Chancen und Risiken der Privatisierung von öffentlichen Gütern, dargestellt am Beispiel von Public Private Partnership

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Privatisierung öffentlicher Güter
2. 1. Privatisierung
2. 2. Öffentliche Güter

3. Public Private Partnership
3. 1. Begriff und Anwendungsfelder
3. 2. PPP-Modelle
3. 3. Finanzierung von PPPs

4. Chancen und Risiken von PPPs
4. 1. Chancen von PPPs
4. 2. Risiken von PPPs

5. Überprüfung der Chancen und Risiken anhand aktueller Praxisbeispiele
5. 1. Wirtschaftlichkeit von PPPs
5. 2. Auswirkungen von PPPs auf die öffentliche Verschuldung
5. 3. Dauer der Projektrealisierung
5. 4. Auswirkungen von PPPs auf die Gemeinwohlorientierung
5. 5. Risikoallokation

6. Fazit

Literatur- und Quellenverzeichnis II

Erklärung II

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

In Zeiten wachsender Staatsaufgaben und chronisch knapper Haushaltsmittel gewinnt die Privatisierung in Deutschland zunehmend an Bedeutung. Die Privatisierung öffentlicher Güter und die damit verbundenen Chancen und Risiken werden stets kontrovers diskutiert. Seit einigen Jahren erfährt das neue Phänomen Public Private Partnership (PPP) große Aufmerksamkeit und erscheint für einige als eine Art Zauberformel zur Bewältigung der wachenden Staatsaufgaben und als Ausweg aus der finanziellen Notlage^[1]. Andere befürchten hingegen, dass durch PPPs „die öffentliche Daseinsvorsorge dem privaten Gewinnstreben ausliefert“^[2] wird. Im Rahmen dieser Arbeit erfolgt eine kritische Analyse der Chancen und Risiken einer Privatisierung von öffentlichen Gütern am Beispiel von PPPs. Zur Einführung in die Thematik werden zunächst die Begriffe Privatisierung und öffentliche Güter erläutert. Im Anschluss werden PPPs, die verschiedene PPP-Modelle sowie die Finanzierungsformen von PPP-Projekten vorgestellt. In Kapitel 4 folgen die Chancen und Risiken von PPPs aus Sicht der Privatisierungsbefürworter und -gegner. Anschließend wird eine Überprüfung der Chancen und Risiken anhand aktueller Praxisbeispiele vorgenommen. Die Arbeit endet mit einem persönlichen Resümee der Verfasserin.

2. Privatisierung öffentlicher Güter

2. 1. Privatisierung

Eine gesetzliche Definition des Begriffs „Privatisierung“ existiert nicht. Die Haushaltsgrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verpflichten die öffentliche Verwaltung lediglich zur „Prüfung, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecke dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können“^[3]. Über Inhalt und Bedeutung der Privatisierung lässt sich aus dieser Vorschrift jedoch nichts ableiten. In der Literatur sind zahlreiche unterschiedliche Definitionen von Privatisierung zu finden. Es besteht jedoch Einigkeit darüber, dass es bei der Privatisierung im Wesentlichen um die „Verlagerung staatlicher Aktivitäten in den privaten Sektor“^[4] geht.

Grundsätzlich kann zwischen formeller, funktionaler und materieller Privatisierung unterschieden werden^[5]. Bei der formellen Privatisierung wird eine Verwaltungsaufgabe auf eine Eigengesellschaft mit privater Rechtsform (z. B. AG oder GmbH) übertragen^[6]. Durch die formelle Privatisierung bleibt die öffentliche Hand im Besitz der Gesellschaft, jedoch sind die demokratischen Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten stark eingeschränkt. Genau genommen handelt es sich hierbei jedoch lediglich um einen Wechsel der Rechts- und Organisationsform und nicht um eine Privatisierung. Aus diesem Grund wird diese Art der Privatisierung häufig auch als Organisationsprivatisierung bezeichnet^[7]. Ein Beispiel der formellen Privatisierung ist die im Jahr 1994 vollzogene Überführung der Deutschen Bundesbahn in die bundeseigene Deutsche Bahn AG^[8].

Bei der funktionalen Privatisierung bleiben die Zuständigkeit sowie die Verantwortung bei der öffentlichen Hand. Die Erfüllung der Verwaltungsaufgaben wird ganz oder teilweise auf ein privates Unternehmen übertragen. Die funktionale Privatisierung wird aufgrund dessen häufig auch als Erfüllungsprivatisierung bezeichnet^[9]. Zur Einbindung des privaten Unternehmens in die Aufgabenerfüllung wird eine PPP gegründet, bei der die gegenseitigen Rechte und Pflichten vertraglich geregelt sind^[10]. Die einzelnen PPP-Vertragsmodelle werden unter Gliederungspunkt 3. 2. näher dargestellt.

Die materielle Privatisierung „ist die eigentliche Form der Privatisierung“^[11] und meist auch gemeint, wenn allgemein von Privatisierung die Rede ist^[12]. Materielle Privatisierung ist die Verlagerung einer Verwaltungsaufgabe auf ein privates Unternehmen. Häufig wird diese Art der Privatisierung auch Aufgabenprivatisierung genannt. Bei der materiellen Privatisierung überträgt der Staat neben der Aufgabenerfüllung auch die Verantwortung sowie die Trägerschaft auf das private Unternehmen. Die Stadt Dresden hat beispielsweise im Jahr 2006 ihren kompletten Wohnungsbestand – unter speziellen Auflagen – an eine US-amerikanische Investorengruppe verkauft^[13].

2. 2. Öffentliche Güter

Der Begriff „öffentliche Güter“ stammt aus der Volkswirtschaftslehre. Grundsätzlich kann eine Unterscheidung zwischen reinen und unreinen öffentlichen Gütern vorgenommen werden. Charakteristisch für reine öffentliche Güter ist zum einen das Versagen des Ausschlussprinzips aufgrund unzureichender Durchsetzbarkeit von Eigentumsrechten. Zum anderen besteht bei reinen öffentlichen Gütern keine Rivalität im Konsum, d. h. es kann von mehreren Individuen gleichzeitig genutzt werden, ohne dass hierbei der Nutzen eines anderen Konsumenten verringert wird^[14]. Typische Beispiele für reine öffentliche Güter sind saubere Luft, innere Sicherheit oder die Straßenbeleuchtung. Bei unreinen öffentlichen Gütern können andere Individuen ebenfalls nicht ausgeschlossen werden, jedoch liegt eine Rivalität im Konsum vor. Dies bedeutet, dass bei gleichzeitiger Nutzung des Gutes durch mehrere Individuen der Nutzen eines anderen Individuums geschmälert wird. Ein unreines öffentliches Gut ist beispielsweise die Straße, die bei gleichzeitiger Nutzung durch mehrere Konsumenten verstopft und dadurch für das Individuum Staukosten entstehen^[15]. Aufgrund mangelnder Ausschließbarkeit vor einer kostenlosen Nutzung öffentlicher Güter kommt es zu dem sog. „Trittbrettfahrer-Phänomen“. Dies bedeutet, dass die Individuen ihre Präferenzen verbergen, weil sie nicht dazu bereit sind, für den Konsum öffentlicher Güter einen Preis zu entrichten. In einer Marktwirtschaft würde dies zu einer Unterversorgung mit öffentlichen Gütern führen, da kein Unternehmer solche Güter herstellen würde. Aufgrund dessen werden insbesondere die öffentlichen Güter häufig als Rechtfertigungsgrund für staatliche Interventionen herangezogen^[16]. Weitere Gründe für Staatsinterventionen stellen nach der Theorie des Marktversagens natürliche Monopole, Informations- und Anpassungsmängel dar^[17].

3. Public Private Partnership

Aufgrund der aktuellen Haushaltsdefizite sind viele Kommunen zu entsprechenden Konsolidierungsmaßnahmen gezwungen. Die damit einhergehende rückläufige kommunale Investitionstätigkeit hat in den vergangenen Jahren zu einem erheblichen Investitionsrückstand und damit zu einem Substanzabbau kommunaler Infrastruktur geführt^[18]. Allein in der Bundesrepublik Deutschland entsteht nach Schätzungen des Deutschen Instituts für Urbanistik für die Jahre 2006 bis 2020 ein kommunaler Investitionsbedarf von 704 Mrd. Euro^[19]. Mit Hilfe von PPPs soll dieser Investitionsstau abgebaut und öffentliche Leistungen effizienter bereitgestellt werden. Als PPP werden in der Praxis jedoch zahlreiche Kooperationsformen zwischen der öffentlichen Hand und der Privatwirtschaft bezeichnet und der Begriff wird oft unstrukturiert verwendet^[20]. Aus diesem Grund folgen zunächst eine Begriffsdefinition und eine Vorstellung der verschiedenen PPP-Modelle.

3. 1. Begriff und Anwendungsfelder

Eine PPP kann abstrakt als eine „langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben“^[21] bezeichnet werden. Die Zusammenarbeit bezieht sich in der Regel auf „die Finanzierung, den Bau, die Renovierung, den Betrieb oder den Unterhalt einer Infrastruktur oder auf die Bereitstellung einer Dienstleistung“^[22]. PPP-Infrastrukturprojekte sind
insbesondere in den Bereichen öffentliche Sicherheit, Verwaltung, Verkehr, Bildung, Gesundheit, Kultur und Freizeit anzutreffen^[23]. Die Bereitstellung einer öffentlichen Dienstleistung im Rahmen einer PPP erstreckt sich häufig auf die Bereiche Abfallwirtschaft, Energie-, Wasser- und Abwasserversorgung^[24]. Bei einer PPP sollten die erforderlichen Ressourcen, wie beispielsweise Kapital, Personal und Know-how, beidseitig eingebracht und die Risiken in einem angemessenen Verhältnis auf die Kooperationspartner verteilt sein^[25]. In der Regel sollte derjenige Partner das Risiko tragen, der es am besten beeinflussen und einschätzen kann^[26]. Ein weiteres wesentliches Merkmal einer PPP ist die Betrachtung des gesamten Lebenszyklus einer Investitionsmaßnahme. Durch den Lebenszyklusansatz werden u. a. die Folgekosten (z. B. Bauunterhaltung, Bewirtschaftung) mit einbezogen und bei der Investitionsentscheidung berücksichtigt^[27]. Eine PPP zeichnet sich zudem dadurch aus, dass mindestens die Phasen Planen, Bauen, Betreiben und Finanzieren durch den privaten Partner erfolgen^[28].

3. 2. PPP-Modelle

Zur vertraglichen Ausgestaltung der Zusammenarbeit zwischen einem privaten Unternehmen und der öffentlichen Hand gibt es unterschiedliche PPP-Modelle. Bei dem Erwerbermodell plant, baut, finanziert und betreibt der private Partner eine von dem öffentlichen Auftraggeber genutzte Infrastruktur. Das Grundstück steht dabei im Eigentum des privaten Auftragnehmers und geht nach Vertragsende inkl. des Bauwerks auf die öffentliche Hand über. Während der Vertragslaufzeit erhält der private Auftragnehmer regelmäßig ein bei Vertragsabschluss vereinbartes Entgelt. Ein weiteres PPP-Modell ist das Inhabermodell . Dieses unterscheidet sich von dem Erwerbermodell dahingehend, dass die öffentliche Hand von Anfang an Eigentümerin des Grundstücks ist^[29].

Bei dem Leasingmodell übernimmt der private Auftragnehmer das Planen, Bauen, Finanzieren, Betreiben und optional auch das Verwerten einer Immobilie. Im Gegensatz zum Erwerbermodell besteht nach Vertragsablauf keine Verpflichtung zur Eigentumsübertragung an die öffentliche Hand. Der private Auftragnehmer kann nach Ende der Vertragslaufzeit wählen, ob er die Infrastruktur zurückgibt, zu einem vorab festgelegten Restwert übernimmt oder – sofern dies vereinbart wurde – das Mietverhältnis verlängert. Während der Vertragslaufzeit bezahlt die öffentliche Hand für die Nutzung der Immobilie regelmäßig die bei Vertragsschluss vereinbarte Leasingrate. Das Mietmodell entspricht im Wesentlichen dem Leasingmodell. Im Unterschied zum Leasingmodell besteht bei dem Mietmodell jedoch keine Kaufoption zu einem vorher festgelegten Kaufpreis. Vielmehr wird der Verkehrswert der Immobilie vor Vertragsablauf ermittelt und kann zu diesem Preis von dem privaten Auftragnehmer erworben werden. Während der Vertragslaufzeit bezahlt die öffentliche Hand eine regelmäßige Miete, die ebenfalls bei Vertragsabschluss festgelegt wurde^[30].

Bei dem Konzessionsmodell verpflichtet sich der Auftragnehmer eine bestimmte Leistung direkt an die Nutzer zu erbringen. Der private Auftragnehmer plant, baut und betreibt die Infrastruktur und finanziert die Kosten über ein vom Nutzer zu entrichtendes privatrechtliches Entgelt oder eine Gebühr. Die Berechtigung hierzu wird dem privaten Unternehmen durch eine staatliche Konzession erteilt^[31]. Die öffentliche Hand kann sich ggf. in Form einer Anschubfinanzierung oder durch Zuschüsse zum lfd. Betrieb an den Kosten des privaten Auftragnehmers beteiligen^[32]. Im Gegensatz zu den anderen Modellen tritt der private Auftragnehmer bei diesem Modell als selbstständiger Rechtsträger nach Außen auf und trägt das gesamte unternehmerische Risiko^[33]. Bei dem Gesellschaftsmodell erfolgt die Aufgabenerfüllung durch eine privatrechtliche Gesellschaft, an der sowohl die öffentliche Hand als auch private Unternehmen beteiligt sind^[34]. Bei solch einem gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen handelt es sich um die engste Form der kooperativen Aufgabenerfüllung^[35].

3. 3. Finanzierung von PPPs

Zur Finanzierung von PPPs haben sich am Markt insbesondere die Projektfinanzierung und die Forfaitierung mit Einrede-, Einwendungs- und Aufrechnungsverzicht durchgesetzt^[36]. Bei der Projektfinanzierung bezahlt die öffentliche Hand in der Regel über die gesamte Vertragslaufzeit (ca. 20-30 Jahre) Raten an eine Projektgesellschaft, die zur Realisierung eines klar abgegrenzten Vorhabens gegründet wurde. Aufgrund der Ratenzahlung und der beschränkten Haftung der Projektgesellschaft bleibt das Risiko bei einer Insolvenz des privaten Partners in der Regel überschaubar^[37]. Die Kredite werden bei der Projektfinanzierung primär nach den zu erwarteten Cashflows gewährt und der Fremdkapitalgeber übernimmt aufgrund der beschränkten Haftungsmasse der Projektgesellschaft ein Teil des Finanzierungsrisikos^[38]. Dies wirkt sich in Form eines Risikozuschlags auf den Zins aus. Die Finanzierungsstruktur einer Projektfinanzierung sieht zudem eine Eigenkapitalbeteiligung des privaten Partners vor^[39].

Durch die Forfaitierung mit Einredeverzicht können kommunalkreditähnliche Zinskonditionen erreicht werden. Aus diesem Grund ist die Forfaitierung mit Einrede-verzicht neben der Projektfinanzierung die häufigste Finanzierungsform von PPP-Projekten^[40]. Eine Forfaitierung ist „der regresslose Verkauf einer bestehenden oder zukünftigen Forderung durch einen Forderungsverkäufer (Forfaitist) an einen Forderungskäufer (Forfaiteur)“^[41]. Der Forfaiteur (i. d. R. die Bank) übernimmt dabei das Ausfallrisiko und sichert sich gegen die Folgen des § 404 BGB^[42] durch einen Einredeverzicht der öffentlichen Hand ab. Durch den Verzicht auf jegliche Einrede ist die öffentliche Hand gegenüber dem Forfaiteur zur vollständigen Zahlung verpflichtet, selbst wenn beispielsweise das Gewährleistungsrecht eine Minderung der Zahlungsverpflichtung zulassen würde^[43]. Bei einer Insolvenz der Projektgesellschaft muss die öffentliche Hand nicht nur weiterhin ihren Zahlungsverpflichtungen gegenüber dem Forfaiteur nachkommen, sondern - aufgrund forfaitierter Leistungen - evtl. sogar weitere Entgeltzahlungen an die Projektgesellschaft leisten, ohne das diese noch Leistungen erbringt

[...]

^[1] Vgl. Ziekow & Windoffer, 2008, S. 17.

^[2] Schulte, 2007, S. 85.

^[3] § 7 Abs. 1 Satz 2 BHO vom 19. August 1969, zuletzt geändert durch Art. 10 des Gesetzes vom 9. Dezember 2010.

^[4] Heller, 2010, S. 363.

^[5] Vgl. Maurer, 2009, S. 5.

^[6] Vgl. Ruthig & Storr, 2011, S. 313.

^[7] Vgl. Dickhaus & Dietz, 2004, S. 6.

^[8] Vgl. Ruthig & Storr, 2011, S. 297.

^[9] Vgl. Maurer, 2009, S. 5.

^[10] Vgl. Ruthig & Storr, 2011, S. 314.

^[11] Maurer, 2009, S. 7.

^[12] Vgl. Maurer, 2009, S. 7.

^[13] Vgl. Ruthig & Storr, 2011, S. 313 f.

^[14] Vgl. Kruse, 2001, S. 22 f.

^[15] Vgl. Neuhaus, 2008, S. 51 f.

^[16] Vgl. Cezanne, 2005, S. 36 f.

^[17] Vgl. Lehmitz, 2005, S. 58 ff.

^[18] Seit 1992 ist die kommunale Investitionstätigkeit rückläufig (Vgl. Difu, 2008, S. 13).

^[19] Vgl. Difu, 2008, S. 19.

^[20] Vgl. Budäus, 2006, S.11.

^[21] Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, 2003, S. 2.

^[22] Vgl. Loer, 2007, S. 31.

^[23] Vgl. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, 2003, S. 3.

^[24] Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, 2004, S. 3 f.

^[25] Vgl. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, 2003, S. 2 f.

^[26] Vgl. Rufera, 2009, S. 95 ff.

^[27] Vgl. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung, 2007, S. 45 f.

^[28] Vgl. Gatzke, 2010, S. 16.

^[29] Vgl. Bund/Länder-Arbeitsausschuss „Haushaltsrecht und Haushaltssystematik, 2007, S. 13 ff.

^[30] Vgl. Bund/Länder-Arbeitsausschuss „Haushaltsrecht und Haushaltssystematik, 2007, S. 13 ff.

^[31] Vgl. Littwin, 2006, S. 3.

^[32] Vgl. Bund/Länder-Arbeitsausschuss „Haushaltsrecht und Haushaltssystematik, 2007, S. 13.

^[33] Vgl. Bressler, 2007, S. 24.

^[34] Vgl. Littwin, 2006, S. 3.

^[35] Vgl. Bressler, 2007, S. 24.

^[36] Borusiak, 2007, S. 27.

^[37] Vgl. Rechnungshöfe des Bundes und der Länder, 2011, S. 6.

^[38] Vgl. Borusiak, 2007, S. 14.

^[39] Vgl. Rechnungshöfe des Bundes und der Länder, 2011, S. 6.

^[40] Vgl. Rechnungshöfe des Bundes und der Länder, 2011, S. 6.

^[41] Vgl. Gatzke, 2009, 56.

^[42] Nach § 404 BGB kann der Schuldner dem neuen Gläubiger die Einwendungen entgegensetzen, die zur Zeit der Forderungsabtretung gegen den bisherigen Gläubiger begründet waren.

^[43] Vgl. Gatzke, 2009, S. 57.