Von Bismarck zu Riester: Die Ökonomisierung des deutschen Sozialstaats am Beispiel der Alterssicherung

Inhalt:

Abkürzungsverzeichnis

Tabellen- und Abbildungsverzeichnis

Theoretische Vorüberlegungen:

1. Der Sozialstaat im Wandel
1.1. Sozialstaatliche Institutionenanalysen im Vergleich
1.2. Das deutsche Sozialstaatsmodell
1.3. „Modell Deutschland“ in der Krise
1.4. Reformen jenseits des Rückbaus

2. Die Ökonomisierung des Sozialstaats
2.1. Wohlfahrtsmärkte als Produzenten sozialer Leistungen
2.2. Der social investment state
2.3. Wohlfahrtsmärkte und soziale Investitionen im „Modell Deutschland“ – ein Zwischenfazit

3. Die Folgen der Ökonomisierung
3.1. Alte Akteure, neue Akteure
3.1.1. Staatliche Akteure
3.1.2. Zivilgesellschaftliche Akteure
3.1.3. Gewerbliche Akteure
3.1.4. Die Bürger
3.2. Veränderte Risikoverteilung

4. Beispiel Alterssicherung: Von Bismarck zu Riester
4.1. Entstehung und Expansion
4.2. Strukturelle Verwerfungen und politische Überforderung
4.3. Die Reform der Alterssicherung
4.4. Die Ökonomisierung der Alterssicherung
4.4.1. Wohlfahrtsmärkte
4.4.2. Soziale Investitionen

5. Die Ökonomisierung des Sozialstaats – ein Fazit

Tabellen und Abbildungen

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellen- und Abbildungsverzeichnis:

Tabelle 1 Gründungsjahre der Sozialpolitik

Tabelle 2 Dimensionen und Phasen der Institutionalisierung des deutschen Sozialmodells

Abbildung 1 Erwerbstätige, sozialversicherungspflichtige Beschäftigte und Sozialeinkommensempfänger (1975-2002)

Tabelle 3 Policy-change – Zwei Modelle

Tabelle 4 Handlungsprogramme der Bundesagentur für Arbeit

Tabelle 5 Dimensionen des Verwaltungswandels

Abbildung 2 Materielle Transfers zwischen den Generationen

Abbildung 3 Frühverrentung aufgrund von Arbeitslosigkeit

Abbildung 4 Alterssicherung für verschiedene Gruppen von Erwerbstätigen in Deutschland

Abbildung 5 Rahmenbedingungen aus verschiedenen politischen Handlungsfeldern

Abbildung 6 Beitragssatz der allgemeinen Rentenversicherung in Prozent

Abbildung 7 Bundesmittel an die Rentenversicherung

Theoretische Vorüberlegungen:

Die hier vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Ökonomisierung von Sozialpolitik, angewandt auf das deutsche Sozialstaatsmodell im Allgemeinen und die Alterssicherung im Speziellen. Ökonomisierung meint in diesem Zusammenhang, dass Marktmechanismen Eingang in die sozialstaatliche Architektur finden, sei es bei der Produktion sozialer Güter über Wohlfahrtsmärkte oder durch veränderte Begründungsmuster sozialer Leistungszuweisung, die im Sinne des social investment state Effizienz und returns on investment in den Vordergrund rücken. Diese Beispiele einer ökonomisierten Sozialpolitik bedingen darüber hinaus eine neue Risikoverteilung sowie eine veränderte Akteurslandschaft. Das heißt: Wohlfahrtsmärkte und der social investment state sollen Beispiele für die Ökonomisierung von Sozialpolitik sein, deren Auswirkungen hinsichtlich der Akteurskonstellation sowie der Risikoverteilung beleuchtet werden. Den Ausgangspunkt der Untersuchung stellt dabei das deutsche Sozialstaatsmodell in seiner idealtypischen Konstruktion dar, das später in Form der Alterssicherung als Referenzobjekt für den sozialstaatlichen Wandel im Sinne der Ökonomisierung dient.

Die Thematisierung von Wandlungsprozessen impliziert dabei immer ein „Vorher“ und ein „Nachher“. Schließlich lässt sich Veränderung nur dann wahrnehmen und beschreiben, wenn es dem Betrachter möglich ist, zwischen zwei Zuständen zu vergleichen. Im Bereich der Politikwissenschaft ist der Vergleich eine oft verwendete Methode, um Sachverhalte zu erklären oder anschaulich zu machen. Wenngleich nicht frei von Problemen (von Beyme 1988: 67) und terminologischen Definitionsfragen (Nohlen 2004: 1042ff, Jahn 2007: 15) bietet der Vergleich auch für die hier vorliegende Untersuchung einen systematischen Rahmen^[1]: Er ermöglicht den Vergleich „[...] materieller policy -Resultate mit idealtypischen Konfigurationen in der Tradition Max Webers [...]“ (Siegel 2007: 97). Die oben genannten Aspekte einer ökonomisierten Sozialpolitik – verdeutlicht am Beispiel der Alterssicherung – spiegeln dabei die materiellen policy -Resultate wider. Idealtypische Konstruktionen finden sich bei der Beschreibung des deutschen Sozialstaatsmodells vor dem Hintergrund der Typologie wohlfahrtsstaatlicher Regime bzw. der Vergleichenden Kapitalismusforschung. Diese Idealtypen im Sinne Max Webers dienen dann als Grundlage und Referenzobjekt für Wandlungstendenzen.

Mit der Konzentration auf den deutschen Sozialstaat im Allgemeinen und die Alterssicherung im Speziellen wird zudem ein nomothetisches Erkenntnisinteresse obsolet. Vielmehr steht die idiographische Beschreibung (Wohlfahrtsmärkte, social investment state) und Bewertung (Risikoverteilung, Akteurskonstellation) der Ökonomisierung im Vordergrund. Somit kann man von einer interpretativen Fallanalyse (interpretative case study) sprechen: “[...] they [interpretative Fallanalyse], too, are selected for analysis because of an interest in the case rather than an interest in the formulation of general theory. [...]. In these studies, a generalization is applied to a specific case with the aim of throwing light on the case rather than of improving the generalization in any way.“ (Lijphart 1971: 692).

Dabei werden verschiedene Analyseebenen kombiniert: Punkt 1 bezieht sich in erster Linie auf die generellen wohlfahrtsstaatlichen Strukturen und ist somit der Makroebene zuzuordnen. Auch Punkt 2 beschäftigt sich zuvorderst mit der Beschreibung genereller Strukturen sowie theoretischer Konzepte und ist daher ebenfalls auf der Makroebene zu verorten. Auch wenn einzelne Statistiken gegebenenfalls das Gesagte unterstreichen, so fußen beide Punkte hauptsächlich auf einer Bearbeitung der dazu relevanten Literatur. Empirisches Material in Form von Statistiken hat also nur eine unterstützende Funktion und ist nicht methodische Grundlage. Andere Analyseebenen finden sich unter Punkt 3: Mit der Konzentration auf das Politikfeld der Alterssicherung basiert dieser Abschnitt im Wesentlichen auf der Mesoebene. Hinzu kommen Untersuchungsgegenstände die der Mikroebene angehören, wie beispielsweise einzelne Gesetze oder Instrumente (Siegel 2007: 292). Analog zu Punkt 1 und 2 ist auch hier die relevante Literatur Grundlage der Analyse, wenngleich statistischen Belegen zur Erklärung des Gesagten eine höhere Bedeutung zukommt. Dabei konzentriert sich die Arbeit auf die Institutionen des deutschen Bundesstaats. Die europäische und föderale Ebene wird nicht bearbeitet, da dies den Rahmen der Arbeit sprengen würde. Gleichwohl sind sie von Bedeutung, man denke an die Bildungspolitik, die im Zuge sozialer Investitionen in das Blickfeld der Sozialpolitik gerät und in der Bundesrepublik im Großen und Ganzen den Ländern obliegt. Auch der Länderfinanzausgleich wäre ein Beispiel, dass indirekt auch für die Sozialpolitik von Bedeutung ist, wie auch die offene Methode der Koordinierung auf europäischer Ebene.

Abgesehen von diesen methodischen Fragen lässt sich der hier vorliegende Vergleich materieller policy -Resultate mit idealtypischen Konfigurationen thematisch im Bereich der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung verorten, wobei Josef Schmid zwischen fünf theoretischen Ansätzen unterscheidet (vgl. Schmid 2003: 232). Hier steht diesbezüglich die Analyse des Ab- bzw. Umbaus des Sozialstaats im Mittelpunkt. Dies erscheint sinnvoll, wenn man sich vor Augen führt, mit welchen Inhalten sich dieser Zweig der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung auseinandersetzt: Ausgehend von der Untersuchung sozialstaatlichen Rückbaus (vgl. Pierson 1994), geht es zunehmend auch um die ökonomische Funktionalisierung der Sozialpolitik, Tendenzen der Re-Kommodifizierung, Muster sozialpolitischer Einsparungen sowie die Stabilisierung wohlfahrtsstaatlicher Arrangements (Schmid 2003: 242). Mit der Konzentration auf Wohlfahrtsmärkte, den social investment state sowie eine veränderte Risikoverteilung knüpft diese Arbeit also inhaltlich an aktuelle Fragen der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung sowie neue Forschungsgebiete an. Gemäß der verwendeten Analyseebenen stehen dabei besonders die relevanten Institutionen im Zentrum des Interesses: Untersucht man sozialstaatlichen Wandel ausgehend von einem idealtypischen Wohlfahrtsstaatsregime, geht es stets auch um die „[...] Konfiguration miteinander verknüpfter und sich wechselseitig konturierender institutioneller Arrangements der politischen Regulierung sozialer Beziehungen, [...].“ (Lessenich 2003: 32).

Eine institutionalistische Herangehensweise hat zudem den Vorteil, zwei für die Arbeit wichtige Bereiche bearbeiten zu können: Zum einen lassen sich Ideen und Interessen/Akteure mit einbeziehen (ebd.: 34) und zum anderen wird der Prozess erklärbar, entlang dem sich alte Institutionen wandeln und neue entstehen (vgl. Lütz 2003, Hall/Taylor 1996, Hall 1993). Gerade der historische Institutionalismus bietet hierfür einen nützlichen Rahmen, da er ein starkes Augenmerk sowohl auf die wechselseitige Beeinflussung von Institutionen und Akteuren legt, als auch den zeitlichen Kontext mit einbezieht, in dem sich Stabilität und Wandel vollziehen (Thelen 1999: 392, 396). Gerade Letzteres ist von Bedeutung, wenn man nach dem Grund fragt, warum sich institutionelle Arrangements verändern. Vor allem jüngere Ansätze des historischen Institutionalismus bieten für die Untersuchung von Wandlungsprozessen brauchbare Konzepte, die sich von früheren Konzeptionen unterscheiden: Anstatt einer starren und deterministischen Konzeption der Pfadabhängigkeit geht es vermehrt um Entwicklungspfade bzw. process sequencing models (vgl. Ebbinghaus 2005, Broschek 2008: 3ff), die zwar den Einfluss der Vergangenheit auf zukünftige Entwicklungen beachten, zugleich jedoch genügend Raum für Veränderung ermöglichen. Hierbei kann zwischen verschiedenen Graden (vgl. Hall 1993) und Formen (vgl. Ebbinghaus 2005, Lütz 2003) von Wandel differenziert werden. Gleichwohl bleiben gewisse Schwierigkeiten bestehen: Man muss trotz aller theoretischer Vorgaben im konkreten Fall beurteilen, ob die Änderung bestehender institutioneller Arrangements nur eine Ergänzung des traditionellen Pfads darstellt, oder eine wirkliche institutionelle Neuausrichtung einleitet bzw. bewirkt (Hinrichs 2004: 4).

1. Der deutsche Sozialstaat im Wandel

Diese Arbeit untersucht am Beispiel der Alterssicherung inwiefern sich der deutsche Sozialstaat ökonomisiert. Dabei geht es in erster Linie nicht um „den Markt“^[2], sondern vielmehr um die Frage, wie und in welchem Maße sich „der Staat“ Marktmechanismen bedient, um die ihm zugewiesene Rolle der Wohlfahrtsproduktion als Sozial staat zu interpretieren. Erst in zweiter Linie geht es dann um „den Markt“: Nämlich dann, wenn nach den Folgen und Konsequenzen gefragt wird, die eine vermarktlichte Sozialpolitik mit sich bringt. Referenzobjekt und Untersuchungsgegenstand ist also der Sozial- oder Wohlfahrtsstaat.

Der mittel- und nordeuropäische Sozialstaat in der Form wie wir ihn heute kennen, hat seinen Ursprung^[3] in der Sozialgesetzgebung gegen Ende des 19. Jahrhunderts bzw. zu Beginn des 20. Jahrhunderts (vgl. Tabelle 1). Dabei war es weniger die Sorge um soziale Gerechtigkeit, die für die Einführung der ersten staatlichen Sozialgesetze verantwortlich zeichnete, als vielmehr der Versuch den Legitimitätsanspruch und Autoritätsglauben in die bestehende Herrschaftsform zu stärken^[4] (Nida-Rümelin 2000: 334). Gleichwohl zeigt sich in dieser machtpolitischen Reaktion ein tief greifendes Bedürfnis nach neuen sozialen Sicherungsbanden: Mit der vorindustriellen Armut des Pauperismus und der steigenden Individualisierung und Mobilität der einsetzenden Industrialisierung lösten sich traditionelle Sozialpartnerschaften auf, die nach einer Zeit des Übergangs der Sozialstaat nach und nach durch neue ersetzte (Ritter 1991: 46f). Natürlich hatte der Sozialstaat „der ersten Stunde“ bei weitem nicht den Adressatenkreis und die breite materielle Basis wie dies heute der Fall ist. Erst nach den Verwerfungen des Ersten und Zweiten Weltkrieges trat die wohlfahrtsstaatliche Entwicklung in eine Phase der Expansion ein, die häufig mit dem Begriff der trente glorieuses bezeichnet wird: Mit Beginn der 1960er Jahre besaßen fast alle europäischen Länder umfassende Programme um ihre Bürger vor den vier Hauptrisiken Unfall, Krankheit, Altersarmut und Arbeitslosigkeit zu schützen. Gemessen am Bruttoinlandsprodukt verdoppelte sich zugleich bis Mitte/Ende der 1970er Jahre der Anteil der sozialen Transferleistungen sowie der Anteil der öffentlichen Ausgaben. Hinzu kam eine stetige Ausweitung der erfassten Bevölkerungsgruppen (vgl. Ritter 1991: 200, Alber 1982: 58). Alber sieht diese Zeit der Expansion besonders durch eine „Entpolitisierungstendenz“ gekennzeichnet, da vor dem Hintergrund einer internationalen Konvergenz der Ausbau des Sozialstaats unter konservativen wie sozialdemokratischen Regierungen ähnlich verlief (Alber 1982: 164). Schmidt und Wolf kommen darüber hinaus zu dem Schluss, dass Sozialprogramme besonders unter Regierungen der Mitte stark expandierten: „Die heterogene soziale Basis und die Verankerung in der Sozialstaatsklientel sensibilisierten die Mitte-Parteien aus wahlpolitischen Gründen für die Sozialpolitik.“ (Schmidt/Wolf 2007: 244) Obgleich sich diese Expansion in nahezu allen marktwirtschaftlich organisierten Industrienationen nachvollziehen lässt, finden sich dennoch Unterschiede in der Zielsetzung und Ausgestaltung sozialer Politiken. Differenzen finden sich besonders dann, wenn man über rein quantitative Aspekte (Niveau der Sozialausgaben^[5]) hinausgeht und qualitative Merkmale (z.B. erfasste Personengruppen, familiärer Risikoausgleich, private Sicherung, Einbeziehung der Arbeitgeber, Umverteilung) stärker beachtet.

1.1. Sozialstaatliche Institutionenanalysen im Vergleich

Die typologisierende Unterscheidung ausgereifter Sozialstaaten beginnt bereits zu Anfang der 1970er Jahre (vgl. Titmuss 1974). Die Weiterentwicklung dieser Ansätze findet sich zunächst bei der Beschreibung des sozialdemokratisch geprägten Wohlfahrtsstaatsmodells (Shalev 1983), wobei gerade dem skandinavischen Modell – und hier insbesondere Schweden – ein „normativer Vorbildcharakter“ zugebilligt wird (Lessenich/Ostner 1998: 11). Vor diesem Hintergrund entwickelte auch Esping-Andersen (1990) seine wegweisende Regime-Typologie, deren regulative Institutionenordnungen durch drei Kriterien geprägt werden. Erstens den Grad der De-Kommodifizierung: De-Kommodifizierung misst, inwieweit Arbeiternehmern Schutz vor der Behandlung als Ware geboten wird, bzw. inwieweit Verteilungsfragen und sozialstaatliche Leistungen dem Warencharakter entgegenstehen^[6]. Zweitens das Ausmaß der Stratifizierung: Stratifizierung zielt in diesem Kontext auf die Frage ab, welche Auswirkungen die Sozialpolitik auf soziale Klassen hinsichtlich Bildung, Verfestigung oder Mobilität hat^[7]. Schließlich drittens die Rolle von Markt, Staat und Familie^[8]: Demnach unterscheiden sich Sozialstaaten durch eine spezifische Aufteilung der wohlfahrtsstaatlichen Produktion. In unterschiedlichem Ausmaß treten dabei der Staat (z.B. Arbeitslosengeld), der Markt (z.B. private Rente) oder die Familie (z.B. Kindergeld) als Produzenten zu Tage.

Durch die Anwendung der drei Kriterien ergeben sich nach Esping-Andersen drei wohlfahrtsstaatliche Typologien: das liberale, das sozialdemokratische und das konservative Regime (vgl. Esping-Andersen 1990): Das liberale Modell besitzt ein nur geringes, bedarfsorientiertes staatliches Sicherungsniveau und damit einhergehend ein hohes Maß an Kommodifizierung. Das universalistische System gewinnt seinen stratifizierenden Effekt erst durch die Begünstigung (geringe Grundsicherung) und Förderung (Steuervergünstigungen) privater Sicherung. Dem entgegen steht das sozialdemokratische Modell, dass ebenfalls eine universalistische staatliche Sicherung besitzt. Im Unterschied zum liberalen Modell ist das Niveau der Leistungen jedoch so hoch, dass es „[...] equality of the highest standards [...]“ (Esping-Andersen 1990: 27) gewährleistet und Sozialleistungen maximal de-kommodifiziert. Das konservative Modell koppelt soziale Sicherung stark an den (abhängigen) Erwerbsstatus und wirkt dadurch stratifizierend. Dies geschieht in erster Linie über die Zwangsmitgliedschaft in der Sozialversicherung, die die Sozialleistungen an die Erwerbssituation koppelt. Typisch für das konservative Modell – für das Deutschland nach Esping-Andersen das empirische Abbild des Idealtyps darstellt^[9] – ist darüber hinaus die subsidiäre Sicherung über familiäre Unterhaltsbeziehungen (Lessenich 2003: 86).

Wie bereits erwähnt, differenziert Esping-Andersen seine Regimetypen anhand der De-Kommodifizierung, der Stratifizierung und der Rolle von Markt, Staat und Familie. Die konkrete, historisch gewachsene Ausprägung der drei Kriterien erklärt der Autor dabei über die Analyse von Machtressourcen und Klassenkonflikten^[10], wodurch gerade der politisch-institutionelle Ansatz zu kurz kommt (Schmidt 1998: 180). Zwei weitere Kritikpunkte sind im Hinblick auf die Themenstellung von Bedeutung: Zum einen verwendet Esping-Andersen eine Konzeption die stark pfadabhängig determiniert ist und daher kein dynamisches Fenster für Wandel eröffnet (Borchert 1998: 143ff). Zugespitzt formuliert kann sich das konservative Modell Deutschland also gar nicht wandeln. Für das hier bearbeitete Thema relativiert sich dieser Einwand jedoch, indem der Blick in einem ersten Schritt stärker auf das institutionelle Arrangement und in einem zweiten auf die damit verbundenen Entwicklungspfade (vgl. Ebbinghaus 2005) gelenkt wird. Zum anderen ist dem Regimemodell inhärent, dass es zwischen Sozialstaat (bzw. Sozialpolitik) und Markt (bzw. Wirtschaftspolitik) eine klare Trennlinie zieht, und somit ein eingeschränktes und abgeschlossenes Bild des Sozialstaats bzw. der Sozialpolitik zeichnet: Demnach geht es um „Politics against Markets“ (vgl. Esping-Andersen 1985).

Ein anderes Verständnis ist diesbezüglich der Vergleichenden Kapitalismusforschung (c omparative capitalism) zu Eigen: Im Unterschied zur hier vorgestellten Typologie wohlfahrtsstaatlicher Regime ist der Sozialstaat in der Vergleichenden Kapitalismusforschung weit weniger vom Markt und dessen Mechanismen getrennt, als er einen spezifischen Zweck erfüllt, welcher aus der Ordnung des gesamten Produktionsregimes erwächst: „Research is just beginning to see the welfare state as another essential institutional pillar of the political economy that helps define dominant strategies among economic actors and impacts labor markets in particular.“ (Jackson/Deeg 2006: 19) Viel beachtete Ansätze sind dabei die Varieties of Capitalism -Forschung (vgl. Soskice 1999, Hall/Soskice 2001) sowie die Regulationstheorie (vgl. Boyer 1988, 2005): Im Zentrum beider Ansätze stehen social systems of production (Hall/Soskice 2001: 3), die sich in zwei (Varieties of Capitalism [VoC]) oder vier (Regulationstheorie [RT]) Idealtypen zusammenfassen lassen^[11]. Beiden Ansätzen ist gemeinsam, dass jeder Idealtyp durch seine institutionelle Zusammensetzung komparative Vorteile bezüglich der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit besitzt. Dementsprechend betrachten beide Ansätze die social systems of production aus Sicht der Ökonomie. Daher wird auch der Sozialstaat als Teil dieser social systems of production aus Sicht der Ökonomie untersucht. Von Interesses ist, wie sich der Sozialstaat auf der einen Seite sowie die Strategie der Unternehmen bzw. die industriellen Beziehungen auf der anderen Seite gegenseitig beeinflussen und bedingen, beispielsweise durch die Möglichkeit der Frühverrentung, den Sozialanteil bei den Lohnkosten, die Höhe des Arbeitslosengeldes oder die Wohlfahrtsproduktion auf Unternehmensebene (z.B. Betriebsrenten).

Bei den VoC sind Privatunternehmen die entscheidenden Akteure, um die herum sich das institutionelle Arrangement zusammensetzt (vgl. Hall/Soskice 2001: 6). So auch beim Sozialstaat als Teil dieses Arrangements: „Firms’ product market choices are constrained by the availability of necessary skills. Availability of specific skills, in turn, requires appropriate forms and levels of social protection.” (Estevez-Abe et al. 2001: 146). So entsteht eine Wechselbeziehung zwischen Firmenstrategie und sozialer Sicherung, die sich entsprechend den zwei Idealtypen konstituiert: Auf der einen Seite steht die liberale Markwirtschaft (liberal market economy, z.B. USA) mit geringer Absicherung durch den Sozialstaat. Der Staat übernimmt in erster Linie die Aufgabe der (rechtlichen) Rahmensetzung, um die flexible, markförmige Unternehmenskoordination in den Bereichen der industriellen Beziehungen, der Innovation, der Ausbildung sowie der Finanzierung zu befördern (vgl. Hall/Soskice 2001: 27ff). Im Gegensatz dazu erfüllt der Sozialstaat bei koordinierten Marktwirtschaften (coordinated market economy, z.B. Deutschland) eine andere Rolle: Durch hohe Absicherungsniveaus ermöglicht er Firmen und Arbeitern, sich auf langfristige, kooperative Unternehmensstrategien einzulassen. Der Sozialstaat federt also das Risiko der damit einhergehenden Spezialisierung (Produkte und Ausbildung/Wissen) ab, indem er Arbeitern Sicherheiten für branchenspezifische Fähigkeiten verspricht. Dadurch schafft der Sozialstaat zugleich das Umfeld für eine kooperative und staatliche beförderte Koordination in den Bereichen der industriellen Beziehungen, der Innovationen, der Ausbildung sowie der Finanzierung (vgl. ebd.: 21ff).

Die Logik des Sozialstaats als Teil des jeweiligen komparativen Vorteils liegt auch der RT zugrunde, wenngleich sich die strikte Aufteilung in zwei Idealtypen lockert: Während das marktförmige Regulationsmodell der liberalen Marktwirtschaft entspricht, unterteilt sich die koordinierte Marktwirtschaft in ein meso-korporatistisches, ein sozialdemokratisches und ein etatistisches Modell (vgl. Boyer 2005: 22). Der wesentliche Unterschied zwischen beiden Ansätze liegt jedoch woanders: Indem der VoC-Ansatz die Komplementarität stark betont, ergibt sich ein social system of production, das in sich sehr geschlossen ist, ähnlich dem Modell Esping-Andersens: „The theory thus describes relatively static models of capitalism that reflect highly coherent and stable ‚equilibrium’ outcomes.“ (Jackson/Deeg 2006: 24). Wenn überhaupt, dann können also nur starke exogene Schocks Veränderung bewirken. Ansonsten werden die Akteure Herausforderungen stets mit eine Strategie begegnen, die den komparativen Vorteilen des jeweiligen Idealtyps entspricht. Dem Gedanken der RT liegt dagegen ein verstärkt historisches Verständnis zugrunde: Hier wird angenommen, dass jeder erfolgreiche Regulationsmodus – wie beispielsweise der Fordismus – in einer endogen bedingten Strukturkrise endet (Boyer 2005: 3). Die Kontextbedingungen gewinnen so eine größere Bedeutung: Die komparativen Vorteile der verschiedenen Kapitalismen sind nicht losgelöst von Raum und Zeit, sondern können unter Umständen die an sie gestellten Herausforderungen nicht mehr gemäß der Logik des komparativen Vorteils umwandeln. Stimmen dann Kontextbedingungen und Regulationsmodus nicht mehr überein, wird der Regulationsmodus selbst zu einem Problem und erzeugt endogen verursachte Kosten.

In dem hier dargestellten Abschnitt werden also zwei Verständnisse des Sozialstaats deutlich: Ausgehend von der Typologie wohlfahrtsstaatlicher Regime besitzen Sozialstaaten verschiedene Ausprägungen, die sich Marktmechanismen mehr oder weniger bedienen. Allen Typen ist jedoch gemein, dass Sozialstaat und Produktionsregime getrennt betrachtet werden. Ein anderes Verständnis ist der Vergleichenden Kapitalismusforschung zu eigen: Hier ist der Sozialstaat ein Instrument um die komparativen Vorteile des jeweiligen Produktionsregimes zu befördern. In beiden Verständnissen ist der deutsche Sozialstaat eine Idealtyp, einmal direkt (konservativer Wohlfahrtsstaat/Esping-Andersen) einmal indirekt als Teil eines idealtypischen Produktionsregimes (koordinierte Marktwirtschaft/Hall und Soskice). Vor diesem Hintergrund lässt sich fragen, was am deutschen Sozialstaat konservativ ist und wie er mit der koordinierten Marktwirtschaft verwoben ist.

1.2. Das deutsche Sozialstaatsmodell

Um den typischen Charakter des deutschen Sozialstaats und Produktionsregimes näher erfassen und verstehen zu können, macht es Sinn, vier Basisinstitutionen näher zu erläutern: Die Sozialversicherung, die Sozialpartnerschaft, den Familialismus sowie die Soziale Marktwirtschaft (vgl. Lessenich 2003: 106ff). Dabei soll auch die wechselseitige Entwicklung zwischen Sozialstaat und Produktionsregime verdeutlicht werden, was eine historische Betrachtung sinnvoll macht. Mit Blick auf die Institutionalisierung der vier Basiselemente sind zwei Zeitfenster von besonderem Interesse (siehe Tabelle 2, vgl. Manow 1997): Zum einen die Gründerphase im wilhelminischen Kaiserreich unter Reichskanzler Bismarck und zum anderen der Ausbau des Sozialstaats zum idealtypischen „Modell Deutschland“ seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland.

Die Begründung des deutschen Sozialstaats unter Reichskanzler Bismarck

Mit der gesetzlichen Kranken- (1883), Unfall- (1884) und Rentenversicherung (1889) wurde das Prinzip der Sozialversicherung in Deutschland eingeführt. Charakteristisch für die Sozialversicherung war von Beginn an die rechtlich bindende Pflicht zur Mitgliedschaft, wenn auch zunächst nur für Lohnarbeiter und wenige minderbemittelte Angestellte (Alber 1982: 44). Im Unterschied zu universellen Systemen zeigt sich darin – wenn auch nur rudimentär – von Anfang an die Koppelung an Erwerbsarbeit (Status) und Berufsgruppen (differenzierter Adressatenkreis). Darüber hinaus koppeln sich die Leistungen im weiteren Verlauf an die Beitragshöhe, die prozentual auf das Einkommen erhoben wird^[12]. Daraus ergibt sich zweierlei: Zunächst ist die Sozialversicherung stark stratifizierend, da sie bestehende sozioökonomische Unterschiede reflektiert und somit verfestigt. Darüber hinaus de-kommodifiziert die Sozialversicherung die Versicherten, indem sie prinzipiell Schutz vor den Marktrisiken (für Arbeitnehmer) Krankheit, Unfall und Altersarmut (später auch Arbeitslosigkeit) bietet. Dies war bis zur Gründung der Bundesrepublik jedoch kaum der Fall^[13]: Aus diesem Grund waren gerade zur Jahrhundertwende private Absicherungen Gang und Gäbe, zumindest bei denen, die es sich leisten konnten (vgl. Trischler 1994: 618ff). Im Vergleich zum sozialdemokratischen Regime ist die De-Kommodifizierung jedoch auch aus systematischen Gründen geringer: Mit der Koppelung an den Erwerbsstatus werden die Sozialleistungen zwar nicht vom Markt bereitgestellt, hängen aber in ihrem Niveau letztlich von der Marktstellung des Versicherten ab.

Mindestens genauso wichtig wie die Charakteristik der Sozialversicherung sind jedoch die Hintergründe und Folgen der Bismarck’schen Sozialgesetzgebung: Ausschlaggebend war das Bestreben Bismarcks, die Arbeiter wieder verstärkt an das Kaiserreich zu binden anstatt sie der aufstrebenden Arbeiterbewegung (SPD und Gewerkschaften) auf der einen Seite sowie dem reichsfernen Katholizismus auf der anderen Seite zu überantworten (Kaufmann 2003: 261/269, Lessenich 2003: 146). Doch genau das Gegenteil war den Fall: Statt einem „reichszentrierten Modell“^[14] (Kaufmann 2003.: 270) der Steuerung, Verwaltung und Finanzierung lehnte sich die neu geschaffene Sozialversicherung an bereits bestehende Strukturen der Selbsthilfeorganisationen an, die eine paritätische Bestimmung durch Arbeitgeber und Arbeitnehmer vorsahen (Manow 1997: 9). Dieses Prinzip der Selbstverwaltung spielte der SPD und den Gewerkschaften entgegen Bismarcks Willen in die Karten: Da keine andere Partei bzw. gesellschaftliche Interessengruppe einen so hohen Einfluss-, Mobilisierungs- und Organisationsgrad bei den Arbeitnehmern hatte, nutzen SPD und Gewerkschaften die Chance, um von Beginn an als „natürliche“ Vertreter der Arbeitnehmerinteressen die Organe der Selbstverwaltung (z.B. Berufsgenossenschaften und Landesversicherungsanstalten) zu besetzen (vgl. ebd.: 9ff). Mit der paritätischen Selbstverwaltung war jedoch nicht nur der Einfluss der Arbeitnehmervertreter erheblich gestiegen. Zugleich entstand eine staatliche Institution, die die soziale Frage erstmals mit quasi-korporatistischen Abstimmungsverfahren zwischen Arbeit und Kapital koppelte und so wegweisend für die weitere Ausgestaltung der Sozialpolitik, der Sozialpartnerschaft und letztlich auch der Sozialen Marktwirtschaft war^[15]. Dies wird deutlich, wenn man sich die weitere Entwicklung der industriellen Beziehungen vor allem in der Weimarer Republik vor Augen führt: Im Gegensatz zur Einführung der Sozialversicherung, setzte besonders das Reichsamt des Inneren (und später das Reichsarbeitsministerium) den eingeschlagenen Weg bewusst und gewollt fort (vgl. ebd.: 17ff). Durch die Kriegserfahrungen und die Weltwirtschaftkrise herrschte eine tiefe Skepsis gegenüber Formen des laissez-faire -Kapitalismus, dem die Ministerien eine kontrollierte und gebundene Wirtschaftsordnung entgegenstellen wollten. Dazu bot sich die Befriedung gesellschaftlicher Konfliktlinien im Sinne der paritätischen Selbstverwaltung an, dessen Prinzip sich angefangen vom Hilfsdienstgesetz über die Zentrale Arbeitsgemeinschaft, die Arbeitslosenversicherung bis hin zur Tarifautonomie verfolgen lässt. Band also die Gründerzeit der Sozialversicherung bzw. Sozialpartnerschaft entgegen Bismarcks Intention SPD und Gewerkschaften ein, so war spätestens mit der vollendeten Etablierung der Sozialpartnerschaft auch der Katholizismus präsent, was für den Familialismus^[16] von Bedeutung sein sollte: „Stärker noch als im Kaiserreich waren es die Zentrumsfraktion im Reichstag, die vom Zentrum gestellten Arbeitsminister, eine zentrumsnahe höhere Beamtenschaft im sozialrechtlichen Verantwortungsbereich und ein gesellschaftlich wie politisch höchst einflussreicher Verbandskatholizismus, die als sozialpolitisches Netzwerk gemeinsam am sozialstaatlichen Faden weitersponnen und ihn lila einfärbten [...]“ (Lessenich 2003: 151).

Die Etablierung des „deutschen Modells“ seit Bestehen der Bundesrepublik

Unter der nationalsozialistischen Herrschaft war die Entwicklung der Sozialpolitik durch „Kontinuität und Diskontinuität“ gekennzeichnet (vgl. Ostheim/Schmidt 2007: 144ff). Gleichwohl wurden wesentliche Elemente der sozialstaatlichen Entwicklung vor 1933 bei der Neuordnung der Bundesrepublik nach dem zweiten Weltkrieg wieder aufgenommen, so auch das Prinzip der Sozialversicherung als auch die Sozialpartnerschaft (vgl. Lessenich 2003: 139/153). Beide spielten eine wichtige Rolle bei der wirtschaftlich-gesellschaftlichen Neuordnung: Die aus der Sozialversicherung bestehenden Ansprüche trugen wesentlich dazu bei, den Beverdige-Plan einer einheitlichen Volksversicherung abzulehnen und lieber am Prinzip der Sozialversicherung festzuhalten (Ritter 1991: 158, Manow 1997: 27). Die Tradition der Sozialpartnerschaft hatte darüber hinaus die Gewerkschaften als Akteure etabliert und zugleich den Grundstein für die paritätische Regulierung des Konfliktes zwischen Arbeit und Kapital gelegt. Die alten Institutionen des Sozialstaats wurden somit ein wesentlicher Bestandteil der neuen Institutionenordnung, die sich seit der Wirtschafts- und Währungsunion 1948 unter dem Begriff der Sozialen Marktwirtschaft herausbildete. Dieser „dritte Weg“ war der historische Kompromiss zwischen Liberalismus und Sozialismus, zwischen Arbeit und Kapital, zwischen Individualismus und Kollektivismus (vgl. Lessenich 2003: 117ff, Streeck 1995: 7f, Erhard 1964: 24ff). Vor dem Hintergrund der beiden Weltkriege, der Weltwirtschaftkrise 1929, der Not leidenden Bevölkerung und der Systemkonkurrenz zur DDR, ging es den Gründervätern um Müller-Armack, Rüstow, Erhard und einigen anderen zuvorderst um eine möglichst freie Marktwirtschaft („Inthronisierung des Kunden“, Erhard 1964: 39), deren Risiken jedoch weitgehend minimiert werden sollten. Zwei bedeutende Charakteristika seien hier genannt: Zum Einen die institutionalisierte Abstimmung zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern im Rahmen der Tarifautonomie, der Koalitionsfreiheit sowie des Betriebsverfassungsgesetzes und zum Anderen der Ausbau sozialstaatlicher Pfade. Wegweisend für Letzteres war die große Rentenversicherungsreform 1957^[17], welche zugleich den Grundstein für eine pro-sozialstaatliche Interpretation der Sozialen Marktwirtschaft legte (Leisering 2000: 97)^[18]. Neben die paritätische Selbstverwaltung und die Beitragsfinanzierung gesellten sich mit der Lebensstandardsicherung und der Dynamisierung der Leistungen zwei Neuerungen, mit denen sozialstaatliche Leistungen erstmals einen echten Ersatz zum Markt boten (Lebensstandardsicherung) und zugleich die Sozialleistungen an die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung koppelten (Dynamisierung). Die Rentenreform von 1957 ist somit der Beginn einer paradigmatischen Ausrichtung in Richtung eines versorgenden Sozialstaats, was in der Folge zu einer umfassenden Ausweitung der Sozialleistungen führte. Die Logik der Reform von 1957 hatte aber auch zur Folge, dass sich die Statussicherung weiter verfestigte und sich der Familialismus endgültig institutionalisierte: Entsprechend der Tradition des „weder – noch“, die der Sozialen Marktwirtschaft zugrunde lag, konnten sich selbst Neoliberale und Sozialkatholiken auf das Prinzip der Subsidiarität als gesellschaftlichen Kompromiss zwischen Individualismus und Kollektivismus verständigen, welches dem Arbeitnehmer und seiner Familie institutionell beförderte Rollen zusprach (Lessenich 2003: 164ff); der Mann als Ernährer (bread winner model), die Frau als Mutter. Idealiter erwachsen dabei aus dem Erwerbsstatus des Mannes die Sozialansprüche der Ehefrau und damit im weiteren Sinne auch die der Kinder. Die Witwenrente ist hierfür ein gutes Beispiel. Darüber hinaus wurde die Rolle der Frau als Mutter und Haushaltsvorstand durch Sozialleistungen wie das Kindergeld oder das Erziehungsgeld verfestigt (Leisering 2003: 174). Steuer- und Arbeitsgesetzgebung zielten in dieselbe Richtung, wie etwa das Ehegattensplitting oder Urteile des BGH (Erwerbstätigkeit für Frauen nur soweit es Ehe und Familie zulassen) verdeutlichen (Lessenich 2003.: 167ff). Mit der Lebensstandardsicherung, der Dynamisierung von Leistungen sowie der Institutionalisierung des Familialismus beförderte der Sozialstaat aber auch zugleich ein Produktionsregime, das sich mit dem Begriff des externalization regime umschreiben lässt (vgl. Streeck 1995: 7, Manow 1997: 24ff): Zunächst ermöglichte die Lebensstandardsicherung der umlagefinanzierten Rente den vorzeitigen Übergang in den Ruhestand (Frühverrentung). Der Sozialstaat wurde so zum funktionalen Äquivalent für direkte Staatsintervention auf dem Arbeitsmarkt: „In other words, the German variant of a policy of full employment was designed to achieve full employment not as a result of a state-induced increase in the demand for labor, but by a decrease in the supply of labor via the social insurance system.” (Manow 1997: 29). Auch der Beitragssatztausch zugunsten der (damaligen) Bundesanstalt für Arbeit zu Lasten des Rentenversicherungssatzes zielte in diese Richtung (Trampusch 2003: 39). Darüber hinaus hält der Familialismus Frauen strukturell vom Erwerbsleben fern, indem er die Rolle der Hausfrau und Mutter subventioniert.

Wie lässt sich das „deutsche Modell“ bezüglich des hier vorliegenden Themas bewerten? Spätestens mit der Rentenreform 1957 und der darauf folgenden Expansion der Leistungen und Empfänger war der Grundstein für den versorgenden Sozialstaat gelegt. Damit geht einher, dass Sozialleistungen prinzipiell durch das Ziel der Lebensstandardsicherung vollen Ersatz für Markteinkommen bieten und private Sicherung prinzipiell überflüssig ist. Lediglich der Zugang über den Erwerbsstatus wirkt in gewisser Weise kommodifizierend und stratifizierend. Gleichzeitig werden Risiken und Lasten durch die paritätische Finanzierung in gleicher Weise auf die Schultern der Arbeitgeber und Arbeitnehmer verteilt. Regulatorische Ziele im Sinne eines aktivierenden und auch fordernden Sozialstaats sind im idealtypischen „deutschen Modell“ so gut wie nicht vorhanden. Die Statuswahrung und damit einhergehend der Familialismus ist die entscheidende Grundlage für die Leistungszuweisung. Regulierend ist der Sozialstaat lediglich dahingehend, als dass er eine aktive arbeitsmarktpolitische Steuerung durch das externalization regime in Teilen ersetzt. Auch die Akteure sind klar zu benennen. Die korporatistisch geprägten Institutionen sorgen für eine enge Abstimmung zwischen Gewerkschaften, Arbeitgebern, Sozialverbänden und dem Staat. Exemplarisch zeigt sich dies an den Sozialpolitikern: Bereits in den 50er- und 60er-Jahren kamen viele über einen Posten als Betriebsrat, Gewerkschaftsfunktionär oder Angestellte(r) der Sozialverwaltung in den Bundestag. In den 1970/1980er Jahren war es dann besonders der Ausschuss für Arbeit- und Sozialordnung in dem sich der gemeinsame Hintergrund in einem parteiübergreifenden Konsens über die Notwendigkeit sozialpolitischer Expansion äußerte (Trampusch 2004: 8f). „Die Bedeutung des Ausschusses wird aber auch deutlich, wenn man sich vergegenwärtigt, dass der Ausschuss zu jener Zeit eine wichtige Rekrutierungsfunktion inne hatte [...]. Dem Bundestags- und damit Ausschussmandat folgte nicht selten eine Karriere im Ministerium oder in den Organen der Bundesanstalt für Arbeit.“ (ebd.). Daran zeigt sich ein typisches Muster des Politikerbes, in dem geschaffene Strukturen die Interessen der handelnden Akteure formen und wechselseitig verstärken.

1.3. „Modell Deutschland“ in der Krise

Das deutsche Sozialstaatsmodell beruhte auf einem breiten Konsens zwischen den Parteien. Sowohl die Unionsparteien als auch die SPD sahen in dem „deutschen Modell“ die Möglichkeit, den Klassenkonflikt mit Hilfe der Sozialpartnerschaft, der Mitbestimmung sowie der Tarifautonomie weitgehend zu entpolitisieren und über die Expansion der Sozialleistungen neue Wählergruppen zu erreichen und langfristig zu binden. Zudem ersetzte der Sozialstaat eine aktive Beschäftigungspolitik, indem Kosten externalisiert werden konnten. Gleichwohl muss man feststellen, dass der sozialstaatliche Ausbau in ganz Europa – und besonders im Wirtschaftwunderland Deutschland – durch hohes Wirtschaftswachstum, hohe Geburtenraten, Vollbeschäftigung und damit relativ moderate Sozialausgaben befördert wurde. Mit Beginn der 1970er Jahre änderte sich jedoch das expansionsfreundliche Umfeld und setzte die sozialstaatlichen Arrangements zunehmend unter Druck (vgl. Taylor-Gooby 2002: 597f, Ostheim/Schmidt 2007: 167f). Externe Faktoren trafen im Fall der Bundesrepublik auf endogene Strukturen, die in Teilen diese Herausforderungen noch potenzierten:

Mit dem Ende von Bretton-Woods, dem europäischen Binnenmarkt und später der europäischen Währungsunion wurde das Kapital immer mobiler; mit dem Ergebnis, dass exit-Optionen für Anleger und Unternehmen stetig wachsen und der Wettbewerb zunimmt (Lütz 2004: 13). Ein Aspekt, anhand dessen Unternehmen ihre Standortentscheidungen treffen, sind dabei die Lohnkosten. Diese werden in Deutschland durch das Prinzip der Sozialversicherung mit hohen Nebenkosten belastet, was sich bei dem Kampf um Wettbewerbsfähigkeit negativ auswirkt, besonders im ohnehin bedrohten sekundären Sektor (Scharpf 2004: 12)^[19]. Damit entsteht einerseits Druck die Sozialabgaben zu senken, bzw. vom Lohn zu entkoppeln, da andererseits das Risiko steigender Arbeitslosigkeit besteht, einhergehend mit geringeren Beitragseinnahmen bei gleichzeitig steigenden Sozialausgaben. Ein weiteres Problem stellt – wie in den meisten europäischen Staaten – der demographische Wandel dar, insbesondere im Hinblick auf die Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung. In Deutschland wird diese Problematik durch das Umlageverfahren verschärft (vgl. Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung 2003, Deutscher Bundestag, Drucksache 14/8800 2002): Erstens verschiebt sich seit den 1980er Jahren das Verhältnis zwischen Beitragszahlern und Leistungsempfängern stetig in Richtung der Leistungsempfänger (vgl. Abbildung 1), während sich zweitens durch die zunehmende Alterung der Leistungsempfänger die Auszahlungsdauer verlängert. Beides führt zu einer erheblichen finanziellen Belastung der Sozialsysteme. Ein weiteres Problem der umlagefinanzierten Sozialversicherung ist die Statusgebundenheit. Das klassische (male) bread winner model wird durch mehrere Faktoren unter Druck gesetzt: Durch die enge Kopplung an Erwerbstätigkeit hängen die Einnahmen – stärker als in steuerfinanzierten Systemen – von den ökonomischen Rahmenbedingungen ab; hohe Arbeitslosenquoten schlagen daher meist direkt auf die Sozialsysteme durch (Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Sozialrecht 2004: 19). Hinzu kommt, dass die Statusgebundenheit relativ unflexibel gegenüber neuen Familienstrukturen und Erwerbsformen ist. Die zunehmende Erwerbstätigkeit von Frauen oder veränderte Erwerbsbiographien (Auslandsaufenthalte, Arbeitslosigkeit, Selbstständigkeit, Minijobs) seien stellvertretend genannt.

Diese endogenen Schwächen, verstärkt durch das externalization regime, die Belastungen der Wiedervereinigung, versicherungsfremde Leistungen, sowie die Restriktionen des EU-Stabilitätspaktes, kumulierten in einem enormen finanziellen Druck. Dieser Druck war es schließlich, der auch in der Bundesrepublik Wandlungsprozesse in Gang setzte: „The fiscal crisis – because this is what it was and is – had been building over almost three decades. Now the time had come when it could no longer be ignored.” (Streeck 2007: 7).

1.4. Reformen jenseits des Rückbaus

Nachdem zeitweilige Konsolidierungsbemühungen in der 1980er Jahren weniger an konstitutionellen Vetopunkten sondern eher an geringem Problemdruck, dem Widerstand des starken Arbeitsnehmerflügels der Union um Sozialminister Blüm sowie der Furcht vor negativen Wahleffekten scheiterten (vgl. Czada 2004: 134ff), begann sich der Sozialstaat unter der rot-grünen Regierung signifikant zu verändern – nachdem „Modell Deutschland“ mit dem Institutionentransfer auf Ostdeutschland und der Einführung der Pflegeversicherung 1995 seinen bislang letzten „großen Auftritt“ hatte. Wie bereits beschrieben, zwang letztlich der finanzielle Problemdruck die Regierung Schröder den politisch riskanten Weg der Reformpolitik zu beschreiten: Ausgehend von Pierson (1994) argumentieren zwar viele Autoren, dass sich sozialstaatlicher Wandel nur schwer vollziehen kann, da besonders negativer policy-feedback und institutionelle Vetopunkte als beschränkende Faktoren gelten (vgl. Pierson 1994, Wintermann 2005) und daher gerade in der „blockierten Republik“ die zahlreichen institutionellen Blockademöglichkeiten theoretisch jeglichen Wandel, der über inkrementelle Anpassungen hinausgeht, verhindern sollten. Dass diese Logik im Fall der rot-grünen Regierung nicht griff, lag wie erwähnt zuvorderst an den sozioökonomischen Rahmenbedingungen. Wichtig war aber auch die „legitimatorische Entlastung“ der Reformen durch die eingesetzten Kommissionen (Hartz, Rürup), die ähnlich der Bundesbank zu Zeiten der konzertierten Aktion als ausgleichende Arenen agierten (Czada 2004: 150). Zudem beförderten geschwächte Gewerkschaften, medialer Reformdruck sowie Strategien des blame avoidance (Beteiligung der Opposition durch den Bundesrat, Wirksamkeit der Reformen werden zeitlich nach hinten verlagert) und credit claiming (Stärkung der deutschen Wettbewerbsfähigkeit) den Kurs der Regierung. Auch der immer größer werdende Steueranteil bei der Finanzierung der Sozialsysteme wirkt(e) indirekt legitimierend. Mit den Begriffen der Agenda 2010 sowie Hartz IV verbindet man daher gemeinhin den Beginn eines weit reichenden Rückbaus im deutschen Sozialstaat. Doch auch wenn einzelne Kürzungen (z.B. Angleichung von ALG II auf Sozialhilfeniveau) durchaus markante Einschnitte darstellten, so ist die Kürzungspolitik nicht der Kern des sozialstaatlichen Wandels: „Jenseits stabiler Sozialleistungsquoten zeigen sich Veränderungen, die sich auf das Selbstverständnis, die Architektur und die Steuerungsinstrumente des Wohlfahrtsstaates und weniger auf dessen Größenverhältnisse beziehen.“ (Lütz 2004: 20). Drei Charakteristika seien hier genannt:

Neue Steuerungsinstrumente: Durch die staatliche Förderung privater Vorsorge im Rahmen der Riester-Rente rückte der Staat erstmals vom Primat der sozialen Güterproduktion durch das Sozialversicherungsprinzip ab, und integrierte ein Instrument, das den Markt als Produzenten sozialer Leistungen einführte. Jedoch nicht wie seit jeher auch in Deutschland in Form individuell-privater Initiative, sondern auf Grundlage staatlicher Inanspruchnahme und Regulation: Der Markt soll als kollektiver Versorgungsmodus neben den staatlichen Leistungen für ein staatlich definiertes oder erwünschtes Leistungsniveau sorgen, was in dem Begriff des Wohlfahrts marktes deutlich wird: Der Markt ist im Sozialstaat verortet, nicht als rein private Ergänzung neben dem Sozialstaat (vgl. Köppe 2007: 2).

Verändertes Selbstverständnis: Angelehnt an Giddens (1999) „dritten Weg“ ging es der Regierung Schröder um ein neues Verständnis des Sozialstaats, das durch „fördern und fordern“ gekennzeichnet sein sollte. Der Staat tätigt nunmehr soziale Investitionen (social investment state), anstatt lediglich zu versorgen und zu alimentieren. Diese sozialen Investitionen sollen sich lohnen (Rothgang/Preuss 2008: 32), indem sie z.B. Leistungsempfängern im Gegenzug eigene Zugeständnisse abverlangen oder zukünftige Ausgaben verhindern bzw. verringern. Staat und Bürger gehen also eine wechselseitige Beziehung ein: „Social citizenship has been redefined from status to contract.“ (Handler 2004: 209).

Veränderte Risikoverteilung: Wohlfahrtsmärkte und social investment state haben dabei zur Folge, dass in sozialen Fragen die Rollen zwischen Staat, Markt und Individuum neu definiert werden. Im versorgenden „Rentenbezugsstaat“ (Priddat 2004: 93) war das Individuum auf die Rolle als Leistungsempfänger reduziert. Nun kommt der Bürger Anforderungen nach, handelt eigenverantwortlich und sorgt auf dem Markt selbst für die Sicherung sozialer Lebensstandards. Damit wird er nicht mehr nur zum Konsumenten sozialer Leistungen, sondern zugleich zum Vertragspartner, zum Investor und Verbraucher. Aufgrund dessen ergeben sich für den einzelnen Bürger jedoch nicht nur neue Möglichkeiten und Pflichten. Zugleich werden auch mehr Risiken auf seine Schultern gelegt, indem er die veränderten Bedingungen für seine Zwecke nutzen muss.

Neue Akteure: Zudem verändert sich die Akteurslandschaft, indem zunehmend private und gewerbliche Akteure das Feld der Sozialpolitik mitbestimmen. Auch Akteure aus dem dritten Sektor, also gemeinnützige Unternehmen oder Verbände, nehmen an Bedeutung zu. Zuletzt verändert sich aber auch die Gewichtung der staatlichen Akteure: Finanzministerien, Regulierungsbehörden und Kommissionen werden tendenziell einen höheren Einfluss auf die Steuerung einer Ökonomisierten Sozialpolitik nehmen.

2. Die Ökonomisierung des Sozialstaats

Wohlfahrtsmärkte, der social investment state, eine veränderte Risikoverteilung sowie neue Akteurskonstellationen sind Charakteristika sozialstaatlichen Wandels in Deutschland. Wo ist jedoch die umfassende Klammer dieser drei Aspekte? An diesem Punkt macht es nochmals Sinn, auf die finanzielle Überlastung der Sozialsysteme hinzuweisen. Wohlfahrtsmärkte, der social investment state sowie die damit einhergehende Veränderung der Risikoverteilung sind mittelbare Reaktionen auf diesen Umstand. Sozialpolitik wird fiskalisiert, ohne jedoch in erster Linie auf Leistungskürzungen abzuzielen. Die fiskal bedingte Veränderung der Sozialpolitik äußert sich vielmehr durch ihre Ökonomisierung: „Angestrebt wird [...] eine Überprüfung der öffentlichen Leistungserbringung unter Effizienz- und Qualitätsgesichtspunkten, um neuen und innovativen Lösungen die Möglichkeit zur Integration in die bereits bestehenden Strukturen zu eröffnen.“ (Heinze et al. 2005: 14). Nicht mehr die an den Sozialstaat herangetragenen Erwartungen definieren damit seine Politik, sondern die zu erwartende Wirkung sozialer Politiken. Sozialpolitik ist dementsprechend nicht mehr Input-, sondern Output-orientiert. Bezogen auf den Sozialstaat hat dies zur Folge, dass es nunmehr weniger um „politics against markets“ geht, sondern um „politics for markets“, also marktschaffende Politik im generellen Sinn (zu den Ursachen marktschaffender Politik, vgl. Schäfer 2008). Beispielsweise indem der Markt als Governance-Form an Bedeutung gewinnt oder ökonomische Begründungsmuster Pate für das Selbstverständnis von Sozialpolitik stehen. Die Hinwendung zu Effizienz- und Qualitätsfragen kann sich dementsprechend sowohl auf die Mittel als auch die Ziele beziehen. Beides soll daher im Folgenden thematisiert werden: Zunächst auf theoretischer Ebene und anschließend angewandt auf die Alterssicherung in Deutschland.

[...]

^[1] Für die vorliegende Untersuchung von Wandel im deutschen Sozialstaat unter der Prämisse der Ökonomisierung trifft der Vergleich als Arbeitsmethode zu: „Der Vergleich bildet das Kriterium bewertender Interpretation empirischer Befunde. [...] Die gesellschaftl. und polit. Wirklichkeit eines Landes kann nun mit normativen Vorstellungen [...] konfrontiert werden, [...] im idealtypischen Verfahren mit à Modellen [...]. Immer geht es dabei um Bewertungen, manchmal um Bevorzugungen und Optionen, die durch den Vergleich begründet werden.“ (Nohlen in Schultze/Nohlen 2004: 1043)

^[2] Unter „dem Markt“ als abstraktem Ordnungsbegriff versteht man einen Ort der Preisbildung und des Tausches (vgl. Andersen in Schultze/Nohlen 2004: 508). Der Preis ist zugleich der zentrale Koordinationsmodus der wiederum auf Verträgen und Eigentumsrechten beruht. Produziert werden in der Regel private Güter, die idealiter symmetrisch und anonym getauscht werden können. Eine solche Form des Wirtschaftens hat den Vorteil einer effizienten Allokation sowie niedriger Transaktionskosten (vgl. Lütz 2003: 12). Nachteile werden unter dem Begriff des Marktversagens subsumiert (vgl. Koller in Kersting 2000: 140).

^[3] Mit „Ursprung“ ist gemeint, dass Gesetze und Institutionen etabliert wurden, deren Strukturen sich ganz oder in wesentlichen Teilen noch heute finden lassen. Beispielhaft ist etwa die Sozialgesetzgebung unter Bismarck. Gleichwohl lässt sich der Ursprung einer kollektiven Daseinsvorsorge theoretisch weit früher verorten: Erstens die genossenschaftliche Hilfe in den mittelalterlichen Zünften und Gilden, zweitens die Schutzverpflichtung der Arbeitgeber in der Feudalzeit sowie drittens die staatliche Armenpflege die bis ins 16. Jahrhundert zurück reicht (Alber 1982: 24)

^[4] Diese historische Kausalität widerspricht besonders dem demokratisch-institutionellen Ansatz zur Erklärung des Sozialstaats, der die Entwicklung wohlfahrtsstaatlicher Programme an das Vorhandensein einer demokratischen Verfassung koppelt (vgl. Esping-Andersen 1990: 27f).

^[5] Mit der Einführung der OECD Social Expenditure Database (SOCX) hat die Untersuchung aufgrund der Sozialausgaben an Validität und Reliabilität gewonnen. Dennoch bleiben Kritikpunkte bestehen, wie etwa die mangelhafte Einbeziehung der Besteuerung (Besteuerung von Sozialleistungen, Steuererleichterungen für Privatvorsorge, etc.). Jüngere Ansätze versuchen diese Lücke zu schließen (vgl. Castles 2006).

^[6] Dabei dürfen eigentlich de-kommodifizierende Leistungen nicht zu gering ausfallen oder stigmatisieren, da sie sonst zur Marktteilnahme zwingen, sprich kommodifizieren (vgl. Esping-Andersen 1990: 22). Auf den kleinsten gemeinsamen Nenner gebracht, besagt die Definition eines de-kommodifizierten Sozialstaats, [...] that citizens can freely, and without of potential loss of job, income or general welfare, opt out of work when they themselves consider it necessary.“ (ebd: 23). Bezogen auf die hier zu untersuchende Ökonomisierung der Sozialpolitik stellt dieses Analysekriterium wohlfahrtsstaatlicher Ordnung einen wichtigen Bezugspunkt dar.

^[7] Idealiter lässt sich dabei zwischen zwei Grundpositionen unterscheiden, die Esping-Andersen aus einer historischen Betrachtung gewinnt und später in der Typologisierung entsprechend zuordnet: Die konservative Stratifizierung zielt in erster Linie auf Statuserhalt bzw. die Statusverfestigung, während ein universalistisches System Statusgleichheit herzustellen versucht. Letzteres unterteilt sich dabei in zwei Formen: Einem Sozialfürsorgemodell mit einem hohen universellen Leistungsniveau und einem universalistischem Modell mit niedriger Grundleistung, dafür aber höherem Marktanteil (vgl. Esping-Andersen 1990: 23f).

^[8] Die Rolle von Frauen und Familien legt Esping-Andersen ausführlich in „Social Foundations of Postindustrial Economies“ (1999) dar. Im Vergleich zu Markt und Staat misst er in seinen früheren Arbeiten der familiären Wohlfahrtproduktion als solcher (z.B. Erziehungsleistung) jedoch nur geringe Bedeutung bei, da das Hauptaugenmerk auf der Markt- oder Staatsintegration liegt (vgl. Ostner 1998: 228).

^[9] Borchert (1998) kritisiert, dass nach Zugrundelegung der Analysekriterien Esping-Andersens Deutschland als Mischtyp einzustufen sei. Auch hält Borchert das konservative Regime für eine Residualkategorie, die alle Fälle mit einschließt, die nicht in das liberale oder sozialdemokratische Regime passen.

^[10] Manow (2004) kritisiert insbesondere am konservativen Modell die Vernachlässigung konfessioneller Einflussfaktoren.

^[11] Die Anzahl der Idealtypen variiert ja nach Autor. Grundlage sind hier die Arbeiten von Hall/Soskice (VoC) und Boyer (Regulationstheorie).

^[12] Wichtig im Verlauf (gerade im Hinblick auf die Alterssicherung) ist auch die Frage, ob die Beiträge zur Kapitaldeckung oder Umlagefinanzierung genutzt werden.

^[13] „Prinzipiell“, da zu Beginn der Schutz durch die Sozialversicherung nur sehr unzureichend war. So lag beispielsweise der staatliche Rentenzuschuss unter dem Armenfürsorgeniveau. Hinzu kam, dass erst mit 70 Jahren und einer 30-jährigen Beitragszahlung die Altersrente ausgezahlt wurde, was bei der damaligen Lebenserwartung, die zwischen 40 und 50 Jahren lag, sehr selten der Fall war (Bundesministerium für Arbeit und Soziales).

^[14] Das „reichszentrierte Modell“ scheiterte in erster Linie an Widerständen der Liberalen, Länderinteressen sowie notwendigen Kompromissen im Reichstag (vgl. Kaufmann 2003: 270/271, Manow 1997: 8)

^[15] Die starke Koppelung der sozialen Frage mit den vorherrschenden Produktionsverhältnissen zeigt sich unter anderem an dem Maß, mit dem sich Sozialpolitik „[...] am Leitbild des Industriearbeiters [orientierte]. Demzufolge wurde ‚Sozialpolitik’ [...] als Summe von Arbeiterschutz und Arbeiterversicherung verstanden.“ (Kaufmann 2003: 272).

^[16] Lessenich charakterisiert den Familialismus als „spezifische Form politisch regulierter sozialer Beziehungen, welche die Familienordnung – vorrangig verstanden als die Ordnung der Geschlechterbeziehungen bzw. des Eheverhältnisses – historisch im deutschen Sozialmodell angenommen hat.“ (Lessenich 2003: 158).

^[17] Unter Punkt 4.1. wird die Rentenreform 1957 detaillierter erläutert.

^[18] Die Rentenreform 1957 setzte Bundeskanzler Adenauer durch. Sie wurde zur „[...] ersten großen Niederlage des Erhardschen Konzepts eines Volkskapitalismus [...]“ (Leisering 2000: 97).

^[19] Die Internationalisierung des Waren-, Dienstleistungs- und Finanzverkehrs – gemeinhin mit dem Schlagwort der Globalisierung beschrieben – ist hinsichtlich seiner Auswirkungen auf den Wohlfahrtsstaat nicht unumstritten. Während die Globalisierungstheorie von erheblichem Anpassungsdruck ausgeht (ausgebauter Sozialstaat als Wettbewerbsnachteil), so sehen Globalisierungsskeptiker den Einfluss der Globalisierung als beschränkt an (geringe institutionelle Konvergenz). Pierson geht etwa davon aus, dass der Sozialstaat auch ohne die Globalisierungsprozesse durch interne Faktoren unter Druck geraten wäre. Die Alterung der Gesellschaft, die Reife sozialstaatlicher Programme, die Dienstleistungsgesellschaft (gleichwohl mit gewissen Bezügen zur Globalisierung) sowie veränderte Beziehungen zwischen Haushaltsführung und Erwerbsleben führt er als Hauptgründe an (Pierson 2001: 83). Eine revisionistische Position geht schließlich davon aus, dass die Globalisierung die Antwort auf interne Fehlentwicklungen im Sozialstaat sei, welche erst durch den Prozess der Globalisierung einer Lösung näher gebracht werden (vgl. Genschel 2003).