Der deutsche Föderalismus auf dem Prüfstand

Übersicht

1. Begriffsklärung- Was ist Föderalismus?

2. Bestandsaufnahme
2.1 Staatsqualität
2.2 Aufgabenteilung/ Gesetzgebungszuständigkeit
2.2.1 Die Aufgaben des Bundes
2.2.2 Die Aufgaben der Länder
2.2.3 Aufgabenverflechtung

3. Die bundesdeutsche Finanzverfassung
3.1 Ausgabenteilung/ Aufgabentrennung
3.2 Steuergesetzgebung
3.3 Verteilung der Steuererträge
3.4 Der Finanzausgleich

4. Die Reformdiskussion
4.1 Diskussionsgrundlagen und Reformbedarf
4.2 " Reföderalisierung"
4.2.1 Stärkung der Landesparlamente und Rückübertragung Gesetzgebung
4.3 Politikentflechtung
4.4 Reform der Finanverfassung
4.4.1 Der Reformbedarf des Länderfinanzausgleiches
4.5 Die Neugliederungsdebatte
4.5.1 Wirtschaftliche Zweckmäßigkeit
4.5.2 Soziales Gefüge
4.5.3 Größe und Leistungsfähigkeit
4.5.4 Folgen und Probleme einer Neugliederung

5. Zukunftschancen des Föderalismus

1. Begriffsklärung – Was ist Föderalismus?

Art. 20 Abs. 1 GG besagt: „ Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“. Um die Funktionsweisen und Institutionen in einem solchen bundesstaatlichen System zu beschreiben und zu erklären, müssen zunächst bestimmte Begriffe als bekannt vorausgesetzt werden. Föderalismus ist die Beschreibung für ein „ Ordnungsprinzip für ein gegliedertes Gemeinwesen, in dem grundsätzlich gleichberechtigte und eigenständige Glieder zu einer übergreifenden politischen Gesamtheit zusammengeschlossen sind.“ ( Laufer/ Münch 1997: 14) Die entscheidende und viel zitierte Formel, welches das Prinzip auf den Punkt bringt, lautet Vielfalt in Einheit. Das erfordert einerseits ein gewisses Maß an Homogenität der Mitglieder, damit sich eine Gleichartigkeit herausbilden kann, welche sich über die Ebenen republikanisch, demokratisch, sozial und rechtsstaatlich erstreckt und damit vierfach wirkt, andererseits sollte diese jedoch nicht zu weit gehen, um eine Verschmelzung zu einem Einheitsstaat auszuschließen ( Laufer/ Münch 1997: 14) „ Der Föderalismus ist eine Art Vertrag ( lat.: foedus), der auf der gesellschaftlichen Anerkennung von territorial organisierten unterschiedlichen sozialen Identitäten, Interessen und politischen Kulturen beruht.“ ( Sturm 2001: 8) Dieser Sachverhalt impliziert auch, dass Konflikte, die sich notwendiger Weise aus der Vielfalt ergeben, durch die allgemein anerkannten Spielregeln auf einer friedlichen Basis lösen lassen. Betrachtet man den Föderalismus als ein allgemeines politisches, wirtschaftliches und ethisches Gestaltungsprinzip, so hat er im Zusammenhang mit dem Subsidiaritätsprinzip die Bedeutung des Zuständigkeitsvorrangs der kleineren vor der größeren Einheit ( Reuter 1996: 15), das bedeutet, dass der Staat nur eine subsidiäre Funktion aufweist, da die Zuständigkeiten in erster Linie bei den Gliedern liegen. Diese Erfüllung der eigenen Angelegenheiten findet ihre Grenze im allgemeinen Interesse der höheren Gemeinschaft oder beim Übersteigen der Wirkungsmöglichkeiten der kleineren Einheit.

Dem Begriff des Föderalismus als solches ist der des Bundesstaates zugeordnet, welcher sich auf die staatliche Gliederung bezieht. „ Der Bundesstaat ist die staatsrechtliche Verbindung nicht-souveräner Gliedstaaten, bei der die völkerrechtliche Souveränität allein beim Zentralstaat liegt.“ ( Laufer/ Münch 1997: 15) Das bedeutet, dass mehrere Gliedstaaten zusammen den Gesamtstaat bilden ( Bund- Länder), sie jeweils jedoch nicht für sich handlungsfähig sind, sondern erst das „ Zusammenwirken macht den Staat aus“ ( Reuter 1996: 16) Genauer ausgedrückt stellt der Bundesstaat einen völkerrechtlichen Zusammenschluss dar, bei dem die Gliedstaaten dem Gesamtstaat unterworfen sind, jedoch an dessen Willensbildung beteiligt sind. Zusammenfassen kann man die Merkmale eines Bundesstaates wie folgt nach Rainer- Olaf Schultze ( Politikwissenschaftler):

„ (1) die Gliederung des Staates in territoriale Einheiten, (2) die Aufteilung der exekutiven und legislativen Gewalt auf Bund und Gliedstaaten, wobei diese über ein bedeutendes Maß an Autonomie verfügen, (3) die Vertretung der Gliedstaaten im Bundesparlament und deren Beteiligung an der Willensbildung des Bundes, (4) Konfliktlösungen, die auf dem Prinzip des Aushandelns aufbauen und aus Gründen des Minoritätsschutzes zusätzlich häufig qualifizierte Entscheidungsforen erfordern, und (5) Verfassungsgerichtsbarkeit als Schiedsrichter bei Organstreitigkeiten zwischen beiden Ebenen.“

( Rainer- Olaf Schultze, Föderalismus, in: Lexikon der Politik, Bd. 3, Die westlichen Länder, hrsg. Von Manfred G. Schmidt, München 1992, Seite 97)

Für die Bundesrepublik Deutschland finden wir die Ausgestaltung des Föderalismus in der Aufteilung in 16 Bundesländer wieder, welche durch eine eigene Verfassung, eigene Regierungen, Parlamente und Verfassungsgerichte gekennzeichnet sind und selbst Staatsqualität besitzen, wobei jedoch der Bund nach Art. 28 GG gewährleisten muss, dass die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates entspricht. ( Sturm 2001: 8) In Art. 79 Abs. 3 GG wird das Prinzip der Bundesstaatlichkeit als unantastbar uns unabänderbar erklärt. Diese Ewigkeitsklausel ist einmalig und es gibt sie in keiner anderen demokratischen Verfassung der Neuzeit. Sie umfasst vor allem vier Elemente: Bestandsgarantie von Bund und Ländern; Staatsqualität der Länder, finanzielle Selbständigkeit von Bund und Ländern und die Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung. Diese sollen im nachfolgenden im einzelnen aufgeführt und erläutert werden, um an ihnen die Ansatzpunkte für eine Reformdiskussion aufzuzeigen.

2. Bestandsaufnahme

2.1 Staatsqualität

Wie eingangs schon erwähnt besitzen die Länder wie auch der Bund selbst Staatsqualität. Dazu hat bereits dass Bundesverfassungsgericht in einer seiner ersten Urteile betont:“ Die Länder sind als Glieder des Bundes Staaten mit eigener- wenn auch gegenständlich beschränkter- nicht vom Bund abgeleiteter, sondern von ihm anerkannter staatlicher Hoheitsmacht.“ ( BverfGE 1, 14, 34) Durch die Staatsqualität, welche sich in den Merkmalen der eigenen Verfassung, eigener Verfassungsinstitutionen, eigener Amtsträger und jeweils eigenen Zuständigkeiten widerspiegelt ( Münch/ Meerwaldt 2002: 3), wird den Ländern ein eigener politischer Gestaltungsspielraum und Eigenverantwortung für den Verfassungsraum der Länder ermöglicht und gesichert ( Reuter 1996: 18) Damit wird nicht nur der Gesamtstaat als gemeinsame staatliche Einheit erhalten, sondern auch durch die Gliedstaaten der Bund in Vielfalt gehalten. Dies lässt sich zum einen an der eigenen Verwaltung der Länder, als auch an der parteipolitischen Arbeit der Länderparteien erkennen, welche ausgeprägte regionale Schwerpunkte aufweisen. Dabei liegt das besondere der bundesstaatlichen Verfassung nicht in der Sicherung der „ Einheit in Vielfalt“, sondern speziell in den Regelungen für die „ Vielfalt“. „ Durch sie werden die Bundesstaaten als Gruppe geprägt, und durch die jeweilige Ausgestaltung der ‚ Vielfalt‘ erhält der Bundesstaat – jeder für sich – ein eigenes Profil, das ihn von anderen Bundesstaaten unterscheidet: Jede bundesstaatliche Ordnung ist einmalig.“ ( Reuter 1996: 20)

2.2 Aufgabenverteilung/ Gesetzgebungszuständigkeit

Verallgemeinernd lässt sich für den deutschen Föderalismus folgende Aufgabenverteilung feststellen: es gibt eine unitarische Gesetzgebung, eine föderative Verwaltung und eine verzahnte Rechtsprechung. Dies ist jedoch als eine Zuständigkeitsvermutung zu betrachten, da z.B. für die Länder kein Übergewicht der Erfüllung der staatlichen Aufgaben vorgesehen ist. Die Verteilung der Aufgaben im Bundesstaat wird vielmehr durch das Grundgesetz in der Weise geregelt, dass bestimmte Aufgaben nur der Bund und andere nur die Länder übernehmen. Ebenso ist aber auch verfassungsrechtlich festgelegt, dass es in bestimmten Bereichen Bund und Länder Teile der Aufgaben übernehmen und somit eine Verflechtung besteht.

2.2.1 Die Aufgaben des Bundes

Die Darstellung der Verantwortlichkeiten soll an den jeweiligen Zuständigkeiten aufgeführt werden.

- Der Bundespräsident ist nach Art. 59 GG Vertreter der Bundesrepublik Deutschland und zugleich Staatsoberhaupt. Er übernimmt eine repräsentative Funktion für Bund und Länder nach innen und außen. Damit haben die Länder verzichtet, eine Institution eines „ Landesoberhauptes“ zu schaffen. ( Laufer 1991: 89)
- Die Bundesregierung ist das Organ der Repräsentation, Führung und Leitung der BRD im allgemeinen und ist verantwortlich im besonderen für alle Aufgaben, die dem Bund in ausschließlicher Kompetenz zugeordnet sind. Dazu gehören die Außenpolitik, die Verteidigungspolitik, die Währungspolitik und weitere Bereiche, die im Art. 73 GG unter der ausschließlichen Gesetzgebung aufgeführt sind.
- Der Bundestag bestellt einerseits den Bundeskanzler, die Hälfte der Bundesverfassungsrichter und die Hälfte der Bundesversammlung, die wiederum den Bundespräsidenten wählt. Seine Kontrollbefugnisse erstrecken sich nur über die Bundesregierung und nicht die Landesregierungen, in gleicher Weise debattiert er nur über Bundesaufgaben und seine Gesetzgebung beschränkt sich auf die Bundesgesetze ( ausschließliche, konkurrierende und Rahmengesetzgebung), wobei er jedoch stets die Beeinflussung der Länder erfährt. Seine Aufgabe ist, einheitsbildend, demokratisch und zur politischen Ordnung erzieherisch zu wirken. ( Laufer 1991: 90)
- Die Gliederung der Bundesverwaltung erfolgt in Regierungsverwaltung, Vollzugsverwaltung und Sonderverwaltung. Die beiden letzteren sind relativ komplizierte Gebilde, die zum Teil mit der Länderverwaltung verflochten sind und auf die an dieser Stelle nicht weiter eingegangen werden soll. Zur Regierungsverwaltung gehören das Bundeskanzleramt und die Bundesministerien. Sie stellen die Verwaltungsapparate dar und ihnen ist die Aufgabe der Vorbereitung der Regierungstätigkeit, der Umsetzung von Regierungsentscheidungen in Rechtsnormen und deren Umwandlung in die Vollzugsverwaltung zugeschrieben.
- Zu der Bundesgerichtsbarkeit ist zu sagen, dass der Bund auf die Obersten Gerichte in den einzelnen Gerichtszweigen beschränkt ist ( Laufer 1991: 91) Nach Art. 95 GG gibt es neben dem Bundesverfassungsgericht, den Bundesgerichtshof, das Bundesverwaltungsgericht, das Bundesarbeitsgericht, das Bundessozialgericht und den Bundesfinanzhof.

2.2.2 Die Aufgaben der Länder

Die Darstellung der Zuständigkeiten soll auch hierbei nach den Institutionen vorgenommen werden, wobei sich erhebliche Parallelen zur Bundesaufteilung feststellen lassen, die die Staatsqualität der Länder um so mehr betonen.

- Die Landesregierung repräsentiert und vertritt das Land gegenüber den anderen Ländern, dem Bund, aber auch anderen Staaten und natürlich der Öffentlichkeit. Die Führungs – und Leitungsaufgaben erstrecken sich nur auf die Bereiche der Landesgesetzgebung. Hauptsächlich jedoch versucht sie, die Bundesgesetzgebung und ~verwaltung über den Bundesrat zu beeinflussen.
- Das Landesparlament wählt die Landesregierung und beeinflusst damit direkt die Stimmverteilung im Bundesrat. Weiterhin kann das Landesparlament Landesgesetze erlassen, welche sich jedoch auf einen kleinen Teil zusammenfassen lassen. Die Zuständigkeit erstreckt sich über die Bereiche, für die das Land ausschließlich zuständig ist, welche demnach von Art. 73 GG und Art. 74 GG erfasst werden, z.B. Schulgesetz, Gemeindeordnung oder Rundfunkgesetz. Weiterhin können sie dort Gesetze erlassen, wo der Bund nur die Rahmengesetzgebung vorgegeben hat, die von den Ländern auszufüllen sind, z.B. das Beamtengesetz, das Naturschutzgesetz und das Hochschulrahmengesetz.
- „ Die Landesverwaltung ist die eigentliche staatliche Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland.“ ( Laufer 1991: 92) Sie ist noch vielgestaltiger und komplizierter organisiert wie die Bundesverwaltung und bildet den Kern des Institutionengefüges. Auch hier finden wir Regierungs~, Vollzugs~, Spezial~ und Sonderverwaltung. Die Behörden innerhalb der Landesverwaltung vollziehen ausschließliches Landesrecht, aber auch vor allem Bundesrecht...
- Die Länder besitzen eine eigene Gerichtsbarkeit. Neben den Verfassungs- und Staatsgerichtshöfen, deren Zuständigkeit in den Verfassungsstreitigkeiten liegen, müssen die Länder für jeden Gerichtszweig eine untere und mittlere Instanz einrichten und somit für eine ordentliche Durchführung der Gerichtsverfahren sorgen. Dazu zählen das Amtsgericht, das Landgericht und das Oberlandesgericht, Das Verwaltungs~ und das Oberverwaltungsgericht, das Arbeits~ und Landesarbeitsgericht, das Sozial~ und Landessozialgericht, sowie das Finanzgericht.

Die nachfolgende Darstellung gibt einen zusammenfassenden Überblick über die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

nach: Kilper/ Lhotta 1996: 103

2.2.3 Aufgabenverflechtung

Wie aus der oben aufgeführten Darstellung zu entnehmen ist, liegt zum einen das Schwergewicht der Gesetzgebung beim Bund. Dieser muss, wie schon anhand der drei Gesetzgebungsarten beschrieben, allerdings ausdrücklich vom Grundgesetz dafür als zuständig erklärt werden. Jedoch gibt es auch hierfür zwei Ausnahmen. Der Bund kann sich auf die „ Zuständigkeit kraft Zusammenhangs“ berufen, welche besagt, dass er eine ihm ausdrücklich zugeordnete Angelegenheit nicht regeln kann, ohne auch eine ihm nicht ausdrücklich zugewiesene Materie zu regeln. Diese sog. Mitregelung muss allerdings nach Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht „ unerlässlich“ sein. ( BverfGE 3, 407,423) Eine zweite Ausnahme besteht in der Zuständigkeit kraft „ Natur der Sache“. Dies sind bestimmte Sachgebiete, welche nur von ihm geregelt werden können, wie z.B. der Bundesregierungssitz oder Bundessymbole. Die Erforderlichkeitsklausel in Form des zweiten Absatzes des Art. 72 GG verdeutlicht mehr das Schwergewicht der bündischen Gesetzgebung. Sie sieht zum einen eine bundesgesetzliche Regelung vor, wenn die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet geboten ist, und nicht wie früher in der Bedürfnisklausel die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse. An dieser Stelle hat sich das Gebrauchmachen der Bundeskompetenz erhöht ( Reuter 1996: 45), da hierbei ein höherer Interpretationsspielraum gegeben ist, der sich nicht nur für die Länder, sondern vielmehr für den Bund positiv auswirkt. Die zweite Alternative ist die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit, die dem Bund ein gesetzgeberisches Tätigwerden ermöglicht, jedoch nur, wenn es sich bei dem Sachverhalt um ein gesamtstaatliches Interesse handelt. Die 1994 eingeführte Rückholklausel im Absatz drei des Artikel 72 GG besagt andererseits wiederum, dass, wenn eine durch Erforderlichkeit eingesetzte bundesgesetzliche Regelung nicht mehr die besagte Erforderlichkeit besteht, dieses Gesetz durch Landesrecht ersetzt werden kann. Dies gilt nicht nur im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung sondern auch für die bundesrechtliche Rahmensetzung.

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