Das deutsch–italienische Anwerbeabkommen vom 22. Dezember 1955

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung und Problemstellung

2 Arbeitsmigration nach Deutschland im historischen Kontext

3 Definition der Begriffe Gastarbeiter und Gastarbeiteranwerbung

4 Wirtschaftspolitische Rahmenbedingungen
4.1 Bundesrepublik Deutschland
4.2 Italien

5 Das Modell der soziologischen Erklärung
5.1 Die Logik der Situation
5.1.1 Der Arbeitsmarkt
5.1.2 Die Brückenhypothesen
5.2 Die Logik der Selektion
5.2.1 Das Grundmodell
5.2.2 Die Evaluation der Alternativen
5.3 Die Logik der Aggregation

6 Fazit und Ausblick

7 Literaturverzeichnis

8 Anhang

1 Einleitung und Problemstellung

„Fremdarbeiter statt Rekruten“ war am 10. November 1954 die Titelüberschrift der Tageszeitung „Hamburger Echo“. Dies zielte auf das erste Anwerbeabkommen zwischen Deutschland und Italien ab, das die Beschäftigung von italienischen Arbeitern in der deutschen Industrie, zur Unterstützung des deutschen Wirtschaftswachstums ermöglichen sollte. Dem italienischen Abkommen sollten bis 1968 noch sieben weitere folgen. Diese Vereinbarungen spiegeln unter anderem die grundlegende Haltung der Bundesrepublik gegenüber Migrationen nach Deutschland wider. Die teilweise hitzig geführte Debatte um die Ausländerpolitik bestimmte wesentlich die innenpolitische Auseinandersetzung. Sie mündet in der Schaffung des am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Zuwanderungsrechts, dass die schon seit langem bestehende Tatsache anerkennt, dass Deutschland ein Einwanderungsland ist. Vor diesem Hintergrund stellt die Entscheidung der Bundesregierung, sich nach dem Zweiten Weltkrieg für das Anwerben von ausländischen Arbeitskräften zu entscheiden, eine interessante und erklärungswürdige soziale Situation dar.

Gegenstand der vorliegenden Arbeit ist das Konzept der Gastarbeiteranwerbung in der Bundesrepublik Deutschland anhand der italienischen Gastarbeiter zu erklären. Da es bereits 1937^[1] zwischen Italien und Deutschland zu einer Anwerbevereinbarung kam, wurden die italienischen Arbeitsmigranten als Analyseeinheit ausgewählt.

Betrachtet man die Immigrationen nach Deutschland aus historischer Sicht, dann zeigt sich, dass diese vorwiegend vor dem Hintergrund der Arbeitsmigration stattgefunden haben. Dabei stellt sich die Beschäftigung von ausländischen Arbeitskräften vor allem als eine Abfolge von wirtschaftspolitischen Entscheidungen dar, die in einem Interaktionszusammenhang mit der jeweils entsprechenden Situation auf dem Arbeitsmarkt stehen. Das Anwerben von ausländischen Arbeitskräften ist somit ein Instrument aktiver Arbeitsmarktpolitik. Daher lautet die dieser Arbeit zugrunde liegende Makrohypothese, dass sich die Regierung der Bundesrepublik Deutschland für das Konzept der Gastarbeiteranwerbung entscheidet, wenn auf dem einheimischen Arbeitsmarkt ein Nachfrageüberhang nach dem Produktionsfaktor Arbeit zu erwarten ist. Anhand der Rational Choice Theorie soll aufgezeigt werden, wie die individuellen Handlungen der Akteure in ihrem Ergebnis zum ersten Anwerbeabkommen am 22. Dezember 1955 geführt haben.

Die Analyse wird nach dem Modell der soziologischen Erklärung vorgenommen. Dabei erfolgt die Bestimmung der Logik der Situation anhand der Ausgangssituation auf dem Arbeitsmarkt (vgl. Esser 1999). Der zweite Schritt besteht darin, die aufgestellten Brückenhypothesen in die Logik der Selektion des Handelns, also in eine Handlungstheorie, zu übertragen (vgl. Esser 1999). Mit Hilfe der Wert – Erwartungstheorie (WE – Theorie) als kausales Gesetz mit allgemeiner Geltung, kann das situational – spezifische Handeln der Akteure erklärt werden (vgl. Esser 1999). Als Handlungsalternativen werden die beiden Möglichkeiten „move“ und „stay“ betrachtet. „Move“ bedeutet, dass sich der italienische Arbeiter dafür entscheidet sein Heimatland für eine befristete Zeit zu verlassen, und „stay“ entspricht demzufolge dem Verbleib im Heimatland. Die Randbedingungen sind die Bewertungen und Erwartungen, welche die Individuen mit den jeweiligen Alternativen verbinden. Sie werden nach einer gewissen Regel gewichtet, die als Wert – Erwartungen (WE – Gewicht) bezeichnet werden. Danach wird der individuelle Akteur diejenige Alternative wählen, deren WE – Gewicht im Vergleich maximal ist (vgl. Esser 1999). Anhand der Logik der Aggregation wird der mittels der Handlungstheorie festgestellte individuelle Effekt „move“ oder „stay“, dann mit dem kollektiven Sachverhalt der Anwerbevereinbarung, unter der Verwendung von Transformationsregeln, in einen Zusammenhang gebracht (vgl. Esser 1999). Abschließend werden die Ergebnisse zusammengefasst und einer kritischen Betrachtung unterzogen. Die Bundesregierung hat sich am 23. November 1973, in Anbetracht steigender Arbeitslosenzahlen aufgrund der Rezession von 1967, für einen Anwerbestopp entschieden und damit das Modell der Gastarbeiteranwerbung verworfen. Noch heute sind die Auswirkungen dieser Form der Ausländerpolitik zu spüren. Die Leidtragenden sind die einstigen Gastarbeiter, die sich eben nicht als „mobile Reservearmee“ instrumentalisieren ließen. Sie sind geblieben und haben ihre Familien nachkommen lassen, in der Hoffnung, ihren Kindern ein besseres Leben zu ermöglichen.

2 Arbeitsmigration nach Deutschland im historischen Kontext

Die Ausländerbeschäftigung hat in Deutschland eine lange Tradition, dem soll in einem historischen Abriss Rechnung getragen werden. Hierbei kommt zum Ausdruck, dass eine Zulassung von ausländischen Arbeitskräften immer eng an die wirtschaftliche Lage in Deutschland gebunden war und ist. Um die Funktion von Ausländern als konjunkturelle Reservearmee und das „Inländerprimat“^[2] aufrecht zu halten, wurden im Laufe der Zeit verschiedene rechtliche Instrumente zu deren Durchsetzung geschaffen.

Karl – Heinz Hillmann definiert im „Wörterbuch der Soziologie“ die Arbeitsmigration als „Wanderung von Individuen oder Bevölkerungsteilen mit dem Ziel, bessere Verdienstmöglichkeiten in Anspruch nehmen zu können“ (Hillmann 1994: 44). Vor diesem Hintergrund hat es nach Deutschland zahlreiche Immigrationswellen gegeben. Die erste Welle entstand im Zuge der rapiden Expansion der Industrie im ausgehenden 19. Jahrhundert. In Deutschland zeichnete sich der Übergang von der Agrar- zur Industriegesellschaft ab. Vor allem in der Schwerindustrie und im Bergbau entstand ein wachsender Arbeitskräftebedarf, so dass folglich bis zum Ersten Weltkrieg etwa zwei Millionen Menschen vor allem nach Mitteldeutschland und in das Ruhrgebiet wanderten (vgl. Herbert 2003). Die größte Gruppe stellten mit 20% die so genannten „Ruhrpolen“^[3] , und „[…] infolge zunehmend restriktiver Einwanderungs-regelungen in den USA [kamen italienische Arbeitsmigranten] in größerer Zahl in das Deutsche Reich“ (Rieker 2003: 17).

Während des Ersten Weltkrieges entstand der Arbeitskräftebedarf vor allem aufgrund der Mobilisierung eines Großteils der erwerbsfähigen männlichen Bevölkerung zum Kriegsdienst. Dies hatte erhebliche Folgen für die Wirtschaft. Darauf hin stieg in der Rüstungsindustrie, im Bergbau und in der Landwirtschaft die Nachfrage nach Arbeitskräften. Das führte dazu, dass neben ca. einer Million ziviler ausländischer Arbeitskräfte auch ca. 1,5 Millionen Kriegsgefangene Zwangsarbeit leisten mussten. Da die freiwilligen Meldungen insgesamt weit unter dem gewünschten Niveau blieben, löste sich bei den zivilen Arbeitskräften die Grenze zwischen Freiwilligkeit und zwangsweiser Deportation auf (vgl. Bade 2004).

Während der Zwischenkriegszeit wurde es in Anbetracht von zurück strömenden Soldaten zur dringlichsten Aufgabe, die Ausländer schnell in ihre Heimat zurückzuführen, um den krisenhaften Auswirkungen der Umstellung von Kriegs- auf Friedensprodukte entgegen zu wirken. Dies führte zu Problemen in der ostdeutschen Landwirtschaft, da die deutschen Arbeitskräfte hauptsächlich in der von Arbeitslosigkeit betroffenen Industrie beschäftigt waren. Umsetzungen waren aus organisatorischen Gründen nicht möglich und stießen auch bei den Betroffenen auf wenig Akzeptanz. Als Konsequenz wurde im Zuge des „Arbeitsnachweisgesetztes“^[4] von 1922 ein Instrument geschaffen, das es ermöglichte, die Zulassung von ausländischen Arbeitskräften an die wirtschaftliche Lage in Deutschland anzupassen. Während der rüstungswirtschaftlichen Vorbereitungen auf den Zweiten Weltkrieg spitzte sich der Arbeitermangel zu. So wurde sehr früh damit begonnen, den Arbeitseinsatz der zu erwartenden Kriegsgefangenen zu organisieren (Herbert 2003: 118ff).

Bereits 1937 kam es zwischen Deutschland und Italien zu einem Abkommen „[…] über die Anwerbung, die Verteilung und den Einsatz von italienischen Saisonarbeitern für die Landwirtschaft“ (Rieker 2003: 17). Diese italienischen Zivilarbeiter waren „[…] infolge der deutsch – italienischen „Achse“ mit besonderen Privilegien ausgestattet und ihren deutschen Kollegen arbeitsrechtlich gleichgestellt […]“ (Rieker 2003: 17). Die Bilanz des Zweiten Weltkrieges bis 1941 war, dass 700.000 Polen im Deutschen Reich zur Arbeit verpflichtet wurden (Herbert 2003: 132ff). Dazu kamen die „[…] etwa 270.000 italienische Arbeiter [welche] nicht nur in der Landwirtschaft, sondern in zahlreichen weiteren Bereichen, vorwiegend in der Bauwirtschaft, im Bergbau, in Ziegeleien sowie in der Metallindustrie beschäftigt [waren]“ (Rieker 2003: 17). Zu dieser Zeit wurde deutlich, dass die deutsche Kriegswirtschaft ohne weitere Arbeitskräfte nicht auskommen würde, da in der Landwirtschaft, im Bergbau, im Metallbereich und der Bauindustrie offene Stellen in einem bedrohlichen Ausmaß zu verzeichnen waren. Im November 1941 wurde von Hitler und Göring der „Russeneinsatz“^[5] beschlossen. Ein Großteil der Gefangenen war bereits in den Wehrmachtslagern umgekommen. Als Konsequenz wurde mit der Rekrutierung sowjetischer Zivilarbeiter begonnen. Da sich praktisch niemand freiwillig meldete, war die Gewinnung von Arbeitskräften mit so genannten „Partisanenaktionen“ unter Beteiligung von Wehrmachtseinheiten verbunden. Auf diese Weise wurden allein bis Dezember 1941 etwa 1,3 Millionen Arbeitskräfte nach Deutschland geholt. Im Jahre 1945 machten die letztendlich 5,7 Millionen Zivilarbeiter ein Viertel aller Beschäftigten in der deutschen Wirtschaft aus (Herbert 2003: 141ff).

Mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges kehrten die ausländischen Zivilarbeiter und Kriegsgefangenen in ihre Heimat zurück. Auf dem deutschen Arbeitsmarkt wurden sie durch die heimkehrenden Soldaten nur unzureichend ersetzt. So stand einer während des Krieges stark ausgeweiteten Produktionskapazität, ein erheblich verringertes Arbeitskräfteangebot gegenüber (Herbert 2003: 193ff). Das es zu dieser Zeit nicht zu einer erneuten Rekrutierung von ausländischen Arbeitskräften kam, ist einem dramatischen Umstand geschuldet. „Die alliierten Großmächte hatten auf den Konferenzen von Teheran 1943 und Jalta 1945 längst den Transfer großer Bevölkerungsteile im Osten Deutschlands beschlossen: Minderheitenkonflikte und die politische Instrumentalisierung deutscher Minderheiten durch das Reich wie in der Zwischenkriegszeit sollte es in Polen und der Tschechoslowakei nie mehr geben“ (Bade 2004: 56). Die Konsequenz war, dass bis 1950 ungefähr 8 Millionen Vertriebene nach (West-) Deutschland kamen. Mit Hilfe gigantischer Wachstumsraten der Wirtschaft war es gelungen, die erwerbsfähigen Vertriebenen und Flüchtlinge in Arbeit zu bringen. Aufgrund der günstigen wirtschaftlichen Entwicklung und der Unmöglichkeit einer Rückkehr der Vertriebenen in ihre Heimat, war eine dauerhafte und vollständige Integration die Grundlage des politischen Handelns (vgl. Herbert 2003).

Vor dem Hintergrund einer ungleichmäßigen Entwicklung des Arbeitsmarktes, kam es zu prophylaktischen Überlegungen über die Anwerbung von ausländischen Arbeitskräften (Herber 2003: 201ff). Deutschland konnte auf die Erfahrungen aus der Anwerbevereinbarung von 1937 mit Italien zurückgreifen. Die guten diplomatischen Beziehungen taten ihr übriges, dass mit Italien als Erstes von sieben weiteren Ländern, die Gespräche über einen Arbeitskräfteaustausch aufgenommen wurden.

3 Definition der Begriffe Gastarbeiter und Gastarbeiteranwerbung

In der Nachkriegszeit war der Begriff des Fremdarbeiters historisch negativ besetzt. Die Ursprünge der Bezeichnung Gastarbeiter sind nicht genau bekannt. Diese Begrifflichkeit deutet auf eine Verkennung der wahren Situation hin, da „[…] man einen wahren Gast nicht die unangenehme Arbeit für sich machen [lässt und dann von ihm erwartet], dass er eines Tages seine Koffer wieder packt und abreist“ (Dunkel/Stramaglia-Faggion 2000: 14). Der Westdeutschen Rundfunk veranstaltete 1971 diesbezüglich einen Ideenwettbewerb zur Namensfindung. „[…] Vorgeschlagen wurden unter anderem: Auslandsmitmenschen, bundesdeutsche Heinzelmännchen, Devisenboy, Eurosklaven, Eurobienen, Helferos oder Mulis. Die Jury bewertete den Begriff „ausländischer Arbeitnehmer“ als den am wenigsten missverständlichen“ (Dunkel/Stramaglia-Faggion 2000: 15). Im juristischen Sinne wurden sie als Ausländer charakterisiert, die nicht Deutsche laut Artikel 116 Absatz 1 des Grundgesetzes sind. Dieser knüpft in erster Linie an die deutsche Staatsbürgerschaft an. Daraus folgt, dass ihr Lebensmittelpunkt außerhalb der bundesdeutschen Gesellschaft lag. Der Aufenthalt im Anwerberland war zeitlich begrenzt und an die Dauer der Arbeitsverträge gebunden. Dies impliziert, dass die Bindung zum Heimatland während des Aufenthaltes aufrechterhalten wurde, da eine Einwanderung und Integration in die Aufnahmegesellschaft nicht gewünscht war. Das zentrale Kriterium bei der Anwerbung der Gastarbeiter war die berufliche Qualifizierung. In dieser Hinsicht wurden an die Arbeiter hohe Erwartungen gestellt, die im Widerspruch zu den gering qualifizierten Arbeiten standen, für die sie schließlich in Deutschland eingesetzt wurden (Langenhorst 1997: B3). Sie arbeiteten „[…] vorwiegend als un- oder angelernte Arbeiter in der Industrie, und zwar vor allem in solchen Bereichen, in denen schwere und schmutzige Arbeit, Akkordlohn, Schichtsystem sowie serielle Produktionsformen […] besonders häufig waren“ (Herbert 2003: 213). Dies spiegelte ihre Stellung am unteren Ende des deutschen Arbeitsmarkts wider, indem ihnen dort eine Ersatz- und Pufferfunktion zukam (Herbert 2003: 205). Länder wie Belgien, Großbritannien, die Niederlande, Schweden und Luxemburg, die sich ebenfalls wie Deutschland um ausländische Arbeitskräfte bewarben, konzentrierten sich eher auf den Facharbeiter des gewerblichen Bereichs. In Deutschland wurden dagegen vorwiegend Arbeitskräfte für die Landwirtschaft und den Bausektor angeworben. Später meldeten auch andere Wirtschaftszweige einen Arbeitskräftemangel, wie die Deutsche Bundesbahn, deren Bedarf an Reinigungskräften 1961 zum Anwerbeabkommen mit der Türkei führte (Langenhorst 997: B4).

Die Arbeitskräfte wurden von einer Anwerberkommission der Nürnberger Bundesanstalt für Arbeit (BfA) in Verbindung mit der jeweiligen Arbeitsverwaltung ausgewählt und angeworben. Dies geschah in der Weise, dass der deutsche Arbeitgeber beim örtlichen Arbeitsamt, unter Einschaltung der zuständigen Arbeitgeberverbände, seinen Bedarf an Arbeitskräften meldete. Dem folgte durch die Dienststelle der BfA eine Arbeitskräfteanforderung an die ausländische Behörde im Anwerberland, mit Bitte um Vorstellung der gewünschten Arbeiter. Die Arbeiter wurden je nach Eignung den einzelnen Unternehmen zugewiesen. Im Arbeitsvertrag wurde die prinzipielle sozialpolitische Gleichstellung, die Bezahlung nach Tarif, die Vertragsdauer, die Zusicherung einer angemessenen Unterkunft und das Recht auf Lohntransfer festgeschrieben (Herbert 2003: 203ff). Die Organisation der Ausreise oblag dem Anwerberland Deutschland und die Kosten wurden von den deutschen Arbeitgebern an die BfA abgeführt (Langenhorst 1997: B4). Während die Gebühr zwischen 1956 – 1958 bei 50 DM lag, betrug die Vermittlungsgebühr im Jahr 1973 bereits 1.300 DM (Dunkel/Stramaglia-Faggion 2000: 14). Einen Überblick über das vorhandene Potential an ausländischen Arbeitskräften zwischen 1955 – 1973, kann Tabelle 1 im Anhang entnommen werden.

Die Chronologie der Anwerbevereinbarungen (vgl. BMI 2004):

1955 Italien

1960 Spanien und Griechenland

1961 Türkei

1963 Marokko

1964 Portugal

1965 Tunesien

1968 Jugoslawien

[...]

^[1] Mit dem „italienisch-deutschen Abkommen über die Anwerbung, Verteilung und den Einsatz von italienischen Saisonarbeitern für die Landwirtschaft“ vom 28. Juli 1937 (vgl. Rieker 2003).

^[2] Das Inländerprimat bezeichnet die 1927 im Zuge der Neuordnung der gesamten Arbeitsverwaltung geschaffene Vorschrift, dass einheimische Arbeiter immer Vorrang haben. Bis in die Gegenwart ist dies fester Bestandteil der deutschen Ausländerpolitik (vgl. Bade 2004).

^[3] Die so genannten „Ruhrpolen“ lebten im preußischen Teil Kongresspolens und da überwiegend in der Provinz Posen. Ihre Muttersprache und nationale Zugehörigkeit war polnisch, aber die Staatsangehörigkeit war preußisch- deutsch (vgl. Herbert 2003).

^[4] Das Arbeitsnachweisgesetz vom 22. Juli 1922. RGBI, S. 657ff.

^[5] Der „Russeneinsatz“ ist ein Befehl Hitlers vom 31. Oktober 1941 als Erlass des Wehrmachtführerstabes. Dok. EC 194