Zeit des Wandels - Die Sozialpolitik der Großen Koalition 1966-69

Gliederung

A. These: Die politische Krise 1966/67 hat eine neue Form von Politik bewirkt

B. I. Was ist Sozialpolitik?
1.1. Vorbedingungen der Großen Koalition
1.2. Möglichkeiten, Ressourcen und Erwartungen
II. Maßnahmen der Großen Koalition
1.1. Konsens und Konflikte in den beiden großen Parteien
1.2. Schwerpunkte neuer Sozialgesetze
a) Die Rentenversicherung
b) Maschinenschutzgesetz
c) Mutterschutz, öffentliche Fürsorge und Sozialhilfe
d) Arbeitslosenhilfe und Ausbildungsförderung
e) Arbeitsförderungsgesetz und Berufsbildungsgesetz
f) Lohnfortzahlung im Krankheitsfall
g) Steuerliche Maßnahmen der Sozialpolitik und Sozialbudget

C. Fazit

A. These: Die politische Krise 1966/67 hat eine neue Form von Politik bewirkt

Sozialpolitik ist seit vielen Jahren ein sehr teures und für viele undurchschaubares Problemthema in der Bundesrepublik. Die steigende Komplexität der modernen Gesellschaft führt dazu, dass die Realisierung und Wahrnehmung von Lebenschancen zunehmend schwieriger wird. Daher werden verstärkt staatliche Infrastrukturleistungen gefragt, der Bürger begibt sich in eine erhöhte Abhängigkeit von der Politik.

Der Regierungszeitraum der großen Koalition 1966 bis 1969 ist deswegen bezüglich der Sozialpolitik besonders spannend, da eine Vereinigung der beiden stimmenstärksten Parteien mit der daraus folgenden absoluten Mehrheit im Bundestag eine Vielzahl an Gesetzen ohne Schwierigkeiten durch eine Abstimmung bringen konnte. Die Koalition fiel außerdem in eine Zeit des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandels, in dem neue Erwartungen auf die Politiker der Regierung zukamen.

Die vorliegende Arbeit geht von der These aus, dass die Politiker in den sechziger Jahren aus der Notwendigkeit der Umstände einen neuen Stil politischer Entscheidungen entwickelten. Anhand der Sozialpolitik der großen Koalition 1966 bis 1969 unter Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger soll die These in dieser Arbeit untersucht werden.

Dabei werden andere politische Bereiche, wie etwa die Wirtschafts- oder Außenpolitik, nicht genauer ausgeführt. Auch in diesem Bereichen herrschte zu der Zeit Krisenstimmung, was indirekt natürlich auch einen Einfluß auf das Wählerverhalten und die steigende Unsicherheit im deutsche Volk hatte. Dennoch würde es den Rahmen der Hausarbeit sprengen, alle Bereiche mit einzubeziehen.

Das „Wendejahr“ zu der neuen Politik war das Jahr 1966. Eine Anzahl an Krisentendenzen in den unterschiedlichsten gesellschaftlichen Bereichen führten zu einer wachsenden Unzufriedenheit. Noch im Vorjahr, im September 1965, hatte der Kanzlerkandidat der Union, Ludwig Erhard, das zweitbeste Wahlergebnis seit 1949 erzielt. Der wirtschaftliche Aufschwung funktionierte planmäßig, die Arbeitslosigkeit war zurückgegangen, die Nettolöhne waren durchschnittlich um 5,2% gestiegen.^[i]

Doch in der ersten Hälfte der sechziger Jahre wurde immer deutlicher, dass die Wachstumsbedingungen der Nachkriegszeit sich dem Ende zuneigten. Das Besondere an der aufsteigenden Nachkriegswirtschaft verlor sich im Alltag und bereits 1963 nannte Bundeskanzler Erhard diesen beginnenden Zustand „Ende der Nachkriegszeit“. Doch der Wohlstand war inzwischen selbstverständlich geworden, die Bevölkerung forderte die Sicherung ihrer Verhältnisse und die Unterstützung in Misslagen vom Staat.

Die wirtschaftliche Entwicklung wurde zudem in der ersten Hälfte der sechziger Jahre durch die zunehmenden ökonomischen Probleme gefährdet: Es gab keine Arbeitskräfte mehr, die Umsetzung neuer Technologien dauerte oft länger als geplant, und die Produktivität von Kapitalinvestitionen sank durch die Einführung von Intensivierungsinvestitionen anstelle von Erweiterungsinvestitionen. Das Sinken der Wachstumsraten führte wiederum zu einer Verschärfung der Verteilungskonflikte.

Die Regierung versuchte 1965 mit einem Haushaltssicherungsgesetz diesen, zum Teil hausgemachten Problemen entgegenzukommen, um dann im Folgejahr den Haushalt ausgleichen zu können. Zugleich begann jedoch die Bundesbank die Erhöhung der Leitzinsen und damit eine Politik des knappen Geldes. Unter diesen Umständen gelang es 1965/66 nicht, den Abwärtstrend der Wirtschaft aufzuhalten. Angst vor Steuererhöhungen und die hohen Kreditzinsen sowie steigende Kosten und sinkende Konsumgüternachfrage setzten eine Spirale in Gang, im Zuge derer die Unternehmen immer weniger investierten.^[ii]

Das löste einen Rückgang der Produktion und einen Anstieg der Arbeitslosigkeit aus. Dieser rezessive Trend, das darauf folgende mangelnde Vertrauen der Wähler in die Regierung, die Bergbaukrise, all das zusammen löste eine politische Krise aus, aus der die Große Koalition den Ausweg bieten sollte.

Bei der Untersuchung der sozialpolitischen Verhältnisse kurz vor und während der Großen Koalition habe ich mich vor allem an folgenden Werken orientiert:

„Die Entwicklung der Sozialpolitik in der Bundesrepublik 1966 –1975“ von Holger Wiemers, „Die Große Koalition 1966-1969, herausgegeben von Dr. Alois Rummel und „Die große Koalition 1966- 1969, Reden und Erklärungen“ von Kurt Georg Kiesinger. In diesem drei Werken habe ich die meisten Informationen über die deutsche Sozialpolitik in den sechziger Jahren finden können.

Im ersten Teil des Hauptteils wird dargelegt, wie sich Sozialpolitik definiert und unter welchen Voraussetzungen die Große Koalition ihre Arbeit antrat. Im zweiten Teil geht es um die konkreten Maßnahmen der Koalitionsregierung. Hier habe ich mich zu einem großen Teil an dem „Handbuch der Geschichte der Sozialpolitik in Deutschland“ von Johannes Frerich und Martin Frey orientiert.

B. I. Was ist Sozialpolitik?

Für ein einheitliches Verständnis der Thematik ist eine Klärung des Begriffes Sozialpolitik nötig. Auch wenn Sozialpolitik sowohl von Betrieben als auch vom Staat praktiziert werden kann, liegt in dieser Arbeit der Schwerpunkt eindeutig auf der staatlichen Sozialpolitik.

Zwar gestaltet sich ein klare Trennung schwierig, da oft sozialpolitische Maßnahmen nichtstaatliche Organisationen (zum Beispiel Sozialversicherungsverbände) mit betreffen, doch kann man den Staat in diesem Fall als Basis der Sozialpolitik betrachten.

Eine staatliche Sozialpolitik zielt darauf ab, gesellschaftliche, soziale Mißstände langfristig zu beheben. Zu Gewährleistung eines sozialen Netzes für die Bürger müssen Ressourcen geschaffen werden, idealerweise trägt sich ein soziales System mit einer funktionierenden Sozialpolitik selbst. Voraussetzung ist also eine voraussehende, ökonomische Sozialplanung.

1.1. Vorbedingungen der Großen Koalition

Das wirtschaftliche und soziokulturelle Umfeld des politischen Systems der Bundesrepublik vollzog in den sechziger Jahren einen Wandel, dem das System selber nur schwer zu folgen vermochte. Die Abstufung der Arbeitsfelder wuchs, dementsprechend stieg die Arbeitsteilung und daraus ergab sich wiederum eine immer größer werdende Zusammenarbeit, aber auch Interdependenz zwischen den gesellschaftlichen Teilbereichen. Das bedeutete auch, dass das Potential an Störungen stieg, und sich sowohl Fachleute als auch Politiker immer schwerer taten, Entwicklungen einschätzen oder voraussagen zu können.

Erschwerend kam hinzu, dass der Ablauf von ökonomischen Handlungen und Notwendigkeiten durch technische Neuerungen enorm beschleunigt wurde. Das politische System wurde plötzlich mit wesentlich mehr Aufgaben konfrontiert als in den Jahren zuvor.

Gleichzeitig mit dem systemischen Wandel stiegen auch die Erwartungen der Deutschen an die Regierung. Sozialpolitik wandelte sich zur Gesellschaftspolitik, das Ziel hieß „Lebensqualität“ und sollte vom Staat gewährleistet werden^[iii]. Kanzler Kiesinger war sich dieses Wandels durchaus bewußt. So erklärte er auf dem CDU- Parteitag in Braunschweig 1967: „Die Wachstumsänderung und der schnelle Fortschritt der Technik geben Strukturwandlungen und strukturellen Anpassungen immer größere Bedeutung. [...] Wir versuchen daher, neue Wege zu gehen und etwa die bisherige Arbeitsmarktpolitik an den Bedürfnissen der modernen Wirtschaft einerseits und wie des einzelnen Menschen andererseits fortzuentwickeln.“^[iv]

Doch das Unterfangen gestaltete sich nicht so einfach. Außer den Forderungen nach einer aktiven Arbeitsmarktpolitik sollte auch die Sozialpolitik die Folgen des Wachstumsprozesses ausgleichen oder sogar ihnen vorbeugen. Die bisherige Form der Sozialen Marktwirtschaft wurde von der Bevölkerung grundlegend in Frage gestellt. Das Ziel der wachstumsorientierten Politik war Wohlstand gewesen, nun wurden die Stimmen laut, die notwendige Infrastrukturaufgaben in den Bereichen Gesundheit, Bildung oder soziale Sicherung nicht erfüllt sahen.^[v]

Eine Welle an Unsicherheit ging trotz Wohlstand durch die Gesellschaft: die Schnelligkeit des Wandels rief den Wunsch nach Absicherung hervor.

Zudem traten bis 1966 deutliche Mängel des politischen Systems der Bundesrepublik zutage. Sowohl die Informationsverarbeitung als auch die Planungsspielräume konnten den Anforderungen nicht mehr gerecht werden. Die Funktionsweise der Regierung beruhte auf einer kurzfristigen „Eingreifpolitik“, einem Krisenmanagement, in dem es lediglich darum ging, auf geringe Änderungen des Status Quo zu re-agieren. Die politischen Ziele werden den Bedürfnissen angepaßt, vorausplanende Koordinierung war zu der Zeit keine Priorität.^[vi]

Ein weiterer Mangel zeigte sich in der Arbeitsweise der Bereiche untereinander. Entgegen der gesellschaftlichen Entwicklung lief hier der Trend zu eigenbrötlerischen Verselbstständigungen. Die Ressorts wirtschafteten so sehr jeweils allein vor sich hin, dass weder untereinander noch zum Kanzler ein Informationsfluß gegeben war.

Speziell in der Sozialpolitik haperte es an Informationen. Es gab keine Status Quo- Analyse der gesellschaftlichen und ökonomischen Entwicklungen in der Bundesrepublik. Weiterhin gab es trotz diesbezüglicher Vorschläge und sogar Ausarbeitungen der SPD von 1957 keinen von der Regierung anerkannten Sozialplan. Die dafür eingesetzten Sachverständigenkommissionen und Räte arbeiteten bis 1967 nur im geringen Umfang.

Eine Starthilfe der Großen Koalition stellte die 1964 von Kanzler Erhard in Auftrag gegebenen „Sozialenquete“. Er forderte fünf Professoren auf, „das gegenwärtige Sozialrecht und dessen wirtschaftliche und soziologischen Auswirkungen in überschaubarer Form darzustellen“, um eine Grundlage für eine neue Sozialpolitik zu schaffen.^[vii]

Die Erwartungen an dieses so genannte „Sozialenquete“ waren hoch: Das Sozialrecht selber galt schließlich seit dem Ende des Krieges als ein undurchschaubares Chaos, daher sollte diese Auflistung helfen, eine neue Ordnung herbeizuführen. Rund 25 Monate nach dem Auftrag gaben die Professoren ihr Ergebnis ab. Auf diese Enquete im einzelnen einzugehen, würde leider den Rahmen dieser Arbeit überschreiten.

Zusammenfassend wurde im ersten Teil festgestellt, dass viel bereits getan wurde, aber auch eine große Menge an einzelnen Bereichen nicht abgedeckt sei. Im zweiten Teil mit fünf Kapiteln wurden diese Einzelbereiche ausgeführt, von Alters- und Krankheitssicherung über Familienhilfe bis zur aktiven Jugendhilfe.^[viii]

Hier wurde deutlich, dass die Sozialpolitik der Nachkriegsjahre keine einheitliche Linie verfolgte. Wie auch in anderen Politikbereichen war die Sozialsicherung den jeweils aktuellen Notwendigkeiten angepaßt worden. Erwähnenswert zu der „Sozialbibel“, wie das Werk auch genannt wurde, sind besonders die Professoren Dr. Helmut Meinhold, Staatswissenschaftler aus Frankfurt, und Professor Wilfried Schreiber von der Universität Köln. Beide äußerten sehr klar und direkt ihre Meinung zu den ihnen anvertrauten Themen, ohne Rücksicht auf die Stellung der Adressaten zu nehmen. So forderte Meinhold zum Beispiel eine einheitliche Rentenversicherung, ohne Unterschiede nach der Berufszugehörigkeit der Pflichtversicherten. Schreiber unterlag unter anderem die Untersuchung der Krankenversicherungen, er plädierte hier ganz klar für ein Kostenerstattungssystem, wie man es von den Privatkassen kennt.

Auch wenn das Sozialenquete keine Patentlösungen bieten konnte, so zeigte es eine Zusammenfassung der bestehenden Situation, mit der auch die Große Koalition arbeiten konnte.

Für Bundeskanzler Erhard kam das Enquete sozusagen nicht mehr rechtzeitig, noch bevor er sich mit der Problematik genauer befassen konnte, und dabei auch die Forderungen der FDP hätte berücksichtigen können, die eine einheitliche Pflichtrentenversicherung ablehnten, kämpfte er bereits mit finanziellen Defiziten im Bundesetat. Diese Defizite führten zu der nicht beweisbaren, aber weitverbreiteten Ansicht, dass die hohen Sozialleistungen an den finanziellen Problemen der Regierung schuld seien.

Bundeskanzler Kiesinder mußte demnach gleich zu Beginn seiner Regierungszeit eine Lösung für die schwierige und ambivalente Einstellung zur Sozialpolitik finden. Denn auch wenn die intellektuelle Prominenz, wie zum Beispiel Professor Schreiber, die langfristigen positiven Auswirkungen einer Sozialpolitik sahen, er bezeichnete soziale Sicherung als zeitliche Umschichtung von Kaufkraft^[ix], so machte in der Bevölkerung das Schlagwort der „sozialen Demontage“ die Runde.

Das lag mitunter auch daran, dass die große Koalition im Dezember 1966 mit einem Widerspruch in sich startete: Trotz der zerrütteten Staatsfinanzen beschloß die Koalition, die Versprechen des Kabinetts Erhard einzulösen.

Im Detail bedeutet das, dass neben dem Stop der Staatsinvestitionen 885 Millionen DM zusätzlich für die Versorgung der Kriegsopfer freigestellt wurden. Auch wenn niemand den Witwen das Geld neidetet, und es waren vor allem die Witwen der Kriegsopfer, die von den Zahlungen profitierten, so fragte sich die Bevölkerung doch, warum gerade in dieser Zeit diese Zahlungserhöhung beschlossen worden war.

[...]

^[i] Siehe Wiemers, Holger. (1999). S.50

^[ii] vgl. Schmoeckel/Kaiser (1991), S.292ff.

^[iii] siehe Blüm, Norbert/Zacher, Hans F. (1989), S.66f.

^[iv] siehe Kiesinger (1979), S.58

^[v] vgl Lompe (1975), S.11

^[vi] siehe Wiemers (1999), S.68f.

^[vii] siehe Schmoeckel/ Kaiser (1991), S.357

^[viii] vgl. Kiesinger (1979), S. 96f.

^[ix] ebenda S.99