Lobbying: Organisationsformen, Instrumente, Legitimität, Transparenz

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Lobbying: begriffliche und historische Entwicklung

2. Die Instrumente des Lobbying

3. Die Legitimation des Lobbying in der Demokratie

4. Lobbying und Transparenz

5. Praxisbeispiel: Die Einführung der Gigaliner

Fazit

Bibliographie

Einleitung

„Lobbyisten nisten sich in Regierung ein“, „Fünfte Gewalt: Lobbyismus“ oder „Beruf Politikerfänger: Wer sind diese Leute?“ –das sind aktuelle Medienschlagzeilen^[1], die den Eindruck erwecken, dass Seriosität und Lobbying einen offensichtlich unvereinbaren Gegensatz bilden. Tatsächlich kommen beim Thema Lobbying unwillkürlich zuerst die Skandale der letzten Jahre in den Sinn: Parteispenden, Waffenlobbyisten, Gefälligkeiten von Firmen an Politiker. „Viele Bürger und sogar weite Teile der Fachöffentlichkeit verbinden mit dem Berufsbild des Lobbyisten einen undurchsichtigen Strippenzieher, der mit Geldkoffern ausgestattet im Hintergrund auf fragwürdige Weise für zweifelhafte Interessen tätig wird.“^[2] Bei diesen Auffassungen handelt es sich jedoch nicht selten um Vorurteile bzw. Missverständnisse. Lobbying bezeichnet eine Form der politischen Kommunikation, „[…] die sich zwischen Akteuren nichtpolitischer Organisationen (Unternehmen, Verbänden, Vereinen, Gewerkschaften, Kirchen, Non-Profit-Organisationen, etc.) und politischen Akteuren (Abgeordneten, Referenten, etc.) abspielt mit dem primären Ziel, mittelbaren oder unmittelbaren Einfluss auf den politischen Entscheidungs prozess zu nehmen.“^[3] Damit ist das Lobbying einerseits eine grundsätzlich legitime Form der Interessenvertretung, die zu einer Demokratie gehört, ähnlich wie freie Wahlen und eine freie Presse. Andererseits weisen die obigen Beispiele darauf hin, dass neben der legitimen, interessegeleiteten Kommunikation, die auf Seriosität und Vertrauen gründet, ein Graubereich im Zusammenhang mit Lobbying zu existieren scheint, in dem die Grenzen zur Korruption verschwimmen und der die Demokratie herausfordert. Das Mittel der Transparenz scheint geeignet, die demokratische Kontrolle auszuweiten und gleichzeitig die Formen des legitimen Lobbyings zu stärken.

In der vorliegenden Arbeit werden zunächst die Entwicklung und die Formen der organisierten Interessenvertretung nachgezeichnet. Einen weiteren Schwerpunkt bilden die Frage nach der Legitimität des Lobbying in der Demokratie und die Betrachtung des bestehenden gesetzlichen Rahmens sowie der branchenspezifischen Verhaltenskodizes, die die Arbeit der Lobbying-Akteure heute beeinflussen. An die Analyse der direkten und indirekten Instrumente der politischen Einflussnahme schließt sich eine Diskussion konkreter Forderungen nach der Einführung von Maßnahmen an, die ein transparenteres Lobbying ermöglichen sollen. Abschließend wird das Thema anhand der Debatte um die sogenannten Gigaliner bzw. EuroCombi an einem praktischen Beispiel verdeutlicht.

1. Lobbying: begriffliche und historische Entwicklung

Lobbyisten bieten eine spezifische Form der Politikberatung. Die Beraterfunktion des Lobbyisten ist das Instrument der Einflussnahme, jedoch nicht deren Motivation: „Lobbying ist interessegeleitetes Informationsmanagement, eine gezielte politische Kommunikation, um politische Prozesse und staatliche Entscheidungen im eigenen Sinne zu beeinflussen.“^[4] Dabei kommen hauptsächlich Kommunikationsinstrumente zum Einsatz, die nicht nur der Interessenvertretung in wirtschaftlichem, sondern auch im sozialen, kulturellen oder umweltpolitischen Bereich dienen.^[5] Ziel ist es dabei, die legitimen Anliegen der Organisation bzw. des Unternehmens zu vertreten und die politische Willensbildung im Sinne der Organisationsziele mitzugestalten.^[6] Dabei ist der Prozess der Einflussnahme nicht als einseitig zu verstehen: die Adressaten, also die Entscheider auf der politischen Ebene profitieren ebenso von diesem Informationsaustausch, der zu fundierteren politischen Entscheidungen beitragen kann.^[7] Wesentliches Merkmal des Lobbying ist darüber hinaus, dass es von Personen betrieben wird, die selbst nicht an der schlussendlichen politischen Entscheidung selbst beteiligt sind.^[8] Es richtet sich prinzipiell an Akteure in allen politischen Institutionen. „Lobbying kann sowohl auf kommunaler, regionaler und nationaler, zwischenstaatlicher und supranationaler Ebene stattfinden.“^[9]

Der Begriff Lobbying ist vom lateinischen Wort „labium“ abgeleitet, was Vorhalle bzw. Wartehalle bedeutet.^[10] Seinen Ursprung hat der Lobbyismus in den USA. 1789 wurden im amerikanischen Kongress die ersten Zollgesetze verabschiedet. Die Abgeordneten waren in diesem Zusammenhang vielfältigen Einflüssen der unterschiedlichen Interessenvertreter von Unternehmen ausgesetzt.^[11] Der Begriff des Lobbyisten wurde aber erst Anfang des 19. Jahrhunderts durch den 18. US-amerikanischen Präsidenten Ulysses Grant geprägt, der nach einem Brand im Weißen Haus vorübergehend in das Willard Hotel in Washington D.C. umziehen musste und die Interessenvertreter, die regelmäßig in der Hotellobby versuchten, Kontakt zu Politikern aufzunehmen, 1829 erstmals als Lobbyisten bezeichnete.^[12] In Europa kam es sehr früh zu Versuchen, auf die regierenden Herrschaftshäuser Einfluss zu nehmen, vornehmlich durch die „Kamarillen“ bzw. „Cliquen“ des Adels, aber auch durch Vertreter anderer Stände. Aber erst die Industrialisierung, die Auflösung der Ständeordnungen und das politische Erstarken des Bürgertums begünstigten die Entstehung des in Deutschland bis heute prägenden Verbandswesens und damit die Ausdifferenzierung der Interessenvertretungen.^[13] Die Möglichkeit politischer Einflussnahme durch Unternehmen und andere Interessengruppen ist grundsätzlich an die Existenz demokratischer partizipativer Strukturen gebunden. Lobbying ist damit zugleich Ergebnis und Bedingung pluralistischer Demokratien und untrennbar mit diesen verbunden.^[14] Von Lobbyismus im engeren Sinne kann in Deutschland also erst seit der Weimarer Republik gesprochen werden, auch wenn sich zahlreiche Verbände mit stark beschränkten politischen Gestaltungsmöglichkeiten bereits Ende zu Mitte bzw. Ende des 19. Jahrhunderts herausbildeten, bei denen es sich zunächst hauptsächlich um Gewerkschaften bzw. Arbeitgeberverbände handelte.^[15] Heute sieht es die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages sogar vor, dass regelmäßig öffentliche Anhörungen von Interessenvertretern in den verschiedensten Angelegenheiten durchgeführt werden. Die Einbindung externer Gruppen in die Arbeit von Ausschüssen oder Beiräten ist ebenfalls vorgesehen.^[16] Lobbyisten sind Konstituens der Demokratie und tragen dazu bei, „[…]durch ihre Integrations-, Vermittlungs- und Steuerungsleistungen das politische System der Bundesrepublik [zu] erhalten.“^[17]

Das Wort Lobbying wird heute zunehmend in Verbindung mit Public Affairs Management gebraucht, wobei eine eindeutige Abgrenzung beider Begriffe nur schwer getroffen werden kann.^[18] Unter Public Affairs Management wird häufig die systematische und kontinuierliche Gestaltung der „Außenpolitik“ einer Unternehmung oder einer Organisation verstanden, also die gezielte Beeinflussung des politischen Umfeldes.^[19] Dabei wird in der Literatur häufig eine zeitliche Differenzierung vorgenommen: Public Affairs Management erfolge kontinuierlich unabhängig von konkreten Ereignissen und schließe vor allem das Themenmonitoring bzw. das Issues Management ein, während sich das Lobbying im engeren Sinne auf konkrete Gesetzesvorhaben und die Einflussnahme auf Politiker beziehe.^[20] Eine so strikte Trennung von Lobbying und Public Affairs Management scheint jedoch wenig sinnvoll, da beide Prozesse sachlich eng verbunden sind. Eine erfolgreiche Einflussnahme auf ein konkretes Gesetz setzt langfristige Themenrecherche und den nachhaltigen Beziehungsaufbau zu Entscheidern voraus. Umgekehrt erfordert die langfristige, kontinuierliche Interessenvertretung in politischer Hinsicht die Konkretion im Zusammenhang mit konkreten Anliegen.^[21] Praxisbezogene Handbücher zum Thema Lobbying verwenden beide Begriffe deshalb implizit synonym.^[22]

2. Die Instrumente des Lobbying

Ziel des Lobbying ist die Einflussnahme auf bzw. die Mitwirkung an der Gestaltung von politischen Entscheidungen wie „[…] Gesetzen, Verordnungen, Novellierungen und Regulierungen […]“.^[23] Zu diesem Zweck suchen Lobbyisten nach Kontakt zu den relevanten Entscheidungsträgern auf regionaler Ebene, der Ebene der Länder bzw. auf Bundesebene ebenso wie auf supranationaler Ebene (z. B. der Europäischen Union).^[24] Besonders für große Nicht-Regierungs- bzw. Non-Profit-Organisationen spielt auch das Lobbying auf UN- Ebene sowie beispielsweise auch im Kontext von Weltbank oder Internationalem Währungsfonds IWF eine wichtige Rolle.^[25] Konkret werden drei verschiedene Arten bzw. Taktiken unterschieden: Lobbying als Prävention zielt darauf ab, bestimmte Themen aus der politischen Agenda herauszuhalten, bevor es zu einem konkreten Gesetzesvorhaben kommt. Lobbying als Reaktion kommt zum Einsatz, wenn sich ein bestimmtes Gesetz bzw. eine Verordnung etc. in der Planungsphase befindet bzw. bereits in die parlamentarischen Entscheidungsinstitutionen eingebracht wurde. Diese Taktik ist in der Praxis am weitesten verbreitet. In diesem Fall zielt die Einflussnahme entweder auf die Verhinderung des Gesetzes, dessen inhaltliche Änderung oder die Verzögerung der Entscheidung ab. Unter Lobbying als Aktion versteht man die aktiven Bemühungen seitens der Lobbyisten, ein bestimmtes Thema auf die politische Agenda zu bringen (Agendasetting), um Aufmerksamkeit und ggf. Handlungsbereitschaft für den Entwurf eines Gesetzesvorschlags zu erreichen.^[26] Je frühzeitiger die Lobbying-Maßnahmen der Unternehmen bzw. Organisationen dabei ansetzen, desto höher können die Erfolgsaussichten sein, da die Deutungshoheit dann zumindest für einen gewissen Zeitraum weitestgehend beim jeweiligen Lobbyakteur liegt.^[27]

Am Anfang jedes Lobbying-Vorhabens steht die Gewinnung von Informationen: Zunächst werden relevante Themenbereiche im Rahmen eines Issue-Management-Prozesses^[28] ausgewählt und beobachtet. Das Scanning bzw. Monitoring von Informationen erfolgt in der Praxis häufig über eine detaillierte Medienanalyse sowie durch Gespräche mit Politikern bzw. deren Mitarbeitern, Lobbying-Kollegen, Experten und anderen Akteuren des politischen Umfeldes, wie beispielsweise Vertretern von Verbänden oder sozialen Initiativen.^[29] An die Identifikationsphase schließen sich Detail-Analyse, Selektion, Interpretation und Priorisierung der relevanten Issues an.^[30] Die Aufstellung einer Rangfolge der Themen entsprechend ihrer Wichtigkeit erfolgt dabei nach Relevanz, Dringlichkeit, Risiko sowie Beeinflussbarkeit.^[31] Danach erfolgt die Identifikation der Adressaten für das Lobbying-Vorhaben, also der relevanten Politiker, ggf. Verbände, Ministerien, Verwaltungen, Parlamente, Parteien, Fraktionen, Ausschüsse, Mitarbeiter und Referenten sowie anderer Stakeholder, die im engeren oder weiteren Sinne mit den themenbezogenen politischen Entscheidungen befasst sind.^[32] Dabei sind detaillierte Kenntnisse des Aufbaus politischer Institutionen, von Entscheidungsabläufen (z.B. des Gesetzgebungsprozesses), der Zuständigkeiten, Hierarchien und Kommunikationswege sowie der bestehenden gesetzlichen Rahmenbedingungen unabdingbar. Bei genauer Kenntnis der politischen Abläufe können die verschiedenen Lobbying-Instrumente je nach Stadium des Gesetzgebungsprozesses punktuell und effektiv zum Einsatz gebracht werden.^[33] Ebenso müssen Informationen über die einzelnen Ansprechpartner (ggf. auch in der Opposition) hinsichtlich ihrer Entscheidungsbefugnis, ihres Einflusses auf andere Stakeholder sowie ihr themenbezogenes Vorwissen vorliegen.^[34] Die Anstrengungen erstrecken sich in dieser Hinsicht auch auf die Informationsgewinnung über Politiker, Parteien, Gruppen und Interessenorganisationen, die einem Anliegen potentiell kritisch gegenüberstehen.^[35] Laut Verfassung sind Regierung, Bundesrat und Bundestag dazu berechtigt, Gesetzesvorschläge einzubringen. In der Praxis erfolgt ein Großteil der Initiativen durch die Exekutive, also die Regierung bzw. die Ministerien. Die Ministerialbürokratie stellt also auf Länder- und auf Bundesebene neben den Parlamentariern die wichtigste Adressatengruppe dar.^[36] Rund 80 Prozent der auf Bundesebene diskutierten und beschlossenen Gesetze gehen zudem heute auf die Initiativen der Europäischen Union zurück, weshalb Lobbying-Aktivitäten auch in Brüssel verbreitet sind.^[37] Des Weiteren erfolgt die Entwicklung, Planung und Durchführung der Lobbying-Strategie (in Bezug auf die in der Organisation bzw. im Unternehmen dafür verfügbaren Ressourcen), worauf im Folgenden näher einzugehen sein wird. Abschließend findet idealiter eine Evaluation bzw. Ergebniskontrolle statt.^[38] Dabei ist darauf hinzuweisen, dass die einzelnen Phasen des Lobbying-Prozesses in der Praxis häufig nicht klar voneinander abzugrenzen sind, sondern häufig synchron erfolgen.^[39]

Im Zusammenhang mit der Lobbying-Strategie werden direkte (unmittelbare) und indirekte (mittelbare) Kommunikationsmaßnahmen unterschieden.^[40] Zu den direkten Instrumenten gehört vor allem das persönliche Gespräch zwischen dem Lobbyisten und dem Politiker, der letztendlich in die Abstimmung über das jeweilige Vorhaben involviert ist. Der persönliche Dialog wird in der Literatur allgemein als das wichtigste Instrument betrachtet, erlaubt es doch einen direkten Meinungsaustauch, den ungestörten, unmittelbaren Vortrag des eigenen Anliegens sowie den Aufbau von Vertrauensbeziehungen, die für das Lobbying von zentraler Bedeutung sind.^[41] Weitere direkte Maßnahmen sind das Verfassen von Positionspapieren, Newslettern, Mailings und Stellungnahmen, die sich an Politiker und deren Mitarbeiter richten, die Teilnahme an Anhörungen in Ausschüssen, Ministerien und Parlamenten, ferner die Organisation parlamentarischer Abende, Podiumsdiskussionen oder Mittagsveranstaltungen, bei denen Themen präsentiert, Aufmerksamkeit erzeugt und Kontakte aufgebaut oder gepflegt werden können.^[42] Für die direkte Ansprache von Politikern sind im Wesentlichen die Wahl des richtigen Zeitpunktes und eine schlüssige Argumentation entscheidend. Grundlegend dabei ist eine prinzipielle Kompromiss- und Dialogbereitschaft, da die Gespräche als Informationsaustausch auf Augenhöhe ablaufen sollen.^[43]

[...]

^[1] vgl. Steinmann, Thomas; von Hardenberg, Christiane; Oppong, Marvin: Externe Berater. Lobbyisten nisten sich in Regierung ein; Alsleben, Thorsten: Fünfte Gewalt: Lobbyismus; Peters, Bea: Beruf Politikerfänger: Wer sind diese Leute?.

^[2] Bender, Gunnar; Reulecke, Lutz: Handbuch des deutschen Lobbyisten, S. 11.

^[3] Bentele, Günter; Nothaft, Howard : Lobbying.

^[4] Kuhne, Clemens : Politikberatung für Parteien, S. 163; vgl. auch ebd., S. 221.

^[5] vgl. Lies, Jan: Politische Kommunikation – Lobbyismus und Public Affairs, S. 391.

^[6] vgl. Busch-Janser, Florian: Staat und Lobbyismus, S. 16.

^[7] vgl. Lösche, Peter: Verbände und Lobbyismus in Deutschland, S. 61.

^[8] vgl. Leif, Thomas; Speth, Rudolf: Die fünfte Gewalt – Anatomie des Lobbyismus in Deutschland, S. 12.

^[9] Köppl, Peter: Lobbying und Public Affairs, S. 195.

^[10] vgl. ebd., S. 191.

^[11] vgl. ebd.

^[12] vgl. ebd; vgl. auch Jäkel, Christian: Lobbyismus, S. 22.

^[13] vgl. ebd., S. 191f.

^[14] Insofern „[…] dürfte es unabhängig von der Herrschafts- und Staatsform immer Versuche gegeben haben, politisch-administrative Entscheidungen […] zugunsten bestimmter Interessen zu gestalten - dass Interessenvertreter in der […] Wandelhalle der parlamentarischen Einrichtungen warteten, um die ein- und ausgehenden Abgeordneten anzusprechen, kann allerdings als ein Kennzeichen der frühen parlamentarisch-demokratischen Systeme in Großbritannien und der Vereinigten Staaten angesehen werden.“, Bentele, Günter; Nothaft, Howard : Lobbying.

^[15] Jäkel, Christian: Lobbyismus, S. 20f; vgl. auch Lösche, Peter: Verbände und Lobbyismus in Deutschland, S. 22-37.

^[16] vgl. Deutscher Bundestag: Ständig aktualisierte Fassung der öffentlichen Liste über die Registrierung von Verbänden und deren Vertretern, vgl. auch Jäkel, Christian: Lobbyismus, S. 21.

^[17] Lösche, Peter: Verbände und Lobbyismus in Deutschland, S. 62; vgl. auch Jäkel, Christian: Lobbyismus, S. 21; 24.

^[18] vgl. Köppl, Peter: Lobbying und Public Affairs, S. 192.

^[19] vgl. ebd. Das Public Affairs- Management ist in diesem Verständnis dem Bereich der Public Relations, der als strategische Kommunikation mit sämtlichen Unternehmens- bzw. Organisationsstakeholdern verstanden wird, untergeordnet.

^[20] vgl. Leif, Thomas; Speth, Rudolf: Die fünfte Gewalt – Anatomie des Lobbyismus in Deutschland, S. 14; Lies, Jan: Politische Kommunikation – Lobbyismus und Public Affairs, S. 390; Köppl, Peter: Lobbying und Public Affairs, S. 189; 193.

^[21] vgl. Wehrmann, Iris: Lobbying in Deutschland – Begriffe und Trends, S. 40.

^[22] vgl. etwa Bender, Gunnar; Reulecke, Lutz: Handbuch des deutschen Lobbyisten.

^[23] Köppl, Peter: Lobbying und Public Affairs, S. 195. Eine Sonderform stellt die Beeinflussung der Vergabe öffentlicher Förderungen, Zuschüsse oder Aufträge im Unternehmenssinne dar, vgl. ebd.

^[24] vgl. Köppl, Peter: Lobbying und Public Affairs, S. 195.

^[25] vgl. Lösche, Peter: Verbände und Lobbyismus in Deutschland, S. 116f.

^[26] vgl. Bender, Gunnar; Reulecke, Lutz: Handbuch des deutschen Lobbyisten, S. 117ff.; Köppl, Peter: Lobbying und Public Affairs, S. 205; vgl. auch Jäkel, Christian: Lobbyismus, S: 66.

^[27] vgl. Jäkel, Christian: Lobbyismus, S. 66f.; vgl. Busch-Janser, Florian: Staat und Lobbyismus, S. 94.

^[28] „[…] das Issues Management [kann] als Strategie bezeichnet werden, um den Prozess der Emergenz, Diffusion und Behandlung von konflikthaltigen Themen in der Öffentlichkeit zu beeinflussen, und zwar entsprechend der Ziele einer Organisation.“ Rössler, Patrick: Themen der Öffentlichkeit und Issues Management, S. 362 (Hervorhebung Patrick Rössler).

^[29] vgl. Busch-Janser, Florian: Staat und Lobbyismus, S. 88.

^[30] vgl. Bender, Gunnar; Reulecke, Lutz: Handbuch des deutschen Lobbyisten, S. 35ff.; Rössler, Patrick: Themen der Öffentlichkeit und Issues Management, S. 362f; 372., vgl. auch Jäkel, Christian: Lobbyismus, S. 63f.

^[31] vgl. Bender, Gunnar; Reulecke, Lutz: Handbuch des deutschen Lobbyisten, S. 40f.

^[32] vgl. Bender, Gunnar; Reulecke, Lutz: Handbuch des deutschen Lobbyisten, S. 44f. Dazu gehören auch potentielle Allianzpartner bzw. die Öffentlichkeit, vgl. Busch-Janser, Florian: Staat und Lobbyismus, S. 92.

^[33] vgl. Bender, Gunnar; Reulecke, Lutz: Handbuch des deutschen Lobbyisten, S. 129. Für eine detaillierte Darstellung und Analyse des Gesetzgebungsprozesses unter Gesichtspunkten des Lobbying vgl. Busch-Janser, Florian: Staat und Lobbyismus, S. 67-76 sowie Jäkel, Christian: Lobbyismus, S. 82ff.

^[34] vgl. Bender, Gunnar; Reulecke, Lutz: Handbuch des deutschen Lobbyisten, S. 45; 53. Vgl. auch Jäkel, Christian: Lobbyismus, S. 65; Köppl, Peter: Lobbying und Public Affairs, S: 207f.

^[35] vgl. Bender, Gunnar; Reulecke, Lutz: Handbuch des deutschen Lobbyisten, S. 167.

^[36] vgl. Busch-Janser, Florian: Staat und Lobbyismus, S. 59.

^[37] vgl. Busch-Janser, Florian: Staat und Lobbyismus, S. 66f. Für eine detaillierte Untersuchung von Lobbying auf EU- Ebene vgl. van Schendelen, Rinus: Machiavelli in Brussels. The Art of Lobbying the EU.

^[38] vgl. Rössler, Patrick: Themen der Öffentlichkeit und Issues Management, S. 372.

^[39] vgl. Jäkel, Christian: Lobbyismus, S. 64; vgl. auch Busch-Janser, Florian: Staat und Lobbyismus, S. 89.

^[40] vgl. Bentele, Günter; Nothaft, Howard: Lobbying.

^[41] vgl. Bender, Gunnar; Reulecke, Lutz: Handbuch des deutschen Lobbyisten, S. 69f.; 114.

^[42] vgl. Bender, Gunnar; Reulecke, Lutz: Handbuch des deutschen Lobbyisten, S. 71-79; vgl. auch Bentele, Günter; Nothaft, Howard: Lobbying; Busch-Janser, Florian: Staat und Lobbyismus, S. 96.

^[43] „Idealerweise werden dabei sogenannte ‚Win-win‘-Situationen hergestellt, also argumentative Wege, die sowohl dem politischen Entscheidungsträger helfen, als auch dem Unternehmen.“, Köppl, Peter: Lobbying und Public Affairs, S. 209. Vgl. auch Busch-Janser, Florian: Staat und Lobbyismus, S. 96; Jäkel.