Subsidiarität - die Leitidee für den Aufbau eines demokratischen Europas seit Maastricht?

Der europäische Einigungsprozess ist ins Stocken geraten. Ausgerechnet im Anschluss an das Stichjahr 1992, das mit der Einführung des gemeinsamen Binnenmarktes einen großen Fortschritt bringen sollte, breitet sich bei vielen Bürgerinnen und Bürgern

Europa Müdigkeit aus. Neben zahlreichen anderen Gründen - u.a. der Verunsicherung auf Grund der wirtschaftlichen Krise - sind die Ängste vor zentralistischer Bevormundung aus Brüssel für die allgemeine Stimmungslage nicht unerheblich. In dieser Situation wird das Subsidiaritätsprinzip, das in der Präambel von Maastricht erstmals in einem EG-Vertrag ausdrücklich verankert worden war, als Leitmotiv und Schlüsselbegriff für die zukünftige Entwicklung Europas von Politikern der verschiedensten Parteien angepriesen: "überall gilt Subsidiarität als Zauberwort für die Zukunft Europas".¹ In der EG-Welt wurde rasch die Formel vom "s-word" geprägt, "nach dem Motto, man weiß was man damit sagen will, mag es immer bedeuten, was es will".²

Was sind die Gründe für diese europäische Renaissance des Subsidiaritätsprinzips, das

in den anderen europäischen Ländern bisher kaum Beachtung gefunden hatte und auch in Deutschland außer Sozialexperten nur wenigen ein Begriff war? Wie wird die

Formulierung des Subsidiaritätsprinzips in der Präambel des Maastricht-Vertrages von

den verantwortlichen Politikern interpretiert? Was kann christliche Sozialethik zur

Bewertung der gegenwärtigen Entwicklungen und an Orientierungshilfen für die Zukunft eines demokratischen Europas ohne Festungsmauern beitragen?

Dass es diesbezüglich hohe Erwartungen gibt, hängt nicht zuletzt damit zusammen, dass der katholischen Soziallehre, die in ihrer 1931 erschienen Enzyklika "Quadragesimo anno" das Subsidiaritätsprinzip zwar nicht erfunden, aber erstmals ausführlich definiert hatte, ein besonderes Maß an Interpretations-Kompetenz zugetraut wird.³ Jedoch zeigte sich auch schon innerhalb dieses relativ geschlossenen Lehrgebäudes die Spannweite möglicher Interpretationen. Während einige Vertreter der katholischen Soziallehre das Subsidiaritätsprinzip mehr vom Individuum her interpretierten, indem sie jedwede Gesellschaftstätigkeit als subsidiär erklärten und damit den antietatistischen Aspekt dieses Prinzips bekräftigten⁴, betonte Oswald von Nell-Breuning immer wieder, dass das Subsidiaritätsprinzip auf keinen Fall bedeute, dass es der größeren Einheit (z.B. dem Staat) erlaubt sei, erst einmal abzuwarten, was die kleineren Gemeinschaften unter Aufbietung aller Kräfte und unter Einsatz der letzten Reserven zu leisten imstande sind, sondern dass sie verpflichtet ist, jene Art von Hilfe zu geben, "die den Menschen instandsetzt oder es ihm erleichtert, sich selbst zu helfen, oder die seine Selbsthilfe erfolgreicher macht".⁵

Welche Auswirkungen und Ausformungen hat diese große Interpretations-Spannweite heute im Streit um das richtige Verständnis des Subsidiaritätsprinzips im europäischen Einigungsprozess? Für welche Anforderungen und zur Lösung welcher Problemfelder soll es in Anspruch genommen werden?

1. Der geplante europäische Rahmen und die zu bewältigenden Aufgaben

und Schwierigkeiten

Im Juni 1985 wurde von der EG-Kommission ein Weißbuch mit den erforderlichen

Maßnahmen vorgelegt, damit bis 1992 die Grenzen und Handelshindernisse zwischen

den (bis dahin) 12 Mitgliedstaaten der EG beseitigt werden konnten. Um diese Schritte

auch rechtlich abzusichern, mussten an den Römischen Verträgen von 1957 zahlreiche

Änderungen und Ergänzungen vorgenommen werden. Dieses als "Einheitliche

Europäische Akte" bezeichnete Vertragswerk trat im Juli 1987 in Kraft. Damit war der

EG-weite Binnenmarkt, ein Wirtschaftsraum, der dem der USA in seiner Größe vergleichbar ist, rechtlich beschlossene Sache und sollte vor allem vier wirtschaftliche

Freiheiten garantieren, nämlich den freien Verkehr von Personen, Waren, Dienstleitungen und Kapital.

In von EG-Experten angestellten Berechnungen waren die Einsparungen bei

Verwirklichung eines einheitlichen europäischen Marktes auf etliche hundert Milliarden DM beziffert, die Neubeschaffung von drei Millionen Arbeitsplätzen und ein wirtschaftliches Wachstum von ca. ⁷ Prozent prognostiziert worden. Diese optimistische Einschätzung wurde allerdings von Kritikern als unseriös bezeichnet, weil sie in erster Linie Zahlenmaterial aus den sieben hoch entwickelten Industrieländern im nördlichen Teil der EG zu Grunde gelegt und die daraus folgenden Aussagen fast ohne Einschränkungen auf Länder wie Portugal, Spanien oder Griechenland übertragen hätten.

Dagegen wird inzwischen von vielen befürchtet, dass der durch den gemeinsamen

Binnenmarkt weiter angeheizte Konkurrenzkampf die ohnehin schon große Kluft zwischen reichen und armen Ländern, die außer Irland vor allem an der südlichen Peripherie angesiedelt sind, noch vergrößert. An dem Projekt Binnenmarkt wird grundsätzlich kritisiert, dass es undifferenzierten Wachstumsmustern aus den 50er Jahren folge und nicht auf die sozialen und ökologischen Problemlagen der 90er Jahre zugeschnitten sei.

Wie sehr diese Kritik berechtigt ist, zeigt vor allem die relative Erfolglosigkeit bei

der Durchsetzung von Arbeitnehmerinteressen in der EG-Sozialcharta, die 1989 ohne

Großbritannien verabschiedet wurde. Mit einem solchen sowieso nicht rechtlich, sondern nur moralisch verbindlichen Programm sozialer Mindeststandards hoffte man all jene zu beruhigen, welche die Gefahr eines Sozialdumpings drohen sahen, d.h. dass sich die verschiedenen Länder gegenseitig mit immer schlechteren Arbeitsbedingun-gen und niedrigeren Löhnen unterbieten, um Arbeitsplatz schaffende Investitionen anzulocken. Auf Grund solcher Befürchtungen wurden in den ersten Entwürfen der Sozialcharta das Recht auf angemessene Entlohnung und soziale Sicherheit zumindest in allgemeiner Form verlangt; außerdem sollte das Recht auf Koalitionsfreiheit und Mitwirkung bei wichtigen unternehmerischen Entscheidungen festgelegt werden. Im Laufe der Beratungen wurde die Sozial-Charta aber Schritt für Schritt aufgeweicht.⁶ Gestrichen wurde z.B. der in einem früheren Entwurf vorgesehene Anspruch auf Bildungsurlaub für alle Arbeitnehmer ebenso wie jener Artikel, der ausländischen Firmen es zur Auflage machen sollte, sich an das Arbeits- und Sozialrecht des Gastlandes zu halten.

Die hier angesprochenen Risiken für Arbeitnehmer durch Vernachlässigung der sozialen Dimension gewinnen angesichts von 20 Millionen Menschen in der EG, die ohne festes Einkommen sind - die Hälfte davon Jugendliche - und angesichts starker

Konzentrations- und Rationalisierungsprozesse besondere Bedeutung. Aber auch die

Kosten für die Umwelt werden weiter massiv steigen; das wird z.B. deutlich, wenn im

Zuge einer solchen Entwicklung - wie die entsprechende EG-Kommission vorausberechnet hat - der LKW-Verkehr in einem Transitland wie der Bundesrepublik um 40 bis 50 Prozent zunehmen wird.

Es ist interessant, dass das Subsidiaritätsprinzip auch im europäischen Kontext gerade

in den genannten Problembereichen der Sozial- und Umweltpolitik besonders in

Anspruch genommen werden soll.

2. Proklamation und Interpretationen des Subsidiaritätsprinzips im

Kontext vonMaastricht

Im Artikel 3b des "Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft", der am 7.Februar 1992 von Regierungsvertretern in Maastricht beschlossen wurde, heißt es unter dem Stichwort "Subsidiarität": "Die Gemeinschaft wird innerhalb der Grenzen der ihr in diesem Vertrag zugewiesenen Befugnisse und gesetzten Ziele tätig. In den Bereichen die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, wird die Gemeinschaft nach dem Subsidiaritätsprinzip nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können. Die Maßnahmen der Gemeinschaft gehen nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses Vertrags erforderliche Maß hinaus."⁷

In den verschiedenen Interpretationen dieses Textes wird zunächst darauf hingewiesen,

dass der hier formulierte Subsidiaritäts-Gedanke im Bereich der Europäischen

Gemeinschaft in der Sache nicht neu sei, da durch die Notwendigkeit der Abgrenzung

konkurrierender Zuständigkeiten immer schon implizit Subsidiarität ihre

Berücksichtigung gefunden habe. Dennoch wird das Subsidiaritätsprinzip vor Maastricht erst in der 1987 beschlossenen "Einheitlichen Europäischen Akte" erwähnt und zwar im Kontext der Umweltpolitik. wo es neben dem Vorsorgegebot und dem

Verursacher-Prinzip als drittes Grundprinzip herausgestellt wird. 1990 gab es dann im

Europäischen Parlament einen Entschließungsantrag, der die verstärkte Berücksichtigung des Grundsatzes der Subsidiarität für die weitere Entwicklung empfiehlt, da es diese Maxime eng mit der Beseitigung des Demokratiedefizits verbunden sieht.⁸

Wie sehr eine solche Hoffnung auf mehr demokratische Legitimation durch das Subsidiaritätsprinzip in Zweifel steht, zeigen die stark differierenden Interpretationen des Maastrichter Subsidiaritäts-Textes. Aus euro-politischer Perspektive lassen sich zunächst einmal drei Richtungen der Interpretation unterscheiden:

Da ist zum einen die Extremposition Großbritanniens ; die mit dem Subsidiaritäts-Prinzip nicht nur seinen währungspolitischen Alleingang, sondern auch eine Abschwächung der Umweltpolitik und nicht zuletzt eine Ablehnung der Sozialcharta rechtfertigen zu können glaubt.

Die zweite Richtung instrumentalisiert das Subsidiaritätsprinzip in populistischer Weise, indem die eigene Politik als bürgernah vorgestellt und aller Ärger über EG- Verordnungen den Eurokraten in Brüssel angelastet wird und damit von den nationalen Regierungen (z.B. auch der Bundesrepublik) oft die eigene Beteiligung an solchen Verordnungen (z.B. via Ministerrat) versteckt wird.

Die dritte Position entspricht in etwa einem Verständnis von Subsidiarität, wie es sich in dem föderativen Gebilde der Bundesrepublik mit seiner Aufgabenteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden herausgebildet hat.

Aufgrund dieser stark differierenden Interpretationen gibt es zur Zeit Bestrebungen, den Maastrichter Subsidiaritäts-Text iustitiabel zu machen.⁹ Dabei werden von EG-Beamten besonders im sozialpolitischen Bereich enorme Schwierigkeiten erwartet. Hier besteht eine gewisse Ähnlichkeit zum bundesrepublikanischen Erfahrungshintergrund, bei dem die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips auch vor allem in der Sozialpolitik immer wieder zu heftigen Kontroversen um das richtige Verständnis von Subsidiarität geführt hatte.

3.Erfahrungen mitder RealisierungdesSubsidiaritätsprinzipsin der

bundesrepublikanischenSozialpolitik

Auch wenn das Subsidiaritätsprinzip im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland

erst mit dem im Anschluss an Maastricht 1992 beschlossenen Europaartikel (als neuer

Art. 23) ausdrücklich genannt wird, so hat es doch in einigen Bereichen der

Gesetzgebung eine wichtige Rolle gespielt ¹⁰; das gilt neben den föderalistischen

Strukturelementen vor allem für die Sozialpolitik. Dort hat sich die Berufung auf das

Subsidiaritätsprinzip konkret ausgewirkt, wenn es z.B. im Bundessozialhilfegesetz und

im Jugendwohlfahrtsgesetz um die Frage des Vorrangs der freien vor den öffentlichen

Trägern ging.¹¹

Anfang der 80er Jahre kam es unter dem Stichwort "neue Subsidiaritätspolitik" zu

einer verstärkten Debatte. Einer der Auslöser dafür war die Regierungserklärung der sich 1982 neu bildenden Koalition aus CDU/CSU und FPD. Mit der Leitidee "Subsidiarität" hoffte bzw. versprach man, zwei Probleme gleichzeitig lösen zu können - zum einen die Staatsbürokratie einzudämmen: "Mit Hilfe der Subsidiarität bewahren wir die Massengesellschaft davor, zu einer Großorganisation zu degenerieren, die über ein Stellwerk reglementiert wird"¹² und zum andern gleichzeitig die angespannte Finanzlage des Staatshaushalts zu entlasten: "Subsidiarität ist einfach kostengünstiger. Mit dem Grundsatz der Subsidiarität müssen wir den bürokratischen Daseinsvorsorgestaat überwinden".¹³

In zahlreichen sozialpolitisch engagierten Veröffentlichungen wurde in diesem

Zusammenhang der Verdacht geäußert, dass mit dieser Programmatik an sich sinnvolle

Leitbegriffe sozialer Arbeit, wie z.B. "Hilfe zur Selbsthilfe", ihrer materiellen

Voraussetzungen und ihres sozialen Umfeldes beraubt, nun zur ideologischen

Rechtfertigung einer Politik benutzt würden, welche die sozialen Risiken reprivatisiere

und individualisiere; so trage etwa das Abwälzen der Lasten auf die Familie, insbesondere auf die Frauen, zur Wiederherstellung traditioneller Abhängigkeits-verhältnisse bei und drohe die Familie zu überlasten.¹⁴

Wenn man also aufgrund dieser Befürchtungen z.B. auf sozialdemokratischer Seite statt auf Subsidiarität und Selbsthilfe lieber auf Solidarität und Selbstbestimmung setzte ¹⁵, so wurde doch auch dort immer häufiger betont, dass man sich dem Subsidiaritäts-Gedanken nicht grundsätzlich verschließen wolle. In diesem Zusammenhang wurde auch darauf hingewiesen, dass die ganze Arbeiterbewegung

als Selbsthilfe- Bewegung begonnen und als solche in den Gewerkschaften

bzw. den Genossenschaften eine lange Tradition habe. Heute gehe es darum, eine den

heutigen Bedingungen komplexer Gesellschaften angemessene Neuformulierung dieses altehrwürdigen Prinzips zu finden,¹⁶ was u.a. eine Korrektur der konservativ-katholischen Interpretation zumindest in zwei Punkten erforderlich mache: Zum einen sei es falsch, anzunehmen, kleine Einheiten wie z.B. die Familie seien von sich aus imstande eine Vielzahl der heute staatlich organisierten Funktionen zu übernehmen; zum andern sei die katholische Soziallehre auf traditionelle kleinere Einheiten wie die Familie fixiert, wodurch z.B. Wohngemeinschaften, selbstorganisierte Jugendgruppen usw. von vornherein nicht in Betracht gezogen würden.

[...]

¹ K.-P. Schmid, in: Die Zeit Nr.44, 23.0ktober 1992

² T. Rendtorff: Subsidiaritätsprinzip oder Gemeinwohlpluralismus? in: Zeitschrift für Evangelische Ethik 37 (1993) S. 91-93, S. 91

³ Vgl. J .Senft: Im Prjnzip von unten. Redefinition des Subsidiaritätsgrundsatzes für ein solidarisches Ethos. Frankfurt/Bern/NewYork/Paris 1990

⁴ Vgl. z.B. A. Rauscher: Subsidiaritätsprinzip und Berufständische Ordnung in "Quadragesimo anno", Münster 1958

⁵ O.v.Nell-Breuning: Ein katholisches Prinzip? in: H.W.Brockmann (Hg.): Kirche und

moderne Gesellschaft, Düsseldorf 1976, S. 61-83, S. 63

⁶ Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 31.10.1989

⁷ Zit. nach: Europäische Gemeinschaft - Europäische Union: die Vertragstexte von Maastricht mit den deutschen Begleitgesetzen, bearb. von T.Läufer, 2. akt. u. erg. Auflage, Bonn 1993, S. 23

⁸ Vgl. Sitzungsdokumente des Europäischen Parlaments, A3-163/90ITeil B, 6

⁹ Vgl. L.Kühnhardt: Föderalismus und Subsidiarität. Betrachtungen zu einer deutschen und europäischen Frage, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 45/91

¹⁰ Vgl. R.Herzog: Subsidiaritätsprinzip und Staatsverfassung, in: Der Staat. Zeitschrift für Staatslehre, Öffentliches Recht und Verfassungsgeschichte (1963) H.4, S. 399-423, S.423.

¹¹ Vgl. H.-J.Schultz: Von der Subsidiarität zur Partnerschaft. Entwicklung und Folgen des Verhältnisses von Staat und Kirche, dargestellt am Beispiel der Jugendhilferechtsreform, Frankfurt 1981

¹² N.Blüm: Solidarität und Subsidiarität in der Sozialpolitik, Bulletin, hg.v. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Nr. 114, 1982, (S. 1037-1040), S. 1039

¹³ W.Remmers: Mit der Zukunft rechnen, in: Bundesarbeitsblatt, 1983, H.3, S. 5-11, S. 6

¹⁴ Vgl. z.B. G.Naegele: Abkehr vom Prinzip der Sozialstaatlichkeit? Anmerkungen zur "Wiederentdeckung" des Subsidiaritätsprinzips, in: Theorie und Praxis der sozialen Arbeit, 1983, H.2, S. 42-53

¹⁵ Vgl. A.Brunn: Selbsthilfe zwischen Sozialabbau und Selbstbestimmung, in: R.G.Heinze (Hrsg.): Neue Subsidiarität: Leitidee für eine zukünftige Sozialpolitik? Opladen 1986, S.170-177, S. 175

¹⁶ Vgl. J.Strasser: Der Sozialstaat in der Wachstumskrise: für ein sozialistisches Subsidiaritätsprinzip, in: Th.Meyer (Hrsg.): Demokratischer Sozialismus - Geistige Grundlagen und Wege in die Zukunft, München 1980, S. 221-230