ist. Erwerbstätige und ihre Familien verlassen zunehmend die Großstädte in Richtung Umland und führen damit den kleineren Gemeinden in den sogenannten „Speckgürteln“ höhere Einnahmen aus der Einkommensteuer zu. Einkommensschwache und Transferabhängige bleiben aber in den Städten, so dass die Einnahmen der großen Städte sinken, die Ausgaben, besonders im Bereich der Sozialpolitik, aber konstant bleiben oder sogar steigen. Bezogen auf die Umverteilung beim Einkommensteueranteil kann man sagen, dass je kleiner eine Gemeindeist , desto größer sind ihre relativen Gewinne, und je größer eine Gemeinde ist, desto größer ihre relativen Verluste sind.^[10]

Die Einnahmenentwicklung war seit der Einführung des kommunalen Anteils an der Einkommensteuer bis 1995 durchweg positiv. Damals wurde ein Höhepunkt bei den Einnahmen von ca. 40 Mrd. DM nur für die alten Bundesländer erreicht. Dies bedeutete, dass ca. 48% der Steuereinnahmen der Gemeinden in den alten Bundesländern auf dieser Steuerquelle basierten. Seit 1995 geht das Steueraufkommen aus der Einkommensteuer und auch ihre relative Bedeutung als Finanzquelle zurück.^[11]

[...]

^[1] Vgl. Schoch, Friedrich (1997), S. 96ff.

^[2] Die kommunale Selbstverwaltung „ ... ist infolge der staatsrechtlichen Zuordnung der kommunalen Gebietskörperschaften zur Landesorganisation (...) zum einen Teil eines bestimmten Staatsaufbauprinzips, und sie verwirklicht zum anderen aufgrund der Befugnis zu eigenverantwortlicher kommunaler Aufgabenwahrnehmung das Prinzip der administrativen Dezentralisation unter Einbeziehung bürgerschaftlicher Mitwirkung.“ Schoch, Friedrich (1997), S. 114.

^[3] Vgl. Scherf, Wolfgang/Hofmann Kai (2003), S. 316f.

^[4] Vgl. Zimmermann, Horst (1999), S. 130f.

^[5] Die Kostendeckungsgrade einzelner kommunaler Gebühren lagen im Jahre 1996 zwischen 88,8% für Einrichtungen des Rettungsdienstes und 4,3% für Büchereien. In diesem Jahr wurde keine öffentliche Einrichtung allein durch Gebühren finanziert. Vgl. Zimmermann, Horst (1999), S. 143.

^[6] Siehe Naßmacher, Hiltrud/Naßmacher, Karl-Heinz (1999), S. 186.

^[7] Vgl. Anhang.

^[8] Vgl. Marcus, Paul (1987), S. 73f.

^[9] Vgl. ebenda, S. 74ff.

^[10] Vgl. Karrenberg, Hanns/Münstermann, Engelbert (1999), S. 446f.

^[11] Vgl. Schwarting, Gunnar (1999), S. 122ff.