Volkswirtschaftliche Wirkungen von IWF Programmen

Inhaltsverzeichnis

Danksagung

1. Einleitung

2. Intention und Aufbau von IWF-Programmen

3. Volkswirtschaftliche Wirkungen von IWF-Programmen
3.1 Kapitalverkehr
3.2 Wirtschaftswachstum
3.3 Wechselkurs

4. Empirische Verifikation der Wirkungskanäle
4.1 Kapitalverkehr
4.2 Wirtschaftswachstum
4.3 Wechselkurs

5. Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Appendix

Danksagung

Danken möchte ich meinen Eltern und meiner Schwester für ihre liebevolle Unterstützung all meiner Ideen und Projekte sowie der finanziellen Unterstützung seitens meiner Eltern, die mir mein Studium ermöglicht haben.

Auch möchte ich der Talanx Stiftung im Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft für die finanzielle Unterstützung während meines Studiums und meines Auslandsaufenthaltes danken.

1. Einleitung

Seit seiner Gründung im Jahre 1944 haben sich die Aufgaben des Internationalen Währungsfonds (IWF) stetig verändert und erweitert. Stand zu Zeiten des Goldstandards noch die Stabilisierung der Wechselkursparitäten im Vordergrund, so führten der Zusammenbruch des Bretton-Woods- Systems, die Öl-Krisen der 70er Jahre und die Finanz- und Wirtschaftskrisen der 90er Jahre zu neuen Aufgabenfeldern.¹ Aktuell unterstützt der IWF mit seinen Programmen mehr als 50 Staaten und hat allein seit Beginn der globalen Finanzkrise im Jahre 2008 mehr als 325 Milliarden US-$ zur Rettung angeschlagener Länder beigetragen.² Der IWF hält dafür eine Reihe von Anpassungs- und Wachstumsprogrammen bereit, die auf die neuen Herausforderungen der Globalisierung und der immer verzweigteren Finanzarchitektur zu antworten versucht. Dabei wurde die Arbeit des IWF stets von Ökonomen auf der ganzen Welt kritisch analysiert und bewertet. Im Fokus der Betrachtungen standen der strukturelle Aufbau und die Auswirkungen von IWF-Programmen auf ausgewählte volkswirtschaftliche Determinanten. Fragen, auf die man in diesem Zusammenhang zu antworten versuchte sind jene, ob die vom IWF installierten Programme wirken oder gar zu einer Verschlechterung der ökonomischen Situation in dem Land führen. „Über welche theoretischen Mechanismen schafft es der IWF, ausgewählte volkswirtschaftliche Größen zu beeinflussen und zu verändern?“ Und vor allem: Kann diese Wirkungsweise auch empirisch bestätigt werden?

Die vorliegende Arbeit nimmt diese Diskussion auf und sucht nach Antworten auf diese Fragen. Dabei werden die Wirkungsmechanismen von IWF-Programmen auf das Wirtschaftswachstum und die Kapitalströme evaluiert und empirisch überprüft. Ferner werden Effekte auf den Wechselkurs und die Möglichkeit einer Währungskrise unter einem IWF-Programm betrachtet. Dabei wird gezeigt, dass IWF-Programme nicht zu einheitlichen Effekten führen: von negativen Einflüssen auf das Wachstum, über gemischte Wirkungen auf Kapitalströme und positive auf Wechselkurse. Aufbauend auf den Erkenntnissen werden Vorschläge gemacht, welche Verbesserungen der IWF vornehmen sollte.

Diese Arbeit gliedert sich wie folgt: Kapitel zwei beschreibt den generellen Aufbau sowie Intentionen und Aufbau von IWF-Programmen. Kapitel drei setzt sich mit den theoretischen Wirkungsmechanismen auf die drei oben genannten makroökonomischen Größen auseinander. Es wird analysiert, über welche Instrumente es möglich ist, Wirtschaftswachstum, Kapitalströme und Wechselkurs zu beeinflussen. Kapitel vier stellt empirische Verifikationen der betrachteten

Mechanismen vor. Dabei soll dargestellt werden, ob die in der Praxis vom IWF unternommenen Maßnahmen wirken. Um ein möglichst differenziertes Bild zu erhalten, wird auf eine größere Zahl empirischer Studien zurückgegriffen. Kapitel fünf fasst die Ergebnisse der Arbeit zusammen und gibt darüber hinaus einen Ausblick.

2. Intention und Aufbau von IWF-Programmen

Der IWF zählt aktuell 188 Mitglieder³, die je nach Größe ihrer Volkswirtschaft eine bestimmte Quote in den IWF einzahlen. Diese Quote determiniert zum einen das Stimmrecht, das einem Land bei Entscheidungen zusteht, zum anderen die Höhe an finanziellen Mitteln, die es vom Fonds bereitgestellt bekommen kann. Die Höhe dieser Quote wird in regelmäßigen Abständen überprüft, so dass sie die volkswirtschaftlichen Größenverhältnisse aktuell widerspiegelt.⁴ Die Hauptziele des IWF wurden bei seiner Gründung in den Articles of Agreement festgelegt. „ [Consequently] [t]he purposes of the International Monetary Fund are:

(iii) To promote exchange stability, to maintain orderly exchange arrangements among its members [ … ]
(v) [ … to provide] them with opportunity to correct maladjustments in their balance of payments [ … ]
(vi) [ … ] to shorten the duration and lessen the degree of disequilibrium in the international balances of payments of members “ ⁵

Nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems im Jahre 1973 hat sich die Aufgabe des IWF zur Bereitstellung von finanziellen Mitteln für Länder mit Zahlungsbilanzdefiziten weiterentwickelt. Neben dem primären Ziel diese Defizite zu beseitigen, sollen andere makroökonomische Variablen, wie das langfristige Wachstum⁶ oder die Inflation⁷, verbessert werden. Die Auslöser für solche Disparitäten sind facettenhaft: Terms-of-Trade Schocks, Naturkatastrophen, Post-Konfliktionäre Situationen, denen das Land gegenübersteht. Ein Verlust des Vertrauens in die Währung oder in den Bankensektor sind nur einige Beispiele.⁸

Grundsätzlich kann ein Land, ohne Verhandlungen mit dem IWF führen zu müssen, auf 25 % seiner Quote zurückgreifen. Für weitere finanzielle Mittel, muss das jeweilige Land Hilfeleistungen beantragen. Wird der Antrag vom IWF genehmigt, handeln Vertreter von Organisation und der Regierung ein speziell auf das Land zugeschnittenes Maßnahmenpaket aus.⁹ Das Anpassungsprogramm besteht dabei aus einer Kombination von Zahlungsbilanzanpassung (durch wirtschaftspolitische Maßnahmen) und einer Finanzierung des Zahlungsbilanzungleichgewichts.¹⁰ Ist es kurzfristig schwieriger die Produktion zu steigern, zielen die primären Maßnahmen der Zahlungsbilanzanpassung auf eine Reduzierung der Absorption (Konsum, Investitionen und Staatsausgaben) ab. Dafür wird das Instrument der restriktiven Geld- und Fiskalpolitik angewendet.¹¹ Zum Verbessern von Leistungsbilanz und Wettbewerbsfähigkeit wird in aller Regel auf eine Anpassung des Wechselkurses zurückgegriffen. Werden vorgeschriebene Kriterien des Maßnahmenpakets zeitgerecht erfüllt, erhält das Land weitere Zahlungen in Form sogenannter „Tranchen“. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von Konditionierung. Der IWF überwacht dabei deren Umsetzung und passt gegebenenfalls auferlegte Kriterien an neue Umweltbedingungen an.

Überwiegend eingerichtete Programme, wie das Stand-By Arrangement (SBA) und der Extended Fund Facility (EFF), bilden das Grundgerüst und können je nach aktuellem Anlass speziell auf das Land zugeschnitten werden. Ersteres zeichnet sich durch eine Laufzeit von ein, zwei Jahren und einer Rückzahlung der finanziellen Mittel von bis zu fünf Jahren aus. Letzteres hat eine Laufzeit von bis zu drei Jahren und bedarf einer Rückzahlung nach viereinhalb bis zu zehn Jahren.¹² Dabei zielen SBA-Programme eher auf das Beseitigen von kurzfristigen Zahlungsbilanzungleichgewichten ab. EFF-Programme hingegen auf Länder mit gravierenden strukturellen Problemen, die langfristiger Unterstützung bedürfen. Letzteres wird daher auch mit einer höheren Anzahl an Konditionen verbunden.¹³ Bei sogenannten „Precautionary Programs“ leitet ein Land bestimmte Reformen ein, ohne auf finanzielle Mittel des IWF zurückzugreifen. Ein Staat kann gleichwohl im Nachhinein finanzielle Mittel beantragen. Primär steht hierbei die signalisierende Wirkung im Vordergrund, dass ein Land durch das Programm wirksame Reformen zur Verbesserung seiner wirtschaftlichen Lage einleitet. Letztlich hat der Fonds den Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT) eingerichtet, der mit noch günstigeren Zinsen auf die Bedürfnisse von Ländern mit niedrigem BIP abzielt.

3. Volkswirtschaftliche Wirkungen von IWF-Programmen

Im Folgenden gehe ich auf die verschiedenen theoretischen Kanäle ein, über die der IWF ein Beeinflussen ausgewählter makroökonomischer Determinanten erreichen kann. Die Analyse umfasst dabei den möglichen Einfluss auf das Wirtschaftswachstum, den Kapitalverkehr und die Währung eines Landes.

3.1 Kapitalverkehr

Mobilisiert ein Land neue Kapitalströme, so führt das zu einer Verbesserung der Kapitalbilanz und der Verringerung des Zahlungsbilanzdefizits. Weiterhin determinieren solch liquide Zuflüsse, wie Foreign Direct Investments (FDI), auch das langfristige Wirtschaftswachstum.¹⁴ Grundsätzlich sollen IWF-Programme über ihre Konditionalität den Kapitalverkehr wieder aktivieren. Durch die Verpflichtung des Landes, die wachstumsfördernden und stabilisierenden Maßnahmen auch umzusetzen signalisiert es, dass sich die wirtschaftliche Lage des Landes verbessern wird.¹⁵ Das Vertrauen der Anleger soll dadurch zurückgewonnen und sie dazu ermutigt werden, in das Land zu investieren.¹⁶ Diese katalysatorische Rolle der Konditionalität ist in der Literatur sehr umstritten. Bird (2001) argumentiert, dass durch die restriktiv gestaltete Politik des IWF-Programms die heimische Investitionsneigung geschwächt und der Konsum verringert wird. Die Möglichkeit einer Rezession steigt. Diese wiederum könnte zu einer erhöhten Korruption im Bankensektor führen. Zwar steigern höhere Zinsen das Interesse der Anleger, die Gefahr von Rezession und Korruption erschwert allerdings meistens die Rückgewinnung des Vertrauens.¹⁷ Des Weiteren führen vom IWF oftmals vorgenommene Abwertungen des Wechselkurses zu der Erwartung weiterer Anpassungen. Diese hätten ebenfalls die Investoren zu tragen.¹⁸

Bird und Rowlands (2002) führen aus, dass Länder, die oftmals öffentlich in Verhandlung mit dem IWF stehen, dem potenziellen Moral Hazard von Investoren ausgesetzt sind. Investoren könnten die Anwesenheit des IWF als „eine Art“ Versicherung ansehen. Sie beginnen exzessiv zu investieren, was zu weiterer makroökonomischer Instabilität des Landes führt. Wird es nun mit Hilfe von finanziellen Mitteln stabilisiert, kommt es zu einem bailing-out durch den IWF.¹⁹

Ein weiteres von Bird und Rowland (2002) angeführtes Argument ist, dass der signalisierende Effekt nicht pauschalisiert werden darf. „ It may be reasonable to assume, for example, that foreign direct investment will be more influenced by medium- to long-term prospects for economic growth than will short term bank lending. [ … ] Aid donors may be more concerned about seeing a commitment to a range of policy reforms rather than the prospect of a commercial rate of return. “ ²⁰ So können Kapitalströme in unterschiedlichster Weise auf die Konditionalisierung des IWF antworten. In den empirischen Betrachtungen wird auf diese Sichtweise in Kapitel vier näher eingegangen.²¹

Ist weiterhin die Mobilisierung von Kapital nur dann möglich, wenn die Konditionen adäquat erfüllt werden, so schwächt eine hohe Rate an vorzeitig unterbrochenen Programmen deren Effektivität.

„ Edwards (2001a) analyzed 347 programs between 1979 and 1997. [ … ] Over the whole period of study, 138 programs have been suspended prior to expiration. This corresponds to a completion rate of 60 percent. ” ^{22 23} Eine in der Literatur weit verbreitete Studie zum Durchführen von IWF- Programmen liefert zusätzlich Killick(1995). Er analysiert den Grad der Umsetzung anhand von Krediten, die zum Programmantritt dem Land vom IWF zugesichert wurden, relativ zu den tatsächlich ausbezahlten Mitteln. Mit einer Auszahlungsquote von 80 % der vormals zugesicherten Mittel wird dabei das Programm als vollständig erfüllt angesehen. Unter dieser Annahme werden lediglich nur 47 % aller Programme umgesetzt.²⁴ Diese Erkenntnis sollte mit Vorsicht interpretiert werden. Länder könnten wohl wichtige Reformen umgesetzt, aber gleichwohl auf die Auszahlung der finanziellen Mittel verzichtet haben. Ungleichgewichte können in solchen Fällen bereits aus eigenen Kräften finanziert werden. Gleichzeitig kann es vorkommen, dass der Fonds eine Sondervollmacht erteilt. Finanzielle Mittel werden in solchen Fällen ausgezahlt, obwohl einige Kriterien nicht erfüllt wurden. Das Fazit der obigen Studie ist in solchen Fällen ein verzerrter Indikator für die Umsetzung von IWF-Programmen.²⁵ Dennoch bleibt es ungewiss, ob ein Land ein Programm vollständig durchzieht und die vorgeschriebenen Maßnahmen implementiert.

Eichgreen et al. (2006) sehen eine neue Rolle des IWF. Sie argumentieren, dass mit Hilfe des Fonds neue vorher unzugängliche Informationen für private Investoren bereitgestellt werden können. Die aufgehobene Informationsasymmetrie führt zu einer höheren Bereitschaft, dem „angeschlagenen“

Land Geld zu leihen. Dies habe wiederum positive Auswirkungen auf Anleihen-Spreads am Kapitalmarkt.²⁶ Zusammenfassend kann der IWF über seine Konditionalisierung und seiner Bereitstellung von Informationen Kapitalströme mobilisieren. Eine schlechte Umsetzungsrate und potenzieller Moral Hazard antizipieren eine Schwächung dieser Effekte.

[...]

¹ Vgl. Barro/Lee (2005), S. 1247.

² Vgl. IWF (2012).

³ Vgl. IMF (2012a).

⁴ Vgl. Barro/Lee (2005), S. 1247.

⁵ Dreher/Walter (2010), S.1.

⁶ Vgl. Menkhoff/Frenkel (2001), S. 128.

⁷ Vgl. Kahn (1990), S.195.

⁸ Vgl. IWF (2012).

⁹ Vgl. Barro/Lee (2005), S. 1248.

¹⁰ Menkhoff/Frenkel (2001), S. 128.

¹¹ Vgl. Menkhoff/Frenkel (2001), S. 130.

¹² Vgl. Barro/Lee, S. 1247-1248.

¹³ Vgl. IWF(2012).

¹⁴ Vgl. Edwards(2006), S. 30 - Dieser argumentiert mit Studien von Levine(2001) sowie Reisen und Soto(2001), welche einen positiven Zusammenhang zwischen Kapitalzuflüssen und Wirtschaftswachstum aufweisen konnten.

¹⁵ Bird/Rowland (2002), S. 230.

¹⁶ Vgl. Bird/Rowland (2002), S. 230.

¹⁷ Vgl. Bird (2001), S. 1858.

¹⁸ Vgl. Bird/Rowlands (2002), S. 231.

¹⁹ Vgl. Bird/Rowlands (2002), S. 232.

²⁰ Bird/Rowlands (2002), S. 232.

²¹ Vgl. Bird/Rowlands (2002), S. 232.

²² Dreher(2005), S. 4-5.

²³ Für eine Vollständige Diskussion zur Umsetzung von IWF Konditionen, sei an dieser Stelle auf Dreher(2005) verwiesen.

²⁴ Vgl. Joyce(2004), S. 456.

²⁵ Vgl. Bird (2001), S. 1854-1855.

²⁶ Vgl. Eichgreen et al. (2005), S. 1336-1337.