Der Wohlfahrtsstaat in der Krise

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der Wohlfahrtsstaat
2.1 Definition
2.2 Bedeutung des Wohlfahrtsstaates
2.3 Klassifikation von Wohlfahrtsstaaten
2.4 Bisherige Herausforderungen der Wohlfahrtsstaaten
2.4.1 Globalisierung
2.4.2 Demographie
2.4.3 Arbeitslosigkeit
2.4.4 Europäisierung
2.4.5 Neue Soziale Risiken
2.4.6 Zwischenfazit

3. Theorien zur Veränderung des Wohlfahrtsstaates

4. Wirtschaftskrise
4.1 Ablauf der Wirtschaftskrise
4.2 Wirtschaftskrise in Deutschland
4.3 Wirtschaftskrise im Vereinigten Königreich
4.4 Wirtschaftskrise in Griechenland
4.5 Zwischenfazit

5. Fallstudien
5.1 Die Wirtschaftskrise und der deutsche Wohlfahrtsstaat
5.1.1 Aufbau Wohlfahrtsstaat
5.1.2 Auswirkungen der Wirtschaftskrise auf Deutschland
5.1.3 Einschnitte in den Wohlfahrtsstaat
5.1.4 Fazit
5.2. Die Wirtschaftskrise und der Wohlfahrtsstaat im Vereinigten Königreich
5.2.1 Aufbau Wohlfahrtsstaat
5.2.2 Auswirkungen der Wirtschaftskrise im Vereinigten Königreich
5.2.3 Einschnitte in den Wohlfahrtsstaat
5.2.4 Fazit
5.3. Die Wirtschaftskrise und der griechische Wohlfahrtsstaat
5.3.1 Aufbau Wohlfahrtsstaat
5.3.2 Auswirkungen der Wirtschaftskrise in Griechenland
5.3.3 Einschnitte in den Wohlfahrtsstaat
5.3.4 Fazit

6. Fazit
6.1 Abschluss
6.2 Ausblick

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Seit 2008 wird die Welt in Atem gehalt durch die Finanzkrise, die Wirtschaftskrise und die Eurokrise. Die Krise war das bestimmende politische Thema in den vergangenen Jahren. Sie wurde meist in Hinblick auf ihre globale Bedeutung und Auswirkung sehr drastisch rezipiert.

„Im Hinblick auf die Zähmung des wildgewordenen Finanzkapitalismus kann sich niemand über den majoritären Willen der Bevölkerung täuschen. Zum ersten Mal in der Geschichte des Kapitalismus konnte im Herbst 2008 das Rückgrat des finanzmarktgetriebenen Weltwirtschaftssystems nur noch mit den Garantien von Steuerzahlern vor dem Zusammenbruch gerettet werden. Und diese Tatsache, dass sich der Kapitalismus nicht mehr aus eigener Kraft reproduzieren kann, hat sich seitdem im Bewusstsein von Staatsbürgern festgesetzt, die als Steuerbürger für das „Systemversagen“ haften müssen.“ [Habermas, 2010].

Zur Bekämpfung der Krise und zur Rettung des Wirtschaftssystems mussten die Staaten die Staaten mit ihrer Autorität einschreiten und immense Kapitalmittel einsetzten. Auf die Krise wurde mit großen Konjunkturprogrammen, im Sinne einer klassischen keynesianistischen^[1] Investitionspolitik reagiert. Diese sollte zu einer Generierung von Wirtschaftswachstum und damit zur Überbrückung der ausgefallenen privatwirtschaftlichen Nachfrage beitragen, hatte zeitgleich aber einen enormen Anstieg der öffentlichen Verschuldung zur Folge.

„Governments were passing emergency budgets with deficit spending to kick-start the economy. [...] „The financial crisis was replaced by the European budget crisis and governments across Europe have started to cut-back the public sector in order to please the financial markets, which caused the problem in first instance.“ [Hermann, 2010: 314].

Um diese hohe Verschuldung aufzufangen, setzten viele Regierungen Sparpakete um, kürzten Sozialleistungen oder Steuerermäßigungen. Mit diesem Zusammenhang zwischen Wirtschaftskrise und Kürzungen im Wohlfahrtsstaat beschäftigt sich die vorliegende Arbeit. Der Zusammenhang ist nicht direkt, vielmehr wird der Druck auf den Sozialstaat durch die gestiegene Staatsverschuldung ausgeübt.

Keynesianistische Investitionspolitik durchbrach das “fiskalisische Regime der Austerität”^[2]. Die Stabilisierung der Nachfrage der Wirtschaft und teuren Bankenrettungsmaßnahmen zur Stabilisierung des Finanzsektors standen im politischen Mittelpunkt. Zusammen mit gesunkene Steuer- und Abgabeneinnahmen, die aus einer höheren Arbeitslosigkeit, niedrigeren Beschäftigung und Unternehmensinsolvenzen resultieren, setzten diese Faktoren die ohnehin strapazierten nationalen Budgets unter zusätzlichen Konsolidierungsdruck. Einige Staaten bekamen Probleme mit der Kapitalbeschaffung am Finanzmarkt, darunter unser Fallbeispiel Griechenland. Diesem Problem abzuhelfen, mussten Sparmaßnahmen zur Reetablierung des Vertrauens der Finanzmärkte in die Solvenz der Staaten, ergriffen werden. Allerdings sahen und sehen sich auch Staaten, die einen Zugang zum Kapitalmarkt noch haben ernsthaften Druck gegenüber, Einsparungen vorzunehmen. Barbara Vis et al schlussfolgern:

„The contours of a third phase^[3] have become apparent now that budgetary constraints are forcing political actors to make tough choices and introduce austerity policies. [...] Cutbacks of social expenditure are entering the agenda, but it remains to be seen how this will pay out.“ [Vis, 2011: 338f].

Die Arbeit steht unter der Fragestellung „Welchen Einfluss hatte die Wirtschafts-, Finanz- und Eurokrise auf den Wohlfahrtsstaat?“ Erwartet wird dabei eine Erkenntnis über einem signifikanten Auf- oder Abbau des Wohlfahrtsstaates während der Wirtschaftskrise, über Unterschiede und Gemeinsamkeiten in den Fallbeispielen bei möglichen Einschnitten in den Wohlfahrtsstaat und ein Erkenntnisgewinn aus der Spiegelung von Theorie und Empirie.

Die Hypothese für die vorliegende Arbeit lautet: „Es ist in allen Wohlfahrtsstaaten zu Einschnitten gekommen, die Größe der Einschnitte richtet sich nach der Betroffenheit der Volkswirtschaft durch die Wirtschaftskrise.“

Einige methodische Probleme können in der Arbeit nicht ausgeblendet werden. Die globalisierte Wirtschaft unterliegt, besonders im Sektor der Finanzwirtschaft einer starken Verknüpfung. Nationalstaatliche Ereignisse können internationalen Einfluss haben. Auch können Reformen des Nationalstaates aus ideologischen Gründen, beispielsweise nach einem Regierungswechsel erfolgt sein. Diese Regierungswechsel fanden in allen Fallbeispielen statt. Auf Grund der Aktualität des Untersuchungsthemas kann hier kein Anspruch auf Vollständigkeit erhoben werden. Die Wirtschaftskrise ist nicht abgeschlossen und aktuell wird öffentlich über eine mögliche Staatenpleite oder Bankenpleiten in Spanien diskutiert [Münchau, 2012]. Eine derartige Entwicklung kann viele der Erkenntnisse verändern. In der Arbeit sind alle Ereignisse bis mindestens Ende Mai 2012 berücksichtigt.

Es ist zur Verifikation oder Falsifikation der Hypothese eine vergleichende Fallstudie erstellt. Hierzu sind vorab der Wohlfahrtsstaat (Kapitel 2) und die Wirtschaftskrise (Kapitel 4) in ihren wesentlichen Grundzügen beziehungsweise Ereignissen geklärt. Im Kapitel 3 sind die nötigen Theorievoraussetzungen für die Arbeit aufbereitet. Am Ende des 4. Kapitels ist ein kurzes Zwischenfazit gezogen, um die vorangegangenen Kapitel für die Fallauswahl zusammenzufassen. Die Fallstudien folgen im Kapitel 5. Hierzu sind die Bundesrepublik Deutschland, das Vereinigte Königreich^[4] und Griechenland ausgewählt. Alle drei haben gemein, dass sie stark von der Wirtschaftskrise betroffen sind, wobei wir in jedem Land andere Resultate beobachten. Im Kapitel 6 ist die Arbeit mit einem Fazit abgerundet und auf Grund der Aktualität des Forschungsgegenstandes sind einige mögliche Entwicklungen aufgezeigt.

2. Der Wohlfahrtsstaat

Im folgendem Kapitel ist der Wohlfahrtsstaat für die vorliegende Arbeit definiert, seine Bedeutung innerhalb des Nationalstaats dargestellt und der Wohlfahrtsstaat klassifiziert. Im letzten Teil dieses Kapitels sind bisherige Herausforderungen der Wohlfahrtsstaaten angesprochen, um die Diskussion zur „Krise“ des Wohlfahrtsstaates der letzten Jahre nachzuzeichnen. Die behandelten Themen sind: Demografie, Globalisierung, Arbeitslosigkeit, neue soziale Risiken und Europäisierung.

2.1 Definition

Es gibt keine allgemein anerkannte Definition für den Begriff „Wohlfahrtsstaat“. Vielmehr begegnen uns bei dem Versuch, für die vorliegende Arbeit eine Arbeitsdefinition aufzustellen, zwei Probleme. Erstens, wird der Begriff Wohlfahrtsstaat häufig synonym mit weiteren Begriffen benutzt, beispielsweise Sozialstaat, Sozialpolitik, soziale Frage, Arbeiterfrage, Sozialreform, soziale Marktwirtschaft, sozialer Rechtsstaat, System der sozialen Sicherung und Gesellschaftspolitik sowie die gebräuchlichen englischen Begriffe social security, welfare policy und welfare state [Köppe, 2008: 5].

Als zweites Problem begegnet uns die inhaltliche Analyse dieses Begriffes. Welche gesellschaftlichen Teilbereiche werden zum Wohlfahrtsstaat gezählt? Auch hierbei gibt es innerhalb der Sozialwissenschaft keine einheitliche Auffassung und keine allgemein gültige Definition. Vielmehr definieren alle Autorinnen und Autoren zum Thema Wohlfahrtsstaat eigenständig.

Es soll nun versucht werden, sich beiden Problemen zu nähern, indem einige der Definitionsansätze betrachtet werden und die zielführenden Merkmale für die vorliegende Arbeit zusammengefasst werden.

Staatsausgaben für den Wohlfahrtsstaat können teilweise für die Quantifizierung der Größe des Wohlfahrtsstaates und die Klassifizierung der Wohlfahrtsstaaten verwendet werden^[5]. Auch hierbei ist aber nicht allgemein anerkannt, welche Bereiche der staatlichen Ausgaben den wohlfahrtsstaatlichen Ausgaben zuzurechnen sind. Die staatlichen Ausgaben sind zwar der Hauptbestandteil der Ausgaben des Wohlfahrtsstaates, aber nicht die einzigen. Vielmehr ist der Staat der wichtigste Wohlfahrtsstaatproduzent^[6]. Daneben finden sich aber mit Kirchen, Wohlfahrtsverbänden, Betrieben, Berufsständen und Betriebsständen weitere Wohlfahrtsproduzenten [ebd.: 11f]. Gleichwohl ist diese Größe äußerst fehlerbehaftet, wie Peter Strake et al feststellen:

„Expenditure is but one indicator of policy change, and a problematic one […]. For example, it could be that social expenditure rates increase in times of economic crisis as a consequence of more unemployed people claiming benefits, while policies do not change at all.” [Starke, 2011:2].

Es kann also zu einer Änderung der quantitativen Größe des Wohlfahrtsstaates kommen, ohne eine Veränderung der Sozialleistungen, ebenso zu einer Verkleinerung. Dies tritt beispielsweise ein, wenn vermehrt oder vermindert Sozialleistungen nachgefragt werden oder aber das BIP als Referenzgröße wächst oder schrumpft. Eine Näherung über einen quantitativen Wohlfahrtsstaatsbegriff scheint damit nicht vielversprechend, vielmehr muss der Begriff qualitativ gefasst werden.

Einige der Begriffe sind sicherlich inhaltlich identisch und werden nur alternativ genutzt. In dieser Arbeit möchte ich mich auf die Begriffe Wohlfahrtsstaat, Sozialstaat, Sozialpolitik und Sozialversicherungssystem stützen.

Sozialpolitik definieren Gerhard Bäcker et al wie folgt:

„Es handelt sich um all jene Maßnahmen, Leistungen und Dienste, die darauf abzielen, dem Entstehen sozialer Risiken und Probleme vorzubeugen, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass Bürgerinnen und Bürger befähigt werden, soziale Probleme zu bewältigen, die Wirkungen sozialer Probleme auszugleichen und die Lebenslage einzelner Personen oder Personengruppen zu sichern und zu verbessern.“ [Bäcker, 2008: 43].

Sozialpolitik ist allerdings nicht statisch. Sozialpolitik reagiert auf soziale Probleme und wird gesellschaftlich definiert bzw. unterliegt den gesellschaftlichen Verteilungskämpfen. Hier liegt ein Bild von sozialer Gerechtigkeit zu Grunde, auch dieses wandelt sich und beruht auf der gesellschaftlich-normativen Auseinandersetzung mit den Begriffen Freiheit, Sicherheit und Gleichheit. Das Auffassung von sozialer Gerechtigkeit definiert soziale Probleme und die sozialpolitischen Maßnahmen, die zu ergreifen sind, um dem Problem abzuhelfen [Bäcker, 2008: 53f]. „Als gesellschaftliches Arrangement unterliegt ein Sozialstaat der Dynamik sich wandelnder Machtkonstellationen, parlamentarischer Mehrheitsverhältnisse und allgemeinen Stimmungslagen.“ [Butterwegge, 2012: 21].

Wohlfahrtsstaat und Sozialstaat wiederum werden meist alternativ verwendet^[7]. Die Definition fußt auf der Definition von Sozialpolitik. Bäcker et al definieren wie folgt:

„Sozialpolitik setzt sich aus einer Vielzahl von Maßnahmen, Leistungen und Diensten zusammen, die durch unterschiedliche Institutionen, Einrichtungen und Akteure bereitgestellt bzw. angeboten werden. Dieser Gesamtkomplex lässt sich auch als Sozialstaat oder Wohlfahrtsstaat bezeichnen.“ [Bäcker, 2008: 44].

Der Wohlfahrtsstaat umfasst sowohl rechtliche Normen, als auch die Institutionen, die damit beauftragt sind, Sozialpolitik umzusetzen. Der Begriff ist aber auch „Ausdruck für die aktive, gestaltende Rolle, die der demokratische Staat im wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Leben einnimmt und kennzeichnet [...] einen Gesellschaftstyp, der eine entwickelte marktwirtschaftlich-kapitalistische Ökonomie mit dem Prinzip des sozialen Ausgleichs verbindet.“ [ebd.: 44]. Der Begriff Wohlfahrtsstaat gibt damit ein doppelschneidiges Konzept an, auf der einen Seite ist er der Status quo aller Normen, Regelungen und Institutionen in der Sozialpolitik damit die Gesamtheit der Sozialpolitik, gleichzeitig auch ein normativ aufgeladenes Bild der Verbindung von Sozialpolitik und kapitalistischer Ökonomie. Da wir uns in den Fallbeispielen ausschließlich in kapitalistischen Systemen bewegen, kann zweites vorausgesetzt werden.

Sozialversicherungssystem oder „System der sozialen Sicherung“ definiert den institutionellen Rahmen, in dem sich Sozialpolitik darstellt. Der Begriff gibt die Gesamtheit aller Institutionen des Sozialstaats an [Butterwegge, 2012: 11].

Demgemäß bezeichnet Wohlfahrtsstaat die institutionelle Ebene (Sozialversicherungssystem) und die inhaltliche Ebene der Sozialpolitik.

2.2 Bedeutung des Wohlfahrtsstaates

Welche Bedeutung der Wohlfahrtsstaat innerhalb der Gesellschaft übernimmt, was seine Aufgaben sind und welche Einflüsse er ausübt, ist ebenfalls umstritten. Es liegen mittlerweile rund 100 Jahre Diskussion um den Wohlfahrtsstaat und damit ein Wandel der Auffassungen zu Grunde.

Für die deutsche Debatte als einer der grundlegenden Autoren gilt Alfred Müller-Armack. Dieser hat 1947 in seiner Veröffentlichung „Wirtschaftslenkung und Marktwirtschaft“ die Aufgabe des Wohlfahrtsstaates in der sozialen Marktwirtschaft beschrieben. Sozialpolitik und Marktwirtschaft sind vereinbar, da die Marktwirtschaft keine „schlechthin antisoziale, das heißt, dem Interesse des wirtschaftlich Stärkeren dienende Ordnung [ist].“ [Müller-Armack, 1947: 107]. Allerdings müssen „wir [...] im Interesse der sozialen Ziele eine marktwirtschaftliche Umorientierung der Sozialpolitik vornehmen..“ und die sozialpolitischen Eingriffe müssen „sinnvoll in den marktwirtschaftlichen Austausch eingliedert werden, ohne dieses Instrument zu stören.“ [ebd.: 107f]. Sozialpolitik sollte nach Müller-Armack nur durch eine Verschiebung von Kaufkraft durchgeführt werden [ebd.: 109]. Die Aufwendungen für Sozialpolitik müssen entsprechend erst durch die kapitalistische Wirtschaft erwirtschaftet werden. Der Wohlfahrtsstaat ist damit ein Resultat einer erfolgreichen Marktwirtschaft und wird von dieser finanziert.

Anders betrachtete Karl Polanyi beispielsweise die Sozialpolitik. Mit der industriellen Revolution ist das Wirken des Marktes in die Tiefen der Gesellschaft vorgedrungen und hat sich alle Waren, Dienstleistungen, Produktionen etc. unterworfen. Gleichzeitig wurde der Siegeszug des Kapitalismus und des Marktes begleitet durch die Entwicklung von staatlichen Institutionen und Regelungen und damit des Wohlfahrtsstaats. „Society protected itself against the perils inherent in a self-regulating market system“ [Polanyi, 1965: 76]. Der Wohlfahrtsstaat hat damit nach Polanyi die Aufgabe, die Gesellschaft vor dem Markt und seiner Ausbeutung zu schützen.

Eduard Heimann sieht in seinem Werk „Soziale Theorie des Kapitalismus“ von 1929 wiederum die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates in der Arbeiterklasse, welche der Antrieb für die Entwicklung des Wohlfahrtsstaats war. Damit war das Aufkommen des Kapitalismus, durch das zeitgleiche Entstehen der Arbeiterklasse, der Auslöser für die Entwicklung des Sozialstaates. Der Wohlfahrtsstaat ist das Gegenstück des Kapitalismus, grenzt sich von diesem ab und ist Schutzmechanismus der Arbeiterinnen und Arbeiter gegen den Kapitalismus. Der Kapitalismus akzeptiert den Wohlfahrtsstaat, wenngleich als Fremdkörper, aber als produktionspolitische Notwendigkeit, damit dieser sich nicht selbst ruiniert. Damit hat der Wohlfahrtsstaat ein konservativ-revolutionäres Doppelwesen, sichert er den Status quo und höhlt gleichzeitig den Kapitalismus aus. Sozialpolitik existiert damit nur im Kapitalismus [Labitzke, 2010: 101f].

Zu den Gründen der Herausbildung des Wohlfahrtsstaates existieren drei widerstreitende Theorien: der Machtressourcenansatz, der Funktionalismus und der Institutionalismus.

Der Machtressourcenansatz geht vom politischen Kräfteverhältnis und der Repräsentation der Arbeiterklasse im Nationalstaat aus, wie das auch Eduard Heimann charakterisiert. Die Theorie wird auch später als Erklärung zur Herausbildung des sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaates^[8] verwandt, der sozialdemokratische Regierungsbeteiligungen über eine lange Zeit voraussetzt^[9].

Der Funktionalismus sieht in der Entwicklung des Wohlfahrtsstaates eine Antwort auf die sozioökonomischen Veränderungen der damaligen Zeit. Die Industrialisierung machte die Herausbildung von Sozialstaaten notwendig. Das Aufbrechen der Familienstrukturen erforderte eine neue Versorgung von Kranken, Rentnerinnen und Rentner und Arbeitslosen. Sozialpolitik erwächst damit aus einem ökonomischen Zwang. Die Grundauffassungen dieser Gruppe ähneln den Auffassungen Müller-Armacks.

Der Institutionalismus, mit dem Vertreter Karl Polanyi, sieht die Herausbildung des Wohlfahrtsstaates im Zusammenhang mit den neu geschaffenen politischen Institutionen. Mit der Industrialisierung ging auch eine politische Umwandlung einher. Es entstanden Parlamente, der Zentralstaat und Bürokratien. Allerdings ist umstritten, ob diese Elemente die Einführung des Sozialstaates beschleunigten oder verlangsamten. Die Empirie geht davon aus, dass sich Sozialstaaten früher in autokratischen und zentralistischen Systemen herausbildeten. Die Einführung von Bürokratie ermöglichte vielmehr die Einführung von Sozialstaaten [Köppe, 2008: 16f].

Die Theorien stehen aber nicht grundsätzlich im Widerspruch zueinander. Vielmehr bedingen sich auch Entwicklungen, die in der einen Theorie aufgezeigt werden, für Entwicklungen in einer anderen Theorie. Beispielsweise hat das Aufkommen der kapitalistischen Produktionsweise zur Herausbildung der Arbeiterklasse geführt. Dies stellt der Machtressourcenansatz in den Mittelpunkt. Die kapitalistische produktionsweise hat aber auch zur sozioökonomischen Veränderung der damaligen Zeit geführt, was widerum der Funktionalismus beschreibt. Mit der Herausbildung der Arbeiterklasse gingen auch Strukturänderungen etwa die Bildung von demokratischen Parlamenten der Nationalstaaten einher. Dies stellt der Institutionalismus in den Mittelpunkt.

Zusammenfassend beschreibt Christoph Butterwegge die Bedeutung der Sozialpolitik innerhalb eines kapitalistischen Systems:

„Sozialpolitik ist Sisyphusarbeit, weil sie ihr Endziel – gleiche Entwicklungsmöglichkeiten für alle Gesellschaftsmitglieder herzustellen – nie erreicht, aber immer wieder Teilerfolge hinsichtlich der Schaffung sozialer Gerechtigkeit aufzuweisen hat, die ohne ihre Bemühungen ausbleiben würden. Das wohlfahrtsstaatliche Arrangement verbindet den Markt, die Familie und den Staat als Sphären der gesellschaftlichen Reproduktion so miteinander, dass sich der Kapitalismus relativ frei entfalten kann, ohne seiner Verantwortung für Leistungsschwächere und sozial Benachteiligte völlig zu entfliehen. Die sozialstaatliche Intervention bezweckt über notwendige Korrekturen der primären Einkommensverteilung hinaus, dass niemand durch die Folgen des privaten Gewinnstrebens anderer in seiner physischen Existenz, persönlichen Entwicklungen und soziokulturellen Entfaltung gefährdet wird.“ [Butterwegge, 2012: 15].

2.3 Klassifikation von Wohlfahrtsstaaten

Das bedeutendste Modell zur Klassifikation von Wohlfahrtsstaaten stammt von Goran Esping-Andersen. Bis zu diesem Zeitpunkt dominierten weitestgehend Klassifizierungen der Wohlfahrtsstaaten nach der quantitativen Größe der Sozialausgaben, allerdings geben diese keine Information über interne Umverteilungsmaßnahmen und die Wirksamkeit der Maßnahmen wider [Esping-Andersen, 1999: 19f]. In seinem Buch „The Three Worlds of Welfare Capitalism“ unterscheidet er zwei grundlegende Merkmale, nach denen man die Wohlfahrtsstaaten klassifizieren kann. Dies sind erstens die Dekommodifizierung und zweitens die Stratifizierung von Wohlfahrtsstaaten. Unter dem Begriff Dekommodifizierung subsummiert er die Unabhängigkeit der Arbeitskraft vom Markt, hierbei die Frage, wie unabhängig der Mensch vom Markt ist, also wie wenig er gezwungen ist, seine Arbeitskraft am Markt zu verkaufen [Esping-Andersen, 1990: 35-54]. Die Stratifizierung beschreibt die Schichtung der Gesellschaft, also die Ausprägung einer Klassenstruktur und wie diese durch den Wohlfahrtsstaat gefördert oder durchbrochen wird.

„The welfare state is not just a mechanism that intervenes in, and possibly corrects, the structure of inequality, it is, in its own right, a system of stratification. It is an active force in the ordering of social relations.”^[10] [ebd., 1990: 23].

Aus dieser Unterscheidung nimmt Esping-Andersen eine Klassifizierung von drei verschiedenen Wohlfahrtsstaatstypen vor. Dies sind der liberale (niedrige Dekommodifizierung), der konservative (mittlere Dekommodifizierung) und der sozialdemokratische (hohe Dekommodifizierung) Wohlfahrtsstaat [ebd.: 26-33]. Unsere Fallbeispiele klassifiziert Esping-Andersen als liberaler (UK) und konservativer (Deutschland) Wohlfahrtsstaat. Eine explizite Einteilung von Griechenland nimmt er nicht vor, allerdings hat er eine hohe Tendenz alle Wohlfahrtsstatten Südeuropas als konservative Wohlfahrtsstaaten zu klassifizieren [ebd., 26-28]. Die Einteilung der Wohlfahrtsstaaten Südeuropas ist mehrfach kritisiert worden^[11]. So bilden sowohl Stephan Leibfried, Maurizio Ferrera und Guiliano Bonoli für Südeuropäische Staaten eine eigene Kategorie und fassen diese Staaten unter die Begriffe „Latin Rim“ (Leibfried) und „Southern“ (Ferrera und Bonoli) zusammen [Arts, 2002: 142-146]. Die Klassifizierung Esping-Andersens bildet Idealtypen, es kommt innerhalb dieser zu Ausprägungen, die für den gesamten nationalen Wohlfahrtsstaat untypisch sind, beispielsweise den National Health Service (NHS) im Vereinigten Königreich. Hier wird die gesamte Gesundheitswirtschaft von einer staatlichen Organisation getragen, statt privatwirtschaftlich, individuell organisiert, wie nach dem Schema zu erwarten wäre [Klenk, 2010b: 34].

Für unsere Fallstudie sind die Klassifikationen nicht hilfreich. Vielmehr bleibt folgendes festzuhalten: Esping-Andersen beschreibt die Unterschiedlichkeit von Wohlfahrtsstaaten, es gibt entsprechend nicht den einheitlichen Wohlfahrtsstaat und damit müssen wir davon ausgehen, dass Wohlfahrtsstaaten auf Grund ihres unterschiedlichen Aufbaus auf die Einflüsse unterschiedlich reagieren.

2.4 Bisherige Herausforderungen der Wohlfahrtsstaaten

Bereits in den 1970er Jahren stellte die weltweite Ölkrise und seither das geringe Wirtschaftswachstum die finanzielle Basis des Sozialstaats zunehmend in Frage. „In recent years [the welfare state] has become a major political concern.“ [Pierson, 2006: 242] Dies ist besonders auf die Globalisierung, die demografische Entwicklung der Gesellschaft und die damit verbundene Alterung der Gesellschaft, der hohen Arbeitslosigkeit, der Europäisierung, der veränderten Sozialstruktur und der damit verbundenen neuen sozialen Risiken zurückzuführen. Sie sind aber nicht unabhängig voneinander zu werten, vielmehr gibt es Rückschlüsse beispielsweise von Globalisierung und hoher Arbeitslosigkeit, neuen sozialen Risiken und Arbeitslosigkeit oder Demographie und neuen sozialen Risiken.

2.4.1 Globalisierung

Der Prozess der Globalisierung, so wird argumentiert, setzt den gesamten Wohlfahrtsstaat unter Druck. Es stehen nicht nur Unternehmen gegenseitig in Konkurrenz, vielmehr befinden sich auch Staaten in einer andauernden Konkurrenz um beste Standortbedingungen. Kapital und Arbeit werden als flüchtig angesehen und können jederzeit global verlegt werden. Die Größe des Sozialstaats und das Leistungsniveau wirken sich auf die gesamtwirtschaftlichen Kosten aus. Güterproduktion ist teurer in Ländern mit ausgebautem Wohlfahrtsstaat zu organisieren [Bäcker, 2008: 75].

Dieser Druck ergibt sich aus der internationalen Öffnung der Gesellschaften und Wirtschaften. Die Folgen sind beispielsweise in Schweden zu beobachten. Nach der Liberalisierung seines Wirtschaftssystems, also dem Abbau von Handelsschranken, Privatisierungen etc. hat Schweden mit steigender Kapitalflucht ins Ausland und sinkenden Investitionen zu kämpfen. Dies führte zum Erodieren des „nationalen Sozialpakts“, was sowohl linke, als auch rechte politische Kräfte dazu veranlasste, Einschnitte in den Sozialstaat vorzunehmen [Esping-Andersen, 1996: 4f].

Dieser Wettbewerb zwischen den Staaten und der damit folgende Anpassungsdruck auf die Wohlfahrtsstaaten führt zu einem „race-to-the-bottom“, also einem Wettlauf um den niedrigsten Sozialstandard und die geringsten Ausgaben für den Sozialstaat. Dies lässt sich zwar an Einzelbeispielen nachvollziehen, aber insgesamt empirisch nicht belegen [Pierson, 2006: 206].

2.4.2 Demographie

Ursache für das Problem der ansteigenden durchschnittlichen Alterung der Gesellschaft sind die niedrigen Fertilitätsraten, also die Anzahl von Geburten pro Frau und die gestiegene Lebenserwartung [Pierson, 2006: 212f].

Es ergeben sich damit im Wesentlichen zwei Probleme für den Sozialstaat. Erstens sind die Gesundheitsausgaben für die zunehmende Zahl von Menschen, die 75 Jahre und älter sind, deutlich höher. Sie liegen im Durchschnitt bei dem 2,5-fachen eines Menschen zwischen 65 und 75 Jahren ebd.: 213]. Eurostat schätzt, dass der Anteil von Menschen von 80 Jahren und mehr von 4,7% der Gesamtbevölkerung in der EU-27 in 2010 auf 7% in 2030 ansteigt und projiziert einen weiteren Anstieg auf 12% bis 2060 [Eurostat, 2012a]. Das zweite Problem wird sich für die Rentenzahlungen ergeben. Grund hierfür ist die Verschiebung des Anteils der Rentnerinnen und Rentner an der Gesamtbevölkerung. Dieser Anteil wird mit dem sog. Altenquotient gemessen. Er gibt das Verhältnis zwischen Menschen im Rentenalten (65 Jahre und älter) und Menschen im Alter von Erwerbstätigen (15-64) an. Laut Eurostat betrug er für die EU-27 im Jahr 2010 25,9%. Das entspricht 0,259 Menschen im Rentenalter auf einen Menschen im Alter der definierten Erwerbsfähigkeit. Im Jahr 2030 wir diese Quote auf 38,3% vorausberechnet und im Jahr 2060 auf 52,6% projiziert [Eurostat, 2012b]. Daraus ergibt sich zwangsläufig, dass – zumindest im umlagefinanzierten Rentensystem^[12] - weniger Menschen im Alter der Erwerbstätigkeit mehr Menschen im Rentenalter zu versorgen haben [Wolf, 2011: 149].

Für unsere drei Fallbeispiele lässt sich festhalten, dass die Fertilitätsrate ähnlichen Entwicklungen unterliegt. Alle drei haben ab Mitte oder Ende der 1960er Jahre bis Mitte/ Ende der 1970er Jahre deutliche Einbrüche von etwa 40% bei der Rate zu verzeichnen (Deutschland von 2,53 im Jahr 1966 auf 1,38 im Jahr 1978; Vereinigtes Königreich von 2,93 im Jahr 1964 auf 1,69 im Jahr 1977 und Griechenland etwas zeitverzögert von 2,56 im Jahr 1968 auf 1,5 im Jahr 1987). Seit dieser Zeit bewegen sich die Fertilitätsraten mit leichten Änderungen weitestgehend um die Höhe der damaligen Werte. Deutschland erreichte 2009 einen Wert von 1,36 und Griechenland einen Wert von 1,52. Bemerkenswert ist die Entwicklung im Vereinigten Königreich. Bis 2002 lag die Fertilitätsrate recht konstant zwischen 1,6 und 1,7 und betrug im Jahr 2002 genau 1,64. Anschließend stieg sie aber deutlich an und erreichte 2009 genau 2,0. In nur sieben Jahren ein Zuwachs um 0,34 Geburten je Frau^[13] [Weltbank, 2012].

Esping-Andersen schlussfolgert, unter Bezugnahme der skandinavischen Länder, dass das Problem der niedrigen Fertilitätsraten politisch lösbar ist.

„The demographic burden is subjected to political management. [...] The ageing problem depends mainly on births. [...] Female employment and fertility are record-high in Scandinavia. The welfare state makes a decisive difference because female employment with fertility is possible if social services and liberal provisions for leave are available.“ [Esping-Andersen, 1996: 7].

2.4.3 Arbeitslosigkeit

Arbeitslosigkeit ist in doppelter Hinsicht eine finanzielle Belastung für den Wohlfahrtsstaat. Auf der einen Seite werden Gelder benötigt, um Menschen in Arbeitslosigkeit zu finanzieren und andererseits können Menschen ohne Arbeit keinen Beitrag zu den Sozialversicherungssystemen leisten. „The price of heavy (especially youth and long-term) unemployment, and swelling armies of welfare dependants, the combination of which overburdens social security finances.“ [Esping-Andersen, 1996: 4]. Hierbei wird die internationale Konkurrenzfähigkeit angeführt, die durch die Globalisierung entstanden ist. Der Wohlfahrtsstaat muss finanzierbar sein, um Arbeit in Nationalstaaten entstehen zu lassen [Wolf, 2011: 151ff]. Die Quoten für Arbeitslosigkeit schwankten in den vergangen 20 Jahren recht stark, allerdings lässt sich für alle unsere drei Fälle festhalten, dass sie nie die allgemein anerkannte Quote für Vollbeschäftigung von 3% erreicht haben. Arbeitslosigkeit im Vereinigten Königreich schwankte im Zeitraum von 1990 bis 2007^[14] zwischen 4,6% (Tiefstwert im Juni 2005) und 10,4% (Höchstwert im März 1993), in Deutschland zwischen 5,3% (April 1991) und 11,5% (April 2005) und der Wert in Griechenland^[15] schwankte zwischen 8,6% (September 2006) und 12,4% (November 1999) [Eurostat, 2012c].

2.4.4 Europäisierung

Europäisierung ist nicht generell eine Herausforderung für den Wohlfahrtsstaat, aber eine Herausforderung für die Produktion von Wohlfahrt. Die Produktion von Wohlfahrt war neben der familiären, kirchlichen, betrieblichen Beteiligung seit der Herausbildung der klassischen Wohlfahrtsstaaten Ende des 19. Jahrhunderts vorwiegend eine nationalstaatliche Angelegenheit. Allerdings lässt eine zunehmende Diskussion eines Europäischen Sozialmodells und Eingriffe der europäischen Gesetzgebung in die nationalstaatliche Sozialpolitik, in erster Linie negativ definiert durch die gemeinsamen Freiheiten, den Handlungsspielraum nationalstaatlicher Sozialpolitik schwinden [Jepsen, 2005:. 233ff]. Gleichzeitig gibt es Befürchtungen, dass eine zunehmende Erweiterung der EU und der damit verbundenen Zoll-, Waren-, Dienstleistungs-, Personen- und Kapitalfreiheit zwischen den EU-Mitgliedsländern ebenfalls zu einem race-to-the-bottom führt [Kvist, 2004:301ff].

2.4.5 Neue Soziale Risiken

In den letzten Jahren wurde die Debatte auch zunehmend um neue Risikogruppen des Wohlfahrtsstaates geführt.

„[The] shift from industrial to post-industrial economies and societies, has resulted in the emergence of new risk groups that clearly do not belong to the traditional clientele of the post-war welfare state and yet are experiencing major welfare losses“ [Bonoli, 2006: 3].

Diese Probleme ergeben sich durch vielfältigere Familienstrukturen und eine Veränderung des sozio-ökonomischen Status. Es haben sich sowohl Arbeitsverhältnisse, als auch Familienverhältnisse destandardisiert [ebd.: 5f].

Wesentlicher Punkt ist die Auflösung einer Grundannahme der westlichen Wohlfahrtsstaaten, dass der Großteil der Kindererziehung und Pflege für Eltern und Großeltern durch Frauen innerhalb der familiären Strukturen geleistet wird. Dies hat sich mit der zunehmenden Partizipation von Frauen am Arbeitsmarkt gewandelt. Es wird heute in allen Wohlfahrtsstaaten erwartet, dass diese Aufgabe vermehrt durch den Staat wahrgenommen wird [Pierson, 2006: 223f].

Zugleich veränderte sich die Struktur des Arbeitsmarktes. Das „Goldene Zeitalter“^[16] des Wohlfahrtsstaates war durch stabile Strukturen und „Normalarbeitsverhältnisse“^[17] gekennzeichnet. In den vergangenen Jahrzehnten kam es zu einer verstärkten Ausbreitung von Teilzeit- und befristeter Beschäftigung. Da Sozialpolitik aber häufig an Arbeit orientiert ist und Maßnahmen beispielsweise Arbeitslosengeld I in Deutschland an bestimmte Bedingungen geknüpft sind, ein Anspruch also erst nach einer gewissen Zeit der Teilnahme am Arbeitsmarkt (mit einer Vollzeiterwerbstätigkeit) erreicht wird, sind einige dieser Instrumente nicht zielführend zur Erreichung von sozialpolitischen Zielen [ebd.: 226]. Der Wohlfahrtsstaat agiert beispielsweise unzureichend bei der Bekämpfung von Armut, besonders von Familien und noch deutlicher von Alleinerziehenden mit kleinen Kindern^[18] [Bonoli, 2006: 3].

Besondere Probleme mit der Transformation in die post-industrielle Gesellschaftsform scheint der konservative Wohlfahrtsstaat zu haben. Er kann sich mit seiner Ausrichtung auf das klassische Familiensystem des männlichen Alleinverdieners den wandelnden Lebensrealitäten nur begrenzt anpassen. Ähnliche Probleme weisen auch die Wohlfahrtsstaaten Südeuropas, mit ihrer starken Fokussierung auf die Familie bei der Produktion von Wohlfahrt und den sehr großen demographischen Problemen auf [ebd.: 24ff]. Ein weiteres Problem, welches auch für die liberalen Wohlfahrtsstaaten von Bedeutung ist, ergibt sich aus den veränderten Arbeitsmarktstrukturen in Verbindung mit den Rentenversicherungen. Sollte eine geringfügige Beschäftigung, eine Teilzeitbeschäftigung oder lange Arbeitslosigkeit im Verlauf der Erwerbstätigkeit prägend gewesen sein, können faktisch keine ausreichenden Rentenanwartschaften erworben bzw. Ersparnisse für das Rentenalter angelegt werden. Hierbei ist dann nachträglich der Staat in der Pflicht, Altersarmut zu vermeiden [Pierson, 2006: 227]. Die sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten Nordeuropas dagegen scheinen die neuen sozialen Risiken vor geringere Probleme zu stellen. Die Frauenerwerbstätigkeit liegt dort traditionell höher.

„With their [...] much longer and [...] more serious commitment to gender equity, have long since addressed questions of the life-work balance which enable women to participate fully in formal economic life.“ [Esping-Andersen, 2002: 14].

Insgesamt sind diese neuen sozialen Risiken nicht als Ersatz der bisherigen Herausforderungen des Wohlfahrtsstaates, wie Krankheit, Alter oder Arbeitslosigkeit zu verstehen, vielmehr sind diese additiv und ergänzen die Risiken um weitere Facetten [Pierson, 2006: 228].

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^[1] Unter der Wirtschaftsschule des Keynesianismus wird in diesem Zusammenhang die Kompensation ausfallender Wirtschaftskraft in Zeiten einer ökonomischen Krise durch die Steigerung der Staatsausgaben verstanden.

^[2] Gemäß Wolfgang Streeck, siehe Kapitel 2.4.6.

^[3] Als die beiden ersten Phasen der Wirtschaftskrise bezeichnen die Autoren die Bankenrettungen und die keynesianistische Investitionspolitik.

^[4] Der offizielle Name lautet: „Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland“. Dem im deutschen Sprachgebrauch geläufigen Namen „Großbritannien“ wird nicht gefolgt. Es ist der Name „Vereinigtes Königreich“ oder das international geläufige Kürzel „UK“ verwandt.

^[5] Diese Klassifizierungen sind in Kapitel 2.3 dargelegt.

^[6] Dies gilt zumindest, solange man die heimische, familiäre Wohlfahrtsproduktion unberücksichtigt lässt.

^[7] Neben Bäcker et al setzt auch Jans Alber die Begriffe Sozialstaat und Wohlfahrtsstaat gleich [Butterwegge, 2012: 18]. Dies soll auch in der vorliegenden Arbeit geschehen.

^[8] Siehe Klassifikation des Wohlfahrtsstaats in Kapitel 2.3.

^[9] Es wird in der Wissenschaft durchaus davon ausgegangen, dass eine linke Regierung über einen langen Zeitraum zu einem anderen Wohlfahrtsstaat führt, als eine rechte Regierung [Lierse, 2012: 3].

^[10] Auf die Stratifizierung soll im Folgenden nicht eingegangen werden, da diese auch nach Esping-Andersen nicht einfach zu messen ist.

^[11] Neben der Einteilung der Südeuropäischen Wohlfahrtsstaaten wird meist noch kritisiert, dass Esping-Andersen ein sehr konservatives Bild von Familie seiner Theorie zu Grunde legt. Dieses blendet die Zwänge der Familienarbeit, die weitestgehend von Frauen getragen wird und damit ihre Möglichkeit am Arbeitsmarkt teilzunehmen reduziert, aus [Arts, 2002:147-148]. Weiterhin wird der Umgang mit dem Wohlfahrtsstaaten Osteuropas und Ostasiens kritisiert, die in der klassischen Klassifikation von Esping-Andersen ebenfalls nicht auftreten [Pierson, 2006:173ff; Hudson, 2012: 35-60; Ferragina, 2011: 583-598].

^[12] Umlagefinanzierte Retensysteme beruhen auf einer Zahlung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer direkt an Rentnerinnen und Rentner. Länder mit kapitalgedeckten Rentensysteme (jeder Menschen sorgt über einen Kapitalfonds für seinen eigenen Unterhalt als Rentnerin oder Rentner vor), in denen beispielsweise staatliche Zuschüsse an Rentnerinnen und Rentner ausgezahlt werden oder viele Rentnerinnen und Rentner auf eine steuerfinanzierte Grundrente angewiesen sind, stehen vor ähnlichen Problemen.

^[13] Für diese Veränderung machen die Autoren einer Studie zu Fertilitätsraten in Europa nicht Einwanderung oder sozioökonomische Faktoren verantwortlich, vielmehr führen sie diesen Effekt auf die Politik von New Labour und Tony Blair zur Bekämpfung von Kinderarmut zurück. „It appears that policies intended to improve the quality of children’s lives had the unintended effect of increasing the quantity of children born.“ [RAND Europe, 2011: 12].

^[14] Dieser Wert ist bewusst vor der Wirtschafts- und Finanzkrise gewählt, mit Arbeitslosigkeit während der Wirtschaftskrise und eventuell als Resultat der Wirtschaftskrise wird sich in späteren Kapiteln befasst.

^[15] Für Griechenland liegen Werte nach Eurostat erst ab April 1998 vor.

^[16] Gem. Esping-Andersen, 1996.

^[17] Als Normalarbeitsverhältnis wird für gewöhnlich ein unselbstständiges und unbefristetes Arbeitsverhältnis in Vollzeit bezeichnet.

^[18] So lag die Armutsquote (Haushaltseinkommen unter 60% des Medianes) in Deutschland 2010 bei alleinerziehenden (38,6%) etwa viermal so hoch, wie bei Paaren mit einem Kindern (9,6%) oder zwei Kindern (10,7%) und doppelt so hoch, wie bei Paaren mit drei Kindern (23,2%) [Paritätische Gesamtverband, 2012b: 25].