Die Bundesrepublik Deutschland - ein Parteienstaat?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Begriffliche Abgrenzung

3. Parteien in Deutschland
3.1 Inkorporierung der Parteien in die Verfassung
3.2 Einschränkung der Freiheit von Mandatsträgern
3.3 Wahlen sind Parteienwahlen?
3.4 Einfluss von Parteien außerhalb des politischen Systems
3.5 Parteienfinanzierung

4. Fazit

5. Literaturverzeichnis
5.1 Internetquellen

1. Einleitung

Ohne Parteien ist eine moderne Demokratie nahezu undenkbar. Sie aggregiert und vereint verschiedenste Interessen und versucht diese politisch durchzusetzen. Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit, so ist es in Art. 21 GG Abs. 1 zu lesen – sind folgerichtig also verfassungsrechtlich verankert. Dies lässt den enormen Einfluss der Parteien in unserer Gesellschaft bereits erahnen. Kritiker – allen voran der ehemalige Richter am Bundesverfassungsgericht und einflussreiche Staatsrechtslehrer Gerhard Leibholz – bemängelten schon Anfang der 1970er das Demokratiedefizit durch die Dominanz der Parteien. Leibholz‘ Parteienstaatslehre geht davon aus, dass die Parteien in der Bundesrepublik Deutschland eine Monopolstellung innehaben und in das öffentliche Leben durchdringen: Der Volkswille („volonté générale) wird somit maßgeblich von den politischen Parteien geprägt. Abgeordnete selbst sind in ihrem Willen und Handeln nicht frei, da sie nicht legitimiert sind eine von den Zielen der Partei und Fraktion abweichende Linie zu verfolgen.^[1] Demnach ist der volonté générale mit der jeweiligen Parteienmehrheit in Regierung und Parlament gleichzusetzen.^[2]

In der vorliegenden Hausarbeit werden die Rolle und der Einfluss der politischen Parteien in der BRD analysiert. Zunächst wird der Begriff „Parteienstaat“ – in Abgrenzung zum Begriff der Parteiendemokratie – näher definiert. In Kapitel 3 wird der Frage nachgegangen, ob die Bundesrepublik Deutschland heute noch als Parteienstaat bezeichnet werden kann. Dabei werden - aus Sicht des Autors - die wichtigsten Argumente herangezogen.

2. Begriffliche Abgrenzung

Was genau unter einer politische Partei zu verstehen ist, wird im Folgenden kurz beschrieben. Der Versuch einer Begriffsbestimmung stößt zunächst auf Schwierigkeiten, denn bei einer weiten und unpräzisen Definition, lässt sich die politische Partei nur schwer vom Begriff des Vereins, der Gemeinschaft oder des Verbandes abgrenzen. Anderseits darf der Begriff nicht zu eng gefasst werden, damit er für die unterschiedlichsten Parteien in der Bundesrepublik Deutschland zutrifft. Das im Jahre 1967 in Kraft getretene Parteiengesetz (PartG) verschafft Klarheit und liefert in § 2 Abs. 1 eine Legaldefinition: „Parteien sind Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluß nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten.“^[3] Insofern muss eine politische Partei folgende Funktionen erfüllen: Eine Partei hat Einfluss auf die politische Willensbildung zu nehmen. Dies kann unter Umständen durch die Vertretung des Volkes im Landes- oder Bundestag der Fall sein.

Der von Gerhard Leibholz geprägte Begriff „Parteienstaat“ ist mit dem eher wertneutralen Begriff der Parteiendemokratie nicht gleichzusetzen, wenn er in der Praxis oft auch synonym verwendet wird. Unter einer Parteiendemokratie versteht man ein demokratisches System, in dem die politischen Parteien die bestimmenden Kräfte des Willensbildungsprozesses in der Regierung sind.^[4] Der Terminus „Parteienstaat“ ist eher negativ bewertet und geht noch weiter: Parteien herrschen gemäß Leibholz‘ Parteienstaatslehre über nahezu alle Teile des gesellschaftlichen Lebens. Nach Auffassung Gregor Strickers ist Leibholz‘ Lehre ursprünglich als Theorie eines politischen Ordnungsmodells zu verstehen, dem „ein Identitätsprinzip zugrunde lag.“^[5] Stricker bezieht sich dabei auf die „bekannte Formel der Identität von Volk, Partei und Staat“. Denn Leibholz‘ Parteienkritik galt hauptsächlich der Diskrepanz zwischen volonté générale und dem Willen der jeweiligen Parteienmehrheit in Regierung und Parlament.

Heute hat versteht man unter dem Terminus „Parteienstaat“ weit mehr. Mangels einer allgemein gültigen Definition wird auf Stricker verwiesen, der den Begriff wie folgt umschreibt:

„Der Begriff „Parteienstaat“ hat heute eine andere, gewandelte Bedeutung. Nach heutigem Verständnis ist ihm, positiv gewendet, immanent, daß die dominante institutionalisierte Organisationsform der Teilhabe der Bürger am politischen Willensbildungsprozeß die Organisationsform der politischen Partei ist. Er ist aber auch, besonders seit der Diskussion über die Krise des Parteienstaats, negativ belegt. Er steht weniger für ein politisches Ordnungsmodell als vielmehr für die Beschreibung des „Parteienbehavior“ unter den Bedingungen der repräsentativen Demokratie. Er beinhaltet das Streben der Parteien nach Einflußnahme nicht nur im Sinne des Art. 21 Abs. 1 GG, sondern auch auf weitere staatliche Bereiche wie Exekutive und Judikative, ja auf nahezu alle Ebenen des öffentlichen Lebens.“^[6]

Der Begriff ist, wie aus Strickers Ausführung ersichtlich wird, nicht einfach zu fassen. Wie in einer Parteiendemokratie, spielen in einem Parteienstaat die politischen Parteien die zentrale Rolle im Entscheidungsprozess. Darüber hinaus spielen die Parteien auch bei der Besetzung der politischen Ämter die dominierende Rolle.

Um zu analysieren, ob man bei der BRD von einem Parteienstaat sprechen kann, bedarf es der Betrachtung unterschiedlicher Bereiche, die in Kapitel 3 durchleuchtet werden.

3. Parteien in Deutschland

3.1 Inkorporierung der Parteien in die Verfassung

Parteien sind durch das Parteiengesetz und das Einkommenssteuergesetz gegenüber anderen Organisationen bereits privilegiert.^[7] Darüber hinaus wird den Parteien verfassungsrechtlich in Art. 21 GG die zentrale Rolle zugeteilt, an der politischen Willensbildung mitzuwirken – im Gegensatz zur Vorkriegszeit, wo die Stellung der Parteien verfassungsrechtlich nicht geregelt war und eher negativ behaftet war.^[8] Der deutsche Politikwissenschaftler spricht von einer „phantastischen und einzigartigen Rangerhebung der politischen Parteien“.^[9] Tatsächlich, ist die verfassungsrechtliche Verankerung im Vergleich zu anderen Demokratien einzigartig.

Dennoch ist fragwürdig, ob ein bloßer formaler Akt in der Praxis zur Folge hat, dass die Parteien mehr Einfluss haben. Denn auch in der Weimarer Republik und in den vordemokratischen, aber parlamentarisch verfassten Gesellschaften seit Mitte des 19. Jahrhunderts wirkten Parteien am politischen Geschehen selbstverständlich mit.^[10] Das Bundesverfassungsgericht bestätigt die überaus wichtige Rolle der Parteien in Deutschland in seinem Urteil aus dem Jahr 1992. Darin erhebt es die Parteien gar in den Stand verfassungsrechtlich notwendiger Institutionen.^[11]

Die Parteien nehmen jedoch als Organisationen des öffentlichen Lebens nur eine „vermittelnde Stellung zwischen Staat und Gesellschaft“ ein – von klassischen Staatsorganen kann somit folglich nicht die Rede sein.^[12] Die Intention des Art. 21 GG ist es vielmehr den demokratischen Charakter der Parteien zu sichern.

3.2 Einschränkung der Freiheit von Mandatsträgern

Bei sog. „Gewissensfragen“ (z.B. Sterbehilfe, PID) ist in der Presse verstärkt vom Fraktionszwang oder von der Fraktionsdisziplin zu lesen. Beide Begriffe beschreiben das Phänomen, dass Abgeordnete in ihrer Abstimmungshaltung im Plenum durch ihre Fraktion beeinflusst werden. Denn gerade bei den erwähnten elementaren und wichtigen Grundfragen fordern viele Vertreter der Presse, Wissenschaftler und einige Politiker regelmäßig den Fraktionszwang aufzuheben. Auch Leibholz kritisiert in „Verfassungsstaat – Verfassungsrecht“, dass die Abgeordneten im Parlament „einer Fülle von parteimäßigen Bindungen“ unterworfen sind und deren Abstimmungsverhalten wesentlich durch die Haltung der Parteien beeinflusst wird.^[13] Im Folgenden wird diese These auf deren Aktualität und Relevanz geprüft.

„Nach dem Grundgedanken des parlamentarischen Repräsentativsystems sollen im Parlament Persönlichkeiten zur Entfaltung gelangen, die die Qualitäten eines Herrn und nicht eines Dieners besitzen.“^[14] Leibholz hebt hiermit den Art. 38 GG, der – isoliert betrachtet – ein klares Indiz für eine repräsentative Demokratie ist, hervor. Art. 38 GG dient als Gegenpol zu Art. 21 GG, um den verfassungsrechtlichen Einfluss der Parteien zu relativieren bzw. auszubalancieren.^[15] Die Abgeordneten sind gemäß Art. 38, Abs. 1 GG an Aufträge und Weisungen zwar nicht gebunden und nur ihrem eigenen Gewissen unterworfen. Theoretisch würde dies bedeuten, dass jeder einzelne Abgeordnete bei allen Beschlüssen - z.B. im Bundestag – so abstimmt, wie er es persönlich für richtig empfindet. In der Praxis zeigt sich jedoch ein deutliches Spannungsverhältnis von Parteizugehörigkeit und freiem Mandat auf Bundestagsebene: Die Bundestagsfraktionen warten oftmals Beschlüsse der Parteitage ab um auf diese Weise eine gemeinsame Haltung im Parlament einzunehmen.^[16] Die Bundestagsfraktion der SPD wartete im Jahr 1992 beispielsweise Beschlüsse des Parteitages über das Asylrecht ab.^[17] Als weiteres Beispiel sei an dieser Stelle die Wahl des Bundespräsidenten angeführt. Beim Betrachten der Parteizugehörigkeit der bislang zehn Bundespräsidenten der BRD fällt auf, dass es in der deutschen Nachkriegsgeschichte keinen einzigen Bundespräsidenten gab, der nicht einer anderen Partei als die zum Zeitpunkt der Wahl regierenden Koalitionsparteien angehörte. Anders ausgedrückt: Ein Bundespräsidenten-Kandidat, der Mitglied in einer der Oppositionsparteien ist, wird die Wahl nur schwer gewinnen können:

„1959 gehörten der Bundesversammlung am Wahltag 1038 Mitglieder an, von denen 517 der CDU/CSU, 385 der SPD, 65 der FDP und der Rest den übrigen kleineren Parteien sich zurechnete. Im ersten Wahlgang hatten für den Kandidaten der CDU 517, für den der SPD 385, für den der FDP 104 gestimmt, während 25 Abgeordnete sich der Stimme enthielten.“^[18]

Dieses Beispiel zeigt, dass die Mitglieder der etablierten Parteien geschlossen für den jeweiligen Kandidaten ihrer Partei abstimmten. Der Vergleich zur Gegenwart zeigt zwar kein ganz so eindeutiges Abstimmungsverhalten, dennoch stimmt die große Mehrheit i.d.R. für den jeweiligen Kandidaten der eigenen Partei.

In der aktuellen Tagespolitik ist es Usus, dass sich die einzelnen Abgeordneten bei Parlamentsabstimmungen mehr oder weniger gedankenlos den Vorgaben der Fraktion beugen. Die Entschlüsse der einzelnen Abgeordneten stehen also meist schon vor der Parlamentssitzung fest. Selbst wenn der Abgeordnete gegen den Mehrheitsbeschluss innerhalb der Fraktionssitzung gestimmt hat, wird er im Parlament nicht gegen den Beschluss seiner Fraktion stimmen, um nicht parteiintern Nachteile davon zu tragen.

Dies steht im Widerspruch mit der ursprünglichen Intention eines Parlamentes, in dem durch Reden und überzeugende Argumente die Abgeordneten zu einer Entscheidung kommen: „Die Diskussion hat also den ihr ursprünglichen eigenen, vom repräsentativen Parlamentarismus vorausgesetzten, konstruktiv-schöpferischen Charakter im großen und ganzen verloren.“^[19] Jedoch hat die Diskussion im Parlament in der heutigen Zeit einen anderen, nicht unbedeutenden Zweck: Die politischen Debatten richten sich mehr denn je an den Bürger selbst. Er kann durch die Medien einerseits direkt via Live-Übertragung an den Diskussionen teilhaben, anderseits durch die Presse Informationen darüber erhalten. Daraufhin bildet der Aktivbürger sich eine Meinung, die seine künftigen politischen Entscheidungen (z.B. Wahlen) prägen.

Auch wenn diese Verfahrensweise nicht im Sinne des Art. 38 GG zu sein scheint, so hat sie auch pragmatische Gründe: Bei den heutigen teils sehr komplexen Themen, über die die Parlamentarier zu entscheiden haben, würde es einen enormen Zeitaufwand in Anspruch nehmen, wenn sich jeder einzelne Abgeordnete detailliert darüber informieren müsste, um zu einer fundierten Meinung zu kommen. Somit widmen sich die Politiker sich ihrem zugeordneten Fachgebiet und Wahlkreis und übernehmen die Empfehlung der Parteibeschlüsse.

Widersetzt sich ein Abgeordneter den Zwängen der Partei, droht im schlimmsten Fall der Parteiausschluss. So geschehen im Jahr 2008, als Andrea Ypsilanti sich zur hessischen Ministerpräsidentin mit den Stimmen der Linken wählen lassen wollte. Drei der SPD-Fraktionsmitglieder versagten der SPD-Politikerin die Stimme. Sie wurden bei der Neuwahl nicht wieder aufgestellt und von der Partei ausgeschlossen.^[20] Gerade aber weil die Abgeordneten ihre Entscheidungen in Freiheit und nur ihrem Gewissen unterwerfen, sind sie nicht Vertreter „einer bestimmten Wählergruppe oder eines bestimmten Wahlbezirks, sondern Vertreter des ganzen Volkes.“^[21]

Leibholz weist daraufhin, dass im Gegensatz zu früher, wo Fraktionen nur aus dem Grund gegründet wurden, um das Parlament funktionsfähig zu erhalten, heute die Parteizugehörigkeit Voraussetzung der Fraktionsbildung ist.^[22] Auch wenn ein Abgeordneter auf eine Fraktion alleine schon aufgrund der Arbeitsteilung angewiesen ist und eine einer geschlossene Fraktion ein besseres Gegengewicht zur ausführenden Regierung darstellt, so muss Art. 38 GG in der Realpolitik ernst genommen werden und darf in der Verfassungswirklichkeit nicht durch Art. 21 GG bedroht werden.

3.3 Wahlen sind Parteienwahlen?

Bei Parlamentswahlen zeigt sich, dass der Wähler primär Parteien wählt. Die zur Wahl stehenden einzelnen Abgeordneten sind darüber hinaus fast ausschließlich Kandidaten, die von den Parteien aufgestellt werden. Somit dominieren die Parteien in der BRD auch deutlich die was die Rekrutierung von politischem Personal anbelangt. Demnach gibt es nur wenige Seiteneinsteiger in die Bundes- und Landespolitik, die keiner Partei angehören. In den Parlamenten sitzen daher – mit wenigen Ausnahmen – Mandatsträger der Parteien. Selbst auf Kreis- und Gemeindeebene spielt die Zugehörigkeit zu einer Partei eine nicht unbedeutende Rolle. Der Einfluss der Partei zeigt sich auch bei den oft geringen Differenzen wischen Erst- und Zweitstimmen bei Bundestagswahlen.

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^[1] Schmidt, M.G. (2010): Demokratietheorien. Eine Einführung. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 357

^[2] Stricker, G. (1998): Der Parteienfinanzierungsstaat. Baden-Baden: Nomos-Verlag, S. 18

^[3] Kersten / Rixen (Hrsg.) (2009): Parteiengesetz (PartG) und europäisches Parteienrecht. Kommentar. Stuttgart: Verlag W. Kohlhammer GmbH, S. 1

^[4] http://www.bpb.de/files/13NBQY.pdf, aufgerufen am 09.09.11

^[5] Stricker, G. (1998), S. 18

^[6] Stricker, G. (1998), S. 18

^[7] Naßmacher, H. (1989): Die Parteien der Bundesrepublik im Umbau; veröffentlicht in Der Bürger im Staat. 30. Jahrgang, Heft 4. Stuttgart: Landeszentrale für politische Bildung, S. 231

^[8] Stolleis, M. (1999): Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland. Dritter Band 1914-1945. München: C.H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, S. 105

^[9] Hennis, W (1998): Auf dem Weg in den Parteienstaat. Aufsätze aus vier Jahrzehnten. Stuttgart: Philipp Reclam jun., S. 109

^[10] Walter, F. (2010): Vom Milieu zum Parteienstaat. Lebenswelten, Leitfiguren und Politik im historischen Wandel. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 223

^[11] Hennis, W. (1998), S. 108

^[12] Rudzio, W. (2011): Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 105, zit. n. Henke, W (1972): Das Recht der politischen Parteien, 2. Aufl. Göttingen, S. 18

^[13] Leibholz, G. (1973):Verfassungsstaat – Verfassungsrecht. Stuttgart: Verlag W. Kohlhammer GmbH, S. 70

^[14] ebenda, S. 69

^[15] Walter, F. (2010), S. 224

^[16] Rudzio, W. (2011), S. 106

^[17] Rudzio, W. (2011), S. 106

^[18] Leibholz, G. (1973), S. 74

^[19] ebenda, S. 71

^[20] http://www.zeit.de/online/2008/47/hessen-spd-pro, aufgerufen am 03.05.1011

^[21] Leibholz, G. (1973), S. 70

^[22] ebenda, S. 70