Die Europäische Union und der Nationalstaat

Einleitung

Jedes institutionell fixierte asymmetrische Herrschaftsverhältnis zwischen Menschen bedarf einer Legitimation, um frei von gewaltsamer Unterdrückung bestehen zu können. Diese Legitimation kann sehr unterschiedliche Ursprünge haben. So wurde sie während eines Großteils der Menschheitsgeschichte durch einen Rückgriff auf transzendentale Gebote und Konzepte begründet, etwa in Form des Gottesgnadentums von Königen oder in auch heute noch bestehenden theokratischen Systemen, in welchen religiöse und politische Macht vereint werden. Im Hinblick auf die kulturelle Vielfalt der Menschheit ist es zumindest problematisch, eine moralisch begründete Hierarchie zwischen den verschiedenen Legitimationsformen anzunehmen und etwa die Demokratie als einzig akzeptable Staatsform auszurufen^[1], selbst wenn dies in Ermangelung besserer Alternativen sehr verführerisch scheint. Entscheidend für die Akzeptanz einer Legitimationsform ist jedoch unbestreitbar, dass der Großteil des Volkes die zeitgenössische Begründung für Herrschaft internalisiert hat.

Nach diesem Kriterium kann heute durchaus von einer Dominanz der demokratischen Legitimation ausgegangen werden, die sich im Zuge der Globalisierung um den gesamten Erdball verbreiten konnte.^[2] Geht man von der Anzahl der Staaten aus, dann ist die Staatsform der Demokratie der mit Abstand am weitesten verbreitete Regimetyp.^[3] Dabei ist Demokratie nur ein Oberbegriff, der über die konkrete Staatsorganisation wenig mehr aussagt, als dass politische Macht vom Volk ausgehen muss. Die konkreten Formen demokratischer Herrschaft reichen von repräsentativen Systemen, in denen das Volk Einzelne für eine bestimmte Zeit legitimiert, in ihrem Sinne zu entscheiden, bis hin zu direkter Demokratie, in welcher das Volk selbst über Sachfragen abstimmen kann.

Trotz der Fülle an Unterschieden bestehen zwischen demokratischen Staaten grundlegende Gemeinsamkeiten. Beispielsweise existiert, um die berühmte Formel von Georg Jellinek zu bemühen, in Staaten stets ein Staatsvolk, ein Staatsgebiet und staatliche Souveränität.

Auch wenn diese Komponenten ebenso in Staaten mit anderen Regimetypen gelten, ließen die durch Nationalstaatlichkeit entstandenen Gemeinsamkeiten von Demokratien das Nachdenken über allgemeingültige Konzepte für Analysezwecke ebenso wie für normative Theorien lange Zeit in einem nationalstaatlich geprägten Rahmen ablaufen, der eine kohärente Disziplin demokratietheoretischer Forschung ermöglichte, deren Ergebnisse sich konstruktiv auf die Realität anwenden lassen.

Diese Kohärenz jedoch bedeutet auch, dass ein Verlassen des nationalstaatlichen Kontextes zu Problemen führen kann, wenn zugleich weiterhin in den Bahnen der durchjenen Rahmen erzeugten Disziplin gedacht wird. Vor dem Hintergrund der Globalisierung und des Bedeutungszuwachses international organisierter Herrschaft ist ein solches Verlassen des nationalstaatlichen Rahmens aber unumgänglich, um aktuelle Phänomene wie das der europäischen Integration zu betrachten. Es muss daher sorgsam darauf geachtet werden, die etablierten Begriffe des nationalstaatlichen Demokratieverständnisses neu auszurichten und zum Teil zu hinterfragen, wenn anstelle von staatlichen Demokratien Gebilde wie das der Europäischen Union untersucht werden. Die Europäische Union ist ein bedeutender Faktor in der politischen Verfasstheit der Menschheit geworden, ihre Bedeutung für die Politik der europäischen Nationalstaaten einerseits und für die in Europa lebenden Menschen andererseits kaum überschätzt werden kann. Aufgrund dieser enormen Bedeutung wird in der Auseinandersetzung mit der Union immer wieder auch nach der Legitimation gefragt, auf der die EU ihre umfangreichen Einflussmöglichkeiten entfaltet.

Die These dieser Arbeit ist, dass die oben angeführten Anpassungsnotwendigkeiten bei einigen Argumenten, die in der Debatte um ein Demokratiedefizit der EU angeführt werden, nicht beachtet wurden. Durch eine solche Anwendung nationalstaatlich geprägter Demokratievorstellungen auf Gebilde sui generis wie das der EU entstehen Argumente, deren Geltung angezweifelt werden muss. Das Erkenntnisinteresse kann damit durch folgende Frage ausgedrückt werden: Welche Konsequenzen haben die Unterschiede des politischen Systems der EU zum Nationalstaat für die Argumentation in der Debatte um ein europäisches Demokratiedefizit?

Als Einstieg in das Thema sollen zunächst einige grundlegende Ausführungen über die Bedeutung der Europäischen Union dienen, welche die Relevanz eines möglichen Demokratiedefizits veranschaulichen. Dabei wird auch auf den Stand der europäischen Integration eingegangen, um eine Grundlage für den Vergleich des politischen Systems der EU mit dem des demokratischen Nationalstaates zu erzeugen.

Dieser Vergleich soll im Anschluss zentrale Unterschiede deutlich machen, die zwischen der Union und ihren Mitgliedsstaaten bestehen und die einen entscheidenden Einfluss auf die Debatte um die demokratische Legitimation der EU haben, da sie veranschaulichen, welche Unvereinbarkeiten das System der EU im Hinblick auf die Konzeption demokratischer Legitimation im Nationalstaat hervorruft. Den Hauptteil der Arbeit bildet der Versuch, die so herausgestellten demokratietheoretisch bedeutsamen Unterschiede als Grundlage einer Bewertung zentraler Argumente in der Diskussion um ein Demokratiedefizit der Union zu nutzen. Dabei werdenjeweils zunächst die Kernaussagen der Argumente dargestellt. Darauf folgt dann auf jedes dieser Argumente der Versuch, sie auf ihren ontologischen Subtext hinsichtlich ihres

Demokratieverständnisses zu untersuchen und vor dem Hintergrund der vorher herausgestellten Unterschiede zu bewertet. Den Schlussteil soll der Versuch bilden, die Forschungsfrage zusammenfassend zu beantworten. Dabei wird einerseits auf die oben formulierte These dieser Arbeit Bezug genommen und festgestellt, ob sie sich nach einer Auseinandersetzung mit den Argumenten bestätigen konnte. Andererseits sollen die Ergebnisse dieser Arbeit in ihrer Auswirkung auf die Bewertung eines möglichen Demokratiedefizits problematisiert werden.

Grundlegendes über die Bedeutung der Europäischen Union

„DieEuropäische Union istnach tausendJahren europäischer Geschichte
ein von niemandem erwartetes Wunder, eine unglaubliche Leistung.

Aber die Überdehnung dieses künstlichen Gebildes
gibt Anlass zu großer Sorge “^[4] Helmut Schmidt

Der Gedanken eines geeinten Europas ist schon sehr alt, vermutlich so alt wie die Evidenz seiner Vorteile in Form von Frieden, wirtschaftlichem Wachstum und Freiheit im Erfahren europäischer Vielfalt. Formuliert wurde der Gedanke einer europäischen Union jedenfalls schon vor Jahrhunderten im Jahre 1464 vom böhmischen König Georg,^[5] freilich mit einer etwas anderen inhaltlichen Ausgestaltung als dies bei der heutigen Union der Fall ist.

Erst nach den fürchterlichen Erfahrungen der Weltkriege jedoch scheinen jene Anreize genügend Wirkkraft entfaltet zu haben, um den historischen Einigungsprozess zu beginnen, der sich bis in die Gegenwart erstreckt und im Vertrag von Lissabon seinen vorläufigen Höhepunkt gefunden hat. Dies trifft zumindest auf die politischen Eliten zu, welche sich für die europäische Integration verantwortlich zeichnen.

Die europäische^[6] Bürgerschaft hingegen kann gewiss bereits seit langer Zeit nachempfinden, was Helmut Schmidt mit dem ersten Teil seines Zitats meint, insbesondere da sie seit Jahrzehnten frei von Angst um einen innereuropäischen Krieg leben kann. Auch wenn ein solches Gefühl mittlerweile als gewöhnlich erscheint, stellt es doch eine kaum vorstellbare Errungenschaft dar, welche die Generationen seit 1945 von denen der vorangegangenen Jahrtausende trennt. Auch die Ausdehnung der persönlichen Lebenswelt um ein Vielfaches, die an das Recht zu arbeiten und zu wohnen geknüpft ist,^[7] wäre ohne die europäische Integration undenkbar. Dies sind Beispiele aus der langen Liste an Erfolgen, die in der Bewertung der EU anzuführen sind. Voraussetzung für diese Erfolge ist jedoch politische Macht in Brüssel, die gesamteuropäische Interessen gegen einzelne nationale Positionen durchsetzen kann.

Auch wenn also die europäische Integration zu einem vorher unerreichten Grad an Wohlstand und Gemeinschaft in Europa geführt hat und die Internationalisierung politischer Macht^[8] die einzig effektive Antwort auf die Globalisierung der Wirtschaft zu sein scheint,^[9] sind unabdingbare Bedingungen an sie zu stellen. Dazu gehört insbesondere, dass eine stärkere Integration nicht zum Verlust der demokratischen Errungenschaften führen darf, die die europäischen Nationen ihren Staatsangehörigen zusichern. Eine europäische Einigung in einem autoritären politischen System wäre ein untragbarer Preis.

Dieses Spannungsverhältnis beschäftigt seit Jahren immer wieder das Bundesverfassungsgericht in seiner Rolle als Hüter des Grundgesetzes. In seinem Lissabon-Urteil fasst das Gericht seinen Anspruch in diesem Kontext wie folgt zusammen: „Weder darf die europäische Integration zu einer Aushöhlung des demokratischen Herrschaftssystems in Deutschland führen (a) noch darf die supranationale öffentliche Gewalt für sich genommen grundlegende demokratische Anforderungen verfehlen (b)."^[10]

Zum Stand der europäischen Integration

Eine Verlagerung politischer Macht von der Ebene der Nationalstaaten auf die der EU hat bis heute in großem Umfang stattgefunden. Nicht nur ein großer Teil der die nationalen Parlamente beschäftigenden Normen geht aus der europäischen Legislation hervor.^[11] Es ist auch anzunehmen, dass bereits mehr als die Hälfte des geltenden Rechts innerhalb der nationalstaatlichen Rechtsordnungen seinen Ursprung in Rechtsakten der Europäischen Union hat.^[12] Die Tragweite der Übertragung von Kompetenzen wird jedoch neben der quantitativen Dimension europäischer Gesetzgebung auch bestimmt durch die inhaltliche Bedeutung der übertragenen Politikfelder. Ohne an dieser Stelle zu tief in dieses Thema einzusteigen bleibt zumindest anzuführen, dass Kompetenzen in bedeutenden Politikfeldern wie dem Verbraucherschutz, der Währungspolitik, dem europäischen Binnenmarkt und der Agrar- und Fischereipolitik übertragen wurden.^[13] Die Kompetenzen der EU sind also ausgeprägt auch in bedeutenden Politikfeldern. Es liegt nahe, bei solch umfangreichen Möglichkeiten der Einflussnahme auf das Leben der Menschen danach zu fragen, auf welcher demokratischen Grundlage diese Entwicklung beruht und ob eine ausreichende Legitimation der Europäischen Union besteht.^[14]

Das politische System der EU und der demokratische Nationalstaat

Bevor eine Übersicht über zentrale Argumente sinnvoll ist, die in der Diskussion um ein Demokratiedefizit angeführt werden, muss in diesem Teil der Arbeit zunächst eine Gegenüberstellung des politischen Systems der EU mit dem des demokratischen Nationalstaates erfolgen. Wie in der Einleitung erwähnt stellt dieser den zentralen Bezugspunkt der Demokratietheorie dar. Zunächst soll der Zugang zum Begriff des Staates mithilfe eines klassischen Konzepts von Staatlichkeit erfolgen; der drei-Elemente-Lehre von Georg Jellinek.

Auch wenn dieser Ansatz durch eine Vielzahl von Autoren weiterentwickelt und mit zusätzlichen Elementen zu versehen versucht wurde, kann doch eine Beschränkung auf die drei Elemente genügen, ohne die nach Jellinek kein Staat besteht. Dies genügt, weil sie unzweifelhaft eine conditio sine qua non für Staatlichkeit darstellen und der Versuch einer Qualifizierung der Union als Staat nach dieser Lehre deutlich die zentralen Unterschiede zum Staat herausstellen kann.

Anschließend soll das politische System der EU in seinem institutionellen Aufbau im Hinblick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung untersucht werden. Dieser klassische Grundsatz ist in allen nationalstaatlichen Demokratien verwirklicht und kann als Fundamentalprinzip der nationalstaatlichen Konzeption von Demokratie angesehen werden. Hier ist das Ziel ein Herausstellen der Unterschiede des Demokratiekonzeptes der Union zu dem der Nationalstaaten.

Zunächst sind allerdings noch einige einschränkenden Ausführungen zum Begriff des Nationalstaates nötig. Der Begriff hinter der Bezeichnung Nation ist Gegenstand umfangreicher Forschungsbemühungen, die besonders auch in den Disziplinen der Geschichtswissenschaft und der Staatslehre angesiedelt sind. Für diese Arbeit genügt aber eine Eingrenzung auf das Konzept des Nationalstaates im Hinblick auf die Herrschaftsform der Demokratie. So bleibt es erlassen, den Begriff der Nation zu definieren und in seinen verschiedenen Dimensionen darzustellen.^[15]

Die Drei-Elemente-Lehre nach Jellinek

Menschliches Zusammenleben organisiert sich in der politischen Dimension bereits seit Jahrhunderten in Form von Nationalstaaten, die sich klassisch über ihr Territorium, das in diesem lebende Staatsvolk und über ihre Souveränität definieren lassen. Diese drei Merkmale - das Staatsvolk, das Staatsgebiet und die Staatsgewalt - bilden den Zugang zum Begriff des Nationalstaates nach der klassischen Drei-Elemente-Lehre von Georg Jellinek, mit dessen Anwendung auf die EU nun begonnen werden soll.

Einige Aspekte der EU weisen große Ähnlichkeit mit jenen drei bedingenden Elementen eines Staates auf. So hat nach Art. 9 Satz 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) jeder Staatsangehörige eines Mitgliedsstaates der EU zusätzlich zu seiner nationalen Staatsbürgerschaft auch die Unionsbürgerschaft inne. Daraus könnte man das Bestehen eines Staatsvolkes der Europäischen Union schließen, was die vielleicht bedeutendste Bedingung von Staatlichkeit darstellt. Unstimmigkeiten über die territorialen Grenzen eines Staates nämlich führen üblicherweise nicht dazu, dass der Staatscharakter einer Nation angetastet wird. Selbst Zweifel am staatlichen Gewaltmonopol gehen im Höchstfall mit dem einschränkenden Zusatz eines gescheiterten Staates einher. Der Gedanke eines nicht bestehenden Verhältnisses zwischen einer theoretischen politischen Organisationsform wie dem Staat und den diese verwirklichenden Menschen ist jedoch absurd. Im Vergleich zur klassischen Staatsbürgerschaft fehlt es der Unionsbürgerschaft allerdings in der Qualität der durch sie begründeten Rechte und Pflichten an Umfang und Intensität. Staatsangehörigkeit begründet ein umfassendes Rechtsverhältnis, welches unmittelbar zwischen dem Staat und dem Bürger besteht. Die Unionsbürgerschaft benötigt nach Art. 9 S. 2 EUV eine europäische Staatsbürgerschaft als Vermittler, sie besteht nicht unmittelbar. Zudem vermittelt sie mit den Marktfreiheiten, insbesondere mit der Freizügigkeit sowie mit dem kommunalen und europäischen Wahlrecht zwar zentrale Rechte. Deren Umfang bleibt aber weit hinter dem einer Staatsbürgerschaft zurück, die Rechte und Pflichten in nahezu allen Lebensbereichen begründet. Damit bleibt die Staatsbürgerschaft die „primäre Integrationsebene“ der europäischen Bürger^[16], selbst wenn deren Verbindung zur EU durch die Unionsbürgerschaft zugenommen haben mag.^[17]

[...]

^[1]: Dies wird indes durchaus getan, siehe Komorowski, Alexis von (2010): S. 52.

^[2]: Siehe Dingwerth, Klaus / Schneide, Christian / Blauberger, Michael (2011): S.20.

^[3]: Nach Angaben von Freedom House gab esim Jahr 2011 117 Wahldemokratien, was einen Anteil von 60v.H. bedeutet: Siehe Freedom House (2011): http://www.freedomhouse.org/sites/default/files/inline images/Electoral %20Democracy%20Numbers%20FIW%201989-2012--Draft_0.pdf, letzter Zugriff 02.07.2012.

^[4]: Zit. Schmidt, Helmut / Stern, Fritz (2011): S. 270, im Original nicht kursiv.

^[5]: Siehgturverweise zu den geschichtlichen Vorläufern des Europagedankens.

^[6]: Mit europäisch ist hier und im Folgenden die Unionsbürgerschaft und damit die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedsstaates der der EU gemeint, womit jedoch keine Aussage bezüglich des Kulturraums „Europa“ getätigt werden soll.

^[7]: Noch grundsätzlicher gedacht muss die Möglichkeit bestehen, problemlos innerhalb der EU zu verkehren und die nationalen Grenzen ohne Kontrollen übertreten zu können. Koslowski spricht in diesem Zusammenhang sehr ausdrucksstark von der Möglichkeit einer schrankenlosen Reise „within the magic country 'Schengenland' ". Zit. Koslowski, Peter (1998): S. 215.

^[8]: Prägnant drückt dies Hanson aus, indem er anführt: „In a global economy, nation states are often too small to make a difference." Zit. Hanson, Russell L. (1998): S. 135.

^[9]: Eine weitere treffende Formulierung in diesem Zusammenhang: „Während der Staat weiterhin nur in seinem Staatsgebiet Gesetze erlassen und Steuern erheben kann, weiten sich die gesellschaftlichen Handlungszusammenhänge über die Staatsgrenzen aus." Zit. Blauberger, Michael et al. (2011): S.28.

^[10]: Zit. BVerfGE, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009, Absatz-Nr. 244, online zugänglich unter http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630 2bve000208.html letzter Zugriff 02.07.2012.

^[11]: Siehe Bäcker, Julian (2012): S. 52.

^[12]: Siehe Klein, Hans H. (2011): S. 6.

^[13]: Für eine gute Übersicht über die Grundfreiheiten und sonstigen Politiken siehe Thiele, Alexander (2010): S. 189­278. Eine umfangreiche Auseinandersetzung mit der gesamten Policy der EU bieten Bieber, Roland / Epiney, Astrid/Haag, Marcel (2011): S. 414-585.

^[14]: Eine solche wird von der EU selbst ausdrücklich angestrebt. Art. 10 Abs. 1 EUV bekennt sich zur repräsentativen Demokratie als Grundlage der Arbeitsweise der Union.

^[15]: Dies findet sich anschaulich bei Kuhnen, Jan D. (2009): S. 17-110. Hier werden sowohl Wortherkunft als auch die verschiedenen Verwendungen in der Geschichte eindrucksvoll vorgestellt.

^[16]: Zit. ders. S. 231. 17: Siehe ebd..

^[17]: Siehe ebd..