Die Deregulierung der Arbeitnehmerüberlassung im Rahmen der Hartz-Gesetze

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Theoretische Grundlagen
2.1 Begriffsklärung
2.1.1 Arbeitnehmerüberlassung
2.1.2 Deregulierung
2.2 Erklärungsansatz - Die Machtressourcentheorie

3 Deregulierung des AÜG - Ein Überblick
3.1 Problemwahrnehmung
3.2 Agenda-Setting
3.3 Politikformulierung

4 Deregulierung des AÜG - Eine machtressourcentheoretische Analyse
4.1 Die Arbeitgeberseite
4.1.1 Akteure
4.1.2 Interessen
4.1.3 Machtressourcen
4.2 Die Arbeitnehmerseite
4.2.1 Akteure
4.2.2 Interessen
4.2.3 Machtressourcen
4.3 Umsetzung der Forderungen

5 Fazit

6 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Die Arbeitnehmerüberlassung, auch Leih- oder Zeitarbeit genannt, erfreut sich heute bei Unternehmen als Beschäftigungsform größerer Beliebtheit als jemals zuvor in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. 1967 vom Bundesverfassungsgericht für zulässig erklärt, wurde das diesem Modell zugrunde liegende Arbeitnehmerüberlassungsgesetz (AÜG) in der Folgezeit immer wieder reformiert. Die folgenreichsten Reformen fanden im Rahmen des Vorzeigeprojekts Gerhard Schröders - der Hartz-Gesetze - statt. Die Arbeitnehmerüberlassung war bis zum 1. Januar 2003 streng reglementiert, wurde dann aber auf Anraten der sogenannten Hartz-Kommission weitgehend dereguliert. Seither hat sich die Zahl der Leiharbeiter in Deutschland mehr als verdreifacht: gab es im Jahr 2002 noch 280.000 Leiharbeiter (0,7 Prozent aller Erwerbstätigen), so waren es im Jahr 2011 bereits 900.000 (2,2 Prozent aller Erwerbstätigen) (vgl. Bundesagentur für Arbeit 2012: 6).

Mittlerweile scheint klar, dass die hochgesteckten Ziele der rot-grünen Bundesregierung nicht erreicht werden konnten. Die Deregulierung des AÜG konnte nicht in dem Maße zur Reduzierung der Arbeitslosigkeit beitragen wie es die Regierungskoalition beabsichtigt hatte. Studien haben in den vergangenen Jahren immer wieder belegt, dass weder der sogenannte Klebeeffekt ¹ noch der Brückeneffekt² für die große Mehrheit der Zeitarbeiter letztlich eintritt (vgl. z.B. Lehmer/Ziegler 2010).

Doch warum und wie kam es überhaupt zu dieser Deregulierung? Dieser Frage gehe ich in der vorliegenden Hausarbeit nach. Interessant ist diese Frage unter anderem deshalb, weil die Liberalisierung der Arbeitnehmerüberlassung im krassen Gegensatz zum Berliner Programm der SPD stand, das von 1989 bis 2007 gültig war. Dort hieß es unmissverständlich: „Leiharbeit ist zu verbieten“ (SPD 1989: 26). Verschiedene Autoren haben sich bereits ausführlich mit dem Gegensatz der sozialdemokratischen Programmatik zur Hartz-Gesetzgebung befasst (vgl. z.B. Siefken 2006, Schmid 2007). Doch die Deregulierung der Arbeitnehmerüberlassung wurde dabei bisher nicht explizit in den Blick genommen. Auch das theoretische Fundament dieser Untersuchungen unterscheidet sich von dem der vorliegenden Arbeit.

Bisher wurde meist die Theorie des Policy-Lernens angewandt.³ Dagegen ist diese Arbeit der Analyse der Machtressourcen der beteiligten Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter und den Folgen von deren Verteilung gewidmet. So soll sich schließlich im Verbund mit den bereits vorliegenden Arbeiten ein umfassenderes Bild des Zustandekommens der Deregulierung ergeben.

Zunächst stelle ich in Kapitel 2 die theoretischen Grundlagen dieser Arbeit vor. Die Begriffe werden geklärt und der Erklärungsansatz erläutert. Kapitel 3 ist der deskriptiven Darstellung der Deregulierung des AÜG mithilfe des Policy-Cycle gewidmet. In Kapitel 4 folgt darauf aufbauend die Analyse des Zustandekommens der Deregulierung anhand eines machtressourcentheoretischen Erklärungsansatzes. Es schließt sich das Fazit in Kapitel 5 an.

2 Theoretische Grundlagen

2.1 Begriffsklärung

2.1.1 Arbeitnehmerüberlassung

„Bei Leiharbeit, die häufig auch als Zeitarbeit oder Arbeitnehmerüberlassung bezeichnet wird, handelt es sich um eine Tätigkeit, bei der ein selbständiger Unternehmer (Verleiher) seine Arbeitnehmer (Leiharbeitnehmer) einem Dritten (Entleiher) zur Arbeitsleistung überlässt. […] Leiharbeit [zählt] zu den atypischen Beschäftigungsverhältnissen“ (Ochel 2003: 21). Der Entleiher zahlt bei dieser Beschäftigungsform eine Gebühr an den Verleiher, der wiederum einen Teil davon als Lohn an den Leiharbeitnehmer auszahlt.

Die Begriffe Arbeitnehmerüberlassung, Leiharbeit und Zeitarbeit werden in der vorliegenden Untersuchung - wie Ochel es in seiner Definition nahelegt - synonym verwendet. In Deutschland regelt das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz die Rahmenbedingungen dieser Beschäftigungsform.

2.1.2 Deregulierung

Unter Deregulierung versteht man nach Klaus Schubert (2010) „allg[emein] die Abschaffung als überflüssig erachteter Gesetze, Vorschriften und Regeln mit dem Ziel, […] erneut Handlungsfreiheiten und Wahlmöglichkeiten zu eröffnen“. Im engeren Sinne, so Schubert weiter, ist Deregulierung „Teil des politischen Programms der liberal-konservativen Wende seit den 1970er Jahren, die […] auf eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und wirtschaftlichen Leistungskraft, v.a. aber auf eine massive Erhöhung der individuellen Flexibilität abzielt“. Wie im Verlauf der Untersuchung noch gezeigt wird, handelt es sich bei der Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes im Rahmen der Hartz-Gesetzgebung um eine Deregulierung gemäß der Definition von Schubert.

2.2 Erklärungsansatz - Die Machtressourcentheorie

Zur Klärung der diesem Text zugrunde liegenden Fragestellung wird die Machtressourcentheorie angewandt.

Die Begründer der Machtressourcentheorie - Walter Korpi (1978) und Gøsta Esping-Andersen (1990) - gehen davon aus, dass „Politikinhalte […] durch die […] Machtverteilung zwischen gesellschaftlichen Gruppen mit gegensätzlichen Interessen geprägt“ (Schulze 2010:105) sind. Dabei werden von ihnen die beiden Gruppen (auch Klassen) Arbeit und Kapital unterschieden. Die Gruppe Kapital wird gebildet von den Arbeitgebervertretern, während sich die Gruppe Arbeit auf die Arbeitnehmervertreter (in der bisherigen Forschung hauptsächlich Gewerkschaften) bezieht. Da nicht beide Gruppen über die gleichen Machtressourcen verfügen, kann die eine Gruppe ihre Interessen eher durchsetzen als die andere, was jeweils andere Policys zur Folge hat. Auch der vorliegende Text unterscheidet die Gruppen Arbeit und Kapital. Die der jeweiligen Gruppe zugehörigen Akteure werden im Analyseteil vorgestellt.

Doch was sind nun Machtressourcen? Korpi (1998: 42) versteht unter Machtressourcen „the attributes (capacities or means) of actors (individuals or collectives) which enable them to reward or punish other actors”. Machtressourcen beziehen sich also immer auf andere Akteure. Weiß (2010: 558) definiert Machtressourcen als „Mittel, welche die Realisierung von Zwecken sozialer Akteure ermöglichen“. Diese zweite Definition soll in Verbindung mit Korpis Verweis auf die Wechselseitigkeit der Machtressourcen hier verwendet werden. Machtressourcen dienen also der Realisierung von Zwecken sozialer Akteure gegenüber anderen sozialen Akteuren.

Tabelle 1 zeigt die Machtressourcen, die im Rahmen des vorliegenden Textes unterschieden und für die Analyse genutzt werden. Die verwendeten Machtressourcen unterscheiden sich teilweise von den bisher in der Forschung genutzten

(vgl. dazu z.B. Schulze 2010: 105). Diese Anpassung ist nötig, da sich die „klassischen“ Machtressourcen lediglich auf die Arbeitnehmervertreter beziehen (vgl. Paster 2010: 345), die vorliegende Analyse aber sowohl die Arbeitnehmerseite als auch die Arbeitgeberseite in den Blick nimmt, da nur so eine umfassende Erklärung möglich ist.

Die Machtressourcen bilden also die unabhängigen Variablen der Untersuchung, die zur Erklärung der abhängigen Variable - die Deregulierung des AÜG im Zuge der Hartz-Gesetze - dienen sollen. Die unterschiedlichen Machtressourcen werden jeweils anhand ihrer Intensität mit schwach ausgeprägt (+), mittel ausgeprägt (++), oder stark ausgeprägt (+++) bewertet. Eine solche Einstufung - das soll nicht verschwiegen werden - ist nicht unproblematisch. Das für die Analyse genutzte Material lässt jedoch eine recht objektive Bewertung zu, sodass die subjektive Färbung wenn auch nicht völlig ausgeschlossen, so zumindest sehr gering gehalten werden kann.

Tabelle 1 - Machtressourcen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Eigene Darstellung

3 Deregulierung des AÜG - Ein Überblick

In diesem Kapitel soll zunächst die Deregulierung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes im Rahmen der Hartz-Gesetze deskriptiv dargestellt werden. Dazu wird das Modell des Policy-Cycle (deutsch auch: Politikzyklus) verwendet und den Anforderungen angepasst, d.h., es werden lediglich die Phasen Problemwahr- nehmung, Agenda-Setting und Politikformulierung betrachtet. Die Phasen Implementierung und Evaluierung werden dagegen für die Beantwortung der Fragestellung nicht benötigt.

3.1 Problemwahrnehmung

Nach der deutschen Wiedervereinigung stieg die Arbeitslosigkeit in Deutschland unter der Regierung Kohl stark an.⁴ Waren 1991 noch 2,6 Millionen Menschen arbeitslos (Quote: 7,6 %), so waren es im Jahr 1998 bereits 4,3 Millionen (Quote: 12,3 %) (vgl. Bundesagentur für Arbeit 2009: 5). Auch wenn man diese hohe Arbeitslosenzahl als mitentscheidend für den Wahlsieg von SPD und Bündnis 90/Die Grünen bei den Bundestagswahlen im September 1998 betrachten muss, Gerhard Schröder also zum Bundeskanzler gemacht hatte, stand dieser nun vor der großen Herausforderung, diese Zahl zu reduzieren. In seiner Regierungserklärung vom 10. November 1998 sagte er dann auch, die rot-grüne Regierung wolle „sich jederzeit - nicht erst in vier Jahren - daran messen lassen, in welchem Maße [sie] zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit [beitrage]“ (Deutscher Bundestag 1998: 49).

Das Ende 1998 gegründete drittelparitätische⁵ „Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit“ sollte dieser Beitrag zur effektiven Bekämpfung der Arbeitslosigkeit sein⁶, konnte jedoch nicht überzeugen. Zwar sank die Zahl der Arbeitslosen zunächst bis zum Jahr 2001 auf 3,85 Millionen (Quote: 10,3 %), doch stieg sie schon im Jahr 2002 wieder auf über vier Millionen (vgl. Bundesagentur für Arbeit 2009: 5 f.).

3.2 Agenda-Setting

Zum Problem der anhaltend hohen Arbeitslosigkeit kam im Januar 2002 ein Skandal um die damalige Bundesanstalt für Arbeit. Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass sie ihre Vermittlungszahlen geschönt hatte (vgl. Kröger 2002). Just ab diesem Zeitpunkt - und erstmals seit Juni 2000 - lagen SPD und Grüne in den Sonntagsfragen der Forschungsgruppe Wahlen hinter CDU/CSU und FDP zurück (vgl. Forschungsgruppe Wahlen o.J.). Ob diese Umfrageergebnisse dem Vermittlungsskandal geschuldet waren, kann nur spekuliert werden. Jedenfalls war ein rasches Handeln der rot-grünen Koalition vonnöten, wenn Sie die Bundestagswahlen im September 2002 erneut gewinnen wollte.⁷ Die Bundesregierung beschloss, die Reformierung der Bundesanstalt für Arbeit auf die Agenda zu setzen.

3.3 Politikformulierung

Da das „Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit“ nicht überzeugt hatte, entschied sich die Bundesregierung im Februar 2002 zu der Einsetzung einer Experten-Kommission. Diese Kommission für „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ wurde später nach ihrem Vorsitzenden, VW-Vorstandsmitglied Peter Hartz, als „Hartz-Kommission“ (s. Tab. 2) bekannt. Aufgabe der Kommission war die Erarbeitung eines Konzeptes zur Reformierung der Bundesanstalt für Arbeit. Die Kommission einigte sich intern jedoch schnell darauf, den ihr übertragenen Auftrag auszudehnen und die Reformierung des Arbeitsmarktes und die drastische Reduzierung der Arbeitslosigkeit zu verfolgen. Gerhard Schröder hatte die Richtung dieser Reformen bereits im Jahr 1999 vorgegeben: Der Niedriglohnsektor sollte ausgebaut werden.⁸

Am 6. März 2002 fand die konstituierende Sitzung der Kommission statt (vgl. Siefken 2006: 377). Die Erarbeitung der Modernen Dienstleistungen am Arbeitsmarkt geschah weitgehend unter Ausschluss der medialen Öffentlichkeit. Bevor kein Ergebnis erzielt worden war, wollte die Regierung nicht zu viel Aufmerksamkeit auf die Kommission lenken, um so den Druck von den Mitgliedern zu nehmen und einen freien Gedankenaustausch zu gewährleisten (vgl. ebd.: 377 ff.). Als „Herzstück des Abbaus der Arbeitslosigkeit“ (Hartz u.a. 2002: 148) sollte, so die Kommission in ihrem Abschlussbericht vom August 2002, der Einsatz der Arbeitnehmerüberlassung in Form sogenannter PersonalServiceAgenturen (kurz: PSA) ausgebaut werden. Diese PSA sollten in jedem Arbeitsamt - nun Bundesagentur für Arbeit genannt - eingerichtet werden und - in Kooperation mit privaten Zeitarbeitsunternehmen - staatlich geförderte vermittlungsorientierte Arbeitnehmerüberlassung betreiben (vgl. ebd.: 153). Es war also das Ziel, die PSAArbeitnehmer in Unternehmen des ersten Arbeitsmarktes zu vermitteln.

[...]

¹ „Klebeeffekt“ bedeutet, dass Zeitarbeiter vom Entleihbetrieb fest übernommen werden.

² „Brückeneffekt“ bedeutet, dass Zeitarbeiter durch ihre Tätigkeit überhaupt wieder den Einstieg in den ersten Arbeitsmarkt schaffen.

³ Die Hartz-Kommission nahm u.a. immer wieder Bezug auf die Niederlande, die mit ihrem flexiblen Zeitarbeitsmarkt als Vorbild dienen sollten.

⁴ Die Arbeitslosigkeit war bereits seit Anfang der 1970er-Jahre stark gestiegen, doch nach der Wiedervereinigung gab es abermals einen besonders starken Anstieg.

⁵ Das Bündnis setzte sich zusammen aus Vertretern der Bundesregierung, der Arbeitgeber sowie der Gewerkschaften.

⁶ Dieses Bündnis erarbeitete im Jahr 2001 das am 1. Januar 2002 in Kraft getretene sogenannte JobAQTIV-Gesetz, das gegenüber den späteren Hartz-Gesetzen den Fokus noch mehr auf das „Fördern“ und in geringerem Maße auf das „Fordern“ legte.

⁷ Die Bundestagswahlen 2002 konnte die SPD letztenendes wohl aufgrund des Elbhochwassers und der Irak-Frage für sich entscheiden, während das Thema Arbeitslosigkeit in der Öffentlichkeit kaum noch eine Rolle spielte (vgl. Siefken 2006: 384).

⁸ 1999 verkündete Gerhard Schröder: „Wir müssen einen Niedriglohnsektor schaffen, der die Menschen, die jetzt Transfer-Einkommen beziehen, wieder in Arbeit und Brot bringt.“ Ferner sagte er schließlich 2005 auf dem Weltwirtschaftsforum in Davos: „Wir haben unseren Arbeitsmarkt liberalisiert. Wir haben einen der besten Niedriglohnsektoren aufgebaut, den es in Europa gibt.“ (Beide Zitate nach Roth/Sievers 2010)