Zwischen Arbeitsmarktöffnung und Fachkräftemangel: Die EU-Osterweiterung und ihre Auswirkungen auf Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Anhängeverzeichnis

1 Einleitung

2 Problemstellung und Gegenstand der Arbeit

3 Wesentliche Begriffe und Definitionen
3.1 Acquis Communautaire
3.2 Grundfreiheiten
3.3 Kopenhagener Kriterien
3.4 Supranationalität
3.5 Visegrád-Staaten

4 Entwicklungsgrundzüge der europäischen Einigung

5 Arbeitnehmerfreizügigkeit und deren Abgrenzung zur Niederlassungsfreiheit und zur Dienstleistungsfreiheit
5.1 Arbeitnehmerfreizügigkeit im System des Binnenmarktes
5.2 Abgrenzung der Niederlassungsfreiheit
5.3 Abgrenzung der Dienstleistungsfreiheit
5.4 Missbrauchsproblematik

6 Einschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit im Zusammenhang mit der EU-Osterweiterung
6.1 Erfahrungswerte aus der vorangegangenen EG-Süderweiterung
6.2 Einschränkungsmodell 2+3+2
6.2.1 Verhandlungsdifferenzen und Verhandlungsergebnis
6.2.2 Vergleich der nationalen Inanspruchnahmen des 2+3+2-Modells
6.2.3 Anwendungsbeweggründe in Deutschland
6.2.4 Umsetzung in der deutschen Rechtspraxis

7 Migrationshintergründe und Auswanderungskriterien
7.1 Politische und ethnische Hintergründe
7.2 Ökonomische Hintergründe
7.2.1 Einkommensunterschiede
7.2.2 Beschäftigungschancen
7.3 Auswanderungsinteresse und Migrationspotenzial

8 Sprachbarrieren als Migrationshindernis und deren Überwindung durch das Erlernen von Fremdsprachen am Beispiel der deutschen Sprache

9 Auswirkungen aus den frühzeitig geöffneten britischen, irischen und schwedischen Arbeitsmärkten
9.1 Ausgangssituation in Deutschland und Österreich
9.2 Zuwanderungsentwicklung nach Großbritannien, Irland und Schweden aus quantitativer Sicht
9.3 Rollentausch Deutschlands und Österreichs mit Großbritannien und Irland
9.4 Zuwanderungsstruktur in Großbritannien sowie teilweise in Irland und Schweden im Vergleich zu Deutschland
9.4.1 Altersbezogene Besonderheiten und deren Auswirkung auf die Erwerbsquote
9.4.2 Bildungsniveau und Berufsausübung
9.5 Arbeitslosenquoten
9.6 Zwischenbilanz
9.7 Mögliche Nachholeffekte

10 Änderungen der Herangehensweise bei den Staaten der zweiten Beitrittsrunde
10.1 Arbeitsmarktreglementierung Großbritanniens und Irlands sowie Umlenkungseffekte auf Spanien und Italien
10.2 Nachträgliche Einzelfall-Arbeitsmarktreglementierung Spaniens zu Ungunsten Rumäniens

11 Wirtschaftswachstumseffekte
11.1 Gesamtvolkswirtschaftliche Betrachtung
11.2 Zuordnung von Mobilitätseffekten

12 Begrenzte Prognosemöglichkeiten

13 Zuzugsentwicklungen im Jahr 2011

14 Erste veröffentlichte Arbeitsmarktbilanzen für das Jahr 2011

15 Auswirkungen auf aktuelle politische Diskussionen
15.1 Demografische Entwicklung
15.2 Fachkräftemangel
15.3 Mindestlohndebatte

16 Fazit

Anhang 1 Sprachgebrauch
Anhang 2 Länderübersicht (EU und Kroatien)

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: durchschnittlicher, ungewichteter Bruttojahresverdienst in Euro ohne Centangaben im Industrie- und Dienstleistungs- sektor (Vollzeitbeschäftigte bei mindestens 10 Mitarbei- tern)

Tabelle 2: Arbeitslosenquoten in Prozent

Tabelle 3: Auswanderungsinteresse in den MOE-Staaten

Tabelle 4: MOE-8-Bürger-Einwanderung in die Alt-EU-Staaten

Tabelle 5: Entwicklung der Arbeitslosenquoten in den Alt-EU-Staaten in Prozent

Tabelle 6: Wachstumsraten des realen Bruttoinlandsprodukts in den Alt-EU-Staaten in Prozent

Tabelle 7: durch die erste Beitrittsrunde erzeugte Auswirkungen der Arbeitskräftemobilität auf das BIP ausgewählter Staaten in Prozent

Tabelle 8: durch die zweite Beitrittsrunde erzeugte Auswirkungen der Arbeitskräftemobilität auf das BIP ausgewählter Staaten in Prozent

Tabelle 9: vereinfachte Darstellung ausgewählter volkswirtschaftlicher Effekte in Deutschland für die Jahre 2010 bis

Tabelle 10: Einwanderungsstatistik Deutschland in absoluten Zah- len

Tabelle 11: Arbeitslosenquoten für Deutschland und Bundesländer mit Grenzen zu MOE-Staaten in Prozent

Tabelle 12: Arbeitslosenquoten für ausgewählte Städte und Landkreise entlang der Grenzen zu den MOE-Staaten in Pro- zent.

Tabelle 13: Mindestbruttolöhne pro Monat in Euro

Anhängeverzeichnis

Anhang 1: Sprachgebrauch

Anhang 2: Länderübersicht (EU und Kroatien)

1 Einleitung

Via Regia, Via Imperii, das sind große Namen von alten Fernhandelsstraßen, die weite Teile von Deutschland und einige Regionen Europas durchquerten. Straßen, Eisenbahnstrecken und Binnenwasserstraßen, ohne feste Trasse auch Flug- und Überseeschiffslinien - sie alle dienen dem Transport, dem Ver- kehr, dem Austausch. Doch es sind nicht nur Handelsgüter, die diese Lebens- adern nutzen. Es sind auch Menschen, die sich aus den verschiedensten Moti- vationsgründen seit jeher auf den Weg machten, machen und machen werden. Die Via Regia stand im Jahr 2011 im Mittelpunkt der 3. Sächsischen Lan- desausstellung „via regia - 800 Jahre Bewegung und Begegnung“ in Görlitz und damit in einer Europastadt, die paradigmatisch für die Nahtstellen zwischen West und Ost steht. Auf der einen Seite das deutsche Görlitz, das auch Kreis- stadt für den südöstlichen Teil des kleinen Siedlungsgebietes der Sorben ist, die es Zhorjelc nennen und die eine linguistische Brücke zu den Nachbarlän- dern schlagen. Auf der anderen Seite seit 1945 die polnische Stadt Zgorzelec, in der sich eine Ausstellungsdependance befand. Die schrittweise EU- Osterweiterung wurde und wird wohl nirgends derart intensiv beobachtet, wie an der Lausitzer Neiße. Alle positiven Erwartungshaltungen und alle Befürch- tungen in Bezug auf Arbeitsmarkt und wirtschaftliche Entwicklungen sind dort wahrnehmbar.

Mit den reisenden Menschen erfolgt auch ein Kulturaustausch. Diesen Gedan- ken hat der Europarat aufgenommen und zertifiziert seit dem Jahr 2004 Kultur- wege. 2010 wurde auch der Via Regia dieser Status verliehen.¹ Die Ausdeh- nung von Santiago de Compostela bis Kyjiv/Kiew ist etwas euphorisch gewählt, schließlich ist die Kernstrecke eher zwischen Frankfurt am Main und Kra- ków/Krakau anzusiedeln. Doch der Europarat hatte auch den Anspruch, die Zusammengehörigkeit der europäischen Regionen und Kulturen mit starken Symbolen zu versehen. So durchzieht diese fiktiv expandierte Via Regia glei- chermaßen Gründungsstaaten der Vorläuferorganisationen der EU und Bei- trittsstaaten verschiedener Erweiterungen. Das Blickfeld des Europarates ist weiter als die Grenzen der EU. So erstaunt es nicht, dass der Bogen bis hin zur Ukraine geschlagen wurde. Einer ganz konkreten Wanderbewegung von Men- schen, ihren künstlerischen Ideen und ihrer Handwerkskunst widmete sich im Jahr 2011 eine zweite Landesausstellung. Sachsen-Anhalt präsentierte die Ex- position „Der Naumburger Meister - Bildhauer und Architekt im Europa der Ka- thedralen“. Zumindest ansatzweise folgte auch dieser namentlich unbekannte Künstler mit seiner Bauhütte im 13. Jh. Abschnitten der Via Regia. Zuerst ist er in den Kathedralbauregionen Nordfrankreichs in der Champagne und der Pi- cardie, u. a. in Reims, Noyon und Amiens nachweisbar. Vermutlich über Stras- bourg/Straßburg und Mainz führte der Weg zu den Dombaustellen mit dem schöpferischen Höhepunkt in Naumburg und dem Spätwerk in Meißen.²

Während einer meiner eigenen regelmäßigen West-Ost-Bahnreisen unterhielt ich mich etwa 2005 zwischen Düsseldorf und Dresden mit einem Tschechen aus der nordmährischen Region Ostrava/Ostrau. Nach den üblichen Fragen nach dem woher und wohin kamen wir zu verschiedenen kulturellen, linguisti- schen, wirtschaftlichen und arbeitsmarktbezogenen Themen ins Gespräch. Die Tschechische Republik war zu diesem Zeitpunkt bereits Mitglied der EU. Es bestand jedoch noch keine Arbeitnehmerfreizügigkeit. Mein Gesprächspartner kommentierte das u. a. sinngemäß mit: „ach, wären wir doch in der Zeit von Karl IV.“. Ich bezweifle, dass dies das für Freizügigkeit und Durchlässigkeit vor- bildhafte Zeitalter war. Wir, die wir dort im Zug saßen, wären wohl auch kaum die Experten gewesen, die im 14. Jh. an den kunstsinnigen und die Wissen- schaft fördernden kaiserlichen Hof in Praha/Prag berufen worden wären. Doch es erinnerte mich daran, dass ich mich auf einer Reise befand und einer berufli- chen Tätigkeit nachging, die vor 25 Jahren noch undenkbar gewesen wäre. 1990 war ich selbst Teil der innerdeutschen und damit zugleich kleinen EU- Osterweiterung. Die Aussicht wirtschaftlich autark zu sein, war der einzige Grund nach Nordrhein-Westfalen zu gehen und mich dort mit meinen Fähigkei- ten und meinem Wissen einzubringen.

Mit dem 1. Mai 2011 trat die unbeschränkte Arbeitnehmerfreizügigkeit für acht mittel- und osteuropäische Staaten (MOE-8) aus der EU-Osterweiterung des Jahres 2004 auch in Deutschland in Kraft. Menschen sind schon immer gewan- dert, einer Arbeit wegen, einer besseren Zukunft wegen, aus familiären Grün- den oder durch ihr Expertenwissen. Mit diesem Datum fielen viele physische und juristische Grenzen. Straßen, wie die Via Regia, die vor wenigen Jahren noch durch zahlreiche Grenzen limitiert waren, verbinden nun uneingeschränkt weite Teile Europas.

2 Problemstellung und Gegenstand der Arbeit

Am 1. Mai 2004 waren die acht mittel- und osteuropäischen Länder Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechien, Slowakei, Ungarn und Slowenien Mit- gliedsstaaten der EU geworden. Mit dem Ablauf des 30. April 2011 endeten die Übergangsregelungen hinsichtlich der Arbeitnehmerfreizügigkeit auf dem Ar- beitsmarkt der Bundesrepublik Deutschland. Im Rahmen der Beitrittsverhand- lungen war mit den künftigen Neumitgliedern vereinbart worden, dass es mög- lich ist, den Zugang zu den einzelnen Arbeitsmärkten der Alt-EU-Länder zu- nächst zu beschränken. Gleichzeitig waren Malta und Zypern der EU beigetre- ten. Für die beiden Mittelmeerinselstaaten waren keine Einschränkungen fest- gelegt worden.

Dass diese mittel- und osteuropäischen Staaten der EU beitreten konnten, dass die EU überhaupt existiert, ist keine naturgegebene Selbstverständlichkeit. Der europäische Kontinent umfasst eine Vielzahl an Völkern, Sprachen, Ländern und Regionen. Jahrhundertelang entwickelten sich selbstständige Territorial- staaten, die auch von außen beeinflusst wurden, die Gemeinsamkeiten und Unterschiede haben, die sich in ihrer Geschichte vor allem aber auch immer wieder mit Kriegen überzogen. Einleitend sollen daher einige Voraussetzungen kompakt dargestellt werden, die aufzeigen, wie es zur europäischen Einigung kam. Eine Einigung, die schließlich am Anfang des 21. Jh. in die größte Erwei- terung der EU mündete (in Bezug auf die Anzahl der Beitrittsstaaten).

Die Sonderregelungen zur Arbeitnehmerfreizügigkeit waren in Anlehnung an die wirtschaftliche Entwicklung zeitlich an drei Phasen gebunden worden. Während Großbritannien, Irland und Schweden davon keinen oder nur punktuellen Gebrauch machten, nutzten Deutschland und Österreich die längstmögliche Zuwanderungsbegrenzung von sieben Jahren. Die bisher in Deutschland erfor- derlichen Arbeitsgenehmigungen, die von der Bundesagentur für Arbeit verge- ben werden konnten, sind seit dem 1. Mai 2011 nicht mehr notwendig bzw. wä- ren europarechtlich nicht mehr zulässig. Dadurch entfiel zugleich das wichtigste Zuwanderungssteuerungsinstrument. 2007 waren die Beitritte Rumäniens und Bulgariens gefolgt. Sie sind in die derzeitige allgemeine Arbeitsmarktöffnung noch nicht einbezogen. Die Arbeitnehmerfreizügigkeit besteht für Bürger dieser beiden Länder dennoch bereits in einigen Alt-EU-Staaten. Als Sonderfall hat Spanien im Jahr 2011 seinen ursprünglich geöffneten Arbeitsmarkt mit Zustim- mung der Europäischen Kommission für rumänische Arbeitnehmer wieder reg- lementiert. Für Rumänien und Bulgarien wird die uneingeschränkte Arbeitneh- merfreizügigkeit spätestens am 1. Januar 2014 eintreten.

Diese Arbeit bezieht sich vorrangig auf die erste Erweiterungsrunde. Daher wird mitunter von der Vergangenheit gesprochen, obwohl für Rumänien und Bulgarien noch Beschränkungen gelten. Wo es zweckmäßig erscheint, werden die beiden Staaten der zweiten Beitrittsrunde jedoch berücksichtigt und zumeist separat hinweisend genannt.

2004 und 2007 sind der EU Staaten mit einer sehr viel geringeren Wirtschafts- kraft beigetreten. Daher ist es Gegenstand dieser Arbeit, die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt und das Wirtschaftswachstum vor allem in Deutschland als Alt-EU-Land zu untersuchen. Wie es dazu kam, welche Auswirkungen zwischen 2004 und 2011 sichtbar wurden und welche aktuellen Effekte nach einem Drei- vierteljahr bereits abzusehen sind, das soll diese Arbeit beleuchten. Messbare Ergebnisse sollen dargestellt und gewürdigt werden. Denn die Einigung Euro- pas, die über die kulturelle Zusammengehörigkeit weit hinausgeht und die für eine der längsten Friedenszeiten auf diesem Kontinent steht, ist die eine Seite.

Die unterschiedlichen wirtschaftlichen Voraussetzungen, die differierenden Ar- beitsmärkte, die begrenzten Spielräume der nationalen sozialen Sicherungssys- teme und die öffentliche Sicherheit stellen eine andere Seite dar. Im Mittelpunkt werden die Arbeitsmarktthemen stehen, die sich durch fast alle Kapitel hin- durchziehen. Ergänzt wird das durch Betrachtungen zum Wirtschaftswachstum. Weitere damit in Interaktion stehende Begleitfragen werden angesprochen. Da- bei richtet sich der Blick stark auf Deutschland. In die Betrachtungen sind je- doch immer wieder einzelne weitere Staaten einbezogen, da von ihnen Prozes- se ausgingen, die Auswirkungen auf Deutschland hatten und haben. Bereits jetzt hat die EU 27 Mitgliedsstaaten. Und die Entwicklung geht weiter. Kroatien hat am 9. Dezember 2011 den Beitrittsvertrag unterzeichnet. Weitere Aspiran- ten haben Anträge gestellt, zum Teil laufen bereits konkrete Verhandlungen. Sie könnten dereinst Island, Serbien, Montenegro, Mazedonien, das Kosovo, Albanien und die Türkei in den Kreis der EU führen. Vielleicht werden aber auch andere Modelle der Zusammenarbeit den Vorrang bekommen. Nicht zuletzt dafür gilt es aus der Geschichte zu lernen und diese größte Erweiterung hat dafür sicherlich grundlegende Maßstäbe gesetzt. Konsequenterweise wird die- se Arbeit daher mit einigen aktuellen Punkten abgeschlossen, die bereits einen Blick in die Zukunft wagen. Denn die Arbeitnehmerfreizügigkeit von heute wird möglicherweise Auswirkungen auf die künftige demografische Entwicklung und die Arbeitsmärkte und deren Rahmenbedingungen haben.

3 Wesentliche Begriffe und Definitionen

3.1 Acquis Communautaire

Dieser französische Fachterminus steht für die Sammlung der Rechtsgrundla- gen, die für alle EU-Mitglieder verbindlich sind. Dazu gehören alle die Union begründenden Verträge (Primärrecht) und die daraus abgeleiteten Grundsätze und Ziele der EU. Weiterhin schließt das als Sekundärrecht u. a. die Verord- nungen und Richtlinien, die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes und die völkerrechtlichen Verträge mit anderen Staaten ein. Diese Zusammen- stellung wird permanent weiterentwickelt. Im Oktober 2011 bestand sie aus 19.166 Rechtsakten, die sich auf 35 Kapitel verteilten.³

Ein Abschnitt ist dort auch der Arbeitnehmerfreizügigkeit gewidmet. Die voll- ständige Übernahme des Acquis Communautaire und die daraus erwachsende Angleichung des nationalen Rechts und der nationalen Institutionen ist die Vor- aussetzung für eine Mitgliedschaft in der EU. Bis auf die Übergangsbestimmun- gen und ausdrücklich vereinbarte Ausnahmen ist sein Inhalt nicht verhandelbar. Er ist stattdessen die zwingende Grundlage, um in die EU aufgenommen zu werden. In deutschsprachigen Texten wird Acquis Communautaire mit Gemein- schaftlicher Besitzstand übersetzt. Auch wenn dies generell richtig ist, halte ich diese Übersetzung für unglücklich. Das französische Wort acquis und das damit verbundene Verb acquérir stehen weniger für statisch Vorhandenes. Der tiefere Wortsinn umschreibt eher etwas, das (auch mühevoll) erlangt oder erworben wird und wurde. Daher präferiere ich die Übersetzung Gemeinschaftliche Er- rungenschaft. Im nachfolgenden Text werde ich darum ausschließlich den Ori- ginalterminus verwenden.

3.2 Grundfreiheiten

Die vier Grundfreiheiten der EU sind die Warenverkehrsfreiheit, die Personen- verkehrsfreiheit, die Dienstleistungsfreiheit und die Kapitalverkehrsfreiheit. Sie sind die Voraussetzung für die Existenz des europäischen Binnenmarktes, wie er im Art. 3 Abs. 3 EUV als ein Ziel der EU festgeschrieben ist. Gemäß dem Vertragstext dienen sie einem ausgewogenen Wachstum der Wirtschaft, der Stabilität der Preise, dem wettbewerbsfähigen und sozialen Charakter der Marktwirtschaft, den Zielen von Vollbeschäftigung und von sozialem Fortschritt, dem Umweltschutz, der Verbesserung der Umweltqualität sowie dem wissen- schaftlich-technischen Fortschritt. Sie werden im Art. 26 Abs. 2 AEUV abschlie- ßend aufgezählt. Der Binnenmarkt besteht demnach aus einer einheitlichen Zone ohne Binnengrenzen, in der der unbeschränkte Verkehr und Austausch von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital durch die Rechtsordnung sichergestellt ist. Der Art. 27 AEUV gewährt die Möglichkeit von vorübergehen- den Ausnahmebestimmungen. Dabei ist der unterschiedliche Entwicklungs- stand von Volkswirtschaften ein grundlegendes Kriterium. Aufgrund der Schwe- re eines derartigen Eingriffs sind europarechtlich jedoch hohe Rechtfertigungs- hürden gegeben. Eine Beschränkung von Grundfreiheiten ist daher an zwin- gende Gründe von allgemeinem Interesse, an Diskriminierungsvermeidung, an Geeignetheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen als legi- timierende Bedingungen gebunden.⁴

3.3 Kopenhagener Kriterien

Unter Kopenhagener Kriterien werden die Maßstäbe für einen EU-Beitritt zu- sammengefasst. Im Juni 1993 hatte sich der Europäische Rat in Køben- havn/Kopenhagen mit Blick auf die sich abzeichnenden Aufnahmeanträge der MOE-Staaten auf diese Mindestanforderungen verständigt. Er lieferte damit zugleich einen Ansporn an die Regierungen der beitrittsinteressierten Länder.⁵ Das politische Kriterium bezieht sich auf die Grundsätze und Strukturen eines Landes, insbesondere seines demokratischen Staatsaufbaus und seines wei- sungsunabhängigen Rechtssystems, das Menschen- und Minderheitenrechte garantiert.

Das wirtschaftliche Kriterium fordert eine stabile und funktionierende Marktwirtschaft, die innerhalb der EU konkurrenzfähig ist. Es muss sichergestellt sein, dass der Wettbewerbsdruck und die wirkenden Marktkräfte der Wirtschaft keinen Schaden zufügen.

Das Acquis-Kriterium bezeichnet die Implementierung der Grundprinzipien und Regelwerke der EU (siehe auch Kapitel 3.1).

Das Aufnahmefähigkeitskriterium kann von den Beitrittskandidatenländern nicht beeinflusst werden. Es fordert, dass die EU zu der Feststellung gelangt, dass sie selbst in der Position ist, Interessenten aufzunehmen. Dabei ist zu berück- sichtigen, dass die europäische Integration und deren Dynamik auch für die Zukunft nicht beeinträchtigt werden.⁶

3.4 Supranationalität

Supranationalität entsteht durch das Abgeben von hoheitlichen staatlichen Kompetenzen an eine unabhängige Entscheidungsebene. Die Beschlüsse der Organe dieser übergeordneten Ebene sind bindendes, unmittelbar geltendes Recht. Die 1951 gegründete EU-Vorläuferorganisation Europäische Gemein- schaft für Kohle und Stahl mit ihrer Hohen Behörde basierte auf diesem Prinzip, das von Jean Monnet und Robert Schuman eingebracht worden war. In der EU stehen das supranationale Recht und das allgemeine intergouvernementale Völkerrecht nebeneinander. Welches Prinzip für welche Politikbereiche anzu- wenden ist, wurde immer wieder neu austariert. Mit dem Vertrag von Lissabon wurden die supranationalen Elemente der EU gestärkt, nachdem es mitunter auch gegenläufige Entwicklungen gegeben hatte. So war der 1974 beim Gipfel- treffen in Paris ins Leben gerufene Europäische Rat als Versammlung der Staats- und Regierungschefs zur maßgeblichen Instanz für die grundlegenden Entscheidungen und Einigungen geworden.⁷ Der Lissabon-Vertrag schuf eine neue Struktur. Bisher war die EU eine 3-Säulen-Dachorganisation aus den wei- ter existierenden supranationalen Europäischen Gemeinschaften (EG) und den beiden intergouvernementalen Bereichen Gemeinsame Sicherheits- und Au- ßenpolitik sowie Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit (PJZS). Die Euro- päischen Gemeinschaften wurden nunmehr, mit Ausnahme der Atompolitik, endgültig durch die EU ersetzt. Die EU erhielt eine eigene Rechtspersönlichkeit. Die PJZS wurde in den supranationalen Bereich überführt. Die so genannte einheitliche EU erhielt mittels des gewählten Präsidenten des Europäischen Rates einen kontinuierlichen Repräsentanten. Der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik wurde mit erweiterten Kompetenzen ausgestattet und ist nunmehr zugleich Vizepräsident der Europäischen Kommission.⁸

3.5 Visegrád-Staaten

Der Begriff Visegrád-Staaten definiert den lockeren Zusammenschluss von Po- len, Tschechien, der Slowakei und Ungarn zur Abstimmung gemeinsamer poli- tischer Ziele, wie einst das koordinierte Vorgehen zum Beitritt in die NATO/OTAN und die EG. Die damals, vor der Separation der Tschechischen und der Slowakischen Republik, noch drei Staaten schlossen am 16. Dezember 1991 das erste Assoziierungsabkommen mit den Europäischen Gemeinschaf- ten, auch wenn dies noch nicht ausdrücklich auf einen späteren Beitritt hinziel- te.^{9 10}

Heute steht eine engere Zusammenarbeit in den Bereichen Wirtschaft, Justiz, Kultur, Umweltschutz und Außenpolitik im Mittelpunkt. Dazu erfolgen regelmä- ßige halbjährliche Konsultationen. Ausgangspunkt war ein erstes Gipfeltreffen der damaligen Staats- und Ministerpräsidenten Lech Wałęsa, Václav Havel und József Antall am 15. Februar 1991 auf der Burg über der ungarischen Stadt Visegrád/Plintenburg am Donauknie. Der symbolträchtige Ort war im 14. Jh. zeitweise Sitz der ungarischen Könige, an dem 1335 das wegweisende histori- sche Treffen der polnischen, böhmischen und ungarischen Monarchen statt- fand.¹¹

Das neuzeitliche Bündnis knüpft an zahlreiche Berührungspunkte und -phasen aus der Geschichte an. Tschechien und die Slowakei bildeten nach dem Ende des 1. Weltkrieges von 1918 bis zur friedlichen Trennung 1992 einen gemein- samen Staat. Zuvor war die Slowakei unter dem Namen Oberungarn jahrhun- dertelang Teil des ungarischen Staates und es existiert heute eine beträchtliche ungarische Minderheit. Tschechien, die Slowakei und Ungarn blicken auf Per- sonalunionen innerhalb der österreichisch-ungarischen Monarchie zurück. Das schließt auch Teile Polens ein. Dazu kommt die prägende Zeit unter der sowje- tischen Hegemonie nach dem 2. Weltkrieg. Weitere kulturelle und teilweise auch sprachliche Verwandtschaften sind ergänzende Grundlagen, weswegen sich Vertreter dieser vier Länder stärker aneinander orientieren. Bei einigen sta- tistischen Auswertungen werde ich daher die Visegrád-Gruppe separiert dar- stellen.

4 Entwicklungsgrundzüge der europäischen Einigung

Als die MOE-8-Staaten nach dem Fall des Eisernen Vorhangs und dem Ende des Ost-West-Konfliktes ab dem Jahr 1989 ihr Interesse an Mitgliedschaften in den Europäischen Gemeinschaften (und in der NATO/OTAN) bekundeten, war das kulturell und unter Sicherheitsaspekten verständlich, erschien aber ökono- misch illusionär. In (Ost-)Deutschland bestand zu dieser Zeit faktisch ein Expe- rimentallabor, das mit Menschen in Echtzeit die absehbaren Probleme doku- mentierte. In Deutschland ging und geht es auch heute noch lediglich um das Zusammenwachsen von Landesteilen, die über den überschaubaren Zeitraum von fünfundvierzig Jahren als Teil gegensätzlicher Machtblöcke getrennt waren und sich wirtschaftlich und gesellschaftlich sehr unterschiedlich entwickelt hat- ten. Die MOE-8-Staaten waren gleichfalls Teil der sowjetischen Einflusssphäre gewesen. Sie waren von so genannten sozialistischen Planwirtschaften, autori- tären Regimen mit einer Einparteienherrschaft und den Versuchen der Durch- setzung einer totalitären Ideologie geprägt. Eine Konkurrenzfähigkeit von In- dustrie und Landwirtschaft war damals selbst mittelfristig nicht denkbar. Schon innerhalb von Deutschland zeigte sich nach kurzer Zeit, dass die Wiederverei- nigung nicht mühelos zu bewältigen sein würde. Die Erwartungshaltungen in West und Ost stimmten vielfach nicht überein und die Euphorie schlug bald auch in Unmut um. Eine wirtschaftliche und politische Einigung West- und Ost- europas ist aber eine vergleichsweise sehr viel größere Aufgabe.

Ob die Europäischen Gemeinschaften bzw. die spätere Europäische Union die- ser Aufgabe gewachsen sein könnten, war zumindest fraglich. Ökonomische Vorteile, die über die von bilateralen Handelserleichterungen hinausgingen, wa- ren für die EG kurzfristig nicht zu erwarten, ebenso keine allgemeinen Wohlstandsgewinne.¹² In Westeuropa dachte man aber auch an die eigenen Anfänge zurück und an den stabilisierenden, ein friedliches Zusammenleben der Völker gewährleistenden Charakter.¹³ Dass der europäische Kontinent nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes nicht gegen jegliche gewaltsame Auseinan- dersetzung immun sein würde, zeigte spätestens der nationalistisch orientierte und mit kriegerischen Mitteln geführte Trennungsprozess Jugoslawiens. Trotz der einstmals jahrzehntelang vertieften Gemeinsamkeiten konstituierten sich dort mittlerweile sieben unabhängige Nachfolgestaaten zwischen der Adria, der Donau und dem Ohridsee. Weitere potenzielle Konfliktherde in unmittelbarer Nachbarschaft hätten unabsehbare Folgen für die Wirtschaft Westeuropas und unkontrollierbare Flüchtlingsströme nach sich ziehen können.

Am 9. Mai 1950, exakt 5 Jahre nach dem Ende des 2. Weltkrieges unterbreitete der französische Außenminister Robert Schuman einen Vorschlag, der vom Leiter der französischen Planungsbehörde, Jean Monnet, ausgearbeitet worden war: die Kohle- und Stahlproduktion Frankreichs und der Bundesrepublik Deutschland unter einer supranationalen Aufsichtsbehörde zusammenzule- gen.¹⁴ Schuman begründete die Konzeption wortwörtlich übersetzt damit, dass „jeder Krieg zwischen Frankreich und Deutschland nicht nur undenkbar, son- dern materiell unmöglich“¹⁵ wird. Das Ringen um eine neue Nachkriegsordnung Westeuropas hatte damit eine Lösung erbracht, die Frankreich und anderen Kriegsopfern die nötige Sicherheit gewährte. Andere Überlegungen, wie die Aufspaltung und Deindustrialisierung in mehrere kaum lebensfähige Teilstaa- ten, hätte für die alliierten Siegermächte die dauerhafte Alimentierung der deut- schen Bevölkerung zur Folge gehabt. Der Schuman-Plan war eine Lösung, die Westdeutschland durch intensive Einbindung kontrollierte und zugleich integ- rierte. Damit war sichergestellt, dass nicht erneut ein aggressives, wieder auf- gerüstetes Deutschland seine Nachbarstaaten mit militärischen Mitteln bedro- hen konnte. Westdeutschland ermöglichte es die Rückkehr in die westliche Staatengemeinschaft, so dass die Bundesregierung unter Konrad Adenauer dem sofort zustimmte. Als am 18. April 1951 der Vertrag von Paris über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, kurz EGKS oder Montanunion, unterzeichnet wurde, waren auch Belgien, Italien, Luxemburg und die Niederlande gleichberechtigte Signatarstaaten.¹⁶

Eine ausführliche Darstellung der europäischen Einigung würde den Umfang dieser Arbeit überdehnen und zu weit vom Kernthema wegführen. Daher seien nur einige herausragende Ereignisse beispielhaft erwähnt:

1957 unterzeichneten die sechs Partnerländer der Montanunion die Römischen Verträge und ergänzten die entstandenen Strukturen um die Europäische Atom- gemeinschaft (EAG oder Euratom) und die Europäische Wirtschaftsgemein- schaft (EWG).¹⁷ 1967 wurden die Hohe Behörde der Montanunion und die Kommissionen der EWG und von Euratom zusammengelegt. Mit dieser Ver- schmelzung entstand der feste Begriff von den Europäischen Gemeinschaf- ten.¹⁸ 1973 erfolgte die erste Norderweiterung mit dem Beitritt von Dänemark, Großbritannien und Irland, lediglich die Beitrittsambitionen der norwegischen Regierung wurden durch eine Volksabstimmung annulliert.¹⁹ 1979 wurden das Europäische Währungssystem mit stabilen Wechselkursbandbreiten und als Verrechnungseinheit die künstliche Korbwährung ECU eingeführt.²⁰ 1981 und 1986 fand in zwei Schritten die Süderweiterung um Griechenland, Portugal und Spanien statt, nachdem dort demokratische Rechtsordnungen aufgebaut wor- den waren. Schnelle Annäherungen an die EG waren Teil der neuen politischen Entwürfe. In den EG-Staaten herrschte das Bewusstsein, dass die Integration der neuen Demokratien ein entscheidender Faktor für die Sicherung der frei- heitlichen Rechtsordnung sein würde.²¹ Gleichzeitig waren aber auch der enor- me wirtschaftliche Rückstand, die fehlende Konkurrenzfähigkeit der Industrie und teilweise vorhandene Überkapazitäten in der Agrarwirtschaft und im Fisch- fang zu überwinden.²² Eine ganz ähnliche Situation sollte sich am Ende des 20. Jh. mit der EU-Osterweiterung ergeben, auch wenn die Ausgangspunkte nicht vollständig vergleichbar sind. 1987 trat zunächst die Einheitliche Europäi- sche Akte (EEA) als erste durchgreifende Reform der Gründungsverträge in Kraft.²³ 1990 erweiterte sich das Gemeinschaftsgebiet durch den Beitritt der fünf neugegründeten Länder der vormaligen Deutschen Demokratischen Republik zur Bundesrepublik Deutschland. 1993 entstand die Europäische Union (EU) mit dem Vertrag von Maastricht. Zugleich wurden Konvergenzkriterien und der 1. Januar 1999 als Datum der Einführung der Gemeinschaftswährung Euro als Buchgeld festgelegt. Der 1. Januar 2002 wurde als Termin für die Ausgabe des Euro-Bargeldes als allgemeines Zahlungsmittel der Teilnehmerstaaten festge- schrieben.²⁴ 1995 wurde die EU mit der zweiten Norderweiterung um die traditi- onell neutralen Staaten Finnland, Österreich und Schweden vergrößert.²⁵ Zu diesem Zeitpunkt wurde die Erweiterung um die MOE-Staaten bereits vorberei- tet. Schon 1993 waren die Kopenhagener Kriterien für einen EU-Beitritt be- schlossen worden. Doch auch die EU selbst musste in Anbetracht der Vielzahl von Beitrittskandidaten die Handlungsfähigkeit ihrer Organe und ein einheitli- ches Auftreten sichern. In dichter Folge entstanden 1997, 2001 und 2007 drei Reform-Vertragswerke, die nach den jeweiligen Beschlussorten Amsterdam, Nice/Nizza und Lisboa/Lissabon benannt wurden.²⁶ 1994 hatte Ungarn die Vor- reiterrolle übernommen und stellte als erster der MOE-Staaten am 31. März seinen Beitrittsantrag bei der EU (Malta und Zypern ausgenommen, dort waren die historischen Hintergründe andere und die Anträge lagen bereits seit 1990 vor).²⁷ 1995 folgten die meisten der späteren Beitrittsstaaten. Bemerkenswert- erweise war Tschechien 1996 der vorletzte Antragsteller dieser Gruppe noch nach der Slowakei. Dass Tschechien, anders als z. B. Ungarn zögerte, erklärt sich aus dem historischen Kontext. Für die Tschechen war die teilweise Aufga- be der 1990 erst wiedergewonnenen vollständigen Souveränität nach den Jahr- zehnten der dogmatischen und autoritären Hegemonie der Sowjetunion eine schwere Entscheidung. Die Machtlosigkeit nach der Niederschlagung der Re- formbewegung des Prager Frühlings prägte das Land massiv. Bereits nach we- nigen Jahren einen wesentlichen Teil der neuen Entscheidungsfreiheit an sup- ranationale Institutionen der EU abzugeben, bereitete weiten Bevölkerungskrei- sen auch außerhalb der Politik erhebliche Bedenken. Mit dem kaum beeinfluss- baren Acquis Communautaire galt es kurzfristig ein übergeordnetes Rechtssys- tem zu übernehmen. Eine auswärtige Einflussnahme auf Politik und Wirtschaft und mögliche Restitutionsansprüche ehemaliger tschechoslowakischer Staats- bürger deutscher Sprache ließen zudem Befürchtungen wachsen (ähnlich auch in Polen). Ein sehr kritisches Abwägen der tschechischen und polnischen Euro- papolitik sind bis heute wahrnehmbare Merkmale. Ab 1998 begannen dennoch mit den ersten Ländern die konkreten bilateralen Aufnahmeverhandlungen. Am 1. Mai 2004 mündeten diese abschließend in die Osterweiterung um Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechien, die Slowakei, Ungarn, Slowenien und die Mittelmeerinselstaaten Malta und Zypern. Der zypriotische Beitritt beschränkte sich allerdings auf den griechischsprachigen Süden. Mit der Demarkationslinie nach Norden trat damit erstmals ein Land mit einer umstrittenen Außengrenze bei. Am 1. Januar 2007 folgten Rumänien und Bulgarien in der zweiten Beitritts- runde. Am Beschluss des Lissabonner Vertrages waren die 12 MOE-Staaten 2007 bereits beteiligt. Damit war eine Notlösung gefunden worden, die, nach der Ablehnung des Entwurfs einer Verfassung für Europa durch die Referenden in Frankreich und in den Niederlanden, erforderlich geworden war. Sicher wäre eine fundamentalere Erneuerung denkbar gewesen. Doch zumindest konnte die Handlungsfähigkeit der EU nach der Osterweiterung gesichert werden.²⁸ Mat- thias Herdegen formulierte es folgendermaßen: „Bei einer Gesamtwürdigung stellt sich der Text des Lissaboner [sic] Vertrages weniger als kühner denn als maßvoll-organischer Schritt auf eine neue Stufe der Integration dar.“²⁹ Für den 1. Juli 2013 ist der Einbezug Kroatiens als 28. Mitgliedsstaat vorgesehen. Der Beitrittsvertrag wurde vor wenigen Tagen am 9. Dezember 2011 in Bruxelles/Brussel/Brüssel unterzeichnet. Unter der Voraussetzung, dass alle EU-Staaten den Vertrag ratifizieren und die Kroaten diesen im Rahmen der geplanten Volksabstimmung bestätigen, wird das Land zwischen Adria und Drau mit dem 1. Juli 2013 voraussichtlich Teil der EU sein.

5 Arbeitnehmerfreizügigkeit und deren Abgrenzung zur Niederlassungs- freiheit und zur Dienstleistungsfreiheit

5.1 Arbeitnehmerfreizügigkeit im System des Binnenmarktes

Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist neben der Niederlassungsfreiheit ein Teil der Personenverkehrsfreiheit, die wiederum eine der vier garantierten Grund- freiheiten des EU-Binnenmarktes ist. Sie wurde bereits im Vertrag über die Eu- ropäische Wirtschaftsgemeinschaft von 1957 im Art. 48 als Ziel verankert.³⁰ Präzisiert wurde das durch die Freizügigkeitsverordnung 1612/68EWG, die der Rat 1968 erließ. Die aktuelle Durchführungsvorschrift ist die Freizügigkeitsricht- linie 2004/38EG aus dem Jahr 2004, die die Ein- und Ausreisemodalitäten, das Aufenthaltsrecht und die Einschränkungen desselben vorgibt. Diese europäi- sche Richtlinie wurde in Deutschland durch das Freizügigkeitsgesetz/EU in na- tionales Recht transformiert und demzufolge in die deutsche Rechtsordnung integriert. Neben der hier vorrangig betrachteten Gruppe der Arbeitnehmer, schließt dieses Gesetz Arbeit Suchende, Auszubildende, Selbstständige, Dienstleistungserbringer und nicht Erwerbstätige ein, die jedoch eine finanzielle Absicherung und Sozialversicherung nachweisen müssen. Des Weiteren sind dort die Rechte und Pflichten der EU-Bürger kodifiziert, die nach fünf Jahren ein Daueraufenthaltsrecht haben und welche Auswirkungen sich daraus für begleitende oder nachziehende Familienangehörige ergeben.³¹

Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Jahr 2009 fungieren die Art. 21 und 45 AEUV als grundlegende übergeordnete Normen. Der Art. 21 AEUV steht für die generelle Freizügigkeit der Unionsbürger, unabhängig von den wirtschaftlichen Absichten.³² Der Art. 45 AEUV bezieht sich konkret auf die Arbeitnehmer. Dort ist im Absatz 4 zudem die einzige ausdrückliche primär- rechtliche Ausnahme von der Arbeitnehmerfreizügigkeit festgeschrieben: die Beschäftigung in einer öffentlichen Verwaltung. Die Rechtsprechung gibt hierzu jedoch eine enge Auslegung vor, welche Stellen nur beschränkt zugänglich sind (z. B. im Polizeidienst).³³ Durch die Aufnahme in die Art. 15 (Berufsfreiheit und Recht zu arbeiten) und 45 (Freizügigkeit und Aufenthaltsrecht) der Charta der Grundrechte der EU wird die herausragende Bedeutung der Arbeitnehmerfrei- zügigkeit unterstrichen. Sie steht im engen Zusammenhang mit der Unionsbür- gerschaft, die mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht am 1. Novem- ber 1993 wirksam wurde. Aus der bloßen Freizügigkeit wurde damit ein allge- meines und garantiertes Grundrecht aller EU-Bürger.^{34 35}

Innerhalb des Unionsgebietes bestehen demnach nahezu keine nationalen Ein- schränkungen hinsichtlich Bewerbungen, Aufnahme und Ausübung einer Be- rufstätigkeit in einem beliebigen Land. Die nationale Staatsbürgerschaft ist kein Kriterium, das sich auf das Arbeitsentgelt, die Anwendung von Tarifverträgen, die Arbeitsbedingungen und arbeitsrechtliche Bestimmungen auswirken darf. Das schließt zugleich ein, dass Arbeitnehmer nach dem Ende der Beschäfti- gung in der Regel dort verbleiben können. Diese Freiheit der Wahl des Wohnor- tes ist nicht mit unmittelbaren Ansprüchen auf Sozialleistungen verbunden. Die- se müssen nach den jeweiligen nationalen Sozialversicherungsregelungen durch Beitragszahlungen erworben werden. Dabei sind Mindestbeitragszeiten und -höhen zu beachten. Gleichzeitig garantiert Art. 48 AEUV, dass die Sozial- versicherungssysteme koordiniert werden. So wird sichergestellt, dass die nach nationalen Vorgaben erworbenen Leistungsansprüche nicht verloren gehen, dass Anspruchsmitnahmeregelungen greifen und die Arbeitnehmerfreizügigkeit nicht sozialrechtlich indirekt erschwert wird. In Deutschland ist ein Daueraufent- haltsrecht an die Bedingungen des Freizügigkeitsgesetzes gebunden. Saisonarbeitskräfte genießen nun die gleichen Freizügigkeitsregelungen wie andere Berufsgruppen. Die spezifischen Zulassungsverfahren und Beschäfti- gungsumfangsbegrenzungen sind entfallen. Anstatt am 1. Mai 2011 wurden für die Land- und Forstwirtschaft, die Obst- und Gemüseverarbeitung sowie das Hotel- und Gaststättenwesen bereits am 1. Januar 2011 die Einschränkungen des Arbeitserlaubnisverfahrens aufgehoben. Damit wurde eine Umstellung in- nerhalb der Vegetationsperiode bzw. des Landwirtschaftsjahres und der begin- nenden Erntezeit vermieden.³⁶

5.2 Abgrenzung der Niederlassungsfreiheit

Die Niederlassungsfreiheit ist ein weiterer Teil der Personenverkehrsfreiheit. Sie bezieht sich auf die Wohnsitzwahl natürlicher Personen. Ebenso umfasst sie das Ausüben einer Tätigkeit als Selbstständiger, das Gründen von Unterneh- men, Zweigniederlassungen und Tochtergesellschaften gemäß Art. 49 AEUV. Die Niederlassungsfreiheit unterlag nach dem Beitritt der MOE-Staaten keinen Einschränkungen.

Allein im ersten Jahr nach der Osterweiterung wurden fast 11.000 Betriebe von MOE-Bürgern bei den deutschen Handelskammern eingetragen. Die Zahl der gesamten Gewerbeanmeldungen lag noch deutlich höher und sie übertraf auch die von Bürgern der Alt-EU.³⁷

Diese Gründungen unterliegen ausnahmslos dem deutschen Gewerberecht und eventuellen berufsständischen Zulassungsvoraussetzungen, die derzeit 41 handwerkliche Berufe und Berufsgruppen gemäß § 1 Abs. 1 HwO in Verbindung mit der Anlage A zur HwO erfassen.³⁸

5.3 Abgrenzung der Dienstleistungsfreiheit

Von der Arbeitnehmerfreizügigkeit ist die Dienstleistungsfreiheit abzugrenzen, die im Art. 56 AEUV festgeschrieben ist. Dienstleistungsfreiheit heißt, dass Un- ternehmen und Selbstständige aus allen EU-Mitgliedsstaaten vorübergehend in einem anderen EU-Land tätig werden können, um dort ihre Dienstleistungen zu erbringen. Dazu haben sie die Möglichkeit, Arbeitnehmer grenzüberschreitend zu entsenden. Der vorübergehende Charakter ist das Unterscheidungsmerkmal zur Niederlassungsfreiheit.³⁹ Die entsandten Mitarbeiter erbringen die Arbeits- leistung für einen ausländischen Arbeitgeber und stehen in einem ausländi- schen Arbeitsverhältnis.⁴⁰ Sie unterliegen dem Sozialversicherungsrecht des Entsendungsstaates, es sei denn, dass ein Zeitraum von 24 Monaten über- schritten wird. Diese Limitierung auf 24 Monate bezieht sich auf den Arbeits- platz, unabhängig davon, ob die Arbeitnehmer ausgetauscht werden.⁴¹

Um Mindeststandards der Arbeitsbedingungen sowie einen fairen Wettbewerb zu gewährleisten, unterliegen diese Arbeitsverhältnisse in Deutschland zusätz- lich dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz. Gemäß § 2 Nr. 4 AEntG ist für Leihar- beitsverhältnisse ergänzend das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz anzuwen- den. Im Rahmen der Beitrittsverträge waren für derartige grenzüberschreitende Aktivitäten branchenbezogene Reglementierungen vereinbart worden. Deutsch- land hatte sich Einschränkungen für das Baugewerbe und verwandte Wirt- schaftszweige, für die Reinigung von Gebäuden, Inventar und Verkehrsmitteln sowie für die Tätigkeit von Innendekorateuren ausbedungen. Firmen der Zeitar- beitsbranche waren davon ausgeschlossen, ihre Mitarbeiter grenzüberschrei- tend zu verleihen. § 6 Abs. 1 Nr. 2 ArGV untersagte das Erteilen der bis April 2011 erforderlichen Arbeitserlaubnis an MOE-Leiharbeitnehmer. Auch künftig sind in- wie ausländische Zeitarbeitsunternehmen verpflichtet, ihr Gewerbe durch die Bundesagentur für Arbeit gemäß § 1 AÜG genehmigen zu lassen. Eine spezifische Regelung existiert für das Baugewerbe. Anhand des § 1b AÜG ist die Verleihung von Arbeitnehmern in dieser Branche weitgehend untersagt.

Österreich hatte vergleichsweise die acht Segmente gärtnerische Dienstleistungen, Be- und Verarbeitung von Natursteinen, Herstellung von Stahl- und Leichtmetallkonstruktionen, Baugewerbe und verwandte Wirtschaftszweige, Schutzdienste, Reinigung von Gebäuden, Inventar und Verkehrsmitteln, Hauskrankenpflege und Sozialwesen abgeschottet.⁴²

5.4 Missbrauchsproblematik

Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit bieten ein nicht ausschließba- res Grauzonenpotenzial an Missbrauchsmöglichkeiten.⁴³ Das gilt in besonde- rem Maße für Rechtsbeziehungen, die dem Werkvertragsrecht unterliegen.⁴⁴ Auf die Thematik Werkvertragsabkommen soll hier nicht weiter eingegangen werden. Inwiefern die Niederlassungsfreiheit zu internationalen Formen von Scheinselbstständigkeit geführt hat, wäre ebenso Teil einer eigenen Untersu- chung. Das gilt gleichfalls für nicht auszuschließende Wettbewerbsverzerrun- gen durch die Dienstleistungsfreiheit, da das Arbeitnehmerentsendegesetz le- diglich für das Bauhaupt- und Baunebengewerbe, die Gebäudereinigung, die Briefdienstleistungen, die Sicherheitsdienstleistungen, für Steinkohlebergwerk- spezialarbeiten, für bestimmte Wäschereidienstleistungen, für die Abfallwirt- schaft, die Straßenreinigung und Winterdienste sowie für Aus- und Weiterbil- dungsdienstleistungen nach den SGB II und III die Anwendung der deutschen Tarifverträge zwingend vorschreibt.

Ergänzend zum Wortlaut des Gesetzes sind weitere Wirtschaftszweige durch Rechtsverordnungen über Mindestlöhne im Sinne des AEntG erfasst: das Dachdecker-, Elektro-, Maler- und Lackiererhandwerk.⁴⁵ Der Pflegebranche ist ein eigener Abschnitt mit den §§ 10-13 AEntG gewidmet. Für sie gelten verfah- rensrechtliche Besonderheiten, die berücksichtigen, dass sich Pflegeeinrichtun- gen häufig in der Trägerschaft kirchlicher Institutionen befinden, für die arbeits- rechtliche Sonderbestimmungen wirksam sind.⁴⁶ Für den Zeitarbeitsbereich wurden die Rahmenbedingungen für eine Lohnuntergrenze im § 3a AÜG fest- geschrieben.

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit wird möglicherweise zu Legalisierungen führen. MOE-Arbeitnehmer können jetzt auf dem deutschen Arbeitsmarkt unabhängig agieren und sozialversicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse annehmen. Umgehungstatbeständen, wie Scheinselbstständigkeit, ist zumindest ansatzweise der Nährboden entzogen. Auch Dumpinglohngefahren durch die Entsendung innerhalb von Branchen, für die kein Mindestlohn vorgegeben ist, sinken durch den direkten Vergleich mit deutschen Arbeitnehmern.

6 Einschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit im Zusammenhang mit der EU-Osterweiterung

6.1 Erfahrungswerte aus der vorangegangenen EG-Süderweiterung

Bereits in der Vergangenheit war ein teilweise vergleichbares Modell zur Be- schränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit entwickelt worden. In den 80er- Jahren des 20. Jh. war es vor allem das Wirtschaftskraftgefälle der Süderweite- rungsstaaten Griechenland, Portugal und Spanien, das die damaligen EG- Staaten unter Zugzwang setzte.⁴⁷ Deutschland war damals weniger betroffen.

[...]

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¹ Vgl. Institut Européen des Itinéraires culturels (Hrsg.), (2011), Liste des thèmes élus (alle- mand), Die 29 Kulturstraßen des Europarates, Online im Internet: http://www.culture- routes.lu/php/fo_index.php?lng=fr&dest=bd_no_det&id=00000030 (Stand 4. September 2011).

² Vgl. Donath, Matthias, Donath, Günter, Magirius, Heinrich, in Dombau-Verein Meißen (Hrsg.), Von Naumburg nach Meissen - Der Naumburger Meister im Meissner Dom, Meißen, 2011, S. 3.

³ Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.), (2011), Wie ein Land der EU beitritt, Online im Internet: http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_coun try_join_the_eu/negotiations_croatia_turkey/index_de.htm (Stand 29. Oktober 2011).

⁴ Vgl. Herdegen, Matthias, Europarecht, Verlag. C. H. Beck, München, 13. Auflage 2011, S. 254-255.

⁵ Vgl. Jerábek, Martin, Deutschland und die Osterweiterung der Europäischen Union, VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2011, S. 101.

⁶ Vgl. Weidenfeld, Werner, Die Europäische Union, Wilhelm Fink GmbH & Co. Verlags-KG, Paderborn, München, 2. Auflage, 2011, S. 23-24.

⁷ Vgl. Brunn, Gerhard, Die Europäische Einigung, Philipp Reclam jun. GmbH & Co., Stuttgart, 3. Auflage, 2009, S. 202-204.

⁸ Vgl. Herdegen, Matthias, (FN 4), S. 56-57.

⁹ Vgl. Jerábek, Martin, (FN 5), S. 84.

¹⁰ Vgl. Erdödy, Gábor, in Schwarz, Hans-Peter (Hrsg.), Europa im Umbruch, Bouvier Verlag, Bonn, Berlin, 1992, S. 34.

¹¹ Vgl. International Visegrad Fund (Hrsg.), (2011), History of the Visegrad Group, Online im Internet: http://www.visegradgroup.eu/about/history (Stand 30. Oktober 2011).

¹² Vgl. Jerábek, Martin, (FN 5), S. 32.

¹³ Vgl. Borchardt, Klaus-Dieter, Das ABC des Rechts der Europäischen Union, Amt für Veröf- fentlichungen der Europäischen Union, Luxemburg, 2010, S. 23.

¹⁴ Vgl. Brunn, Gerhard, (FN 7), S. 69-70.

¹⁵ Brunn, Gerhard, (FN 7), S. 70.

¹⁶ Vgl. Görtemaker, Manfred, Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, Von der Gründung bis zur Gegenwart, Fischer Taschenbuch Verlag, Frankfurt am Main, 2004, S. 293.

¹⁷ Vgl. Stratenschulte, Eckart D. (2010), Gründung der Europäischen Gemeinschaften, Online im Internet: http://www.bpb.de/themen/NXTTYS.html (Stand 6. September 2011).

¹⁸ Vgl. Brunn, Gerhard, (FN 7), S. 175.

¹⁹ Vgl. Brunn, Gerhard, (FN 7), S. 189-190.

²⁰ Vgl. Brunn, Gerhard, (FN 7), S. 227-228.

²¹ Vgl. Schmuck, Otto (2006), Motive, Leitbilder und Etappen der europäischen Einigung, On- line im Internet: http://www.bpb.de/publikationen/5SLSCV.html (Stand 6. September 2011).

²² Vgl. Pinto da França, António, in Schwarz, Hans-Peter (Hrsg.), (FN 10), S. 8-9.

²³ Vgl. Schmuck, Otto, (FN 21).

²⁴ Vgl. Eichholz, Christiane, Europarecht, Verlag C. F. Müller, Heidelberg, München, Lands- berg u. a., 2010, S. 6-10.

²⁵ Vgl. Schmuck, Otto, (FN 21).

²⁶ Vgl. Eichholz, Christiane, (FN 24), S. 14-19.

²⁷ Vgl. Brunn, Gerhard, (FN 7), S. 293.

²⁸ Vgl. Jerábek, Martin, (FN 5), S. 81.

²⁹ Herdegen, Matthias, (FN 4), S. 13.

³⁰ Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Hrsg.), Sozialkompass Europa, Bonn, 2011, S. 20.

³¹ Vgl. Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), Migration und Integration, Berlin, 2010, S. 116- 117.

³² Vgl. Herdegen, Matthias, (FN 4), S. 281.

³³ Vgl. Eichholz, Christiane, (FN 24), S. 150-151.

³⁴ Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Hrsg.), Beschäftigung und Entsendung von Unionsbürgerinnen und -bürgern, Bonn, 2011, S. 5.

³⁵ Vgl. Bundesministerium des Inneren (Hrsg.), (FN 31), S. 115.

³⁶ Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Hrsg.), (FN 34), S. 18.

³⁷ Vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (Hrsg.), (2007), Auswirkung der EU- Erweiterung auf Wachstum und Beschäftigung in Deutschland und ausgewählten EU- Mitgliedsstaaten, Online im Internet: http://bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/Publika tionen/Studien/auswirkung-der-eu-erweiterung-zusammenfassung-und_20schlussbericht- deutsch,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf (Stand 26. November 2011), S. 8.

³⁸ Vgl. Lorenz, Frank, Arbeitnehmerfreizügigkeit und Dienstleistungsfreiheit in der Europäi- schen Union, Expertise im Auftrag des Gesprächskreises Migration und Integration der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn, 2010, S. 20-21.

³⁹ Vgl. Lorenz, Frank, (FN 38), S. 16.

⁴⁰ Vgl. Maiß, Sebastian, Die Entsendung von Arbeitnehmern aus den MOE-Staaten auf Werk- vertragsbasis nach der EU-Osterweiterung, Peter Lang GmbH, Frankfurt am Main, 2008, S. 208.

⁴¹ Vgl. Herberg, Matthias, Stücker, Sebastian, Deisenroth, Silke, Arbeitnehmerfreizügigkeit für Pflegekräfte aus Osteuropa, B. Behr Verlag GmbH & Co. KG, Hamburg, 2011, S. 17.

⁴² Vgl. Europäische Kommission (Hrsg.), (o. J.), Liste nach Artikel 24 der Beitrittsakte: Tsche- chische Republik, Online im Internet: http://eur-lex.europa.eu/de/treaties/dat/12003T/ htm/L2003236DE.080300.htm (Stand 18. November 2011).

⁴³ Vgl. Lorenz, Frank, (FN 38), S. 30-31.

⁴⁴ Vgl. Maiß, Sebastian, (FN 40), S. 94-95.

⁴⁵ Vgl. Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), (2011), Übersicht über die geltenden Min- destlöhne aufgrund von Tarifverträgen bzw. einer Verordnung nach § 11 AEntG für die Pflegebranche, Online im Internet: http://www.zoll.de/DE/Fachthemen/Arbeit/Mindestar beitsbedingungen/Mindestlohn/uebersicht_mindestloehne.html?view=render&nn=210052 (Stand 28. November 2011).

⁴⁶ Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Hrsg.), (FN 34), S. 23.

⁴⁷ Vgl. Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (Hrsg.), (o. J.), Verlängerung der Über- gangsregelungen bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit bis 2009, Online im Internet: http://doku.iab.de/chronik/4x/2006_03_23_40_arbeitnehmerfreizuegigkeit2.pdf (Stand 28. Oktober 2011), S. 1.