Gegen das Gesetz des Dschungels? Entwicklungsländer im WTO-Streitschlichtungsverfahren

Gliederung

1. Einleitung

2. Hintergrund - aus GATT wird WTO
2.1 Die Streitschlichtung unter dem GATT-Verfahren
2.2 Die Uruguay-Runde und die Gründung der WTO

3. Die Rolle von Entwicklungsländern im Streitbeilegungsverfahren der WTO
3.1 Verfahren: Ablauf und Organe
3.2 Problematisierung der WTO-Streitbeilegung
3.2.1 Anwendungsbereich
3.2.2 Verfahrenshürden
3.2.3 Durchsetzungsproblematik

4. Ausblick

1. Einleitung

Als im April 1994 die achtjährige Uruguay-Runde in die Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) mündet, ist neben der weiteren Liberalisierung des internationalen Handelssystems eines der Ziele die Beseitigung der Nachteile für Entwicklungsstaaten.¹ Diese sollten nicht länger der Machtpolitik der Industrieländer ausgeliefert sein, wie es noch im bisweilen als „rich man’s club“ bezeichneten Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) der Fall war (Bown/McCulloch 2010: 2), sondern in einem unvoreingenommenen und regelbasierten Schlichtungsverfahren zu ihrem Recht kommen. Zu diesem Zweck sollte der neu eingeführte Dispute Settlement Mechanism (DSM) einen Sieg des Rechts über die Politik sicherstellen. Laut dem ehemaligen Generaldirektor des GATTs, Peter Sutherland, würde der DSM „put an end to the law of the jungle, where might is right. Rules are the weak’s best guarantee for the future“ (zitiert in Moon 2006: 202).

Vor diesem Hintergrund soll diese Arbeit folgende Frage beantworten: Ist es gelungen, wirtschaftlich schwachen Staaten eine effektive Durchsetzung ihrer Interessen in einem regelbasiertem Streitbeilegungsverfahren zu ermöglichen, oder gilt weiterhin das „Gesetz des Dschungels“ im internationalen Wirtschaftsvölkerrecht?

Hierfür ist es zunächst erforderlich, den Wandel vom GATT zur WTO zu skizzieren. Von Interesse ist besonders die erklärte Absicht, wirtschaftlich schwache Staaten nicht länger zu benachteiligen. Im Anschluss soll dem Vorwurf der weiterhin bestehenden Probleme bei der effektiven Durchsetzung für Entwicklungs- und Schwellenländer nachgegangen werden. Neben den Organen und dem Ablauf sind besonders die Passagen des Dispute Settlement Understanding (DSU) relevant, die eine Benachteiligung dieser Mitglieder verhindern sollen.

Von Bedeutung ist das negative Konsensprinzip, das eine Blockade durch starke Mitglieder verhindern soll. Ferner soll durch die Einrichtung eines unabhängigen Berufungsverfahrens (Appellate Body) eine Verfahrensbeeinflussung durch reiche Staaten verhindert werden. Eine Reihe von Fristen soll eine rasche Abwicklung des Verfahrens garantieren und Blockadepolitiken verhindern, wie sie die USA und Europa besonders in den 1980er-Jahren praktiziert haben. Weitere prozedurale Bestimmungen, wie zum Beispiel Fristverlängerungen und juristische Unterstützung, sollen ebenfalls schwachen Staaten zum Vorteil gereichen. Dabei bleibt festzuhalten, dass der Streitschlichtungsmechanismus eine erhebliche Verbesserung gegenüber dem GATT-System darstellt. Dies unterstreichen Studien, die keine Befangenheit des Verfahrens zum Vorteil reicher Staaten feststellen können (beispielsweise Busch/Reinhardt 2003 und Moon 2006). Eine Betrachtung des Verfahrens allein ist jedoch nicht ausreichend, will man die Interessensdurchsetzung wirtschaftlicher schwacher Staaten im DSM bemessen. Zusätzlich bedarf es einer Problematisierung drei weiterer Aspekte.

Erstens muss noch der Anwendungsbereich geprüft werden, also die rechtliche Grundlage der Streitschlichtung. Denn selbst wenn die Maßgaben des Handelsrechts fair umgesetzt werden, kann das DSM unfaire Ergebnisse produzieren (Moon 2006: 202). Hier ist eine Ausweitung des Regelungsbereichs zu Lasten der Entwicklungsländer festzustellen. So war beispielweise eines der Hauptanliegen der USA in der Uruguay-Runde die Einführung eines Abkommens zum Schutz des geistigen Eigentums (TRIPS). Studien zeigen, dass Industriestaaten überproportional häufig auf Grundlage der „neuen“ Abkommen klagen. Auch wurde die Verbindlichkeit der WTO-Regeln erhöht, da neue Mitglieder nunmehr alle Vertragsteile anerkennen mussten, und nicht wie unter dem GATT eine Sonderbehandlung verlangen konnten. Diese stärkere Reziprozität hat zu einer Zunahme von Verfahren gegen Entwicklungsländer geführt (Moon 2006).

Zweitens stellen auch die hohen Verfahrenshürden weiterhin ein Problem dar (Davis/Bermeo 2009). Ein faires Verfahren kann die Nachteile für wirtschaftlich schwache Staaten nicht aufwiegen, wenn diese im Vorfeld von einer Klage abgehalten werden. So verfügen nur wenige Entwicklungsländer über genügend Ressourcen, um ihre Interessen in der WTO zu vertreten. Auch hier sind Anstrengungen unternommen worden, um genügend juristische und finanzielle Unterstützung anzubieten. Problematisch bleibt jedoch der politische Druck, dem gerade ärmere WTO-Mitglieder oftmals ausgesetzt sind, bevor sie überhaupt klagen.

Drittens ist auch die Durchsetzung der Entscheidungen des Dispute Settlement Body (DSB) schwierig, da Fehlverhalten nicht von der WTO selbst sanktioniert wird, sondern bilateral über den Entzug von Handelskonzessionen. Insofern können wirtschaftlich schwache Staaten WTO-Entscheidungen womöglich nur schwer durchsetzen (Hoekman/Mavroidis 2000: 532).

Insgesamt zeigt sich, dass es wirtschaftlich schwache Staaten auch unter dem DSM schwer haben, unfaire Handelspolitik der reicheren WTO-Mitglieder auf juristischem Wege zu ahnden. Der Stillstand der aktuellen Doha-Verhandlungsrunde ist dabei ein deutlicher Hinweis für die große Unzufriedenheit, die viele Entwicklungsländer gegenüber der WTO - und ihrem Streitbeilegungsverfahren - immer noch empfinden.

2. Hintergrund - aus GATT wird WTO

Um zu bemessen, ob wirtschaftliche schwache Staaten in der WTO benachteiligt werden, muss man zunächst den Übergang von GATT zur WTO betrachten. Dies hat zwei Gründe. Zum einen beruht die heutige materielle WTO-Rechtsordnung zum Warenhandel in weiten Teilen auf das 1947 beschlossene GATT (Krajewski 2006: 49). Zum anderen war es eine explizite Intention bei der Gründung der WTO, die Stellung der Entwicklungsländer gegenüber dem machtbasierten Verfahren im GATT zu verbessern. Folglich wird zunächst die Streitschlichtung unter dem GATT dargestellt. Am Übergang zur WTO wird erläutert, inwiefern die Stellung wirtschaftlich schwacher Staaten gestärkt werden sollte. Der Erfolg dieses Vorhabens wird im Anschluss überprüft.

2.1 Die Streitschlichtung unter dem GATT-Verfahren

Eine liberale Handelsordnung hatte sich bereits im 19. Jahrhundert unter dem Einfluss des Britischen Empires entwickelt. Im Zuge der Weltwirtschaftskrise in den 1930er-Jahren verabschiedeten sich die Staaten jedoch vom Freihandel, um ihr Heil im Protektionismus zu suchen. Angesichts eskalierender Zollschranken und fortdauernder Währungsabwertungen kamen die internationalen Wirtschaftsbeziehungen zum Stillstand. Im Zuge von galoppierender Inflation und Massenarbeitslosigkeit sank das Volumen der weltweit gehandelten Güter zwischen 1929 und 1932 um 40 Prozent (Rittberger/Zangl 2006: 41).

Als Reaktion auf die wirtschaftlichen Turbulenzen der Zwischenkriegszeit sollte ein institutioneller Rahmen für ein stabiles Weltwirtschaftssystem eingerichtet werden. Das 1945 beschlossene „Bretton Woods“-System sah die Gründung des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung („Weltbank“) vor, um eine Finanzierung der Weltwirtschaft zu gewährleisten. Die Einrichtung einer freien Handelsordnung erwies sich jedoch als schwieriger.

Die Verhandlungen für die Liberalisierung des Welthandels verliefen zweigleisig. In Genf kam es 1947 zwischen den 23 ursprünglichen Vertragsparteien zur Einigung über das GATT - ein multilaterales Abkommen über den gegenseitigen Abbau von Handelsschranken. Gleichzeitig wurde 1948 in Havanna von 53 Staaten die Gründung einer Internationalen Handelsorganisation (ITO) beschlossen. Da ihr Inkrafttreten jedoch am Widerstand des US- Kongress scheiterte, der sich gegen eine Souveränitätsabgabe im Rahmen der ITO sperrte, blieb das GATT ein vertraglicher Rumpf ohne institutionelle Strukturen oder Organe (Krajewski 2006: 52).

Inhaltlicher Kern des GATTs waren zwei Nicht-Diskriminierungsgebote: Meistbegünstigung, also die unmittelbare Weiterreichung vorteilhafter Handelskonditionen an alle WTOMitglieder, Art. 1 GATT, und Inländerbehandlung, also die Gleichstellung in- und ausländischer Produkte, Art. 3 GATT. Und obwohl das GATT einige Ausnahmen vorsah - wie zum Beispiel für Freihandelszonen und Zollunionen, Art. 24 GATT - erwies sich das Vorhaben, gegenseitige Zollsenkungen in langwierigen Verhandlungsrunden zu erreichen, als erstaunlich erfolgreich. Trotz der schwierigen Anfangsjahre nahm die GATT-Ordnung aus praktischer Notwendigkeit einen zunehmend institutionellen Charakter an.

So kam es in den 1960er-Jahren zur Gründung des GATT-Rats und eines Sekretariats, den Vorläufern der heutigen WTO-Organe (Rittberger/Zangl 2006: 42). Damit entwickelte sich das GATT zu einer „de-facto Organisation“ mit einem rudimentären Streitbeilegungssystem (Krajewski 2006: 52). Die GATT-Streitschlichtung basierte laut Art. 22 und 23 GATT dabei zunächst auf Konsultationen zwischen den Streitparteien. Seit den 1950er-Jahren wurden Streitigkeiten, die nicht im Rahmen von Konsultationen gelöst werden konnten, einem Schiedsgericht (Panel) vorgelegt. Das Schlichtungsverfahren war jedoch von nur geringer Effektivität, da die beklagte Partei die Einsetzung eines Panels ebenso verhindern konnten wie dessen Entscheidungen - faktisch also ein Vetorecht inne hatte (Krajewski 2006: 53).

Doch selbst im Falle eines erfolgreichen Verfahrens hatten wirtschaftlich schwache Staaten Schwierigkeiten, die Entscheidung eines GATT-Panels durchzusetzen. Schließlich basierte die Durchsetzung auf dem Aussetzen bilateraler Zugeständnisse - was zur Folge hatte, dass „even retaliation itself may prove to be a relatively weak sanction when the injured contracting party is not a major customer for a major product of the offending contracting party“ (Kenneth Dam 1970, zitiert in Bown 2004: 60).

Eine weitere Schwäche des GATT-Verfahrens war auch die Fragmentierung seiner materiell- rechtlichen Grundlagen. Während der Abbau tarifärer Handelsschranken für Warenhandel - also Zölle - höchst erfolgreich verlief, griffen einige mächtige Mitglieder zu sogenannten nicht-tarifären Handelshemmnissen. Das bekannteste Beispiel hierfür sind die „freiwilligen Exportbeschränkungen“ für die japanische Autoindustrie, die auf Druck der USA hin eingerichtet wurden, um das strikte Verbot von Importbeschränkungen im GATT-Abkommen zu umgehen. Um solche Fälle zu vermeiden, kamen im Zuge weiterer Verhandlungsrunden auch Abkommen zu Dumping, Subventionen, Zollwertbestimmungen und nicht-tarifäre Handelshemmnisse hinzu. Gemeinsam war diesen Abkommen jedoch die Freiwilligkeit - den Vertragsparteien stand es frei, sich zu ihnen zu unterwerfen (Krajewski 2006: 53).

[...]

¹ Die WTO selbst kennt keine Definition für „Entwicklungsländer“, sie übernimmt die Einteilung der Vereinten Nationen (Qureshi 2003: 174). In dieser Arbeit werden sowohl Entwicklungsländer als auch LDCs (least developed countries) als „wirtschaftlich schwache Staaten“ bezeichnet. Zwar mag die mangelnde Differenzierung zwischen Entwicklungsländern und Schwellenländern problematisch erscheinen, in Abgrenzung zu den „G2“ - USA und EU - erscheint dies im Rahmen der WTO jedoch zulässig.