Transnationale politische Fraktionen. Willensbildung im Europäischen Parlament

Inhalt

Einleitung

Die Fraktionen - Zentrale Akteure im Europäischen Parlament

Die politische Zusammensetzung des Europäischen Parlaments
Das Europäische Parlament 1989-1994
Das Europäische Parlament 1994-1999
Das Europäische Parlament seit 1999

Koalitionen im Europäischen Parlament - Zwischen Konsens und Dissens
Die Rechts-Links-Spaltung.
Die „Große Koalition“
Der breite Konsens

Transnationale Fraktionen - Zwischen Einheit und Vielfalt
„Fraktionen in der Fraktion“
Geschlossenheit trotz Heterogenität
Unter Druck von außen

Resümee

Abkürzungen

Quellen und Literatur

Zitat auf Seite 2 aus: Richard Corbett/Francis Jacobs/Michael Shackleton, The European Parliament, London 1995, S. xxi.

Einleitung

Das Europäische Parlament bildet, neben Rat und Kommission, einen der Eckpunkte des institutionellen Dreiecks der Europäischen Union. Obgleich es eine Institution ist „with an involvement in all the roles associated with parliaments“, ist es doch aufgrund seiner Einzigartigkeit und der des politischen Systems der EU nicht direkt mit den nationalen Parlamenten der Mitgliedsstaaten vergleichbar.^[1]

Seine Geschichte ist die eines schrittweisen Ausbaus seiner formalen Kompetenzen und Einflußmöglichkeiten auf die Gemeinschaftspolitik. So hat es auch mit der letzten Revision des Vertrages über die Union erneut eine institutionelle Aufwertung erfahren, vor allem in seiner Rolle als Co-Legislator und damit gegenüber dem Rat.^[2]

Voraussetzung für diese Entwicklung war und ist ein Parlament, dessen Mitgliedern trotz ihrer nationalen, kulturellen und ideologischen Unterschiede - zumindest mehrheitlich - das Bestreben gemein ist, den institutionellen status quo zu verändern und das Gewicht ihrer Institution im politischen Gefüge der Gemeinschaft zu konsolidieren und auszubauen.^[3]

Die Durchsetzungskraft des EP gegenüber den anderen Gemeinschaftsorganen hängt dabei entscheidend von der Herstellung breiter parlamentarischer Mehrheiten ab.^[4] Diese hervorzubringen wird zum einen durch die Organisation der parlamentarischen Arbeit in Ausschüssen ermöglicht, zum anderen durch die transnationalen Fraktionen, welche die zentralen Akteure der parlamentsinternen Willensbildung sind.

Diese Arbeit konzentriert sich auf die politischen Fraktionen im EP. Im Mittelpunkt sollen dabei die Fragen nach der Koalitionsbildung unter den institutionellen und spezifischen Besonderheiten des EP als transnationaler Versammlung mit legislativen und politischen Kompetenzen und nach der politischen Geschlossenheit der transnationalen Fraktionen als Akteure im EP stehen.

Unter diesen Gesichtspunkten wird die verwendete Sekundärliteratur ausgewertet, wobei besonderes Augenmerk auf eine Reihe verschiedener Studien gelegt wird, welche Abstimmungen im EP - überwiegend bezogen auf die zweite und dritte Legislaturperiode - nach auftretenden Abstimmungsmustern und nach Fraktionsdisziplin analysiert haben.

Die Fraktionen - Zentrale Akteure im Europäischen Parlament

Die interne Organisation des Parlaments wird durch dessen Geschäftsordnung geregelt, die im Rahmen des Selbstorganisationsrechts des EP mit der Mehrheit seiner Mitglieder beschlossen wird.^[5]

Hinsichtlich der Fraktionen und ihrer Stellung im Parlament zeichnet sich die Geschäftsordnung durch zwei Dinge aus: Zum einen wird der Zusammenschluß von Abgeordneten zu transnationalen Fraktionen entsprechend „ihrer politischen Zugehörigkeit“ gefördert, indem die erforderliche Mindestanzahl von Abgeordneten zur Bildung einer Fraktion um so geringer ist, je mehr Mitgliedsstaaten darin vertreten sind. Die Begünstigung der Entstehung möglichst breiter transnationaler Fraktionen ist im Laufe der Zeit ausgebaut worden und führte mit der letzten Revision der Geschäftsordnung zum Beginn der laufenden Legislaturperiode dazu, daß Fraktionen aus Abgeordneten eines Mitgliedsstaates seitdem nicht mehr zulässig sind.^[6] Die Bündelung nationaler Interessen in nationalen politischen Fraktionen soll also möglichst vermieden werden. Ganz offensichtlich ist diese Regelung Ausdruck des transnationalen, integrationistischen Selbstverständnisses des EP und der Mehrheit seiner Mitglieder.^[7]

Zum anderen werden die Fraktionen gegenüber dem einzelnen Abgeordneten hinsichtlich der parlamentarischen Mitwirkungsrechte bevorzugt:^[8] Die Geschäftsordnung privilegiert Fraktionen bzw. Gruppen von mindestens 32 Abgeordneten in bezug auf Antrags-, Rede- und Fragerechte. So können beispielsweise nur von ihnen Dringlichkeitsdebatten beantragt, mündliche Anfragen mit anschließender Debatte im Plenum an Rat oder Kommission gestellt, Vorschläge für Empfehlungen des Parlaments an den Rat, Änderungsanträge im Plenum eingebracht oder Entschließungsanträge zu Erklärungen von Rat bzw. Kommission eingereicht werden.^[9] Auch die Bestimmung, daß ein Mißtrauensantrag gegen die Kommission von mindestens einem Zehntel der Mitglieder des Parlaments (d.h. mindestens 62) eingebracht werden muß, setzt faktisch die Initiative einer oder mehrerer Fraktionen im Parlament voraus.^[10]

Desweiteren werden den Fraktionen, in Abhängigkeit von ihrer Größe, beträchtliche Mittel direkt aus dem Haushalt des EP zugewiesen. Ebenso werden die Mitarbeiter der Fraktionen, deren Zahl ebenfalls von der Fraktionsgröße sowie von der Anzahl der in ihr vertretenen Sprachen abhängt, aus dem Haushalt des Parlaments finanziert.^[11]

Die Schlüsselstellung der Fraktionen im parlamentarischen Willensbildungsprozeß ergibt sich aus ihrer Beteiligung an der Konferenz der Präsidenten, die Johansson als das „eigentliche Machtzentrum des Parlaments“ bezeichnet.^[12] Dieses zentrale Leitungsgremium setzt sich aus dem Parlamentspräsidenten und den Vorsitzenden der Fraktionen zusammen.^[13] Es ist der Ort, an dem man sich über die Tagesordnung sowie die Verteilung der Redezeit einigt.^[14] Hier werden die Zusammensetzung und Kompetenzen aller parlamentarischen Ausschüsse und Delegationen festlegt und die Genehmigung zur Ausarbeitung von Initiativberichten erteilt.^[15] Die Konferenz der Präsidenten entscheidet auch inbezug auf mündliche Anfragen an Kommission und Rat.^[16]

Zusätzliche Bedeutung für die Fraktionen erhält die Konferenz der Präsidenten als höchste Ebene der parlamentarischen Konsensfindung: Die Geschäftsordnung hält sie ausdrücklich dazu an, in allen Fragen, mit denen sie sich befaßt, zu einem Konsens zu gelangen. Erst wenn dieser nicht zustande kommt, wird durch Abstimmung entschieden, wobei die Stimmen der Fraktionsvorsitzenden entsprechend der Fraktionsgröße gewichtet sind. Die Einflußmöglichkeiten für fraktionslose Abgeordnete sind an dieser Stelle sehr gering: Sie entsenden zwar zwei ihrer Vertreter zu den Sitzungen der Konferenz der Präsidenten, diese besitzen allerdings kein Stimmrecht.^[17]

Schließlich spielen die Fraktionen die entscheidende Rolle bei der Besetzung parlamentarischer Schlüsselpositionen wie dem Amt des Präsidenten, der Vize-Präsidenten, Ausschußvorsitzenden und Berichterstatter, die - entsprechend ihrer Stärke - durch Absprache zwischen den Fraktionen und nach eher informellen Regeln verteilt werden, die sich im Laufe der Zeit herausgebildet haben.^[18] Die Gruppe der fraktionslosen Abgeordneten wird dabei zwar berücksichtigt, es gelingt ihren Vertretern jedoch nur selten, entscheidende Posten im Parlament einzunehmen.^[19]

Die Strukturierung des parlamentarischen Willensbildungsprozesses und die Gewährleistung der kontinuierlichen Arbeit des Parlaments liegt also im wesentlichen bei den transnationalen Fraktionen und ihren Vorsitzenden.^[20]

Die politische Zusammensetzung des Europäischen Parlaments

Das EP bzw. seine direkte Vorgängerin, die Gemeinsame Versammlung der EGKS, war die erste transnationale Versammlung mit politischen und nicht nationalen Fraktionen ihrer Mitglieder.^[21] Im Jahre 1953 schlossen sich die - damals noch aus den nationalen Parlamenten entsandten - Abgeordneten in drei programmatisch-ideo-logische Fraktionen zusammen, die die klassischen politischen Gruppierungen Kontinentaleuropas widerspiegelten: Christdemokraten, Sozialdemokraten und Liberale.^[22] Die Fragmentierung des Europäischen Parlaments hat dann nach im Zuge der Erweiterung der Gemeinschaft und nach der ersten Direktwahlzugenommen.^[23]

In den letzten zwanzig Jahren wird das Bild sowohl durch Kontinuität als auch durch Wandel geprägt: Die sozialdemokratische (SPE) und die christdemokratische Fraktion (EVP) haben sich konsolidiert und sind die mit Abstand größten Gruppierungen im EP. Die Zahl der politischen Fraktionen im Parlament ist seit 1979 relativ stabil und schwankt zwischen acht und elf.^[24] Veränderungen entstehen in erster Linie durch das Auftauchen und Verschwinden kleinerer Gruppierungen. Aber auch die Stärke sowie nationale und parteiliche Zusammensetzung der größeren Fraktionen variieren, und das nicht nur im Ergebnis der Europawahlen, sondern auch während der Legislaturperioden durch Austritt, Übertritt oder die Neugründung von Fraktionen.

Da sich diese Arbeit aufgrund der verfügbaren Studien hauptsächlich auf die vierte und fünfte Legislaturperiode bezieht, folgt an dieser Stelle eine kurze Darstellung der politischen Komposition des Parlaments und deren wesentlichsten Veränderungen in der betreffenden Zeitspanne. Anschließend wird die aktuelle Zusammensetzung skizziert.

Das Europäische Parlament 1989-1994

Unter den zehn Fraktionen, die sich nach den vierten Europawahlen konstituierten, waren drei neue Zusammenschlüsse: Die ehemalige kommunistische Fraktion (KdL) hatte sich in die Vereinigte Europäische Linke (VEL), dominiert von italienischen Reformkommunisten, und die Vereinigte Linke (VL), im wesentlichen bestehend aus orthodoxen französischen Kommunisten, gespalten. Außerdem waren die Grünen erstmals mit einer eigenen Fraktion vertreten.

Den Kern der Europäischen Demokratischen Allianz (EDA) bildeten die französischen Gaullisten, die sich 1965 von der Fraktion der Liberalen abgespalten hatten. Der politisch sehr heterogene Regenbogen-Fraktion (RB) gehörten verschiedene regionale Parteien, linke Splittergruppen und dänische Maastricht-Gegner an, die sich zu einer technischen Fraktion zusammengeschlossen hatten, um in den Genuß des Fraktionsstatus zu kommen. Eine Fraktion der Europäischen Rechten (ER) um die französische Front National war seit 1984 im Parlament vertreten. 1989 vergrößerte sie sich um Mitglieder der deutschen Republikaner.^[25]

Tabelle 1 zeigt die Stärke der Fraktionen zu Beginn und zum Ende der vierten Wahlperiode. Im Verlauf der Wahlperiode reduzierte sich Anzahl der Fraktionen von zehn auf acht, wovon vor allem die beiden großen Fraktionen profitierten. Die Fraktion der Europäischen Demokraten (ED), gebildet von den britischen Konservativen nach dem Beitritt Großbritanniens, fusionierte 1992 mit der EVP-Fraktion. Die Mehrheit der italienischen Ex-Kommunisten löste sich aus der VEL, die infolge dessen verschwand, und trat im Januar 1993 der SPE-Fraktion bei.

Danach verfügten SPE und EVP, die zu Beginn der Legislaturperiode zusammen die absolute Stimmenmehrheit im Parlament innehatten, sogar über eine Zwei-Drittel-Mehrheit.

[...]

^[1] Corbett/Jacobs/Shackleton, 7f. Kuper stellt im allgemeinen die Untauglichkeit des direkten Vergleichs zwischen nationalem Parlament und transnationaler Versammlung fest, bes. 626f. und 632-635.

^[2] Vor allem durch Ausweitung und Modifikation des Mitentscheidungsverfahrens, erforderliche Zustimmung zum Kommissionspräsidenten u.a., vgl. Nentwich/Falkner; Dehousse.

^[3] Corbett/Jacobs/Shackleton, 8; Jaqué, 215.

^[4] Zwar sehen die Verträge in der Regel Beschlußfassung durch absolute Mehrheit der abgegebenen Stimmen vor (Art.198 EGV), aber bei wichtigen Entscheidungen sind meist größere Mehrheiten erforderlich: für die Abänderung bzw. Ablehnung des gemeinsamen Standpunkts im Rahmen von Mitentscheidungs- und Zusammenarbeitsverfahren (Art.251/252 EGV) sowie für die Zustimmung zum EU-Beitritt (Art. 9 EUV) braucht es die absolute Mehrheit der Stimmen aller MEP, ein Mißtrauensvotum gegenüber der Kommission (Art.201 EGV), die Ablehnung des Haushalts (Art.272 EGV) und die Zustimmung zur Verhängung von Sanktionen gegen einen Mitgliedsstaat (Art.7 EUV) verlangt 2/3 der abgegebenen Stimmen und die Mehrheit der Stimmen aller MEP. Daneben gibt es noch weitere Mehrheitsregeln.

^[5] Art. 199 EGV. Rutschke, 10, weist daraufhin, daß sich das EP in diesem Punkt nicht von den Parlamenten der Mitgliedsstaaten unterscheidet.

^[6] Art.29 GOEP. Bis dahin waren für die Bildung einer mononationalen Fraktion mindestens 29 Mitglieder erforderlich, bis Ende 1994 sogar nur 26, Corbett/Jacobs/Shackleton, 64.

^[7] Vgl. Schönberger, 71; Neßler, 38f.; Jasmut, 253; auch Rutschke, 16.

^[8] Corbett/Jacobs/Shackleton, 64, verdeutlichen zuvor aber auch die relativ großzügigen Rechte des Einzelabgeordneten im EP, 56-59.

^[9] Art. 34, 37, 42, 49, 50 und 139 GOEP.

^[10] Art. 34 GOEP.

^[11] Corbett/Jacobs/Shackleton, 86-88. Insgesamt beläuft sich der Anteil der Finanzen, der den Fraktionen zugute kommt, auf über 10 Prozent des Haushalts des EP, ebd.

^[12] Johansson, 42; Ursprünglich waren an der Oganisation der parlamentarischen Arbeit auch die Ausschußvorsitzenden, später im Erweiterten Präsidum dann die Vize-Präsidenten beteiligt. Mit der Verkleinerung des zentralen Parlamentsorgan 1993 haben die Fraktionen also im Lauf der Zeit ihren Einfluß ausbauen können, Rutschke, 37; vgl. Hix/Lord, 131.

^[13] Art. 23 GOEP.

^[14] Corbett/Jacobs/Shackleton, 158; zur Verteilung der Redezeit: Art. 120 GOEP.

^[15] Art. 24 GOEP.

^[16] Art. 42 GOEP; Corbett/Jacobs/Shackleton, 266.

^[17] Art. 23 GOEP. Hix/Lord, 132, verweisen aber auch auf parlamentsinterne Bewertungen dieses Gremiums, denen zufolge es den zuvor in Ausschüssen, Fraktionen und nationalen Delegationen gefundenen Kompromissen eher folgt und sie nur noch vollendet.

^[18] Johansson, 42; Rutschke, 59f.; Corbett/Jacobs/Shackleton, 102, 112f.; zum komplizierten Auktionsverfahren der Ernennung der Berichterstatter zwischen den Fraktionen, ebd., 128f.

^[19] Corbett/Jacobs/Shackleton, 64.

^[20] Vgl. Jasmut, 253f.; Neßler, 42.

^[21] Corbett/Jacobs/Shackleton, 64.

^[22] Näheres bei Rutschke, 11f.

^[23] Detaillierter bei Corbett/Jacobs/Shackleton, 64-67 und Rutschke, 12-16.

^[24] Das ist relativ bemerkenswert, wenn man sich die Vergrößerung der Gemeinschaft von 9 Staaten im Jahre 1979 auf 15 im Jahre 1995 vergegenwärtigt und die damit zusammenhängende Erhöhung der Anzahl der nationalen Parteigruppen, die in die Fraktionen integriert wurden, Hix/Lord, 156; Raunio, 66, macht einen leichten, aber nicht signifikaten Abnahmetrend der Fragmentierung des EP seit 1979 aus.

^[25] Corbett/Jacobs/Shackleton, 67f.; Raunio, 62-65. Der parlamentarische Einfluß der ER wurde in der ganzen Zeit ihres Bestehens durch die anderen Fraktionen blockiert, ebd., 62.