Analyse des vom Konvent zur Zukunft Europas erarbeiteten Entwurfs für einen Europäischen Verfassungsvertrag

INHALT

1. Einleitung
1.1 Die Entstehung des Verfassungsentwurfs
1.2 Inhaltlicher Überblick des Konventergebnisses

2. Der Verfassungsentwurf
2.1 Präambel
2.2 Definition und Ziele der Union
2.3 Grundrechte und Unionsbürgerschaft
2.4 Die Zuständigkeiten der Union
2.5 Die Organe der Union
2.6 Ausübung der Zuständigkeiten der Union

3. Bewertung des Verfassungsentwurfs

4. Ausblick

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

1.1 Die Entstehung des Verfassungsentwurfs

Am 13.06.2003 hat der Konvent zur Zukunft Europas das Ergebnis seiner sechszehnmonatigen Arbeit – den Entwurf eines Europäischen Verfassungsvertrages – gebilligt. Eine Woche später, am 20.06.2003, wurde dieser Entwurf dem Europäischen Rat (ER), dem Gremium, das den Konvent einberufen hat, vorgelegt.

Die Einberufung des Konvents erfolgte mit der Erklärung von Laeken^[1] im Dezember 2001, wobei seine Aufgabe darin bestand, in Hinblick auf die Herausforderungen, vor denen die EU steht, die

Regierungskonferenz 2004 vorzubereiten. Als die drei wichtigsten Herausforderungen wurden das Näherbringen der EU-Organe an den Bürger, die Verstärkung ihrer demokratischen Legitimation sowie die Anpassung der Entscheidungsverfahren und der Institutionen an die erweiterte Union genannt.

Bei der Vorbereitung der Regierungskonferenz sollten die 105 Konventsmitglieder^[2] unter Vorsitz des ehemaligen französischen Staatspräsidenten V. Giscard d`Estaing die wesentlichen Fragen prüfen, die die künftige Entwicklung der Union aufwirft und diese Fragen beantworten.

Zu den zentralen Fragestellungen, von denen die Arbeit des Konvents bestimmt wurde, gehören vor allem die bessere Abgrenzung der Zuständigkeiten der Union, die Vereinfachung ihrer Instrumente, die Stärkung der Demokratie, Transparenz und Effizienz der EU und die Vereinfachung der Verträge. Der Auftrag zu Schaffung eines Verfassungsentwurfs wurde dem Konvent allerdings nicht erteilt.^[3] Angesichts der tatsächlichen Aufgabe des Konvents, die darin bestand, Optimierungsvorschläge für die EU zu erarbeiten, kann die Entwicklung eines Verfassungsentwurfs durchaus als eine Lösungsmöglichkeit angesehen werden.

So soll der Konventsentwurf die jetzigen Gemeinschaftsverträge mit ihren Änderungen und Ergänzungen ersetzen, wobei gleichzeitig materielle Änderungen der Bestimmungen im Sinne der Erklärung von Laeken vorgenommen wurden.

1.2 Inhaltlicher Überblick des Konventsergebnisses

Der Verfassungsentwurf besteht aus vier Teilen und beinhaltet eine Präambel, die die Ziele und Ambitionen der EU darstellt, und einige ergänzende Protokolle und Erklärungen.

Der erste Teil, der aus neun Titeln mit 59 Artikeln besteht, wurde in den Vorentwürfen mit „Struktur der Verfassung“ überschrieben.^[4] Dieser Teil beschäftigt sich mit institutionellen und konstitutionellen Fragen, wie Definition und Ziele der EU (Titel I), Grundrechte und Unionsbürgerschaft (Titel II), Zuständigkeiten (Titel III), Organe (Titel IV), Ausübung der Zuständigkeiten der EU (Titel V). Außerdem enthält dieser Teil auch Aussagen über das demokratische Leben in der EU (Titel VI), die Finanzen (Titel VII), die EU und ihre Nachbarn (Titel VIII) und über die Zugehörigkeit zur Union (Titel IX).

Teil II umfasst die Charta der Grundrechte der Union, die am 07.12.1999 vom Europäischen Rat proklamiert wurde.^[5]

Der dritte Teil des Entwurfs trägt die Überschrift „Die Politikbereiche und die Arbeitsweise der Union“. In seinen 339 Artikeln wird unter Beachtung der im ersten Teil aufgeführten Grundsätze für jeden Politikbereich die Zuständigkeit sowie die einschlägigen Verfahren und Rechtsakte angegeben. Zum größten Teil wurden dabei aber nur die heutigen Vertragsregelungen übernommen. Größere Änderungen wurden hingegen im Bereich der Beschlussverfahren vorgenommen. So wurden zum Beispiel die Mehrheitsentscheidungen im Rat ausgeweitet und das Mitentscheidungsverfahren als ordentliches Gesetzgebungsverfahren definiert.

Der vierte Teil „Allgemeine und Schlussbestimmungen“ umfasst nur zehn Artikel, die u. a. die Aufhebung der früheren Verträge, den territorialen Geltungsbereich und die Verfahren zur Änderung des Vertrages über die Verfassung regeln.

In der folgenden Ausarbeitung werden die Vorschläge des Konvents näher betrachtet und auf die Erreichung des in der Erklärung von Laeken genannten Ziels von mehr Transparenz, Effizienz und Demokratie untersucht. Dabei soll aus Komplexitätsgründen aber nur auf die bedeutendsten Bestimmungen des „eigentlichen Verfassungsteils“^[6] – des Teil I der Verfassungsentwurfs – eingegangen werden.

2. Der Verfassungsentwurf

2.1 Präambel

Die Präambel der Europäischen Verfassung erfasst die Grundlagen, die Werte und die Ziele der Union.

Im Zusammenhang mit der Präambel wird oft ein Punkt diskutiert, und zwar das Fehlen eines Bezuges auf das Christentum. Auf die Religion wird nur im zweiten Absatz Bezug genommen. Dort heißt es: „Schöpfend aus den kulturellen, religiösen und humanistischen Überlieferungen Europas, deren Werte in seinem Erbe weiter lebendig sind[…]“ Dies reicht den Religionsgemeinschaften und auch einigen Staaten, wie beispielsweise Polen^[7], nicht – sie wollen einen eindeutigen Bezug auf das Christentum in der Verfassung der EU verankern. Doch sie haben einflussreiche Gegner – so bekräftigte der französische Präsident Jaques Chirac in Frankreich könne jeder glauben, was er will, und könne seine Religion praktizieren.^[8] Im Hinblick auf die immer größer werdende Union, auf die neuen Mitgliedstaaten mit ihren eigenen Kulturen und Religionen, trägt diese Auffassung der Multikulturalität und Multireligiosität Europas Rechnung, was die Verfassung auch tun sollte.

Nichtsdestotrotz muss die Religion allgemein ein Bestandteil der Verfassung sein, auch wenn sie nur als eines der Ursprünge Europas genannt wird. Diesen Aspekt hat der Konvent bei seiner Arbeit am Verfassungsentwurf auch berücksichtigt.

Die Diskussion um den Bezug auf Christentum ist aber nicht der einzige Grund, weswegen die Präambel bemängelt wird – so hat zum Beispiel Dr. Kaufmann, Mitglied des Europäischen Konvents, in ihrer Rede auf der Plenartagung am 05. Juni 2003^[9] darauf hingewiesen, dass in der Präambel auf die Ursprünge der europäischen Bewegung, auf die Beilegung kriegerischer Auseinandersetzungen eingegangen werden muss. Die Botschaft, dass ein geeintes Europa aus den Erfahrungen der Weltkriege entstanden ist, müsse sich in der Präambel wiederfinden. Dieser Vorschlag wurde nicht angenommen. Und somit droht die „größte Errungenschaft der Europäischen Einigung“^[10] in Vergessenheit zu geraten.

Auch der letzte Punkt der Präambel wird kritisiert – dort heißt es: „In dankender Anerkennung der Leistung der Mitglieder des Europäischen Konvents, die diese Verfassung im Namen der Bürgerinnen und Bürger und der Staaten Europas ausgearbeitet haben.“ Prof. Dr. Epping schreibt dazu in seinem Aufsatz „Die Verfassung Europas?“: „Schließlich gilt immer noch die allgemeine Überlieferung: ‚Eigenlob stinkt’. Insofern ‚stinkt’ die Verfassung an ihrem Kopfe, hat sich der Konvent doch im letzten Punkt der Präambel mit Eigenlob gesegnet und verewigt.“^[11]

Das derartige „Lobeshymnen“ nicht in eine Verfassung gehören, ist wohl unumstritten. Feststeht allerdings auch, dass wenn das Ergebnis der Arbeit des Konvents Antworten auf die in der Erklärung von Laeken angesprochenen Fragestellungen bietet, was auf folgenden Seiten überprüft werden soll, seine Mitglieder tatsächlich eine außerordentliche Arbeit geleistet haben.

2.2 Definition und Ziele der Union

Die Bestimmungen zu Definitionen und Zielen der Union befinden sich im Titel I des ersten Teils des Verfassungsentwurfs.

Im Art. I-1 EVE heißt es, dass diese Verfassung „die Europäische Union (begründet), der die Mitgliedstaaten Zuständigkeiten zur Verwirklichung ihrer gemeinsamen Ziele übertragen“. Hier stellt sich die Frage, ob dies nicht ein Rückschlag für die Union ist. Dieser Satz bedeutet nämlich, dass die Union immer noch nicht an die Stelle der Mitgliedstaaten getreten ist.^[12] Doch wenn man die Integrationsstufe in der EU betrachtet, so wird schnell deutlich, dass es noch nicht an der Zeit ist, einen einheitlichen europäischen Staat zu schaffen, der die Identität der einzelnen Mitgliedstaaten über längere Zeit hätte schwinden lassen. Dafür besteht die Europäische Union, deren Bedeutung über die wirtschaftlichen Ziele der Gemeinschaften hinausgeht, noch nicht lange genug, dass die Einzelstaaten auf ihre geschichtsträchtige Vergangenheit und ihre nationale Identität zu Gunsten der EU verzichten würden.

So ähnlich lautet auch der Kommentar des Konvents zu diesem

Thema. Er habe sich „dafür entschieden, die duale Natur des europäischen Systems anzuerkennen“^[13], was sich nicht nur im

Artikel I-1EVE, sondern auch im Art. I-5 Abs. 1 EVE spiegelt. Demnach achtet die Union die nationale Identität der Mitgliedstaaten, die in deren grundlegender politischer und verfassungsrechtlicher Struktur einschließlich der regionalen und kommunalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt.

Eine wichtige Änderung gegenüber den Verträgen besteht darin, das die Union nun eine Rechtspersönlichkeit besitzen soll (Art. I-6 EVE). Dies ist insofern notwendig gewesen, dass die Verfassung der EU an die Stelle der Gemeinschaftsverträge treten und somit die EU die Europäischen Gemeinschaften ablösen soll, die bisher ja die Rechtspersönlichkeit besaßen. Dieses Novum führt auch zur Abschaffung der Drei-Säulen-Struktur, die zur Verwirrung und Überschneidung der Zuständigkeiten geführt hat.

2.3 Grundrechte und Unionsbürgerschaft

Die Grundrechte und die Unionsbürgerschaft sind im Titel II Teil I EVE geregelt.

Dort beschäftigt sich Art. I-8 EVE mit der Unionsbürgerschaft, wobei er im wesentlichen die Art. 17-21 EGV wiedergibt und somit keine neuen Regelungen enthält.

Art. I-7 EVE hingegen enthält einige Neuheiten. Im Abs. 1 heißt es: „Die Union erkennt die Rechte, Freiheiten und Grundsätze an, die in der Charta der Grundrechte als dem Teil II der Verfassung enthalten sind.“ Diese Bestimmung hat eine grundlegende Bedeutung, denn durch die Integration der Grundrechtscharta in die Verfassung wird ihr Rechtsverbindlichkeit zugesprochen, so dass jedem Bürger der Union ein „lückenloser Grundrechtsschutz“^[14] garantiert wird. In Bezug auf die Einklagbarkeit der Grundrechte bedeutet das für Individualpersonen, dass sie in Zukunft alle Grundrechte der Charta auf der europäischen Ebene vor dem Europäischen Gerichtshof mittels einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. III-270 EVE (bisher Art. 230 EGV) einklagen können. Dort heißt es nämlich, dass jede natürliche oder juristische Person u.a. wegen Verletzung der Verfassung, und da die Grundrechtscharta nun dazu gehören soll, auch der Grundrechte, gegen die an sie ergangenen oder unmittelbar und individuell betreffenden Handlungen, sowie Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen, Klage erheben kann.

Die oft verlangte Einführung der Verfassungsbeschwerde, so wie sie in Deutschland praktiziert wird, wurde in den Verfassungsentwurf allerdings nicht aufgenommen.^[15] Dass dies praktisch nicht möglich wäre, angesichts der bald über 450 Millionen Bürger in Europa, wird von den Kritikern aber außer Acht gelassen. So gehen schon allein beim deutschen Bundesverfassungsgericht jährlich ca. 4600 Verfassungsbeschwerden ein .^[16]

Dem Abs. 2 des Artikels I-7 EVE nach strebt die Union den Beitritt zur Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte (EMRK) an. Dies ist insofern eine Vereinfachung des Grundrechtsschutzes, als dass bis jetzt die Mitgliedstaaten einerseits an die Rechtsprechung der Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EuGHMR) und andererseits an die des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) gebunden sind, die zum Teil unterschiedlich sind^[17]. Durch den Beitritt der EU zur EMRK, die Möglichkeit dessen noch geklärt werden müsste, da bislang nur Staaten der EMRK beitreten können, würde die Rechtsprechung des EuGH von dem EuGHMR überprüft werden können.^[18] Da der EuGH die Menschenrechtskonvention bislang in seinen Urteilen in Form von Richterrecht herangezogen hat^[19] und sie im großen und ganzen mit der im Teil II des Verfassungsentwurfs enthaltenen Charta der Grundrechte übereinstimmt dürfte sich dieses Problem erübrigen.

Was in diesem Zusammenhang aber zu Schwierigkeiten führen könnte, wäre die Tatsache, dass einige der Länder, die die EMRK ratifiziert haben, dies unter Vorbehalten taten. Handelt es sich bei diesen Staaten um EU-Beitrittskandidaten, so müssten sie sich von diesen Vorbehalten trennen.

Art. I-7 Abs. 3 EVE ist in Anlehnung an Art. 6 Abs. 2 EUV entstanden und zählt die Grundrechte, wie sie die EMRK gewährleistet und wie sie sich aus den Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, zu den Grundsätzen des Unionsrechts. Volker Epping kritisiert in seinem Aufsatz „Die Verfassung Europas?“ die Aufnahme dieser Bestimmung in den Verfassungsentwurf mit dem Argument, es wäre fraglich, worin die zusätzlichen Grundrechte gegenüber der Charta und namentlich nach dem Beitritt zur EMRK liegen sollten. Er hält sie vielmehr für überflüssig. In Bezug auf die Grundrechte, die sich aus den Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben ist diese Haltung nachvollziehbar, denn es gibt wohl kaum ein Grundrecht in einem einzelnen Mitgliedstaat, der nicht in der Charta der Grundrechte enthalten ist. Problematischer ist es aber mit der Menschenrechtskonvention, da die Regelung des Abs. 3 unabhängig von dem Beitritt der EU zur EMRK gelten soll. Bis zum Beitritt würde diese Bestimmung gewährleisten, dass die Rechtsprechung der Union mögliche Ergänzungen bzw. Änderungen der EMRK zu beachten hat. Nach dem Beitritt würde der dritte Absatz des Art. I-7 EVE aber tatsächlich überflüssig werden.

[...]

^[1] Abrufbar unter : http://www.european-convention.eu.int/pdf/LKNDE.pdf

^[2] Dabei handelte es sich um je einen Vertreter der Staats- und Regierungschefs und je zwei Vertreter

der nationalen Parlamente der Mitglied- und der Beitrittstaaten (28+56), 16 Vertreter des EP und

zwei Vertreter der EU-Kommission sowie einen Vorsitzenden mit seinen zwei stellvertretenden

Vorsitzenden.

^[3] Epping, a.a.O. S. 822

^[4] Epping, a.a.O. S. 823

^[5] Deutscher Bundestag, Referat für Öffentlichkeitsarbeit (Hrsg.), a.a.O. S.39

^[6] V. Giscard d`Estaing, a.a.O. S. 4

^[7] Spiegel Online, 04.10.2003

^[8] Spiegel Online, 04.10.2003

^[9] abrufbar unter: european-convention.eu.int/docs/speeches/9358.pdf

^[10] Epping, a.a.O. S. 825

^[11] Epping, a.a.O. S.825

^[12] Epping, a.a.O. S. 825

^[13] V. Giscard d`Estaing, a.a.O. S. 10

^[14] Notz, a.a.O. S. 34

^[15] Epping, a.a.O. S.827

^[16] siehe Jahresstatistik für Verfassungsbeschwerden des BverfG,

abrufbar unter: http://bverfg.de/cgi-bin/link.pl?aufgaben

^[17] Epping, a.a.O. S. 826

^[18] Rupp, a.a.O. S. 22

^[19] Notz, a.a.O. S.34