Währungsreformen in Brasilien seit dem Zweiten Weltkrieg

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung:

2. HistorischerÜberblick
2.1 Unabhängigkeit bis Beginn des 2. Weltkrieges
2.2 Zweiter Weltkrieg bis frühe 80er Jahre - Grundlegende Ursachen der Inflation
2.3. Frühe 80er Jahre bis Anfang der 90er Jahre - Das Ende der Militärdiktatur

3. Die Wirtschaftspläne der 80er Jahre
Der Cruzado-Plan vom 28.Februar 1986
Der Bresser-Plan vom 12. Juni 1987
Der Sommer Plan vom 15. Januar 1989

4. Die Wirtschaftspläne der 90er Jahre
Der Collor-Plan vom 15. März 1990
Der Collor-Plan II vom 31. Januar 1991
Der Real-Plan vom 7. Dezember 1993

5. Die Schwierigkeiten in Anschluss an der „Plano Real“

6. Fazit

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung:

Inflation und Währungsinstabilität gehören zum Wirtschaftssystem des Staates Brasilien seit seiner Unabhängigkeit von Portugal im Jahre 1822. Aufgrund der immanenten Präsenz der Inflation, spricht man inzwischen für Brasilien von einer säkularen Inflation¹. Die durchschnittliche Preissteigerungsrate in den letzten zwei Jahrhunderten betrug c.a. 10 % p.a. Der lange Untersuchungszeitraum lässt sich bei genauerer Betrachtung in drei Periodenabschnitte mit deutlich unterschiedlichen Preissteigerungsraten und Charakteristiken einteilen. Diese sollen im Folgenden erläutert werden. Hierbei wird der Schwerpunkt auf der zweiten Periode (2. Weltkrieg bis Ende der Militärherrschaft, 1984) liegen, da in dieser Epoche grundlegende Strukturen geschaffen wurden, die später mit verantwortlich für die ausufernden Inflationsraten der späten 80er und frühen 90er Jahre sein sollten. Im Anschluss daran folgt die Darstellung und Bewertung der unterschiedlichen Reformpakete der 80er und 90er Jahre des letzten Jahrhunderts. Dabei wird festgestellt werden, dass die Stabilisierung der brasilianischen Wirtschaft mehr als eine reinökonomische Herausforderung darstellt. Sie beinhaltet - und ist in erster Linie - vor allem eine Herausforderung politischer und gesellschaftlicher Natur.

Da eine ausführliche Betrachtung eines jeden Reformpakets den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde, habe mich zur eingehenderen Beschäftigung mit den Reformplänen „ Plano Cruzado “ und „ Plano Real “ entschlossen.

Der „Plano Cruzado“ stellte nach dem Ende einer langen Epoche der Militärherrschaft (von 1964 bis 1984) im Jahre 1984 den ersten Wirtschaftsplan der „Nova Republica“ Brasilien dar. Infolge des Demokratisierungsprozess galt es neue politische Institutionen zu schaffen, bestehende Institutionen neu zu strukturieren und ideologisch neu zu orientieren. Dies führte somit auch zur Neugestaltung der Wirtschaftspolitik. Durch die Demokratie war dem Volk die Machtübertragen worden den Regierenden politische Legitimität zu geben und zu nehmen. Dementsprechend musste sich die Politik und vor allem die Wirtschaftspolitik mehr an den Bedürfnissen der Bevölkerung orientieren, als dies zu Zeiten der autoritären Herrschaft der Fall gewesen war. Populismus und Opportunismus gewannen somit an Bedeutung.

Der „Plano Real“ ist der jüngste Wirtschaftsplan und seine Ausläufer haben bis heute bedeutende Auswirkungen auf Wirtschaft und Gesellschaft in Brasilien. Da ich den „Plano Real“ in seinen Grundreformen bis 1996 für abgeschlossen halte, und das Verhalten der Regierung in den nachfolgenden Jahren eher als reagierende denn agierende Politik zu bezeichnen ist, werde ich den Betrachtungszeitraum auf die Zeit bis Anfang 1996 begrenzen.

Unter den 6 Wirtschaftsplänen der letzten 20 Jahre ist der „Plano Real“ die mit Abstand erfolgreichste Wirtschaftsreform und doch zeigt auch er, als Folge der Turbulenzen der letzten Jahre in Asien und Russland, deutliche Schwächen. Da eine eingehende und detaillierte Darstellung dieser Schwächen jedoch Bände füllen könnte werde ich im Rahmen dieser Arbeit nur kurz darauf eingehen. Aus diesem Grund folgt im Anschluss an die Darstellung der Grundkonzeption des „Real Plans“ ein kurzer Abriss der wirtschaftlichen Schwierigkeiten der Folgejahre.

2. HistorischerÜberblick

2.1 Unabhängigkeit bis Beginn des 2. Weltkrieges

Im Laufe der Zeit von Unabhängigkeit bis zum Zweiten Weltkrieg wechselten sich Inflation, Deflation sowie Phasen der Preisniveaustabilität ab wobei die 20er und 30er Jahre des 20. Jahrhunderts die größte Stabilität aufwiesen.

Im Währungssystem des 19.Jhdt. galt für die meisten Währungen die Regel des sog. Goldstandards welcher den gegenwärtigen Wert der heimischen Währung durch das Verhältnis zum Goldpreis bestimmte. Brasilien hielt sich während dieser Zeit nur sporadisch und unzuverlässig an dieses Stabilitätsinstrument des internationalen Wirtschaftssystems. In den 20er Jahren des 20. Jhdt. war Brasiliens Geldpolitik durch die Anwendung des so genannten „credito legitimo“ bestimmt. Dieser erlaubte die Geldemission nur zur Finanzierung „produktiver Investitionen“ und setzte das Vorhandensein entsprechender Währungs- bzw. Goldreserven als Bedingung voraus.² Die bis dahin existierende Banco do Brasil wurde nach dem Vorbild der Federal Reserve Bank der USA in eine Zentralbank umgewandelt. Diese Maßnahme sollte ein verantwortungsvolleres Vorgehen in Bezug auf den voran geschilderten Geldemissionsprozess garantieren. Die Zentralbankübte ihre Funktion allerdings nur für kurze Zeit aus und musste 1926 ihren Betrieb nach Wiedereinführung des Goldstandards - der wiederum nur halbherzig befolgt wurde - einstellen. Der neue Präsident Getulio Vargas forcierte, unter dem als „Estado Novo“ bezeichneten Politikwechsel, eine Zentralisierung der politischen und wirtschaftlichen Macht auf die Person des Präsidenten. Der Staatübernahm, besonders in Bezug auf deren Hauptexportgüter Kaffee und Zucker, eine herausragende Stellung als Planungsorgan der Wirtschaft. Des weiteren wurden viele Industriezweige wie z.B. der Energie- und Stahlsektor unter staatliche Kontrolle gestellt und Güterpreise staatlich reguliert. Aufgrund, ab Kriegsbeginn, steigender Haushaltsdefizite wurde die Praxis des „credito legitimo“ immer mehr vernachlässigt und der undisziplinierte Umgang mit Geldemission führte zu inflationären Geldmengenausdehnungen, deren angenehmer Nebeneffekt eine Entspannung der Haushaltslage durch Verringerung des aufzubringenden Schuldendienstes versprach.

2.2 Zweiter Weltkrieg bis frühe 80er Jahre - Grundlegende Ursachen der Inflation

Im Laufe des 2. Weltkrieges und in den Folgejahrzehnten kam es in ganz Lateinamerika insbesondere Brasilien zu einer deutlichen Beschleunigung der Inflation mit Preissteigerungsraten von 25 % p.a. (1960) bis zu 90 % p.a. (1964)³ was einer durchschnittlichen Inflationsrate von 30 % p.a.über den gesamten Zeitraum 1950 bis 1964 entsprach.

Nach Kriegsende gründete man 1945 die „Superintendencia da Moeda e do Credito“, (SUMOC) die als Regierungsorgan unter Vorsitz des Finanzministers Vorläufer der später neuerlich gegründeten Zentralbank war. Die SUMOC stellte jedoch weiterhin lediglich ein finanzpolitisches Instrument des Finanzministers dar, welches er sich regelmäßigüber den Umweg der „Banco do Brasil“ zur geldpolitischen Steuerung zu Nutzen machte. Der Inflationsprozess, der sich in der Zeit von 1949 bis 1964 von 4,9 % auf 90 % beschleunigte, war Ursache der zu jener Zeit - unter der Annahme es handele sich in Brasilien um eine primär strukturalistische Inflation⁴ - vorgenommenen wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen.

Die keynesianische Grundauffassung des Strukturalismus führte in den Jahren ab 1950 dazu, dass sich der Staat mit bedeutenden Investitionen im Bereich der Primärgüterindustrie (Energie, Erdöl, Stahl) engagierte und des weiteren die damaligen Wachstumsbranchen der Investitionsgüterindustrie als auch Automobil- und Chemieindustrie förderte. Die erforderlichen Finanzmittel wurden zu einem großen Teil durch inflationäre Geldemission aufgebracht. Ein Großteil der Projekte und Maßnahmen wurde direkt - jegliche Haushaltsvorgaben ignorierend - durch die Banco do Brasil finanziert. Die Auffassung der Strukturalisten bestand unter anderem in einem positiven Zusammenhang von Inflation und Wirtschaftswachstum. Werner Baer beschreibt die Vorgehensweise des Staates bezüglich der Budgetierung in den 50er Jahren als „ Verfahren, bei dem die Grundprinzipienöffentlicher Finanzwirtschaften allenfalls ansatzweise beachtet wurden “ ⁵

Unter der Präsidentschaft Juscelino Kubitscheks (1956-1961) erreichte die Investitionstätigkeit des Staates ihren Höhepunkt. Seit 1958 stieß man jedoch bereits auf zunehmende Schwierigkeiten da die Geldzuflüsse aus dem Ausland angesichts wachsender Besorgnisüber die brasilianische Finanzlage ausblieben. Das Defizit deröffentlichen Haushalte hatte sich in den Jahren von 1955 bis 1961 von 0,5% auf 3,7% des BIP um mehr als das siebenfache gesteigert. Nach erfolglosen Verhandlungenüber ein Hilfsprogramm des Internationalen Währungsfonds, wurden die Fehlbeträge imöffentlichen Haushalt wie zuvor bereits angesprochen durch inflationäre Geldmengenausdehnung finanziert. In Folge dieser stieg die Inflationsrate von 12% (1955) auf 35% (1961). Das Aufkommen der so genannten „ Inflationssteuer “⁶ erreichte 5,4 % (1963) des BIP. Im Jahre 1955 waren es noch 1,3 % (1955)⁷ gewesen.

Nachdem sich im Jahr 1964 die politischen Rahmenbedingungen durch den am 31. März 1964 erfolgten Staatsstreich der Militärjunta - durch den General Humberto de Alencar Castelo Branco zum neuen Präsidenten Brasiliens ernannt wurde - geändert hatten, erfolgte auch ein Umdenken in der Wirtschafts- und Finanzpolitik. Durch das autoritäre Regime war nun eigentlich eine gute Basis für die rasche Durchsetzung von Stabilisierungsmaßnahmen gegeben. Jedoch führten die unternommenen Maßnahmen im Bereich der Finanzpolitik - Lohnkontrollen, Maßnahmen zur Haushaltssanierung und Ausgabe von Staatspapieren zur langfristigen Finanzierung der Staatschulden - weniger zur Dezentralisierung und Autonomisierung der monetären Institutionen als vielmehr zu einer Stabilisierung des Einflusses der Exekutive auf eben diese. Im Folgenden sind einige Beispiele herausgegriffen.

Budgetierung des Staatshaushaltes:

Weite Teile der Handlungsrechte bezüglich der Budgetierung deröffentlichen Haushalte wurden der Exekutiveübertragen und führten zu verschwenderischer Ausgabentätigkeit. Des Weiteren wurde die Finanzierung desöffentlichen Haushaltes - vor allem durch Geldemission - verschleiert.

Die Zentralbank:

Die Superintendencia da Moeda e do Credito (SUMOC) wurde am 31.12.1964 in eine Zentralbank umgewandelt. Zielvorgabe der Zentralbank - deren Leitungsgremium zunächst für sechs Jahre bestellt war - war eine maximale Geldmengenausweitung von 10% pro Jahr. Gleichzeitig kam es zur Gründung eines Nationalen Währungsrates der direkt dem Finanzminister unterstellt war und dessen Aufgabe in der Koordinierung der Geld und Finanzpolitik bestand. Das Zusammenspiel von Zentralbank und Währungsrat war nur sehr unklar geregelt und führte in der Regel dazu, dass die Regierung sich weiterhin der Geldemission nach Gutdünken bediente. Schon vier Jahre nach ihrer Einrichtung wurde die personelle Unabhängigkeit der Gremiumsmitglieder aufgehoben und dem Staatspräsidenten die Möglichkeit der eigenmächtigen Entlassung bzw. Berufung von Gremiumsmitglieder zugestanden. Die Regierung entschied von nun an quasi autonomüber die Finanzierung des Haushaltdefizits.

Lohngesetzgebung:

Am 13.Juli 1965 wurde eine staatliche Tariffixierung eingeführt, die dazu führte, dass Streiks zur Durchsetzung von Tarifforderungen verboten wurden und die Tarifauseinandersetzung durch staatliche Arbeitsgerichte ausgetragen wurden. Somit wurden Lohnabschlüsse ab 1964 weitgehend von der Exekutive bestimmt.

Aufgrund unter anderem dieser Maßnahmen gelang es der Regierung die jährliche Inflationsrate in der zweiten Hälfte der 60er Jahre bis in die frühen 70er Jahre auf ein Niveau von 20% zu senken. Wichtig bei der Bewertung ist jedoch die Tatsache, dass es sich bei den Maßnahmen eher um einmalig durchführbare Notfallprogramme als um wirkliche strukturelle Reformen handelte und die Rückkehr zur Hyperinflation somit nur eine Frage der Zeit war. Die Zeit dafür kam in den frühen siebziger Jahren. Ab 1973 ereilte Brasilien ein neuerlicher Inflationszyklus der dem Landüber den Gesamtzeitraum der 70er Jahre eine durchschnittliche Inflationsrate von 40% p.a. bescherte. Er war Folge der Ölkrisen der Jahre 1973/74 sowie 1979 und brachte Brasilien, nicht zuletzt auch aufgrund fehlender Strukturanpassungen der Fiskal- und Geldpolitik, an den Rand der Hyperinflation. Da in den siebziger Jahren das Vertrauen der Investoren noch reichlich Zufluss an ausländischen Kapital garantierte konnte der brasilianische Staat sein kreditfinanziertes Investitionsprogramm imöffentlichen Sektor - wovon er sich ein Ende der Krise versprach - ohne Kapitalnot realisieren. Selbstverständlich geschah dies mit der Folge der deutlichen Erhöhung der externen Staatsverschuldung was im Zuge eines bedeutend geringeren Steueraufkommens als Folge sinkender Wachstumsraten in den frühen achtziger Jahren noch weitreichende Auswirkungen haben sollte.

2.3. Frühe 80er Jahre bis Anfang der 90er Jahre - Das Ende der Militärdiktatur

Die Entwicklung der frühen 80er Jahre knüpfte nahtlos an die Jahre der Hochinflation und führte Brasiliens Wirtschaft in eine noch kritischere Phase. Die Inflationsrate erreichte im Jahre 1980 90%. Im Folgejahr 1981 betrug sie bereitsüber 100% und beschleunigte sich in den folgenden Jahren immer mehr, sodass man 1985 mit einer durchschnittlichen Rate von 15% pro Monat an den Rand einer Hyperinflation geriet. Der Schuldendienst für die in den siebziger Jahren durch ausländisches Kapital finanzierten Investitionen konnte aufgrund ausbleibender Steuereinnahmen nicht bedient werden. Der Staat griff wie bereits in früheren Jahren auf das Mittel der inflationären Geldausdehnung zurück. Hier durch versprach man sich zusätzliche Einnahmen aus der sog. Inflationssteuer.

In Folge des politischen Wechsel im Jahr 1984 und der Rückkehr Brasiliens zur Demokratie kam es in der Wirtschaftpolitik zu bedeutenden Veränderungen, die direkt auf die neue politische Machtkonstellation zurückgeführt werden können. Unter der Militärdiktatur war es möglich gewesen Wirtschaftsmaßnahmen unabhängig von ihrer Popularität in der Bevölkerung durchzusetzen. Da die Legitimität der Regierung nicht vom Volk sondern vom Militär ausging war also das Kriterium „Inflation“ so weit nicht von Relevanz wie diese nicht den Besitzstand der herrschenden Klasse - mit Dollarkonten im Ausland - gefährdete. Das Kriterium Inflationsrate und der damit verbundene Besitzstand der Normalbürger wurde erst mit dem Wechsel zu einer demokratisch, also durch das Volk, gewählten Regierung eine zu beachtende Größe. Schließlich standen und stehen Zufriedenheit und damit Wählerstimmen in einem positiven Verhältnis zu einer möglichst niedrigen Inflationsrate. Vor diesem politischen Hintergrund erklärt sich die Vielzahl unterschiedlicher, und in kurzer Abfolge unternommenen, Wirtschafts- und Währungsreformen der 80er und 90er Jahre. Insgesamt kam es im Zeitraum von 1986 bis 1994 zu sechs verschiedenen, mehr oder weniger groß angelegten, Wirtschaftsreformen die zum Teil auch eine Währungsreform⁸ beinhalteten.

[...]

¹ säkulare Inflation , stetige, schleichende Inflation

² Neuhaus (1978) S. 302

³ vgl. Boeckle; 1997

⁴ Strukturalismus: “ Der Strukturalismus wurde in den fünfziger Jahren als Wachstums- und Entwicklungsstrategie und zur Erklärung der beobachteten hohen Inflationsraten in Lateinamerika entwickelt. [...] Zur Erklärung des Inflationsprozesses führten die Strukturalisten nicht primär fiskale oder monetäre Ursachen an, sondern stellten strukturell bedingte Rigiditäten und Inflexibilitäten der unterentwickelten, „ peripheren “ Volkswirtschaften in den Vordergrund. Die Rigiditäten würden vor allem verursacht durch geringe Angebotselastizitäten im Agrarsektor, strukturelle Engpässe in der Primärgüterproduktion (u.a. Stahl, Energie, Erdöl) und in der Infrastruktur sowie durch einen hohen Monopolisierungsgrad der Industrie. “ ⁴ Nach Auffassung der Strukturalisten stellte der Staat eine wirtschaftliche Lenkungsinstanz vor allem aber den Finanzier von Wachstums- und Entwicklungsprozessen dar.

⁵ vgl. Baer (1965), S. 82 ff.

⁶ durch Geldemission kann der Staatüber die „Inflationssteuer“ seinen realen Schuldenstand zu Lasten der Privaten reduzieren undöffentliche Haushaltsdefizite verringern

⁷ Boletim do Banco Central do Brasil

⁸ Währungsreform , die Neuordnung des Geldwesens eines Landes nach einer vollständigen Zerrüttung, die Wiederherstellung einer funktionsfähigen Geldwirtschaft mit Stabilität des Geldwertes (und voller Konvertibilität der Währung). [...] Zu jeder Währungsreform gehört die Einführung neuen Geldes, aber auch die damit verbundene Reform der Wirtschaftspolitik. Brockhaus Enzyklopädie, 1974