Möglichkeiten und Probleme der Mitarbeiterbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Rechtliche Grundlagen

3. Übliche Beurteilungsverfahren, Probleme und Zielorientierung
3.1 Überblick
3.2 Allgemeine Probleme von Beurteilungsverfahren
3.2.1 Urteilstendenzen und Wahrnehmungsfehler
3.2.2 Fehler im Beurteilungsmaßstab
3.3 Nachteile merkmalsorientierter Einstufungsverfahren
3.4 Zielorientierte Leistungsbeurteilung zur Steigerung der Beurteilungsqualität

4. Neugestaltung der Mitarbeiterbeurteilung in der öffentlichen Verwaltung
4.1 Wahl des Beurteilungsverfahrens in Abhängigkeit von der benötigten Information
4.2 Leistungsermittlung
4.2.1 Inhalt
4.2.2 Vorgehensweise
4.2.3 Besonderheit: Leistungszulage und Leistungsprämie
4.3 Potentialermittlung
4.3.1 Anforderungsprofile
4.3.2 Potentialprofile
4.3.3 Ergebniserstellung

5. Zusammenfassung

Anhang

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Im Rahmen der Personalbeurteilung stellt die Mitarbeiterbeurteilung nur den Teilbereich der Abwärtsbeurteilung dar.^[1] Ein oder mehrere Vorgesetzte beurteilen Mitarbeiter mit Hilfe von unter­schiedlich stark standardisierten Beurteilungsverfahren bzw. –systemen.

Aus der Vielzahl an entwickelten Verfahren haben sich nur wenige durchgesetzt. Im Vergleich zu privaten Unternehmen, die wesentlich flexibler auf Veränderungen reagieren können und weitweniger rechtlichen Beurteilungsbestimmungen unterliegen, hat sich die Anzahl der im öffent­lichen Sektor verwendeten Verfahren nicht so ausgeweitet.

Es bieten sich nicht viele Möglichkeiten, die den Anforderungen neuer Richtlinien gerecht werden. Nach Betrachtung der wesentlichen rechtlichen Grundlagen, werden die wichtigsten, bisher verwendeten Beurteilungsverfahren kurz dargestellt, um eine Orientierungshilfe zu geben. Zusätzlich ist eine allgemeine Einführung in die Probleme aller Verfahren erforderlich, bevor die weit verbreiteten merkmalsorientierten Einstufungsverfahren bezüglich ihrer Unzu­länglichkeiten erläutert werden können. Weiterführend wird der Blickwinkel verändert und die Zielorientierung als Möglichkeit zur Leistungssteigerung der Mitarbeiter mit Hilfe einer Beurteilung vorgestellt.

Abschließend wird die derzeitig angestrebte Variante, welche von der „Kommunalen Gemein­schaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung“ (KGSt) entwickelt wurde, in ihren Grundzügen abgebildet. Die hier vorgenommene Vertiefung soll eine mögliche Umsetzung der Zielorientie­rung, Komplexität des Verfahrens und beiläufig Schwierigkeiten des Beurteilungssystems auf­zeigen.

Die neuen Probleme werden sich gänzlich erst in einigen Jahren zeigen, wenn Einführungs­schwierigkeiten überwunden sind und Verfahrensmängel hervortreten.

2. Rechtliche Grundlagen

Jede Mitarbeiterbeurteilung (MAB) in der öffentlichen Verwaltung muss den zum Zeitpunkt ihrer Eröffnung geltenden rechtlichen Vorschriften entsprechen. Die Unterscheidung, der Zu­beurteilenden in Beamte und Angestellte, ist dabei von zentraler Bedeutung.

Wird ein Beamter beurteilt, so muss Dienstrecht angewendet werden. Vorgesehen sind Regel­beurteilungen in festgelegten Abständen, mindestens alle fünf Jahre, oder Anlassbeurteilungen, beispielsweise vor einer Beförderung oder zum Ende der Probezeit. Inhaltlich setzt sie sich aus der Bewertung von Eignung, Leistung und Befähigung zusammen^[2]. Befähigungen sollen nach ihren, am Arbeitsplatz gezeigten Ausprägungsgrad dargestellt werden. Die Leistungsbeurteilung soll die dienstlichen Tätigkeiten und Arbeitsergebnisse bewerten. Das am 01.07.1997 in Kraft getretene Reformgesetz des öffentlichen Dienstes sieht leistungsorientierte Bezahlungssysteme vor. Somit ist die Leistungsfeststellung Vorraussetzung für die Änderung der Leistungsstufe oder die Vergabe von Leistungszulagen.^[3]

Die Beurteilung von Angestellten ist weniger reguliert. Ein Anspruch auf Erteilung einer Beur­teilung besteht nach dem Bundesangestelltentarifvertrag (BAT) nur bei bevorstehender Kündi­gung oder anderen wichtigen Gründen.^[4] Weiterhin sind, bis auf den Rahmentarifvertrag vom 29.10.1996, über die Gründsätze zur Gewährung von Leistungszulagen und Leistungsprämien keine entscheidenden tarifrechtlichen Regelungen vorhanden.^[5]

Das BVerwG sieht den Sinn und Zweck einer Beurteilung hauptsächlich darin, „dem Dienstherrn als geeignete Auswahlgrundlage für Personalentscheidungen zu dienen, indem ein sachgerechter Vergleich aller Beamten einer Laufbahn und Besoldungsgruppe untereinander ermöglicht wird“^[6].

Im Rahmen der gesetzlichen Regelungen hat der Dienstherr, bezüglich der Beurteilungs­grundsätze und Beurteilungssysteme, Gestaltungsfreiheit.^[7]

3. Übliche Beurteilungsverfahren, Probleme und Zielorientierung

3.1 Überblick

Grundlegend ist zwischen freien und gebundenen Verfahren zu unterscheiden. Im Hinblick auf die bereits dargelegten rechtlichen Anforderungen, die an eine Beurteilung in der öffentlichen Ver­waltung zu stellen sind, erscheint ein freies Verfahren unzweckmäßig. Ein Vergleich, zwischen den Beamten einer Besoldungsgruppe, wäre hier kaum möglich.

Die wichtigsten Verfahren, unterschieden nach ihrer Erfassungsnorm, werden im Folgenden ge­nannt und kurz erläutert.^[8] Bei dem Kennzeichnungsverfahren entscheidet der Beurteilende, ob eine bestimmte, durch das Verfahren genannte Eigenschaft zutrifft oder nicht.
Die Ausprägungsgrade eines Merkmals werden hier nicht unterschieden. Das Ergebnis ist stark davon abhängig, ob der Entscheidungsträger dazu neigt eher positive oder negative Merkmale zuzuweisen.

Das Rangordnungsverfahren erfordert die Einordnung aller Mitarbeiter (MA) in eine Rangreihe. In der Regel wird mit dem Besten und Schlechtesten begonnen, um sich dann immer weiter in die Mitte vorzuarbeiten. Gerade hier entsteht die Ungenauigkeit dieses Verfahrens, da mit stei­gender Mitarbeiterzahl die Einordnung Einzelner schwieriger wird.

Das bei der Verteilung konstanter Prämienlohnsysteme häufig angewandte Verfahren der Verhältnisschätzung versucht zu ermitteln, wieviel ein bestimmter MA mehr als der Durch­schnitt leistet.

Am weitesten verbreitet ist das Einstufungsverfahren. Der Beurteilende legt hierbei zu vor­gegebenen Merkmalen den Ausprägungsgrad fest, d.h. nicht nur Anzahl und Inhalt der zu beurteilenden Merkmale sind standardisiert, sondern auch der Umfang einer Eigenschaft ist ent­weder mit Hilfe festgelegter verbaler Wertungen oder einer Notenskala anzugeben. Die Differen­zierung kann relativ, d.h. mit Bezug zu den anderen MA, oder absolut erfolgen.

Das Wesen zielorientierter Verfahren wird in Gliederungspunkt 3.4 erläutert.

3.2 Allgemeine Probleme von Beurteilungsverfahren

3.2.1 Urteilstendenzen und Wahrnehmungsfehler

Selbst unter der Annahme, ein fehlerfreies System entwickelt zu haben, bleibt immer noch der Anwender im Mittelpunkt der Kritik.

Schätzt der Beurteilende einen MA falsch ein, so ist dies nur für den einzelnen dramatisch. Ist jedoch eine Neigung, zu positiven oder negativen Urteilen, vorhanden, kann ein Vergleich inner­halb der Besoldungsgruppe nur eingeschränkt erfolgen. Der nächsthöhere Vorgesetzte hat diesen Tendenzen entgegenzuwirken, da jedoch selbst diese nicht frei von Subjektivität sind, besteht das Problem weiterhin.

Der „Halo-Effekt“, auch „Überstrahlungseffekt“ genannt, ist ein Wahrnehmungsfehler, bei dem eine besonders stark ausgeprägte Eigenschaft des MA alle anderen überstrahlt und somit die anderen Eigenschaften kaum noch Beachtung finden. Abhängig ist das Ergebnis davon, ob der Beurteilende diese Eigenschaft angenehm oder unangenehm empfindet. Ähnlich ist es beim „Dramatic Incident“ (Dramatischer Vorfall). Der Gesamteindruck wird durch ein besonderes Ereignis getrübt, welches nachhaltig in Erinnerung bleibt. „Recency Error“ (Neuheits-Fehler) bezeichnet die unterschiedliche Empfindung gewisser Vorfälle in Abhängigkeit von der Zeit.
Je weiter zurück etwas liegt, desto weniger Einfluss hat es und umgekehrt. Bei dem
„Zeitraum-Durchschnitts-Fehler“ kommt es nur zur Bildung eines Mittelwertes. Hieraus kann aber keine Entwicklung des MA erkannt werden. Ob er förderungswürdig ist, aufgrund stetiger Verbes­serung oder nicht, bleibt unbeantwortet.

Zuletzt sei noch der „Kleber-Effekt“ genannt. Der Vorgesetzte unterschätzt den MA, weil er trotz laufbahnrechtlicher Möglichkeiten nicht befördert wurde. Aber auch das Übernehmen von Bewertungen aus älteren Beurteilungen für neue MAB zählt zu diesem Fehler.^[9]

3.2.2 Fehler im Beurteilungsmaßstab

Grundsätzlich ist es erforderlich, dass zusätzlich zum Beurteilungsmaßstab eine Festlegung gewisser Normen ergeht. Ist allen Vorgesetzten gleichermaßen bekannt was unter bspw. „durchschnittlich“, „Eigeninitiative“ oder „Leistungsbereitschaft“ zu verstehen ist, wird die Subjektivität gesenkt werden. Einer Eigeninterpretation von vorgegebenen Eigenschaften und Merkmalen wird somit vorgebeugt und die Vergleichbarkeit erhöht.

Auch bei dem Beurteilungsmaßstab gibt es eine Vielzahl von Fehlermöglichkeiten auf der Seite der Beurteilenden, die zu einer Über- oder Unterbewertung ganzer Gruppen von MA führen können. Der Vorgesetzte unterliegt in diesem Fall keiner falschen Wahrnehmung, sondern er verschiebt den Maßstab bewusst. Gründe können in Unsicherheit oder mangelnder Durchsetzungs­fähigkeit liegen. Es wird anders beurteilt als wahrgenommen, um möglichen Problemen aus dem Weg zu gehen oder MA wegzuloben. Aufgrund von Minderwertigkeits­komplexen oder durch das Übertragen, der an die Vorgesetzten gestellten Anforderungen auf das Personal, ist eine entgegengesetzte Verzerrung ebenfalls möglich. Bezeichnet werden diese Erscheinungen mit „Nachsichtigkeitsfehler“ bzw. „Fehler der Überstrenge“.

Weitere wichtige in diesem Zusammenhang auftretende Fehler sind die „Häufigkeitstendenz“, Unterschiede im Adaptionsniveau des Beurteilers, die „Tendenz zum Mittelwert“, der „Senioritäts-Grundsatz-Fehler“ und der „Hierarchie-Effekt“.

Zusätzlich sind noch charakterliche Fehlhaltungen, emotionalbedingte Fehlerquellen, Fehler in der Merkmalsbezeichnung und Vollzugsfehler zu nennen.^[10] Eine Erläuterung der gerade genannten Fehler unterbleibt, da dies den Rahmen der Arbeit sprengen würde.

[...]

^[1] Vgl. Domsch, M. (o. J.), S. 455.

^[2] Vgl. Art. 33, Abs. 2, GG.

^[3] Vgl. Kgst (3/1999), S. 33.

^[4] Vgl. Spieß, W. (1999), S. 13 f.

^[5] Vgl. Vaanholt, S. (1997), S.121; KGSt (3/1999), S. 34.

^[6] Vgl. BverwG, Urt. v. 26.6.1980, ZBR 81, 197.

^[7] Vgl. Spieß, W. (1999), S. 28.

^[8] Vgl. Schimmelpfennig, A. (1982), S. 65 ff.; Vaanholt, S. (1997), S. 138 ff.

^[9] Vgl. Schimmelpfennig, A. (1982), S. 95 ff.; KGSt (3/1999), S. 69; Dulisch, F. (1999), S. 78 u. 83; Vaanholt, S. (1997), S.129 f.

^[10] Vgl. Schimmelpfennig A. (1982), S. 97 ff.; Breisig, T. (1998), S. 180 ff.