Staatsverschuldung und ihre Auswirkungen auf die Stabilitätskriterien des Maastrichter Vertrages

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Finanzpolitik und hoheitliches Handeln
2.1 Finanzierung staatlicher Leistungen
2.2 Schulden der öffentlichen Hand
2.3 Rechtliche Legitimation
2.4 Verfassungsrechtliche Grenzen der Kreditaufnahme
2.4.1 Art. 115 Abs. 1 GG
2.4.2 Art. 109 GG
2.5 Ausnahmen von der Kreditbegrenzung

3. Begründung für öffentliche Verschuldungspolitik
3.1 Überbrückung
3.2 Nachfragestabilisierung
3.3 Lastverschiebung

4. Entwicklung der Staatsverschuldung in Deutschland
4.1 Wiederaufbau und Wirtschaftswunder 1949 – 1966 11
4.2 Aktiver Staat und Stabilitätspolitik 1967 – 1989
4.3 Wiedervereinigung und Stabilitätspakt 1990 - 2000
4.4 Der finanzpolitische Zustand im Jahr 2003

5. Staatsverschuldung und Stabilitätskriterien des Maastrichter Vertrages
5.1 Maastrichter Vertrag und Konvergenz
5.2 Stabilitätskriterien
5.3 Das Defizitverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland
5.4 Kritische Würdigung des Verfahrens

6. Gefahren antizyklischer Steuerungspolitik
6.1 Dialektik des Deficit Spending
6.2 Faktoren und Folgen kreditfinanzierter Stabilisierungspolitik
6.2.1 Langfristigkeit
6.2.2 Faktor Rational Choice
6.2.3 Dynamik von Verschuldungsprozessen
6.3 Umverteilung
6.4 Frage nach dem Staatsbankrott

7. Lösungsstrategien
7.1 Konsolidierung der Staatsfinanz
7.2 Verfassungsreform des Art. 115 GG
7.3 Reform des öffentlichen Sektors

8. Fazit

9. Quellenverzeichnis

10. Anhang

1. Einleitung

Die Staatsfinanz repräsentiert ein Politikfeld, das in Deutschland jahrzehntelang weitgehend unbeachtet von einer breiten Öffentlichkeit existierte. Dies dokumentieren Umfrageergebnissen denen zufolge noch im Jahre 2001^[1] in Unkenntnis des wirtschaftlich-sozialen Kontextes ein entwickeltes Problembewusstsein über staatliche Kreditfinanzierung in der deutschen Bevölkerung kaum anzutreffen war. Dieser Zustand unterliegt indes gegenwärtig einem bemerkenswerten Wandel. So erfährt der Verbreitungsgrad von finanzpolitischem Fachvokabular, ob Staatsdefizit oder Nachtragshaushalt, seit Herbst 2002 seine Ausdehnung bis in die Berichterstattung der Boulevardpresse. Die Finanzpolitik selbst geriert unvermittelt zum Nachrichtenfaktor. Dabei scheint sowohl der wirtschaftliche Zustand der Bundesrepublik („Schuldenstaat“), wie der vermittelte Zusammenhänge („Misswirtschaft“), in Rückführung auf Darstellungsweise und fortwährenden Präsenz eindeutig. Ebenso die offenkundige Unentschlossenheit der Regierung hierzu problembezogene Lösungsansätze zu entwickeln.

Doch woher rührt dieses Aufkommen an öffentlichem Interesse in das vormals kaum wahrgenommene Feld? Die Antwort liegt weniger in einer unvermittelt eingetretenen oder dramatisch veränderten Höhe der Staatsschuld begründet. Vielmehr ist sie dem internationalen Fokus zuzuordnen, der sich auf das Finanzgeschehen in der deutschen Volkswirtschaft richtet. Hervorgerufen und großflächig medial problematisiert im Wege des Verfahrens um die Stabilitätskriterien der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion^[2], welche die finanziellen Dispositionen der öffentlichen Hand mittels neuer, verbindlicher Kriterien reglementieren.

So befasst sich die vorliegende Arbeit in Kapitel 2 zunächst mit den gesetzlichen Grundlagen von Staatsfinanzierung und -verschuldung, um nachfolgend die Beweggründe für öffentliche Verschuldung aufzugreifen (Kapitel 3). Der vierte Abschnitt rekonstruiert die Entwicklung der Staatsschuld in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Welche ökonomischen, politischen Erwägungen haben zum gegenwärtig vorzufindenden Stand der Volkswirtschaft beigetragen, der unser gesellschaftliches Leben so nachhaltig bestimmt? Hieraus erwächst nun die Frage nach den Folgen der gegenwärtigen Staatsverschuldung. Kapitel 5 versucht daher das Zusammenwirken von nationalstaatlicher Verschuldung und den Vorgaben des Stabilitätspaktes darzustellen. Gegenstand des sechsten Kapitels ist die Frage, warum die angewandte antizyklische Steuerungspolitik final nicht die in sie gesetzten Hoffnungen erfüllen konnte, bevor Kapitel 7 Lösungsansätze zu Auswegen aus der „Schuldenfalle“ zu beschreiben sucht. Eine kritische Würdigung der vorgetragenen Positionen beschließt diese Arbeit.

2 Hoheitliches Handeln und Finanzpolitik

2.1 Finanzierung staatlicher Leistungen

Staatliches Handeln erfolgt in Abhängigkeit von Vorhandensein und Verfügungsgewalt über finanzielle Mittel. Die ökonomische Dispositionsfähigkeit bedingt hierbei im Zusammenwirken mit der hoheitlichen Legislativfunktion die Steuerungsfähigkeit des Staates.^[3]

Die Einnahmeseite des Staates wird in überwiegendem Maße aus Steuern gebildet. Sie beziffern sich auf 80% der Einnahmeseite, wobei die Gemeinschaftssteuern (Umsatz- und Lohnsteuer) mit 52%, sowie die Mineralölsteuer mit 9% vom Volumen der gesamten Steuereinnahmen die wichtigsten Einnahmequellen des Staates bilden. Die weiteren Einnahmen des Staates speisen sich aus Abgaben, Bundesbankgewinn, Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit und Münzgewinn.^[4]

Das finanzwirtschaftliche Haushalten mit den Einnahmen unterliegt verfassungsrechtlich festgeschriebenen Grundprinzipien, die in den Art. 109 ff. GG, der Bundeshaushaltsordnung^[5] und dem Haushaltsgrundsätzegesetz^[6] niedergelegt sind.

Korrespondierend mit dem

- Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung, der in § 7 HGrG verankert ist und besagt, dass alle Einnahmen als Deckungsmittel aller Ausgaben dienen, bedingt der in
- Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegte Grundsatz der Ausgeglichenheit, dass der jährlich aufzustellende Haushaltsplan in Einnahmen und Ausgaben auszugleichen ist.

Weist somit der Haushaltsplan für den Gesamtbetrag der eingestellten Ausgaben die erforderliche Deckung nicht aus, ist seine Vollzugsfähigkeit zunächst nicht gewährleistet.^[7]

Wenn die Ausgabenseite die Einnahmeseite übersteigt, somit ein Budgetdefizit vorliegt, müssen die Einnahmen im Wege der Kreditaufnahme am Kapitalmarkt erhöht werden. Die alternative Praxis der Geldschöpfung durch Einbringen von Zentralbankgeld dagegen ist gem. Art 104 EG seit Vollzug der EWWU nicht mehr statthaft.^[8] Eine weitere Möglichkeit der Erschließung von Einnahmen besteht darüber hinaus in der Veräußerung von Staatseigentum. Sie ist jedoch aufgrund ihrer begrenzten Verfügbarkeit als nachrangig zu bezeichnen.

Das Institut der Schuldenaufnahme als marktwirtschaftliche Einnahme bedingt, dass private Wirtschaftssubjekte dem Staat Kredite zur Verfügung stellen und als Gegenleistung den Anspruch auf Verzinsung und Tilgung erhalten. Erfolgt eine Kreditaufnahme zieht dies im Gegensatz zu Steuereinnahmen nach sich, dass künftige Budgets durch Zins- und Tilgungsverpflichtungen belastet werden. Eine gegenwärtige Steuerverpflichtung wird gegen zusätzliche zukünftige Zahlungsverpflichtungen eingetauscht; es wird somit kein faktisches Einnahmeinstrument bedient.^[9]

2.2 Schulden der öffentlichen Hand

Die Staatsverschuldung gliedert sich aufgrund der föderalen Struktur der Bundesrepublik Deutschland nach den Bereichen des öffentlichen Sektors auf. Hierunter fallen neben den Schuldenständen der Gebietskörperschaften Bund, Länder und Gemeinden auch die Sondervermögen des Bundes oder die im Bundeseisenbahnvermögen zusammengefassten Altschulden.^[10] Der Aspekt des Nebeneinanders einer Vielzahl voneinander unabhängiger Einzelhaushalte gewinnt insbesondere in Bezug auf die nachfolgend in Kapitel 5 zu behandelnden Defizitkriterien des Maastrichter Vertrages an Bedeutung

Bezogen auf die Laufzeit sind zunächst Kassenverstärkungskredite von Haushaltskrediten zu unterscheiden. Der Kassenverstärkungskredit dient der Überbrückung von vorübergehendem Liquiditätsmangel, somit Leistungen, die getätigt werden müssen, bevor die zur Deckung veranschlagten Einnahmen eingegangen sind.^[11] Es handelt sich somit um einen kurzfristigen Kredit, der nicht als Einnahme im Haushaltsplan verbucht wird. Im Folgenden wird dagegen vom Haushaltskredit in seiner Eigenschaft als Einnahme im haushaltsrechtlichen Sinn die Rede sein. Diese Kredite haben eine mittlere bis lange Laufzeit und werden sowohl bei Banken und Versicherungen, als auch bei Unternehmen und vermögenden Privaten aufgenommen. Die Kredite unterliegen hierbei keiner Beschränkung auf die nationale Volkswirtschaft, was die Aufnahme einer Auslandschuld ermöglicht.

2.3 Rechtliche Legitimierung der Kreditfinanzierung

Die öffentliche Kreditaufnahme findet in Art. 115 GG ihre verfassungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage. So heißt es in Art. 115 Abs. 1 GG: "Die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in zukünftigen Rechnungsjahren führen können, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz. Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Das nähere wird durch Bundesgesetz geregelt.“

Der einleitende Satz dieses Grundrechtsartikels repräsentiert den festgeschriebenen Gesetzesvorbehalt zur Sicherung des parlamentarischen Bewilligungsrechtes dergestalt, dass er die öffentliche Kreditaufnahme an die Ermächtigung durch Bundesgesetz bindet.^[12]

Das dem entsprechende Haushaltsgesetz stellt den jährlichen Haushaltsplan fest (Art. 110 Abs. 2 GG) und dient gem. § 2 BHO der Feststellung und Rechnung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes oder der Länder im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig ist. Der Haushaltsplan beinhaltet letztlich die Höhe der Kreditaufnahme, die als Kreditermächtigungen des Bundes für den Bewilligungszeitraum ausgewiesen werden.^[13]

Dieser Legitimation der Schuldenaufnahme bedarf es zudem haushaltsrechtlich, da die Inanspruchnahme von Krediten den Durchbruch des in § 4 HGrG verankerten Prinzips der Jährlichkeit, somit der auf grundsätzlich ein Jahr festgelegten Haushaltsperiode, verkörpert.

2.4 Verfassungsrechtliche Grenzen der Kreditaufnahme

2.4.1 Art. 115 Abs. 1 GG

Die Grenze der staatlichen Kreditaufnahme beziffert sich nach Satz 2, 1. Halbsatz auf die Höhe der Investitionssumme. Bei der Zulässigkeit der Kredite misst das GG somit den Investitionen die zentrale Rolle zu. Der Investitionsbegriff umfasst zunächst den Wert des Zuwachses an Sachgütern einer Volkswirtschaft.^[14] Kredite dürfen danach nur in Höhe der Ausgaben mit zukunftsbegünstigendem Charakter in Anspruch genommen werden. Eine Zuordnung erfolgt in § 13 Abs. 3 Nr. 2 Satz 2 BHO. Demnach entsprechen investive Ausgaben den Ausgaben für Baumaßnahmen, die nicht militärischen Zwecken dienen oder dem Erwerb von beweglichen und unbeweglichen Sachen und Beteiligungen.^[15] Die öffentlichen Investitionen gliedern sich wiederum in Finanzinvestitionen (Darlehen), Finanzhilfen (Zuweisungen an Private) und Sachinvestitionen (Baumaßnahmen, Immobilien, Werte).^[16]

Der verfassungsrechtlichen Bindung der Kreditaufnahme an die Investitionsausgaben liegt die Einschätzung zu Grunde, dass staatliche Investitionen aufgrund langfristig wachstumsfördernder Wirkungen die Produktionsmittel der Volkswirtschaft vergrößern. Die staatliche Ausgabenpolitik stellt entsprechend die Finanzierbarkeit von Zins- und Rückzahlungspflichten, die in Folge der Kreditfinanzierung anfallen sicher.^[17]

2.4.2 Art. 109 GG

Die Grenzen öffentlicher Verschuldung konkretisieren sich zudem in Art. 109 Abs. 2 GG.

Demgemäß sind Bund und Länder gehalten im Rahmen ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes Rechnung zu tragen. Die Konkretisierung erfolgt durch die Formel des „magischen Vierecks“, das in § 1 Satz 2 des Stabilitäts- und Wachstums- Gesetzes^[18] niedergelegt ist. Die vier Stellgrößen des wirtschaftlichen Gleichgewichtes beziffern sich auf

- Preisniveaustabilität
- hohen Beschäftigungsstand
- außenwirtschaftliches Gleichgewicht
- stetiges, angemessenes Wirtschaftswachstum.

Das Erfordernis bei der Gestaltung öffentlicher Finanzpolitik die Wirtschaftsabläufe einzubinden impliziert, dass auch die staatliche Verschuldungspolitik im Hinblick auf den ökonomischen Gesamtkontext auszurichten ist.^[19] Die Verpflichtungen aus Art 109 Abs. 2 GG entfalten dabei auch Bindungswirkung auf die Kreditaufnahme nach Art 115 Abs. 1 Satz 2 GG.

2.5 Ausnahmen der Kreditbegrenzung

Die Kreditbegrenzungsnorm des Art 115 Abs. 1 GG eröffnet in Satz 2, 2. HS die Ausnahme vom Grundsatz das Volumen der Kreditaufnahme auf die Höhe der Investitionen zu begrenzen. Hierdurch werden finanzpolitische Gestaltungsspielräume eröffnet, um den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in einer Störungslage entsprechen zu können.

Die auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht einwirkenden Faktoren sind in ihrer Wirkung jedoch komplex, wodurch dieses Gleichgewicht fortwährenden Schwankungen unterliegt.

Die Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung zeigt sich deshalb der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes^[20] folgend an das Vorliegen bestimmter über die bloße Annahme einer wirtschaftlichen Störung hinausgehender Tatbestandsvoraussetzungen geknüpft:

So muss das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht

- ernsthaft und nachhaltig gestört sein oder eine solche Störung unmittelbar drohen
- durch valide Zahlen belegt sein.
Beurteilung und Einschätzung müssen zudem
- frei von Willkür sein
- im Einklang mit den Auffassungen in Volkswirtschaftslehre und Finanzwissenschaft stehen.^[21]

Weiterhin stellte das Bundesverfassungsgericht in diesem Urteil^[22] fest, dass auch die gemäß Art. 115 Abs. 1 Satz 2 zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ermöglichte erhöhte staatliche Kreditaufnahme an den Artikel 109 GG gebunden ist, der Art. 109 GG somit faktisch den Rang einer gesonderten Verschuldungsgrenze einnimmt.^[23]

In wirtschaftlichen Rezessions- oder Abschwungphasen ist die investitionsüberschreitende Kreditaufnahme somit zulässig. Nicht zulässig ist demgegenüber die defizitfinanzierte Abtragung von Zinslasten, die damit als verfassungswidrige Praxis einzustufen ist.

[...]

^[1] Emnid Umfrage: Einschätzung zehn besonders wichtiger politischer Aufgaben. Spiegel (2001): 19. S. 43.

^[2] nachfolgend: EWWU.

^[3] Andersen, U., Woyke, W. (2000): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. Opladen. „Öffentliche Finanzen“, S. 411.

^[4] http://www.bundesfinanzministerium.de/Aktuelles/Monatsbericht-des-BMF-.686.20242/Monatsbericht/index.htm, 06.10.2003

^[5] nachfolgend: BHO.

^[6] nachfolgend: HGrG.

^[7] Piduch, E. (1988): Das Staatshaushaltsrecht. In: Arnold, V., Geske, E.-O. (Hg.). Öffentliche Finanzwirtschaft. München.

^[8] S. Kapitel 5.2.

^[9] vgl. Stalder, I. (1997): Staatsverschuldung in der Demokratie. FfM. S.36 ff.

^[10] vgl. Nowotny, E. (1999): Der öffentliche Sektor. Berlin. 4. Auflage. S. 419.

^[11] vgl. Bajohr, S. (2003): Grundriss Staatliche Finanzpolitik. Opladen. S. 53.

^[12] Vgl. Peffekoven (1996). S. 74.

^[13] http://www.uni-regensburg.de/Fakultaeten/WiWi/Wiegard/start/de/lehre/2002/SVKapitel2.pdf, 28.07.2003

^[14] vgl. Brümmerhoff, D. (2001): Finanzwissenschaft. 8. Auflage. München. S. 23.

^[15] vgl. Mußgnug, R. (1996): Staatsüberschuldung und Verfassungsrecht. In: Kantzenbach, E. (Hg.) Staatsüberschuldung. Göttingen. S. 73.

^[16] vgl. Bajohr (2003). S. 204.

^[17] vgl. Kirchhoff, P. (1983): Staatsverschuldung im Rechtsstaat. In: Papier, H.-J. (Hg.) Grenzen der öff. Verschuldung. Detmold. S. 21.

^[18] nachfolgend: StWG.

^[19] vgl. Bröcker, C. T. (1997):Grenzen staatlicher Verschuldung im System des Verfassungsstaates. Berlin. S. 22.

^[20] Nachfolgend: BverfG.

^[21] gem. Art. 115 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz GG in Verbindung mit dem Urteil des BVerfG vom 18. April 1989, BVerfGE 79, 311, http://www.jur-abc.de/de/31800012.htm, 18.07.2003.

^[22] vgl. Gandenberger, O. (1990): Verfassungsgrenzen der Staatsverschuldung - eine Auseinandersetzung mit dem Urteil des BVG vom 18. April 1989, in Finanzarchiv Bd. 48, S. 29 ff.

^[23] zur Problematik dieser Einschätzung s. Kapitel 2.4.2.