Die Akteursebene auf dem Weg von Volksbegehren zu Volksentscheid


Hausarbeit (Hauptseminar), 2012
27 Seiten, Note: 1,3

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Grundlagen
2.1 Die Akteursebene der direkten Demokratie
2.2 Volksgesetzgebung in Bayern
2.3 Volksgesetzgebung in Hamburg

3. Qualitative Länderstudie
3.1 Bayern
3.2 Hamburg
3.3 Bewertung

4. Zusammenfassung und Ausblick

Bibliographie

Die Akteursebene auf dem Weg von Volksbegehren zu Volksentscheid

Die vorliegende Arbeit untersucht anhand der Bundesländer Bayern und Hamburg, wie die an der Volksgesetzgebung beteiligten Akteure den Verlauf eines Volksgesetzgebungsverfahrens beeinflussen. Der Fokus liegt dabei auf der Interaktion von parlamentarischer Vertretung und den Initiatoren eines Volksbegehrens. Anhand von 21 untersuchten Volksbegehren in Bayern und Hamburg im Zeitraum von 1996 bis 2011 konnte festgestellt werden, dass (1) Volksgesetzgebungsfahren häufig von Gruppen genutzt werden, die im parlamentarischen Umfeld aktiv sind, aber zum Zeitpunkt des Volksbegehrens über keine politische Macht innerhalb der Legislative verfügen; dass (2) die Möglichkeit eines Alternativvorschlags des Parlaments, teilweise in Abhängigkeit von den jeweiligen Initiatoren, genutzt wurde, aber nie erfolgreich war; und dass (3) das Kompromissverhalten der Akteure untereinander positiv beeinflusst wird, wenn die Akteure sich aus dem parlamentarischen Umfeld kennen.

Anna Fischer Sommersemester 2012

M.A. Public Economics, Law and Politics

Direkte Demokratie: Theoretische Grundlagen und internationaler Vergleich

Abgabe bis: 15. September 2012

Abbildungsverzeichnis

1 Volksbegehren und -entscheide in Bayern

2 Volksbegehren und -entscheide in Hamburg

3 Einfluss der Akteursebene in Bayern

4 Einfluss der Akteursebene in Hamburg

1. Einleitung

„Es [das Volk] will mehr mitentscheiden können, mehr Demokratie in direkter Form wagen.“ Mit diesem Satz beschreibt Christine Hohmann-Dennhardt, von 1999 bis 2011 Richterin am Bundesverfassungsgericht, in ihrem Gastbeitrag in der Frankfurter Rundschau am 11. November 2011 das Bestreben der deutschen Bürgerinnen und Bürger zwei Wochen vor der Volksabstimmung zu Stuttgart 21. In allen deutschen Bundesländern ermöglicht die Volksgesetzgebung dem Volk politische Mitbestimmung. Diese erfolgt in allen Bundesländern nach einem dreiteiligen Ablaufschema: Ein direktdemokratisches Verfahren wird durch eine Volksinitiative bzw. ein Zulassungsverfahren eingeleitet. Wenn das notwendige Unterschriftenquorum bzw. die notwendigen Zulassungskriterien erfüllt werden, resultiert aus der Volksinitiative ein Volksbegehren. Im Rahmen der zweiten Stufe muss ebenfalls ein entsprechendes Quorum, das Unterschriftenquorum, erreicht werden, damit es schlussendlich zum Volksentscheid - der Abstimmung der initiierten Sachfrage - kommt. Zwischen den einzelnen Stufen der Volksgesetzgebung ist das Parlament zwischengeschaltet und kann selbst aktiv in der jeweiligen Sachfrage werden (Meerkamp 2011, 414).

Nur ein Bruchteil der eingeleiteten Initiativen wird zu einem Volksbegehren und von diesem Bruchteil wiederum resultieren nur etwa 25 Prozent (Volksbegehrensbericht 2011, 5) in einem Volksentscheid. Die größte Hürde der Volksgesetzgebung besteht im Übergang von der zweiten zur dritten Stufe - vom Volksbegehren zum Volksentscheid -, weil die festgelegten Verfahrensanforderungen, d.h. das Unterschriftenquorum, die Eintragsfrist und die Sammlungsart, einen hohen Mobilisierungsgrad der Bürgerinnen und Bürger durch die Initiatoren erfordern. Nicht alle Volksbegehren erfüllen diese Verfahrensanforderungen und enden in einem Volksentscheid. Sind diese Verfahren mit ihrem abrupten Ende auf der zweiten Stufe des direktdemokratischen Verfahrens als gescheitert zu betrachten? Oder gibt es alternative Wege des Erfolgs für Volksbegehren wie bspw. einen Parlamentsbeschluss zu der entsprechenden Sachfrage bevor es zum Volksentscheid kommt? Diese Fragen will die vorliegende Arbeit in Hinblick auf den Einfluss der beteiligten Akteure in einer qualitativen Länderstudie beantworten. Ausgewählt für diese Länderstudie wurden die Bundesländer Bayern und Hamburg: Seit der Einführung direktdemokratischer Elemente im Jahr 1996 fanden in Hamburg zwölf Volksbegehren und sechs Volksentscheide statt. Damit ist Hamburg trotz seiner relativen kurzen direktdemokratischen Geschichte das aktivste Bundesland in Bezug auf Volksgesetzgebung (Volksbegehrensbericht 2011, 18). Bayern hat gemeinsam mit Hessen die längste direktdemokratische Geschichte und nutzt Volksgesetzgebungsverfahren auch sehr häufig (Weixner 2005, 29). Im gewählten Untersuchungszeitraum von 1996 bis heute (begründet durch die Einführung direktdemokratischer Elemente in Hamburg) fanden in Bayern neun Volksbegehren und zwei Volksentscheid statt. Dies ergibt eine Erfolgswahrscheinlichkeit von 50 bzw.

22 Prozent in beiden Bundesländern, dass aus einem Volksbegehren ein Volksentscheid wird. Nicht alle Sachfragen, die nicht in einem Volksentscheid entschieden wurden, sind unter den Tisch der Verfahrensanforderungen gefallen, vielmehr kam es zu alternativen Lösungen: Die Landesregierungen greifen den Sachverhalt auf und verabschiedeten ein entsprechendes Gesetz oder die Initiatoren ziehen ihr Verfahrensantrag zurück, weil ein Kompromiss gefunden wurde. Diese Arbeit wird anhand der vorliegenden Bespiele untersuchen, welchen Einfluss die beteiligten Akteure auf den Verlauf eines Volksbegehrens haben. Dabei soll der Fokus auf dem Verhältnis von Initiatoren eines direktdemokratischen Verfahrens und den Vertretern der Legislative in den gewählten Bundesländern liegen. Damit sind sowohl die jeweiligen Regierungsparteien wie auch die Oppositionsparteien gemeint. Ausgeklammert wird hierbei das Verhältnis von Initiatoren und Bevölkerung und das Verhältnis von Legislative und Bevölkerung, wenn es nicht hinreichend notwendig zur Bewertung des jeweiligen Fallbeispiels ist. Es gibt zwei Gründe, warum von einer hohen Relevanz der Fragestellung zu sprechen ist: Einerseits liegt der Fokus der Forschung rund um das Thema Direkte Demokratie zumeist auf den Erfolgschancen der Volksentscheide und welche Indikatoren Einfluss darauf haben1. Daraus resultiert ein Bedarf an Untersuchungen über den Übergang von zweiter zu dritter Stufe. Andererseits sind es besonders die an direktdemokratischen Verfahren beteiligten Akteure, die den Ausgang maßgeblich beeinflussen. Abgesehen von der Interaktion von den Initiatoren eines Volksbegehrens und den Bürgerinnen und Bürger, sehen die Verfahrensregeln, welche in den Länderverfassungen festgehalten sind, oft eine fakultative Beteiligung des Landesparlaments vor (Meerkamp 2011, 414). Daraus ergibt sich automatisch eine Interaktion zwischen Vertretern der Legislative und den Initiatoren eines Volksbegehrens. Der Einfluss dieses Verhältnisses auf den Verlauf eines Volksbegehrens soll im Folgenden untersucht werden.

Zum Thema Direkte Demokratie gibt es eine breite Auswahl an nationaler und internationaler Literatur. Insbesondere der Beitrag von Margin et al. Direkte Demokratie in den Bundesländern. Ein Vergleich der Institutionen und Anwendungsmuster aus Die Politik der Bundesländer (2008) war für Kapitel 2 sehr hilfreich. Die Akteursebene findet besonders bei Frank Meerkamps Die Quorenfrage im Volksgesetzgebungsverfahren (2011) und bei Tobias Montags Direkte Demokratie und Parlamentarismus (2011) Beachtung. Zur Beantwortung der Fragestellung ist für Kapitel 3 insbesondere die Monographie Direkte Demokratiein den deutschen Ländern. Eine Einführung von Andreas Kost (2005) von großer Relevanz gewesen. Jedes Bundesland wird dort individuell mit seiner direktdemokratischen Geschichte und daraus resultierenden Erfahrungen dargestellt. Ferner waren insbesondere die Landeswahlleiter der Bundesländer Bayern und Hamburg mit ihren Informationen zu Volksbegehren und -entscheiden sowie die Landesverfassungen für die Verfahrensregelungen sachdienlich.

Anschließend an die Einleitung, wird in Kapitel 2 der theoretische Hintergrund der Fragestellung dargestellt: Zunächst wird es um die die Akteursebene in direktdemokratischen Verfahren gehen. Dies soll zur Bewertung der empirischen Fälle in Kapitel 3 dienen. Anschließend werden kurz die direktdemokratischen Verfahren der gewählten Länderbeispiele dargestellt, um daraus abzuleiten, warum gerade diese Beispiele ausgewählt wurden und welche länderspezifischen Aspekte in Kapitel 3 Beachtung finden müssen. Kapitel 3 enthält den empirischen Teil der Arbeit. Dort wird auf die Fallbeispiele jedes Landes individuell eingegangen. Daran anschließend erfolgt eine Evaluierung, welchen Einfluss die Akteursebene auf den Verlauf des jeweiligen Fallbeispiels hatte. In Kapitel 4 werden die gewonnenen Erkenntnisse zusammengefasst und es erfolgt ein Ausblick.

2. Grundlagen

Dieses Kapitel soll den theoretischen Hintergrund bereiten, welcher zur Bewertung der Fallbeispiele im darauffolgenden Kapitel nötig ist. Im ersten Teil wird eine Einführung in die direktdemokratische Theorie unter besonderer Berücksichtigung der Akteursebene gegeben werden. Anschließend werden kurz die Erfahrungen mit direkter Demokratie in den ausgewählten Bundesländern dargestellt. Dies soll einerseits als Darstellung der Auswahlbegründung dienen und andererseits länderspezifische Verfahrensaspekte hervorheben, die zur Bewertung im empirischen Teil benötigt werden. Der Fokus liegt hierbei allein auf dem Übergang von Volksbegehren zu Volksentscheid

2.1 Die Akteursebene der direkten Demokratie

In der Bundesrepublik Deutschland existiert eine Vielzahl von Verfahren zur Bürgerbeteiligung: Bürgerbefragungen, -haushalte und nicht zuletzt Volksbegehren sowie -entscheide (Lembcke & Wieczorek 2010, 110). Diese Verfahren können unter dem Begriff der direkten Demokratie - „die unmittelbare Einwirkung von Bürgerinnen und Bürger […] auf eine bestimmte Entscheidung“(Kost 2005, 8) - zusammengefasst werden. Als direktdemokratische Verfahren im engeren Sinn soll im Folgenden die Abstimmung über Sachfragen mittels des 3-stufigen Verfahrens der Volksgesetzgebung Volksinitiative- Volksbegehren - Volksentscheid verstanden werden.

Die erste Stufe der Volksinitiative kann auch als Einleitungsphase (Magin et al. 2008, 347) begriffen werden. In dieser Phase wird ein Antrag mit einer im Vergleich zur nächsten Stufe relativ geringen Anzahl an Unterschriften eingereicht werden. Anschließend gibt es zwei Ausprägungen dieser Phase: Während in einem Zulassungsverfahren der Antrag nur formell geprüft wird, beschäftigt sich bei einer Volksinitiative bereits das Parlament mit dem Antrag und kann über Ablehnung oder Annahme entscheiden (Magin et al. 2008, 348). Auf der zweiten Stufe, dem Volksbegehren, sind die Hürden beträchtlich höher als auf der ersten Stufe (Jung 2005, 323). Nicht nur das Unterschriftenquorum ist höher, sondern auch die Eintragungsfrist und die Sammlungsart beeinflussen den Prozess (Margin et al. 2008, 350-351). Bei der dritten Stufe, dem Volksentscheid, ist wieder ein Quorum entscheidend darüber, ob die Abstimmung erfolgreich war oder nicht. Es gibt unterschiedliche Zustimmungsquoren in jedem Bundesland für einfache Gesetze oder verfassungsändernde Gesetze (Margin et al. 2008, 351). Diese Quoren führen dazu, dass „das bloße Mehrheitsprinzip […] keine hinreichende Bedingung“ (Jung 2005, 326) für den Erfolg eines Volksentscheids ist. Stattdessen, ist dies von der mehrheitlichen Zustimmung in Kombination mit ausreichender Beteiligung abhängig.

Die Ausgestaltung der einzelnen Stufen ist in jedem Bundesland unterschiedlich und hat im Laufe der deutschen direktdemokratischen Geschichte bereits einige Veränderungen durchlebt (Jung 2005, 321).

Nach Otmar Jung setzt das Volk bei der Volksgesetzgebung anstatt des Parlaments Recht; die Volksgesetzgebung verläuft also parallel zum parlamentarischen Prozess (2005, 315). Dies ist zutreffend, aber vernachlässigt, dass es zwischen der Volksgesetzgebung und der legislativen Arbeit des Parlaments Berührungspunkte gibt. Auf allen Stufen des Volksgesetzgebungsverfahrens findet eine Verknüpfung statt: So ist es in jedem Bundesland, mit Ausnahme von Hessen, möglich, dass das Parlament eine alternativen Wahlvorschlag beim Volksentscheid vorlegt (Meerkamp 2011, 415). Zudem ist das Parlament zwischen den einzelnen Stufen zwischengestaltet, um ggf. das politische Anliegen direkt umzusetzen und damit den Volksgesetzgebungsprozess zu verkürzen (Meerkamp 2011, 414). Diese Verknüpfung von Legislative und Volksgesetzgebung liegt in der Ansicht begründet, dass die direkte Demokratie heute keinen Gegenentwurf zur repräsentativen Demokratie mehr darstellt, sondern vielmehr als ergänzendes Instrument betrachtet wird. Die Akteure auf beiden Seiten - der Volksgesetzgebung und des Parlaments - kommen dadurch in Kontakt und haben Einfluss auf die Entwicklung des direktdemokratischen Prozesses. Einerseits kann das Parlament von sich aus entscheiden, die politische Sachfrage in einem Parlamentsbeschluss zu übernehmen, dadurch würde die Volksgesetzgebung direkt beschlossen werden. Andererseits können die Initiatoren in Verhandlung mit den parlamentarischen Vertretern gehen und einen gemeinsamen Kompromiss des Anliegens finden. Dies würde dann ebenfalls zum Ende des Volksgesetzgebungsprozesses führen, allerdings nicht automatisch, sondern durch Rücknahme des Antrages und gleichzeitig zu einem Beschluss des Parlaments mit dem entsprechenden Kompromiss führen. Ferner ist es möglich, dass sich beide Parteien nicht einigen. Dann gibt es die Möglichkeit der Weiterverfolgung des stufenweisen Verfahrens ohne Einmischung des Parlaments oder das Parlament macht einen Alternativvorschlag zur behandelten Sachfrage und dieser wird gemeinsam mit dem Vorschlag der Initiatoren zur Abstimmung beim Volksentscheid gestellt.

Ein anderer Aspekt des Einflusses der Akteure ist der Einfluss der Parteien. Diese sind als Fraktionen ebenfalls im Parlament vertreten, aber agieren auch außerhalb des parlamentarischen Betriebs. Aufgrund der vielfältigen Anforderungen an einen erfolgreichen Volksgesetzgebungsprozess (bspw. konkurrenzfähige Kampagnen, Finanzierung) sind Parteien nicht selten in diesen von Anfang an involviert: So wurden von 19 Volksentscheiden in Deutschland zwischen 1949 und 2011 sechs unmittelbar von Parteien initiiert und die Mehrzahl der übrigen Volksbegehren von Parteien unterstützt (Montag 2011, 22). Aber Parteien bringen nicht nur ihre Ressourcen ein, um altruistisch ein Anliegen zu verfolgen, sondern sie nutzen direktdemokratische Verfahren auch als Druckmittel außerhalb des Parlaments (Montag 2011, 23). Gerade Oppositionsparteien nutzen diese Möglichkeit, um zu zeigen, dass auch ohne Regierungsmehrheit politische Anliegen durchsetzbar sind (Montag 2011, 23). Auch Parteien, die nicht den Einzug ins Parlament geschafft haben und insbesondere Bürgerinitiativen nutzen die Möglichkeiten der Volksgesetzgebung (Jung 2005, 341). Dieser Aspekt ist insofern relevant bei der Bewertung des Einflusses der Akteursebene, weil Kohärenzen oder Diskrepanzen des politischen Prozesses der Parteien untereinander somit in Form der Volksgesetzgebung instrumentalisiert werden können und dadurch erhebliche Auswirkungen auf den Ausgang haben können.

2.2 Volksgesetzgebung in Bayern

Der Freistaat Bayern gilt als eines der deutschen Urgesteine bezogen auf direktdemokratische Praxis; bereits am 8. Dezember 1946 wurde die Volksgesetzgebung eingeführt - Bayern gehörte damit zu einem der ersten deutschen Bundesländer nach dem zweiten Weltkrieg (Weixner 2005, 29). Die bayerischen Bürgerinnen und Bürger haben ihre Beteiligungsmöglichkeiten sodann auch entsprechend genutzt: Zwischen 1946 und 2011 gab es 18 Volksbegehren und 6 Volksentscheide (Volksbegehrensbericht 2011, 16). Damit steht Bayern an der Spitze der deutschen Bundesländer in Sachen direktdemokratischer Praxis (kein anderes Bundesland hatte genauso viele Volksbegehren, Hamburg hat genauso viele Volksentscheide).

Artikel 74 der bayerischen Landesverfassung setzt das Regelwerk für Volksbegehren und -entscheide fest: Das Unterschriftenquorum für ein Volksbegehre liegt bei zehn Prozent der Stimmberechtigten (§ 74,1) mit einer amtlichen Eintragung innerhalb von 14 Tagen (Volksbegehrensbericht 2011, 10).

[...]


1 Bspw. Eder, Christina (2010) Direkte Demokratie auf subnationaler Ebene. Baden Baden: Nomos. 5

Ende der Leseprobe aus 27 Seiten

Details

Titel
Die Akteursebene auf dem Weg von Volksbegehren zu Volksentscheid
Hochschule
Leuphana Universität Lüneburg
Note
1,3
Autor
Jahr
2012
Seiten
27
Katalognummer
V202866
ISBN (eBook)
9783656288275
ISBN (Buch)
9783656289043
Dateigröße
467 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Akteure, Volksbegehren, Volksentscheid, Direkte Demokratie, Hamburg, Bayern
Arbeit zitieren
Anna Fischer (Autor), 2012, Die Akteursebene auf dem Weg von Volksbegehren zu Volksentscheid, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/202866

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