Instrumente für eine rationale Ausgabenpolitik

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Übersichtsverzeichnis

Einleitung

1. Rechtlicher Rahmen

2. Die Nutzen-Kosten-Analyse als Untersuchungsinstrument
2.1 Ablauf einer Nutzen-Kosten-Analyse
2.2 Wohlfahrtstheoretische Grundlagen der Nutzen-Kosten-Analyse
2.3 Klassifizierung der Effekte
2.4 Methoden der Bewertung der Effekte
2.4.1 Die Bewertung der Kosten
2.4.2 Bewertung der Nutzen
2.4.2.1 Direkte Methode
2.4.2.2 Indirekte Methoden
2.4.3 Die Bedeutung von Schattenpreisen
2.4.4 Exkurs: Bewertung von Menschenleben
2.5 Diskontierung der Effekte

3. Einordnung der Nutzen-Kosten-Analyse

4. Fazit

Anhang

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Einleitung

Die Gesamtausgaben des Staates belaufen sich im Jahr 2003 voraussichtlich auf 246,3 Milliarden Euro. Tagtäglich wird in den Medien diskutiert, wie prekär die Haushaltslage der Bundesrepublik ist. Der Finanzminister mahnt an die Ausgaben zu senken, um das Haushaltsdefizit nicht noch größer werden zu lassen. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, aufgrund welcher Kriterien eine Behörde – oder allgemeiner der Staat – eine öffentliche Ausgabe in Form eines Projektes tätigt. Bei Betrachtung der Gesetzestexte finden sich schnell entsprechende Paragraphen, die Aufschluss geben. So heißt es in §7 Abs. 2 Bundeshaushaltsordnung (BHO): „Für alle finanzwirksamen Maßnahmen sind angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen.“ Eine Form der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, die dem Staat als Bewertungsinstrument zur Verfügung steht, ist die Nutzen-Kosten-Analyse (NKA). Diese ermöglicht es zu entscheiden, ob ein Projekt durchgeführt werden sollte oder nicht, bzw. welches bei mehreren Projekten den größten gesellschaftlichen Nutzen spendet. Wie eine solche Nutzen-Kosten-Analyse durchgeführt werden soll und ob sie ihren Ansprüchen gerecht wird, will diese Seminararbeit dem Leser näher bringen. Hierzu soll in Kapitel 1 zuerst der rechtliche Rahmen erörtert werden, um dann in Kapitel 2 die NKA als Untersuchungsinstrument vorzustellen und deren Durchführung zu erläutern. Dabei sollen die unterschiedlichen Ansätze aufgezeigt und diskutiert werden. Die NKA wird dann im Kapitel 3 in das System der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen eingeordnet, bevor in Kapitel 4 ein abschließendes Fazit gegeben wird.

1. Rechtlicher Rahmen

Die Ursprünge der NKA sind in den USA zu suchen. Dort wird dieses Bewertungsinstrument offiziell bereits seit 1939 im öffentlichen Sektor genutzt. Auch heute spielt dieses Instrument dort eine elementare Rolle bei der Auswahl und Bewertung von öffentlichen Projekten. In Deutschland ist erst im Jahre 1969 eine entsprechende Gesetzesänderung erlassen worden, in der die Anwendung von Nutzen-Kosten-Untersuchungen „bei Maßnahmen von erheblicher finanzieller Bedeutung“ vorgeschrieben wurde. Die Vorschrift ist in die Bundeshaushalts-ordnung sowie in die Landeshaushaltsordnungen übernommen worden. Inzwischen wurden die betreffenden Paragraphen verallgemeinert, und es wird nur noch von „angemessenen Wirtschaftlichkeits¬untersuchungen“ gesprochen. Damit wurde der Verwendung einer Vielzahl von Methoden Raum geschaffen, wobei die NKA unbestreitbar eine der wichtigsten bleibt. Erkennbar ist dies nicht zuletzt daran, dass bei aktuellen Projekten immer wieder vom Analysewerkzeug der NKA Gebrauch gemacht wird. Unter dem Begriff Wirtschaftlichkeitsuntersuchung werden zumeist drei Methoden subsumiert: die NKA, die in der vorliegenden Arbeit betrachtet wird, die Nutzwertanalyse sowie die Kosten-Wirksamkeits-Analyse. Angemerkt sei an dieser Stelle, dass die NKA nicht nur bei öffentlichen sondern auch bei privatwirtschaftlichen Projekten Verwendung findet.

2. Die Nutzen-Kosten-Analyse als Untersuchungsinstrument

Bevor das Vorgehen bei der Erstellung einer NKA im Detail erläutert wird, soll an dieser Stelle eine Begriffsbestimmung gegeben werden. H. Zimmermann und K.-D. Henke verwenden hierbei folgende Definition:

„Bei der Kosten-Nutzen-Analyse handelt es sich um eine Gegenüberstellung sämtlicher Kosten und Nutzen eines öffentlichen Programms. Sie wird vorgenommen, um die Vorteilhaftigkeit eines geplanten Projektes zu ermitteln bzw. eine Auswahl unter mehreren Handlungsmöglichkeiten zu treffen.“

Bei der Ermittlung dieser Kosten und Nutzen wird nach dem Prinzip des mit-und-ohne-Vergleichs (Engl.: ‚with and without principle’) vorgegangen. Dabei werden alle vermuteten Wirkungen, die sich durch das Projekt ergeben werden, mit der Entwicklung verglichen, die vermutlich ceteris paribus bei Nichtdurchführung eingetreten wäre. Die NKA soll dabei drei relevante Fragen beantworten: Sie soll prüfen, ob die Durchführung eines Projektes unter gesamtwirtschaftlichen Kriterien vertretbar ist, wie umfangreich das Projekt sein soll und welcher Lösungsansatz, sofern eine Auswahl besteht, der beste ist.

Gemäß einer Arbeitsanleitung des Bundesministeriums für Finanzen zum §7 der BHO hat der Einsatz einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu verschiedenen Zeitpunkten zu erfolgen: zum einen bei der Planung einer Maßnahme, also ex ante, bei der Durchführung einer Maßnahme zur begleitenden Erfolgskontrolle sowie zur abschließenden Erfolgskontrolle der Maßnahme, also ex post.

Das Vorgehen der NKA ähnelt dem der betriebswirtschaftlichen Investitionsrechnung. Die NKA kann dabei als gesellschaftliches Investitionsrechnungsverfahren verstanden werden. Im Gegensatz zur betrieblichen Perspektive werden bei der NKA nicht nur die zahlungswirksamen Folgen für den Durchführenden des Projektes betrachtet, sondern ebenso alle Nutzen und Kosten für alle betroffenen Wirtschaftssubjekte, unabhängig davon, ob diesen Effekten Zahlungen gegenüber stehen oder nicht. Hierbei werden alle Auswirkungen, soweit dies möglich ist, in monetären Größen erfasst. Oftmals können durch öffentliche Leistungen keine Einnahmen erzielt werden, da diese Leistungen ‚ohne Entgelt’ in Form von meritorischen Gütern bereitgestellt werden. Daher sind Kriterien wie einzelwirtschaftliche Kosten, Rentabilität oder Gewinne in der Regel unbrauchbar.

2.1 Ablauf einer Nutzen-Kosten-Analyse

Bei der Erstellung einer NKA wird in der Regel nach einem bestimmten Schema vorgegangen. In der Literatur gibt es verschiedene Schemata, die jedoch meist vergleichbare Schritte beinhalten. Im Jahre 1973 wurde vom Bundesministerium für Finanzen sowie vom Bundesministerium für Wirtschaft eine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung von Nutzen-Kosten-Analysen herausgegeben, in der ein elfteiliger Aufbau empfohlen wird. Des Weiteren wird in der Literatur oftmals eine Einteilung in drei Phasen vorgenommen. Die nachfolgende Darstellung zeigt diese Phasen mit den wichtigsten Schritten in einem Ablauf.

Übersicht 1: Ablauf einer Nutzen-Kosten-Analyse

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an: Schönbäck, W.: Umweltgerechte und wirtschaftliche Beschaffung kommunaler Investitions- und Verbrauchsgüter –Literaturstudie– Endbericht, Wien 1999, S. 29 sowie: Hanusch, H., a.a.O., S. 6 sowie: Zwehl, W. von / Schmidt-Ewig, W., a.a.O., S.31ff.

In der Vorbereitungsphase wird das Problem definiert sowie zeitlich und räumlich abgegrenzt. Bei jedem Projekt ergeben sich unterschiedliche Nebenbedingungen , die dann zu einer Vorauswahl unter den vorher definierten Szenarien führt. Im Nutzen-Kosten-Kalkül wird dann bei der Beschreibung der Auswirkungen unterschieden nach eingehenden und nicht eingehenden Effekten. Die letztgenannten werden identifiziert und verbal beschrieben, da sie nur qualitativ in die Betrachtung eingehen können. Für die in das Kalkül eingehenden Effekte werden Bewertungsansätze festgelegt. Darauf basierend werden dann die Nutzen und Kosten quantitativ bestimmt und diskontiert. Diese Diskontierung ist notwendig, um die im Zeitablauf des Projektes auftretenden Effekte vergleichbar zu machen. Erst dann können die Nutzen und Kosten der einzelnen Alternativen gegenübergestellt werden. Aufgrund der Ungewissheit der Kosten- und Nut-zenentwicklungen in der Zukunft (besonders bei langfristigen und komplexen Projekten) ist es notwendig, eine Sensitivitätsanalyse durchzuführen. Hierdurch können Auswirkungen auf die Untersuchungsergebnisse bei Änderung der Annahmen überprüft werden. Die in der vorhergehenden Betrachtung ausgelassenen qualitativ beschriebenen Effekte müssen abschließend diskutiert werden, bevor es zu einer endgültigen Empfehlung kommt.

Es ist zu beachten, dass die einzelnen Phasen sowohl zeitlich als auch sachlich nicht ganz zu differenzieren sind. Es können jederzeit Rücksprünge zwischen den Phasen wie auch innerhalb der Teilbereiche stattfinden. Rücksprünge, die im Rahmen der Sensitivitätsanalyse gemacht werden müssen, sind in der Abbildung mit einem Rückpfeil gekennzeichnet.

2.2 Wohlfahrtstheoretische Grundlagen der Nutzen-Kosten-Analyse

Die Nutzen-Kosten-Analyse basiert zum einen, wie oben bereits erläutert, auf den Grundlagen der Investitionsrechnung aus der Betriebswirtschaftslehre. Zum anderen finden die normativen Vorstellungen der Wohlfahrtsökonomie, welche hier kurz im Zusammenhang mit der NKA dargestellt werden sollen, ihre Anwendung.

Zuerst soll erläutert werden, wie sich die Wohlfahrt eines Individuums oder eines Haushaltes definiert. Hierzu wird der Nutzen betrachtet, der von einem Haushalt aus einem ihm zur Verfügung stehenden Konsumgüterbündel gezogen werden kann. Ein Konsumgüterbündel definiert sich als die Zusammenfassung der Mengen der vom Haushalt nachgefragten Güter. Durch die Durchführung eines öffentlichen Projektes ändert sich nun die mengenmäßige Versorgungssituation mit diesen Gütern. Hierbei werden alle positiven (Nutzen) sowie alle negativen Wirkungen (Kosten) betrachtet. Die Literatur unterscheidet zwischen dem ordinalen und dem kardinalen Bewertungsansatz zur Messung von Nutzen und Kosten.

Im Folgenden soll zuerst der ordinale Ansatz verfolgt werden. Durch die Änderung der Zusammensetzung des Konsumgüterbündels steigt oder fällt der damit zusammenhängende Nutzen. Es ist nun möglich, jeden Haushalt zu fragen, ob sein Nutzenniveau vor oder nach Durchführung des Projektes höher ist. Es ergibt sich demnach genau dann eine Wohlfahrtssteigerung für die Gesellschaft, wenn sich der Nutzen für einen oder mehrere vermehrt, jedoch kein Individuum durch das Projekt schlechter gestellt wird. Ist dies der Fall, so erfüllt die beschriebene Situation das Pareto-Kriterium. Diese Situation wird in der Realität jedoch kaum anzutreffen sein, da wohl jedes Projekt auch Verlierer hervorbringt. Daher wurde in der Literatur von Kaldor und Hicks vorgeschlagen, sich nicht an tatsächlichen, sondern an potentiellen Paretoverbesserungen zu orientieren. Demnach tritt eine Verbesserung der gesellschaftlichen Wohlfahrt ein, wenn sich die Begünstigten einer Maßnahme in der Lage sehen, die Verlierer für ihre Nutzeneinbußen zu entschädigen und weiterhin mindestens eine Person ihr Nutzenniveau steigern kann. Ist dies erfüllt, dann ist das so genannte Kaldor-Hicks-Kriterium erfüllt.

[...]